●唐冬平

規(guī)范監(jiān)察機(jī)關(guān)與其他國(guó)家機(jī)關(guān)的關(guān)系是《監(jiān)察法》實(shí)施過程中的重要問題。在監(jiān)察機(jī)關(guān)同權(quán)力機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)的相互關(guān)系已基本清晰后，其與公安機(jī)關(guān)的關(guān)系問題卻依然模糊待解?！侗O(jiān)察法》第4條有關(guān)監(jiān)察委、法院、檢察院和執(zhí)法部門關(guān)系的原則性規(guī)定沒有明確提及公安機(jī)關(guān)，其他規(guī)定公安協(xié)助配合監(jiān)察事項(xiàng)的6個(gè)條文卻又未對(duì)具體內(nèi)容和程序機(jī)制作明確規(guī)定。此種粗疏的規(guī)范設(shè)計(jì)嚴(yán)重制約著實(shí)踐中公安協(xié)助配合監(jiān)察工作的依法有效展開。

近來學(xué)理對(duì)此問題多有討論，但有明顯不足，主要體現(xiàn)為過于注重公安協(xié)助配合義務(wù)內(nèi)容具體化和程序機(jī)制構(gòu)建，卻沒有對(duì)公安協(xié)助配合事項(xiàng)的范圍問題給予必要的反思性關(guān)注。事實(shí)上，從制度邏輯而言，合理劃定協(xié)助配合事項(xiàng)范圍恰恰是完善公安協(xié)助配合監(jiān)察機(jī)制的先決性問題。若事先沒有對(duì)協(xié)助配合事項(xiàng)范圍進(jìn)行一番仔細(xì)考量，協(xié)助配合內(nèi)容的具體化、程序機(jī)制的構(gòu)建難免有盲目之虞。筆者不揣淺陋，嘗試在對(duì)《監(jiān)察法》中公安協(xié)助配合監(jiān)察事項(xiàng)范圍的規(guī)范設(shè)定及相關(guān)學(xué)理認(rèn)識(shí)加以反思的基礎(chǔ)上，對(duì)合理確定公安協(xié)助配合監(jiān)察事項(xiàng)范圍作不同角度的討論，以增進(jìn)對(duì)此問題的深入研究。

一、《監(jiān)察法》對(duì)公安協(xié)助配合監(jiān)察事項(xiàng)的設(shè)定存在缺漏

目前，公安協(xié)助配合監(jiān)察的法定事項(xiàng)，主要來自《監(jiān)察法》的有關(guān)規(guī)定。從規(guī)范結(jié)構(gòu)上而言，《監(jiān)察法》主要采用“概括+列舉”的立法技術(shù)，對(duì)協(xié)助配合事項(xiàng)予以規(guī)范設(shè)定。不過，仍然存在不少缺漏。

（一）概括式規(guī)定

《監(jiān)察法》第4條第2款和3款分別規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件，應(yīng)當(dāng)與審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、執(zhí)法部門互相配合、互相制約。監(jiān)察機(jī)關(guān)在工作中需要協(xié)助的，有關(guān)機(jī)關(guān)和單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)監(jiān)察機(jī)關(guān)的要求依法予以協(xié)助。從內(nèi)容上而言，可將這兩款條文概括為兩類，即“配合制約條款”（第2款）和“協(xié)助條款”（第3款）。一般認(rèn)為，這兩款規(guī)定是公安機(jī)關(guān)協(xié)助配合監(jiān)察機(jī)關(guān)最為原則性的規(guī)范依據(jù)?？蓡栴}是，兩個(gè)條款都沒有明文提及公安機(jī)關(guān)。與監(jiān)察機(jī)關(guān)相對(duì)的主體，只有審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、執(zhí)法部門、有關(guān)機(jī)關(guān)和單位四類，并無公安機(jī)關(guān)。這就必須借助法解釋學(xué)，將公安機(jī)關(guān)涵攝到兩個(gè)或者其中一個(gè)條款中。

對(duì)于“配合制約條款”的解釋并不難。從文義解釋的角度出發(fā)，公安機(jī)關(guān)作為各級(jí)行政機(jī)關(guān)的組成部門，依法享有執(zhí)法權(quán)，依理是“執(zhí)法部門”這一概念的“肯定候選”?！?〕參見［奧］恩斯特·A.克萊默：《法律方法論》，周萬里譯，法律出版社2019年版，第29～30頁。因而，公安機(jī)關(guān)與監(jiān)察機(jī)關(guān)存在互相配合、互相制約的關(guān)系，可以毫無疑慮地從“配合制約條款”的文義中推導(dǎo)出來。那么，既然已有一個(gè)條款可以涵攝公安機(jī)關(guān)，問題不就迎刃而解了嗎？問題是，這兩個(gè)條款都有能涵攝公安機(jī)關(guān)的理由，但同時(shí)規(guī)范結(jié)構(gòu)和含義又存在較強(qiáng)的可區(qū)分性。這使得對(duì)“協(xié)助條款”的解釋充滿了一定變數(shù)。

對(duì)“協(xié)助條款”進(jìn)行解釋的核心是，該條款中“有關(guān)機(jī)關(guān)和單位”的外延是否包括公安機(jī)關(guān)。在我國(guó)法律語境中，“機(jī)關(guān)”“單位”的內(nèi)涵與外延十分豐富，常常在一起連用。它們既有可能指稱具有政治屬性的國(guó)家機(jī)關(guān)、政黨機(jī)關(guān)和群團(tuán)組織機(jī)關(guān)；也可指稱非政治性的組織，如公司企業(yè)、社會(huì)組織等。從這個(gè)角度來看，將公安機(jī)關(guān)視作“有關(guān)機(jī)關(guān)和單位”的外延之一也并無語義上的困難。

若采用這種文義解釋方法，那么公安機(jī)關(guān)就被兩個(gè)條款所涵攝，那么它們之間又存在何種關(guān)系呢？這是否構(gòu)成了無意義的重復(fù)？因此，也有必要從兩個(gè)條款的相互關(guān)系來進(jìn)一步確定，“協(xié)助條款”到底是否應(yīng)該涵攝公安機(jī)關(guān)。

在法理上，“制定法律規(guī)范的優(yōu)先權(quán)在于立法?！薄?〕［德］伯恩·魏德士：《法理學(xué)》，丁曉春、吳越譯，法律出版社2013年版，第304頁。解釋者尤其是有權(quán)進(jìn)行法律適用者，應(yīng)首先堅(jiān)持立法者的形象是理性和較為完美的，因而任何規(guī)定都是有意義的，在一般情況下不能輕易否定立法者的決定。以此為前提，至少應(yīng)認(rèn)為“協(xié)助條款”并非立法者對(duì)“配合制約條款”的無意義重復(fù)。從邏輯上來看，兩個(gè)條款存在“獨(dú)立關(guān)系”和“包含關(guān)系”兩種可能。

1.“獨(dú)立關(guān)系”意指兩個(gè)條款是相互區(qū)隔的。兩個(gè)條款的規(guī)范結(jié)構(gòu)在很大程度上能夠支持這一理解。在兩個(gè)條款所設(shè)定的法律關(guān)系中，主體、權(quán)利義務(wù)內(nèi)容都是可以明確區(qū)分開的?！芭浜现萍s條款”中，與監(jiān)察機(jī)關(guān)相對(duì)的主體是“審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)和執(zhí)法部門”，權(quán)利義務(wù)內(nèi)容是“互相配合，互相制約”，指向的是“職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件的辦理”；而在“協(xié)助條款”中，與監(jiān)察機(jī)關(guān)相對(duì)的主體是“有關(guān)機(jī)關(guān)和單位”，權(quán)利義務(wù)內(nèi)容是“協(xié)助”，指向的是“監(jiān)察工作的需要”。

如果是獨(dú)立關(guān)系的話，“有關(guān)機(jī)關(guān)和單位”應(yīng)不同于“配合制約條款”中的“審判機(jī)關(guān)”“檢察機(jī)關(guān)”“執(zhí)法部門”。一種可能的解釋是，“有關(guān)機(jī)關(guān)和單位”是不具有法定執(zhí)法權(quán)的“機(jī)關(guān)和單位”，并不包括公安機(jī)關(guān)。如此解釋的話，就應(yīng)將公安協(xié)助配合監(jiān)察事項(xiàng)嚴(yán)格限定在辦理職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件的范圍內(nèi)，而不是監(jiān)察機(jī)關(guān)的所有工作事項(xiàng)。因?yàn)?，監(jiān)察機(jī)關(guān)依《監(jiān)察法》第11條的規(guī)定，承擔(dān)監(jiān)督、調(diào)查、處置三項(xiàng)具體的監(jiān)察職權(quán)，其中調(diào)查所針對(duì)的事項(xiàng)就是職務(wù)違法和職務(wù)犯罪。由此而言，協(xié)助配合事項(xiàng)應(yīng)限定在監(jiān)察機(jī)關(guān)行使調(diào)查職權(quán)的環(huán)節(jié)。但問題是，這只是一種解釋的可能，并不當(dāng)然排除其他解釋選項(xiàng)?？赡苡杏^點(diǎn)就認(rèn)為，公安機(jī)關(guān)也可在不行使職權(quán)的情況下，同其他主體一樣對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的執(zhí)法活動(dòng)負(fù)有最一般意義上的協(xié)助義務(wù)。例如，當(dāng)被調(diào)查對(duì)象為公安機(jī)關(guān)工作人員時(shí)，調(diào)查對(duì)象所在公安機(jī)關(guān)也負(fù)有此種一般意義上的協(xié)助義務(wù)。

2.“包含關(guān)系”是指兩個(gè)條款在規(guī)范內(nèi)容上有重疊，但因立法者有特定目標(biāo)需要強(qiáng)調(diào)而加以區(qū)分開。按照這種關(guān)系，公安機(jī)關(guān)也在“協(xié)助條款”的涵攝范圍之內(nèi)，也有協(xié)助監(jiān)察機(jī)關(guān)開展監(jiān)察工作的法定義務(wù)。而之所以會(huì)有兩個(gè)條款分別加以規(guī)定，主要是因?yàn)檗k理職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件是監(jiān)察工作中最為重要和獨(dú)特的部分。尤其是，職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件的調(diào)查是監(jiān)察機(jī)關(guān)履行全面監(jiān)督公職人員職責(zé)的關(guān)鍵性手段，且對(duì)基本權(quán)利的干預(yù)程度更高，公安機(jī)關(guān)和監(jiān)察機(jī)關(guān)既要配合也要制約。

如此一來，事實(shí)上，從文義解釋的角度看，公安協(xié)助配合事項(xiàng)就不局限于調(diào)查職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件，而可能包括監(jiān)察機(jī)關(guān)的其他工作事項(xiàng)?？蓡栴}是，如果承認(rèn)兩個(gè)條款為“包含關(guān)系”，那么就有可能出現(xiàn)公安協(xié)助配合事項(xiàng)范圍被單方面擴(kuò)張的困境。因?yàn)椤皡f(xié)助條款”賦予了監(jiān)察機(jī)關(guān)較大的自由裁量權(quán)和主動(dòng)地位，是否存在“監(jiān)察工作需要”的判斷權(quán)完全在監(jiān)察機(jī)關(guān)一方，協(xié)助者幾乎處于被動(dòng)地位，并無法律上的對(duì)抗能力。

因此，單就兩個(gè)條款的邏輯關(guān)系，仍然很難確定解釋方案的選擇，我們可嘗試轉(zhuǎn)向《監(jiān)察法》的立法過程和立法沿革史。

1.在與《監(jiān)察法》立法過程相關(guān)的權(quán)威材料中找不到有利的解釋線索。十二屆全國(guó)人大常委會(huì)于2017年11月7日向社會(huì)發(fā)布的《監(jiān)察法（草案）征求意見稿》中只有“協(xié)助條款”，即監(jiān)察機(jī)關(guān)在監(jiān)察工作中需要有關(guān)機(jī)關(guān)和單位協(xié)助的，后者應(yīng)該根據(jù)監(jiān)察機(jī)關(guān)的要求，在職權(quán)范圍內(nèi)予以協(xié)助。“配合制約條款”只是在2018年3月提請(qǐng)十三屆全國(guó)人大全體會(huì)議審議的《監(jiān)察法（草案）》中出現(xiàn)的。然而，李建國(guó)副委員長(zhǎng)對(duì)《監(jiān)察法（草案）》所作的說明、憲法和法律委員會(huì)的兩份相關(guān)審議報(bào)告都未出現(xiàn)對(duì)兩個(gè)條款關(guān)系的明確解釋。

2.《監(jiān)察法》的立法沿革歷史也不能提供明確的答案。《監(jiān)察法》的“協(xié)助條款”其實(shí)來源于過去《行政監(jiān)察法》的類似規(guī)定。1997年《行政監(jiān)察法》第22條規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)在辦理行政違紀(jì)案件中，可以提請(qǐng)公安、審計(jì)、稅務(wù)、海關(guān)、工商行政管理等機(jī)關(guān)予以協(xié)助。而2010年修訂后的《行政監(jiān)察法》刪除了協(xié)助機(jī)關(guān)的具體名稱，采用“有關(guān)行政部門、機(jī)構(gòu)”的抽象表述。對(duì)此，監(jiān)察部法規(guī)司編寫的行政監(jiān)察法釋義書認(rèn)為，修訂后的規(guī)定采用概括性表述，意味著“監(jiān)察機(jī)關(guān)在查辦案件中只要涉及有關(guān)行政部門、機(jī)構(gòu)職責(zé)范圍內(nèi)的事項(xiàng)，需要有關(guān)行政部門、機(jī)構(gòu)予以協(xié)助的，有關(guān)行政部門、機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)予以協(xié)助，沒有例外”?！?〕監(jiān)察部法規(guī)司編：《〈中華人民共和國(guó)行政監(jiān)察法〉釋義》，中國(guó)方正出版社2010年版，第102頁。與此類似，中央紀(jì)委、國(guó)家監(jiān)委法規(guī)室編寫的監(jiān)察法釋義書認(rèn)為，現(xiàn)行《監(jiān)察法》中的“協(xié)助條款”雖未明確規(guī)定協(xié)助監(jiān)察的具體主體，但公安機(jī)關(guān)毫無疑問是協(xié)助監(jiān)察的主體之一?！?〕參見中央紀(jì)委、國(guó)家監(jiān)委法規(guī)室編：《〈中華人民共和國(guó)監(jiān)察法〉釋義》，中國(guó)方正出版社2018年版，第64～67頁。上述立法沿革過程似乎可以支持，將公安機(jī)關(guān)涵攝到“協(xié)助條款”中。然而，行政監(jiān)察法釋義書和監(jiān)察法釋義書，都是專門機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)在具體執(zhí)行環(huán)節(jié)所作的解釋，不是嚴(yán)格意義上的有權(quán)解釋，也只有參考和輔助的價(jià)值。

綜上，《監(jiān)察法》第4條第2款和第3款的規(guī)定，看似是確定公安協(xié)助配合監(jiān)察事項(xiàng)的“總則”，但也因其高度的概括性以及兩個(gè)條款的關(guān)系不清，為理解和執(zhí)行留下了不確定的空間。核心問題是，公安機(jī)關(guān)與監(jiān)察機(jī)關(guān)是應(yīng)該保持“配合制約”關(guān)系，還是“協(xié)助”關(guān)系。本來，根據(jù)法律對(duì)憲法的具體化原理，《監(jiān)察法》應(yīng)對(duì)《憲法》第127條第2款中的“執(zhí)法部門”是否包括公安機(jī)關(guān)給出規(guī)范上的解答，但因《監(jiān)察法》制定過程和《憲法》修改過程幾乎同步，這種具體化功能沒有很好地發(fā)揮出來，致使《監(jiān)察法》第4條對(duì)公安機(jī)關(guān)的涵攝出現(xiàn)了不確定性難題。

（二）列舉式規(guī)定

原則性規(guī)定總是充滿不可避免的不確定性。好在《監(jiān)察法》又通過6個(gè)條文對(duì)公安協(xié)助配合事項(xiàng)予以初步具體化，可視為一種列舉式規(guī)定?？偨Y(jié)起來，大致包括6類協(xié)助配合事項(xiàng)：（1）搜查協(xié)助。第24條第3款規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行搜查時(shí)，可以根據(jù)工作需要提請(qǐng)公安機(jī)關(guān)配合。公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法予以協(xié)助。（2）技術(shù)調(diào)查協(xié)助。第28條第1款規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查涉嫌重大貪污賄賂等職務(wù)犯罪，根據(jù)需要，經(jīng)過嚴(yán)格的批準(zhǔn)手續(xù)，可以采取技術(shù)調(diào)查措施，按照規(guī)定交有關(guān)機(jī)關(guān)執(zhí)行。（3）通緝追捕協(xié)助。第29條規(guī)定，依法應(yīng)當(dāng)留置的被調(diào)查人如果在逃，監(jiān)察機(jī)關(guān)可以決定在本行政區(qū)域內(nèi)通緝，由公安機(jī)關(guān)發(fā)布通緝令，追捕歸案。通緝范圍超出本行政區(qū)域的，應(yīng)當(dāng)報(bào)請(qǐng)有權(quán)決定的上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)決定。（4）限制出境協(xié)助。第30條規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)為防止被調(diào)查人及相關(guān)人員逃匿境外，經(jīng)省級(jí)以上監(jiān)察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，可以對(duì)被調(diào)查人及相關(guān)人員采取限制出境措施，由公安機(jī)關(guān)依法執(zhí)行。對(duì)于不需要繼續(xù)采取限制出境措施的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)解除。（5）問題線索移送和調(diào)查協(xié)助。第34條規(guī)定，法院、檢察院、公安機(jī)關(guān)、審計(jì)機(jī)關(guān)等國(guó)家機(jī)關(guān)在工作中發(fā)現(xiàn)公職人員涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪的問題線索，應(yīng)當(dāng)移送監(jiān)察機(jī)關(guān)，由監(jiān)察機(jī)關(guān)依法調(diào)查處置。被調(diào)查人既涉嫌嚴(yán)重職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪，又涉嫌其他違法犯罪的，一般應(yīng)當(dāng)由監(jiān)察機(jī)關(guān)為主調(diào)查，其他機(jī)關(guān)予以協(xié)助。（6）留置協(xié)助。第43條第3款規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)采取留置措施，可以根據(jù)工作需要提請(qǐng)公安機(jī)關(guān)配合。公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法予以協(xié)助。

上述6個(gè)條文雖對(duì)概括式規(guī)定有一定程度的具體化，但也存在較為明顯的缺陷：

1.個(gè)別協(xié)助事項(xiàng)的內(nèi)容不清。首先，留置協(xié)助。在內(nèi)容上，留置不僅涉及將被留置人帶到留置場(chǎng)所，還包括在留置期間對(duì)留置場(chǎng)所的警戒和看管。公安機(jī)關(guān)的協(xié)助是否包括留置的所有環(huán)節(jié)在規(guī)范上并不清楚。而實(shí)踐中，留置場(chǎng)所的設(shè)置并無統(tǒng)一的規(guī)則，既有可能是監(jiān)察體制改革前紀(jì)委實(shí)施“雙規(guī)”的場(chǎng)所，也有可能是公安機(jī)關(guān)的看守所，不同場(chǎng)所的看管和警戒可能由不同力量完成。在浙江，“關(guān)于留置執(zhí)行的場(chǎng)所，一種是原來紀(jì)委辦理黨員違紀(jì)案件審查使用的‘兩規(guī)’場(chǎng)所，現(xiàn)在繼續(xù)作為留置場(chǎng)所使用，管理主體是監(jiān)委的案件管理室，并借助各方力量。比如，省一級(jí)留置場(chǎng)所借助武警力量，市縣一級(jí)留置場(chǎng)所借助公安力量。”〔5〕《走近監(jiān)察法：留置程序、場(chǎng)所、時(shí)間等細(xì)節(jié)問題，聽劉建超權(quán)威解答！》，http://www.zjsjw.gov.cn/ch112/system/2018/03/15/030768227.shtml，2019年5月14日訪問。事實(shí)上，為應(yīng)對(duì)留置看管需要，各地采用了不同的辦法。湖北部分市州探索由公安機(jī)關(guān)選派干警和特輔警組成看護(hù)隊(duì)伍，〔6〕參見《牢牢守住審查調(diào)查安全底線——落實(shí)監(jiān)察法對(duì)案件監(jiān)督管理工作的新要求（六）》，《中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)》2018年5月9日第8版。河南有地方則公開招錄看護(hù)工作人員，冠以“特勤”之名，由公安機(jī)關(guān)實(shí)行日常管理。〔7〕參見《河南多地建設(shè)審查調(diào)查看護(hù)工作隊(duì)伍：確保留置過程安全》，https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_2669494，2019年5月16日訪問。由此看來，公安機(jī)關(guān)對(duì)于監(jiān)察機(jī)關(guān)采用留置措施，應(yīng)該負(fù)有何種具體的協(xié)助義務(wù)，在《監(jiān)察法》上并不明朗。其次，搜查協(xié)助。搜查既包括對(duì)人身、場(chǎng)所和財(cái)產(chǎn)的直接搜查，還包括對(duì)搜查秩序的維持。公安機(jī)關(guān)協(xié)助搜查，到底限定在哪個(gè)方面也不清楚。最后，通緝追捕協(xié)助。從《監(jiān)察法》第29條的表述來看，公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)發(fā)布通緝令是明確的，但公安機(jī)關(guān)是協(xié)助追捕，還是完全執(zhí)行追捕也不明確。

2.個(gè)別協(xié)助事項(xiàng)的指向不明。《監(jiān)察法》第28條第1款授權(quán)監(jiān)察機(jī)關(guān)可以采取技術(shù)調(diào)查，由有關(guān)機(jī)關(guān)執(zhí)行。一般認(rèn)為，技術(shù)調(diào)查與《刑事訴訟法》所規(guī)定的技術(shù)偵查相似。根據(jù)《刑事訴訟法》的規(guī)定，有權(quán)決定采取技術(shù)偵查措施的機(jī)關(guān)是公安機(jī)關(guān)、國(guó)家安全機(jī)關(guān)和檢察院，但《刑事訴訟法》沒有明確規(guī)定技術(shù)偵查的執(zhí)行主體。通常認(rèn)為，執(zhí)行技術(shù)偵查的機(jī)關(guān)是公安機(jī)關(guān)和國(guó)家安全機(jī)關(guān)。但實(shí)際上，對(duì)檢察機(jī)關(guān)是否可以直接執(zhí)行技術(shù)性偵查，其實(shí)不無爭(zhēng)議。有觀點(diǎn)認(rèn)為，《刑事訴訟法》之所以沒有明確執(zhí)行技術(shù)偵查措施的“有關(guān)機(jī)關(guān)”的具體內(nèi)涵，實(shí)為檢察機(jī)關(guān)有朝一日獲得技術(shù)偵查的執(zhí)行權(quán)留有了發(fā)展空間；〔8〕參見胡銘：《技術(shù)偵查：模糊授權(quán)抑或嚴(yán)格規(guī)制——以〈人民檢察院刑事訴訟規(guī)則〉第263條為中心》，《清華法學(xué)》2013年第6期。當(dāng)然，也有反對(duì)觀點(diǎn)認(rèn)為，技術(shù)偵查應(yīng)該實(shí)行決定和執(zhí)行的相互分離，以防止權(quán)力的濫用。〔9〕參見程雷：《論檢察機(jī)關(guān)的技術(shù)偵查權(quán)》，《政法論叢》2011年第5期。無論如何，至少?gòu)囊?guī)范上來說，《監(jiān)察法》對(duì)《刑事訴訟法》相關(guān)規(guī)定的移植，會(huì)使技術(shù)調(diào)查的執(zhí)行未來是否可以脫離公安機(jī)關(guān)，存在一定的變革空間。

3.列舉條款未與概括條款形成良好對(duì)接。（1）搜查協(xié)助和留置協(xié)助的規(guī)范設(shè)定，對(duì)“配合”“協(xié)助”等語詞不加區(qū)分地一起使用，使概括式規(guī)定中的“配合制約條款”和“協(xié)助條款”在規(guī)范結(jié)構(gòu)上的關(guān)系更顯模糊。也就是說，從部分列舉式規(guī)定來看，公安機(jī)關(guān)實(shí)際上被這兩個(gè)條款所涵攝，未能在規(guī)范體系內(nèi)化解概括式規(guī)定所潛藏的問題。（2）列舉式規(guī)定未能完全體現(xiàn)“配合制約”條款的“制約”意旨。在6類事項(xiàng)中，除案件移送和調(diào)查協(xié)助外，其他5類項(xiàng)協(xié)助事項(xiàng)中的監(jiān)察機(jī)關(guān)幾乎處于完全的主動(dòng)地位，公安機(jī)關(guān)則處于被動(dòng)地位，使得“配合”“協(xié)助”的意涵更為濃厚，而“制約”的意義稍顯薄弱。

總結(jié)來說，概括式規(guī)定涵攝公安機(jī)關(guān)的不確定性難題以及列舉式規(guī)定對(duì)公安協(xié)助配合事項(xiàng)設(shè)定的缺陷，對(duì)實(shí)踐造成的不利影響主要是，它們都可能致使公安協(xié)助配合監(jiān)察機(jī)制在適用過程中因不確定性而變得泛化，進(jìn)而增加公安機(jī)關(guān)的職能負(fù)擔(dān)，遮蔽監(jiān)察機(jī)關(guān)自身對(duì)自主執(zhí)行權(quán)能的需要。引致此種泛化適用之可能的原因可歸納為兩方面：一是協(xié)助配合事項(xiàng)的內(nèi)容和具體程序不明確；二是現(xiàn)有協(xié)助配合事項(xiàng)范圍本身就過于寬泛。而后者即協(xié)助配合事項(xiàng)范圍的大小本身恰好關(guān)涉到公安協(xié)助配合監(jiān)察的必要性及其限度，可以說是完善公安協(xié)助配合監(jiān)察機(jī)制的先決問題。然而，近來學(xué)理對(duì)此問題卻有所忽略，因而也有必要對(duì)相關(guān)學(xué)說作進(jìn)一步梳理和反思。

二、學(xué)理上對(duì)公安協(xié)助配合監(jiān)察的必要性及限度存在認(rèn)識(shí)誤區(qū)

近來學(xué)理探討基本上都承認(rèn)現(xiàn)有事項(xiàng)范圍設(shè)定的合理性，主張今后制度完善的重點(diǎn)在于對(duì)協(xié)助配合內(nèi)容進(jìn)行具體化、對(duì)協(xié)助配合的具體程序進(jìn)行構(gòu)建這兩方面。然而，這樣的認(rèn)識(shí)可能遺漏了一個(gè)前提性問題，即協(xié)助配合事項(xiàng)范圍的現(xiàn)有設(shè)定是否適當(dāng)。背后的實(shí)質(zhì)性問題是：監(jiān)察機(jī)關(guān)為何需要公安協(xié)助配合？公安協(xié)助配合監(jiān)察是否存在一定限度？梳理現(xiàn)有學(xué)說，不難發(fā)現(xiàn)對(duì)此問題的認(rèn)知存在較為明顯的誤區(qū)。

（一）“強(qiáng)制力量缺乏說”

“強(qiáng)制力量缺乏說”主要從具體的協(xié)助配合事項(xiàng)范圍著手，認(rèn)為監(jiān)察機(jī)關(guān)沒有強(qiáng)制執(zhí)行力量，因此需要公安機(jī)關(guān)的協(xié)助，尤其體現(xiàn)在對(duì)留置協(xié)助的論證上。例如，有觀點(diǎn)認(rèn)為，由于公安機(jī)關(guān)是刑事強(qiáng)制措施的執(zhí)行主體，且監(jiān)察留置在實(shí)體效果上與諸如逮捕等剝奪人身自由的刑事強(qiáng)制措施無異，《監(jiān)察法》規(guī)定公安機(jī)關(guān)協(xié)助配合監(jiān)察機(jī)關(guān)采取留置措施是合理的?！?0〕參見洪浩、朱良：《論監(jiān)察委留置權(quán)：權(quán)力屬性、運(yùn)行原則及程序銜接》，《甘肅政法學(xué)院學(xué)報(bào)》2019年第2期。另有觀點(diǎn)指出，由于監(jiān)察機(jī)關(guān)沒有配備法警隊(duì)伍，且監(jiān)察調(diào)查不同于刑事偵查程序，不能使用刑事司法程序中的強(qiáng)制手段，由此導(dǎo)致需要公安機(jī)關(guān)予以配合?！?1〕參見葉青：《監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查犯罪程序的流轉(zhuǎn)與銜接》，《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2018年第3期。實(shí)務(wù)部門的觀點(diǎn)也如出一轍。最新的監(jiān)察法釋義書對(duì)公安協(xié)助搜查之必要性的解釋是，搜查過程中可能出現(xiàn)以暴力威脅的方法阻礙搜查的情況，對(duì)此，參與協(xié)助的公安干警應(yīng)當(dāng)予以制止或者將相關(guān)人員帶離現(xiàn)場(chǎng)?！?2〕同前注〔4〕，中央紀(jì)委、國(guó)家監(jiān)委法規(guī)室書，第141頁。對(duì)公安協(xié)助留置的解釋是，“監(jiān)察機(jī)關(guān)不配備類似檢察院、法院‘法警’那樣的強(qiáng)制執(zhí)行隊(duì)伍，因此，在采取留置措施的過程中，需要公安機(jī)關(guān)的協(xié)助配合?！薄?3〕同上注，第198頁?？傊?，學(xué)理上和實(shí)務(wù)部門似乎都認(rèn)為，監(jiān)察機(jī)關(guān)因沒有配備法定的武裝力量，所以在履行監(jiān)察職權(quán)過程中需要公安機(jī)關(guān)的協(xié)助。

但“強(qiáng)制力量缺乏說”認(rèn)定監(jiān)察機(jī)關(guān)是缺乏強(qiáng)制執(zhí)行力量的國(guó)家機(jī)關(guān)，是從現(xiàn)有規(guī)范設(shè)定出發(fā)而得出的結(jié)論，對(duì)現(xiàn)有規(guī)范設(shè)定的合理性，并沒有進(jìn)一步反思。簡(jiǎn)言之，這種學(xué)說并未繼續(xù)追問，監(jiān)察機(jī)關(guān)是否應(yīng)該具有完整或者部分強(qiáng)制執(zhí)行力量。

（二）“警監(jiān)分離說”

“警監(jiān)分離說”主要從機(jī)關(guān)背后的不同權(quán)力關(guān)系出發(fā)，認(rèn)為監(jiān)察機(jī)關(guān)同公安機(jī)關(guān)的關(guān)系的實(shí)質(zhì)是監(jiān)察權(quán)和警察權(quán)的關(guān)系，而兩種權(quán)力的分離以及相應(yīng)的機(jī)關(guān)分設(shè)，構(gòu)成了公安協(xié)助配合監(jiān)察的基礎(chǔ)。近期有學(xué)者進(jìn)行了非常系統(tǒng)化的論證，用“職能分立與職務(wù)連帶理論”“警察力量專業(yè)化理論”“特殊調(diào)查手段的排他性理論”來證成公安協(xié)助配合監(jiān)察具有堅(jiān)實(shí)的法理基礎(chǔ)?！?4〕參見江國(guó)華、張碩：《監(jiān)察過程中的公安協(xié)助配合機(jī)制》，《法學(xué)研究》2019年第2期。在此不再贅述相關(guān)論述的具體內(nèi)容，其要點(diǎn)大概有三方面：首先，現(xiàn)代國(guó)家職能分化導(dǎo)致監(jiān)察職能和警察職能通過機(jī)關(guān)分設(shè)的形式得以區(qū)分開來。因而，公安機(jī)關(guān)壟斷行使警察權(quán)，監(jiān)察機(jī)關(guān)壟斷行使監(jiān)察權(quán)。其次，《憲法》《監(jiān)察法》對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的權(quán)力配置是“不完整”和“不對(duì)稱”的，前者是指監(jiān)察機(jī)關(guān)只有決定性權(quán)力，執(zhí)行性權(quán)力則由公安機(jī)關(guān)保留；后者是指監(jiān)察機(jī)關(guān)沒有履職所需的完整手段，比如沒有暴力執(zhí)行機(jī)構(gòu)。最后，此種權(quán)力配置形態(tài)的合理性在于“避免重復(fù)授權(quán)”和“避免監(jiān)察機(jī)關(guān)的權(quán)力過分集中”。

“警監(jiān)分離說”回答了“強(qiáng)制力量缺乏說”所沒有回答的問題，即因警察權(quán)只能由公安機(jī)關(guān)行使，監(jiān)察權(quán)不同于警察權(quán)，所以監(jiān)察機(jī)關(guān)需要公安機(jī)關(guān)的協(xié)助配合。這種論證看起來十分有力，但若仔細(xì)推敲也不難發(fā)現(xiàn)其存在的問題。

1.其采用了公法學(xué)理上有缺陷的身份化警察權(quán)概念，并將其等同于強(qiáng)制執(zhí)行性權(quán)力，可能忽視監(jiān)察機(jī)關(guān)的職權(quán)所具有的警察權(quán)性質(zhì)及其應(yīng)有的執(zhí)行權(quán)能。警察權(quán)主要分為兩種類型：一種是身份化警察權(quán)，即具有法定警察身份的主體所行使的權(quán)力；一種是非身份化警察權(quán)，即沒有警察身份但履行類似身份化警察權(quán)的權(quán)力。但我國(guó)公法學(xué)理主要從身份的角度來認(rèn)定警察權(quán)，即警察權(quán)是具備法定警察身份的機(jī)關(guān)和個(gè)體所行使的權(quán)力。依現(xiàn)行《人民警察法》規(guī)定，公安機(jī)關(guān)具有警察身份，其職權(quán)便是警察權(quán)。但是，身份化警察權(quán)概念因容易遺漏非警察機(jī)關(guān)所行使的警察權(quán)，故而是一個(gè)有缺陷的概念。也就是說，除《人民警察法》所規(guī)定的主體之外，還有行使警察權(quán)的其他主體。比如，稅務(wù)機(jī)關(guān)依據(jù)《稅收征收管理法》和《行政強(qiáng)制法》的相關(guān)規(guī)定，可對(duì)納稅人采取保全、強(qiáng)制執(zhí)行措施，這種強(qiáng)制權(quán)實(shí)際具有警察權(quán)性質(zhì)。

這里涉及國(guó)家權(quán)力配置原理中經(jīng)常被忽視的常識(shí)：權(quán)力和機(jī)關(guān)是可以相互區(qū)分開來的兩個(gè)概念，特定國(guó)家權(quán)力和特定國(guó)家機(jī)關(guān)不是百分之百的一一對(duì)應(yīng)的關(guān)系，一種類型的權(quán)力完全可能被多個(gè)機(jī)關(guān)所共有。認(rèn)為公安機(jī)關(guān)的職權(quán)是警察權(quán)，而監(jiān)察機(jī)關(guān)所行使的監(jiān)察權(quán)是一種不同于警察權(quán)的權(quán)力，看起來并沒有錯(cuò)誤，但因容易陷入“唯名論”的誤區(qū)，對(duì)深入分析監(jiān)察機(jī)關(guān)的權(quán)力構(gòu)成并沒有太大的幫助。恰恰相反的是，監(jiān)察權(quán)中的部分權(quán)能具備警察權(quán)性質(zhì)。

事實(shí)上，學(xué)界也有不少觀點(diǎn)主張，監(jiān)察機(jī)關(guān)在辦理職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件時(shí)所享有的權(quán)力，與《刑事訴訟法》中所規(guī)定的偵查權(quán)并無實(shí)質(zhì)不同。如有學(xué)者認(rèn)為，“監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查手段的強(qiáng)制程度嚴(yán)于原行政監(jiān)察機(jī)關(guān)，與偵查權(quán)有所類似，均通過對(duì)物、對(duì)人較高程度的強(qiáng)制手段實(shí)現(xiàn)查證犯罪，監(jiān)察委員會(huì)針對(duì)職務(wù)犯罪以‘調(diào)查’為名展開的一些手段及其強(qiáng)制性都與檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪偵查手段相似?！薄?5〕左衛(wèi)民、安琪：《監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查權(quán)：性質(zhì)、行使與規(guī)制的審思》，《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2018年第1期。另有觀點(diǎn)也指出，監(jiān)察機(jī)關(guān)通過《監(jiān)察法》獲得的權(quán)力，與公安機(jī)關(guān)在《刑事訴訟法》中獲得的偵查權(quán)力具有同質(zhì)性?！?6〕參見洪浩：《刑事訴訟視域下的國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)：定位、性質(zhì)及其權(quán)力配置》，《法學(xué)論壇》2019年第1期。特別是監(jiān)察機(jī)關(guān)采取留置措施的權(quán)力，也被指出應(yīng)被認(rèn)定為具有刑事偵查權(quán)屬性?！?7〕參見鄭鶴瑜、鄭嘉琦：《留置措施刑事偵查屬性研究》，《華南師范大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2019年第1期。換言之，因與公安機(jī)關(guān)作為專門警察機(jī)關(guān)的部分職權(quán)具有一致性，監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查權(quán)力具有警察權(quán)性質(zhì)是可以證立的。如是，在應(yīng)然的意義上，監(jiān)察機(jī)關(guān)是否只有決定權(quán)而無執(zhí)行權(quán)，就成了一個(gè)存疑的問題?？傊瑑H從身份化警察權(quán)概念入手，并將其等同于強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，無助于認(rèn)識(shí)到監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)該具備的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)。

2.忽視了我國(guó)身份化警察權(quán)配置的分散邏輯，消除了在監(jiān)察機(jī)關(guān)配置身份化警察權(quán)即警察組織的可能性。即使采用有缺陷的身份化警察權(quán)概念，也應(yīng)注意到《人民警察法》對(duì)警察權(quán)的配置是分散式的，而不宜武斷地認(rèn)定警察權(quán)只配置給了公安機(jī)關(guān)。依現(xiàn)行《人民警察法》第2條第2款的規(guī)定，國(guó)家安全機(jī)關(guān)、監(jiān)獄、勞動(dòng)教養(yǎng)管理機(jī)關(guān)的人民警察和人民法院、人民檢察院的司法警察都是承擔(dān)警察職能的主體?？梢?，認(rèn)為警察權(quán)只配置給了公安機(jī)關(guān)這一唯一主體，與實(shí)在法的規(guī)定相矛盾。法院、檢察院作為《憲法》明文規(guī)定行使審判權(quán)和檢察權(quán)的專門機(jī)關(guān)，也在一定范圍內(nèi)通過司法警察行使著身份化的警察權(quán)。因此，完全可能通過在監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)置類似于司法警察的警察組織，來保障監(jiān)察機(jī)關(guān)有效行使監(jiān)察權(quán)。一旦將公安機(jī)關(guān)等同于行使警察權(quán)的唯一主體，此種可能性也就自然不存在了。

3.認(rèn)為《監(jiān)察法》對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)不完整授權(quán)所形成的“決定性權(quán)力”和“執(zhí)行性權(quán)力”的分離結(jié)構(gòu)有助于制約監(jiān)察機(jī)關(guān)，也值得商榷。

（1）在國(guó)家權(quán)力完成初次配置后，所謂“決定”“執(zhí)行”分離的權(quán)力制約效果不宜被過度強(qiáng)調(diào)。通過分離決定權(quán)和執(zhí)行權(quán)實(shí)現(xiàn)權(quán)力制約的思想淵源,可歸結(jié)到經(jīng)典分權(quán)理論中立法權(quán)和執(zhí)行權(quán)（行政權(quán)）的分離。其實(shí)，立法權(quán)和執(zhí)行權(quán)（行政權(quán)）的分離要避免的是，掌握行政權(quán)的人同時(shí)掌握立法權(quán)，因?yàn)閷?duì)于任何一個(gè)國(guó)家或者社會(huì)而言，執(zhí)行權(quán)永遠(yuǎn)是恒在的，如果讓恒在的權(quán)力又享有本不須恒在的立法權(quán)力，那么危險(xiǎn)是明顯的?！?8〕參見［英］洛克：《政府論》下篇，葉啟芳、瞿菊農(nóng)譯，商務(wù)印書館1964年版，第91頁。

可是，要注意的是，經(jīng)典分權(quán)理論主要解決的是國(guó)家權(quán)力初次配置時(shí)的問題，而近期學(xué)理上所謂“決定性權(quán)力”和“執(zhí)行性權(quán)力”的分離，其實(shí)是處在“執(zhí)行權(quán)”內(nèi)部的一種分區(qū)，其能達(dá)到的權(quán)力制約效果，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不如立法權(quán)和執(zhí)行權(quán)（行政權(quán)）的分離。因?yàn)?，在具體執(zhí)行環(huán)節(jié)，執(zhí)行主體依附于決定主體，自主性程度很低。此時(shí)的執(zhí)行權(quán)相當(dāng)于一種工具性的權(quán)力，不像“立法權(quán)—執(zhí)行權(quán)”中的“執(zhí)行權(quán)”那樣享有更大的裁量空間。

監(jiān)察機(jī)關(guān)和公安機(jī)關(guān)都處在執(zhí)行國(guó)家法律的環(huán)節(jié)，此時(shí)的“決定—執(zhí)行”分離僅有非常小的制約效果。事實(shí)上，由于公安機(jī)關(guān)所處的執(zhí)行地位，很難對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)作出的決定進(jìn)行一定的質(zhì)疑和對(duì)抗。進(jìn)一步來說，要想達(dá)到權(quán)力制約效果，更應(yīng)該做的是對(duì)決定權(quán)的分割。譬如，在刑事訴訟程序中，確定犯罪和刑罰的決定權(quán)，事實(shí)上被分割成了公安機(jī)關(guān)的偵查權(quán)、檢察院的審查起訴權(quán)和法院的審判權(quán)，且審判權(quán)具有終局效力。同樣的，對(duì)于監(jiān)察權(quán)的制約而言，檢察院、法院可以發(fā)揮作用的空間更大，而非在協(xié)助配合監(jiān)察過程中幾乎處于執(zhí)行地位的公安機(jī)關(guān)。這也是在討論《監(jiān)察法》《刑事訴訟法》如何銜接的過程中，律師是否能夠介入監(jiān)察過程、檢察機(jī)關(guān)如何制約監(jiān)察機(jī)關(guān)等問題會(huì)被廣泛討論，而公安機(jī)關(guān)制約作用很少被論及的重要原因。

（2）分離“決定性權(quán)力”和“執(zhí)行性權(quán)力”達(dá)成權(quán)力制約的原理，不宜絕對(duì)化地運(yùn)用到國(guó)家權(quán)力的次級(jí)配置領(lǐng)域。在完成國(guó)家權(quán)力的初次配置后，對(duì)于任何一項(xiàng)分支性的權(quán)力或者國(guó)家機(jī)關(guān)而言，依法獲得自主決定、執(zhí)行的權(quán)能是必要的。盡管，自主決定和自主執(zhí)行也可能受到一定限制，但并不能因此排除特定國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)自主執(zhí)行權(quán)能的需要。比如，檢察機(jī)關(guān)在刑事訴訟程序中，雖不享有完整的執(zhí)行權(quán)能，即特定強(qiáng)制措施要由公安機(jī)關(guān)執(zhí)行，但這也并不意味著檢察機(jī)關(guān)完全失去了自主執(zhí)行權(quán)能。同理，從應(yīng)然的意義上來說，監(jiān)察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)，應(yīng)包括作出決定和自主執(zhí)行的權(quán)能。當(dāng)然，監(jiān)察機(jī)關(guān)的自主執(zhí)行也可能存在程度上的問題，諸如技術(shù)調(diào)查、限制出境等措施由公安機(jī)關(guān)執(zhí)行，符合過去刑事訴訟程序中的制度安排。但認(rèn)為監(jiān)察機(jī)關(guān)只享有決定權(quán)，而沒有執(zhí)行權(quán)，就太絕對(duì)化了。

4.對(duì)于協(xié)助配合事項(xiàng)的個(gè)別擴(kuò)展存在不合理之處?！熬O(jiān)分離說”還認(rèn)為，有一些現(xiàn)有實(shí)踐所需的協(xié)助配合事項(xiàng)也應(yīng)在將來納入法定范圍，如查封扣押。其理由是，監(jiān)察機(jī)關(guān)在實(shí)施查封扣押過程中，涉及“制作查封筆錄”“張貼查封扣押公告”等具體事務(wù)性工作，因此需要公安機(jī)關(guān)的協(xié)助配合。〔19〕同前注〔14〕，江國(guó)華、張碩文。這一理由顯然不充分，僅因?yàn)槭聞?wù)性工作而需要公安機(jī)關(guān)的協(xié)助配合，就不合理地?cái)U(kuò)展了協(xié)助配合事項(xiàng)范圍，無端消耗了公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法力量。

經(jīng)上述分析可見，學(xué)理上對(duì)于公安協(xié)助配合監(jiān)察之必要性的認(rèn)識(shí)，基本上是以現(xiàn)行法規(guī)范為基礎(chǔ)而展開的，雖恪守了尊重現(xiàn)行法秩序的立場(chǎng)，但忽視了公安協(xié)助配合監(jiān)察其實(shí)存在一定限度。進(jìn)言之，學(xué)理上的相關(guān)主張?jiān)诳陀^上隱匿了公安協(xié)助配合監(jiān)察背后的關(guān)鍵問題：作為權(quán)力機(jī)關(guān)之下專門行使國(guó)家監(jiān)察權(quán)的機(jī)關(guān)是否應(yīng)該具備某種程度上的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)力？立法者是否應(yīng)該為其配備警察組織這類暴力機(jī)構(gòu)？學(xué)理上之所以會(huì)產(chǎn)生誤區(qū)，很大程度上是因?yàn)闆]有發(fā)現(xiàn)《監(jiān)察法》對(duì)監(jiān)察權(quán)的權(quán)能設(shè)定存在一定不足，即延續(xù)了過去行政監(jiān)察權(quán)的“弱權(quán)能”取向，未充分表達(dá)出監(jiān)察機(jī)關(guān)的憲法定位。

三、《監(jiān)察法》對(duì)行政監(jiān)察權(quán)“弱權(quán)能”取向的部分延續(xù)存在不足

監(jiān)察機(jī)關(guān)和監(jiān)察權(quán)的憲法創(chuàng)設(shè)，雖在外在形式上看是新機(jī)構(gòu)和新權(quán)力的產(chǎn)生，但其實(shí)質(zhì)卻不是“無中生有”，而是整合多項(xiàng)已有權(quán)力的結(jié)果。誠(chéng)如學(xué)者所言：“新機(jī)構(gòu)的設(shè)立及舊機(jī)構(gòu)的撤銷，實(shí)質(zhì)上皆是國(guó)家監(jiān)督權(quán)重新配置的外在表現(xiàn)形式，而監(jiān)察機(jī)關(guān)和監(jiān)察權(quán)即為權(quán)力重新配置的結(jié)果?！薄?0〕秦前紅：《我國(guó)監(jiān)察機(jī)關(guān)的憲法定位——以國(guó)家機(jī)關(guān)相互間的關(guān)系為中心》，《中外法學(xué)》2018年第3期。概括而言，現(xiàn)在“憲法上的監(jiān)察權(quán)整合了行政監(jiān)察權(quán)、檢察權(quán)對(duì)公職人員職務(wù)犯罪行為的法律監(jiān)督權(quán)以及黨的紀(jì)檢機(jī)關(guān)的黨內(nèi)監(jiān)督權(quán)三部分權(quán)力”?！?1〕范進(jìn)學(xué)、張玲玲：《國(guó)家監(jiān)察體制改革的憲法問題》，《學(xué)習(xí)與探索》2019年第2期。而新制度總會(huì)受舊制度的影響。立法者對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的權(quán)能定位也受到過去分散化的監(jiān)察權(quán)的權(quán)能設(shè)定模式的制約。那么，有必要對(duì)舊監(jiān)察體制下行政監(jiān)察權(quán)、對(duì)職務(wù)犯罪行為的法律監(jiān)督權(quán)和黨內(nèi)監(jiān)督權(quán)的權(quán)能設(shè)定，以及新監(jiān)察體制下監(jiān)察機(jī)關(guān)的權(quán)能設(shè)定進(jìn)行對(duì)比分析，以考察新舊體制之間的關(guān)系。

（一）行政監(jiān)察權(quán)的“弱權(quán)能”取向

我國(guó)行政監(jiān)察機(jī)關(guān)于1986年至1987年陸續(xù)在中央和地方各級(jí)行政機(jī)關(guān)內(nèi)恢復(fù)重建。國(guó)家先后制定和頒行多部規(guī)范層級(jí)不一的法律保證行政監(jiān)察機(jī)關(guān)依法履行職權(quán)，但對(duì)行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的權(quán)能設(shè)定一直保持著穩(wěn)定的“弱權(quán)能”取向。

1.公安協(xié)助配合行政監(jiān)察機(jī)制一直保留。各級(jí)行政監(jiān)察機(jī)關(guān)重建伊始，原監(jiān)察部和公安部就于1989年11月16日聯(lián)合發(fā)布一份關(guān)于公安協(xié)助配合監(jiān)察的通知，最早確立公安協(xié)助配合行政監(jiān)察機(jī)制。此后規(guī)范行政監(jiān)察機(jī)關(guān)依法履職的三部法律都確認(rèn)了這一機(jī)制的合法性。1990年國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《行政監(jiān)察條例》第28條規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)在查辦案件過程中，必要時(shí)可提請(qǐng)公安機(jī)關(guān)予以協(xié)助。1997年《行政監(jiān)察法》第22條規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)在辦理行政違紀(jì)案件中，可以提請(qǐng)公安、審計(jì)、稅務(wù)、海關(guān)、工商行政管理等機(jī)關(guān)予以協(xié)助。2010年《行政監(jiān)察法》第22條甚至不再明確提及公安機(jī)關(guān)而籠統(tǒng)地規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)在辦理違反行政紀(jì)律案件中，可以提請(qǐng)有關(guān)行政部門、機(jī)構(gòu)予以協(xié)助，而被提請(qǐng)協(xié)助的行政部門、機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)監(jiān)察機(jī)關(guān)提請(qǐng)協(xié)助辦理的事項(xiàng)和要求，在職權(quán)范圍內(nèi)予以協(xié)助。

2.公安協(xié)助配合行監(jiān)察事項(xiàng)范圍大體維持不變。過去規(guī)范行政監(jiān)察機(jī)關(guān)職權(quán)的三部法律雖然都只原則性地規(guī)定了公安協(xié)助配合監(jiān)察機(jī)制，但實(shí)際上協(xié)助配合的具體事項(xiàng)范圍也大體沒有實(shí)質(zhì)性的變化，且保持在一個(gè)比較寬泛的范圍內(nèi)。原監(jiān)察部和公安部在1989年出臺(tái)的通知中明確了6類公安協(xié)助配合事項(xiàng)，〔22〕參見《監(jiān)察部、公安部關(guān)于監(jiān)察機(jī)關(guān)在查辦案件中公安機(jī)關(guān)予以協(xié)助配合的問題的通知》（監(jiān)發(fā)〔1989〕31號(hào)）。原監(jiān)察部1992年出臺(tái)的關(guān)于執(zhí)行《行政監(jiān)察條例》的解答性文件也規(guī)定了與其大致相當(dāng)?shù)氖马?xiàng)范圍?！?3〕參見《監(jiān)察部關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政監(jiān)察條例〉若干問題的解答》（監(jiān)法復(fù)字〔1992〕6號(hào)）。此后，國(guó)務(wù)院2004年出臺(tái)的《〈行政監(jiān)察法〉實(shí)施條例》第17條雖只規(guī)定了3類協(xié)助配合事項(xiàng)，但在原監(jiān)察部?jī)?nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)所編寫的行政監(jiān)察法釋義書中所列舉的公安協(xié)助配合事項(xiàng)卻與1989年通知、1992年解答沒有太大的實(shí)質(zhì)性差異?！?4〕參見監(jiān)察部法規(guī)司編：《〈中華人民共和國(guó)行政監(jiān)察法〉釋義》,中國(guó)方正出版社1997年版，第47頁。更何況，原監(jiān)察部?jī)?nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)在對(duì)相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行匯編時(shí)，更是一直明確將1989年通知列為有效的規(guī)范性文件。〔25〕參見中央紀(jì)委法規(guī)室、監(jiān)察部法規(guī)司編：《〈行政監(jiān)察法〉〈行政監(jiān)察法實(shí)施條例〉及相關(guān)法律法規(guī)》，中國(guó)方正出版社2004年版；中央紀(jì)委法規(guī)室、監(jiān)察部法規(guī)司編：《〈中華人民共和國(guó)行政監(jiān)察法〉及相關(guān)法律法規(guī)》，中國(guó)方正出版社2010年版。

3.行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的部分強(qiáng)制性調(diào)查措施逐漸受限。立法者在保障行政監(jiān)察機(jī)關(guān)依法履行職權(quán)的同時(shí)，也逐漸意識(shí)到行政監(jiān)察機(jī)關(guān)是行政機(jī)關(guān)而非司法機(jī)關(guān)的屬性，其不宜行使對(duì)人身和財(cái)產(chǎn)具有高度強(qiáng)制性的調(diào)查措施。1990年《行政監(jiān)察條例》第21條賦予行政監(jiān)察機(jī)關(guān)可以采取涉及限制公民人身和財(cái)產(chǎn)權(quán)利的調(diào)查措施。比如：暫予扣留和封存文件材料、物品和非法所得；責(zé)令被調(diào)查人在規(guī)定時(shí)間、地點(diǎn)對(duì)涉案問題作解釋說明；通過金融機(jī)構(gòu)或銀行查核存款和通知暫停支付。然而，立法者在1997年制定《行政監(jiān)察法》時(shí)對(duì)原有的部分強(qiáng)制性調(diào)查手段作出關(guān)鍵性調(diào)整：原暫扣封存物品和非法所得的權(quán)力，被認(rèn)為具有司法權(quán)力屬性，不宜由監(jiān)察機(jī)關(guān)使用，因而改為暫扣和封存文件、賬目以及其他相關(guān)材料；〔26〕參見監(jiān)察部法規(guī)司編：《〈中華人民共和國(guó)行政監(jiān)察法〉釋義》,中國(guó)方正出版社1997年版，第42頁。原責(zé)令被調(diào)查人員在指定時(shí)間和地點(diǎn)解釋說明問題這一頗具人身強(qiáng)制屬性的調(diào)查措施雖得以保留，但立法者還是施加了“不得實(shí)行拘禁或者變相拘禁”這一禁止性規(guī)范；原通知銀行或金融機(jī)構(gòu)暫停支付的權(quán)力，則引入法院保全機(jī)制即在必要時(shí)提請(qǐng)法院采取保全措施，依法凍結(jié)涉案存款?！?7〕參見蔡誠(chéng)：《全國(guó)人大法律委員會(huì)關(guān)于〈中華人民共和國(guó)行政監(jiān)察法（草案）〉審議結(jié)果的報(bào)告——1996年12月24日在第八屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十三次會(huì)議上》，https://www.pkulaw.com/protocol/4595abc9c91b9c6ad64680948991b75cbdfb.html，2019年5月19日訪問。從這種立法變化來看，立法者對(duì)行政監(jiān)察權(quán)的權(quán)能構(gòu)建，一直保持著頗為謹(jǐn)慎的態(tài)度。也就是說，立法者更傾向于將特定的強(qiáng)制措施認(rèn)定為司法機(jī)關(guān)（公安、法院和檢察院）的權(quán)力，而又由于行政監(jiān)察機(jī)關(guān)只是一般的行政機(jī)關(guān)，因此強(qiáng)制性的調(diào)查手段就須受到一定限制。

綜上，在行政監(jiān)察體制的重建和完善過程中，行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的某些強(qiáng)制性調(diào)查手段逐漸受到一定限制，而公安協(xié)助配合機(jī)制一直保留，且事項(xiàng)范圍也沒有出現(xiàn)明顯且實(shí)質(zhì)性減少的跡象。這說明立法者始終將行政監(jiān)察權(quán)定位為一種“弱權(quán)能”的權(quán)力，意識(shí)到行政監(jiān)察機(jī)關(guān)作為一般行政機(jī)關(guān)的憲法地位，不同于公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)。另外，自1993年開始，黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)與行政監(jiān)察機(jī)關(guān)實(shí)行合署辦公，但行政監(jiān)察的“弱權(quán)能”取向卻并未因此而改變。

（二）檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪偵查權(quán)的“強(qiáng)權(quán)能”取向

我國(guó)各級(jí)檢察機(jī)關(guān)完成重建后，職務(wù)犯罪的偵查權(quán)重回檢察機(jī)關(guān)之手。立法者對(duì)檢察權(quán)的定位始終是一種“強(qiáng)權(quán)能”取向。

1.《刑事訴訟法》始終賦予檢察機(jī)關(guān)查辦職務(wù)犯罪案件的偵查機(jī)關(guān)地位。1979年《刑事訴訟法》第3條和第13條明確，貪污罪、侵犯公民民主權(quán)利罪、瀆職罪以及人民檢察院認(rèn)為需要自己直接受理的其他案件，由檢察機(jī)關(guān)行使偵查權(quán)、批準(zhǔn)逮捕和提起公訴權(quán)。盡管在后來1996年的修訂中，檢察機(jī)關(guān)偵查的案件范圍有所限制，但其職務(wù)犯罪案件的偵查機(jī)關(guān)地位此后并無改變。作為偵查機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)就可以像公安機(jī)關(guān)一樣，具備采取特定偵查手段的權(quán)力，如搜查、查封扣押等。為充分保證檢察機(jī)關(guān)的偵查權(quán)，立法者還不斷增強(qiáng)其履行職權(quán)的能力。經(jīng)1996年和2012年的兩次修法，檢察機(jī)關(guān)分別獲得自偵案件的拘留權(quán)和依法采取技術(shù)偵查的權(quán)力。偵查機(jī)關(guān)地位的穩(wěn)定性以及履職手段的豐富，說明立法者對(duì)檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪偵查權(quán)的定位明確，“強(qiáng)權(quán)能”的構(gòu)建目標(biāo)清晰。

2.《刑事訴訟法》對(duì)公安協(xié)助配合檢察事項(xiàng)的設(shè)定非常固定。公安機(jī)關(guān)、檢察院和法院在辦理刑事案件時(shí)應(yīng)該互相配合、互相制約，一直是憲法上的基本原則。再加上，公安機(jī)關(guān)在憲法上具有執(zhí)行限制人身自由措施的法定地位。因此，在強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)履職能力的同時(shí)，立法者也分離了其對(duì)特定強(qiáng)制措施的執(zhí)行權(quán)，而交給公安機(jī)關(guān)行使。盡管存在立法沿革，但公安協(xié)助配合檢察事項(xiàng)一直比較固定。依現(xiàn)行《刑事訴訟法》，公安機(jī)關(guān)協(xié)助配合檢察機(jī)關(guān)行使職務(wù)犯罪案件偵查權(quán)，主要體現(xiàn)為5項(xiàng)執(zhí)行活動(dòng)：（1）第67條規(guī)定，取保候?qū)徲晒矙C(jī)關(guān)執(zhí)行；（2）第74條規(guī)定，監(jiān)視居住由公安機(jī)關(guān)執(zhí)行；（3）第150條規(guī)定，技術(shù)偵查由有關(guān)機(jī)關(guān)（實(shí)為公安機(jī)關(guān)）執(zhí)行；（4）第155條規(guī)定，通緝和追捕由公安機(jī)關(guān)執(zhí)行；（5）第165條規(guī)定，逮捕、拘留由公安機(jī)關(guān)執(zhí)行。因此，協(xié)助配合事項(xiàng)的長(zhǎng)期固定，表明立法者并無意絕對(duì)化地?cái)U(kuò)大權(quán)力制約原則的適用范圍，從而限制檢察機(jī)關(guān)的履職效能。

3.《檢察院組織法》和《人民警察法》賦予檢察機(jī)關(guān)警察權(quán)，使其具備一定的強(qiáng)制執(zhí)行能力。檢察機(jī)關(guān)作為偵查機(jī)關(guān)在履職時(shí)需要特定的強(qiáng)制執(zhí)行力量予以支持。因此，國(guó)家依照《檢察院組織法》的規(guī)定在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)配置司法警察組織，以保證檢察活動(dòng)的有序展開，而《人民警察法》則賦予檢察機(jī)關(guān)的司法警察組織警察身份。在公安協(xié)助配合檢察事項(xiàng)之外，其他具有強(qiáng)制性的手段，實(shí)際由檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的司法警察予以自主執(zhí)行。依照《檢察院司法警察條例》的規(guī)定，司法警察參與執(zhí)行拘傳、傳喚、搜查等強(qiáng)制措施。由于配備了強(qiáng)制執(zhí)行力量，檢察機(jī)關(guān)也能更加有效地自主履行職權(quán)。

（三）《監(jiān)察法》未充分表達(dá)出監(jiān)察機(jī)關(guān)的憲法地位

如果說，監(jiān)察體制改革的目標(biāo)是整合行政監(jiān)察權(quán)（含黨的紀(jì)律檢查權(quán)）和檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪偵查權(quán)，那么新監(jiān)察權(quán)的權(quán)能建構(gòu)也應(yīng)轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N“強(qiáng)權(quán)能”模式。過去支撐監(jiān)察機(jī)關(guān)職權(quán)設(shè)置采取“弱權(quán)能”取向的理由在新監(jiān)察體制下已經(jīng)不存在了。因?yàn)?，監(jiān)察機(jī)關(guān)已經(jīng)吸納了偵查機(jī)關(guān)（司法機(jī)關(guān)）的權(quán)能元素，且在憲法上具有相對(duì)獨(dú)立地位，而不再是一般的行政機(jī)關(guān)。然而，從《監(jiān)察法》的整體設(shè)計(jì)來看，立法者在吸納檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪偵查權(quán)的同時(shí)，卻也不自覺地在某些方面延續(xù)了過去行政監(jiān)察權(quán)的“弱權(quán)能”取向，未充分實(shí)現(xiàn)監(jiān)察機(jī)關(guān)的應(yīng)有憲法地位。

1.《監(jiān)察法》的整個(gè)體例結(jié)構(gòu)與過去的《行政監(jiān)察法》具有相似性。李建國(guó)副委員長(zhǎng)對(duì)《監(jiān)察法（草案）》作說明時(shí)指出：“監(jiān)察法立法工作由中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)牽頭抓總，在最初研究深化國(guó)家監(jiān)察體制改革方案的時(shí)候即著手考慮將行政監(jiān)察法修改為國(guó)家監(jiān)察法問題?！薄?8〕李建國(guó)：《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)監(jiān)察法（草案）〉的說明——2018年3月13日在第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議上》，《北京日?qǐng)?bào)》2018年3月14日第2版。由此可見，《監(jiān)察法》正是在《行政監(jiān)察法》的基礎(chǔ)上制定的。這也使得兩部法律在規(guī)范的整體結(jié)構(gòu)上保持著高度的連續(xù)性，對(duì)比兩部法律文本的章標(biāo)題便可見一斑。

2.《監(jiān)察法》在內(nèi)容安排上沿用了舊法的諸多元素和經(jīng)驗(yàn)。對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)職權(quán)進(jìn)行描述時(shí)，也采用了與《行政監(jiān)察法》一致的“調(diào)查”一詞而非“偵查”。同時(shí)，還特別強(qiáng)調(diào)監(jiān)察機(jī)關(guān)區(qū)別于其他司法機(jī)關(guān)（公安、檢察和法院）的獨(dú)特性。除此以外，在保留公安協(xié)助配合監(jiān)察機(jī)制的同時(shí)，對(duì)具體的協(xié)助配合事項(xiàng)范圍也多采用原則性規(guī)定。

總之，在立法者看來，似乎新的監(jiān)察權(quán)雖整合了不同的權(quán)力，尤其是吸收了檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪偵查權(quán)，但其在權(quán)力屬性上卻沒有本質(zhì)上的變化，仍然是專門的監(jiān)察機(jī)關(guān)，而不同于公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)。這種對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的定位，似乎反映出立法者對(duì)過去行政監(jiān)察權(quán)“弱權(quán)能”取向的一種延續(xù)，通過刻意區(qū)分監(jiān)察機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的不同性質(zhì)，回避了事實(shí)上新監(jiān)察權(quán)所應(yīng)該實(shí)行的“強(qiáng)權(quán)能”取向。

四、限縮公安協(xié)助配合事項(xiàng)范圍以回歸監(jiān)察機(jī)關(guān)的“強(qiáng)權(quán)能”定位

“弱權(quán)能”取向的監(jiān)察權(quán)設(shè)計(jì)，雖有助于回應(yīng)社會(huì)對(duì)于監(jiān)察權(quán)過于強(qiáng)大的擔(dān)憂，但也忽視了監(jiān)察權(quán)在憲法上的功能定位。這正是現(xiàn)在公安協(xié)助配合監(jiān)察事項(xiàng)過于寬泛的癥結(jié)所在。因此，需對(duì)現(xiàn)有事項(xiàng)范圍作一定程度上的限縮性理解，以恢復(fù)監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)有的“強(qiáng)權(quán)能”定位。

（一）限縮的主要理據(jù)

1.監(jiān)察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)要求減少對(duì)外部機(jī)關(guān)的不合理依賴。《憲法》第127條第1款和《監(jiān)察法》第4條第1款規(guī)定，監(jiān)察委員會(huì)依照法律規(guī)定獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉。這是監(jiān)察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)原則的規(guī)范依據(jù)。

在我國(guó)法律體系中，采用類似規(guī)范結(jié)構(gòu)進(jìn)行表達(dá)的法律原則，還有審判機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使審判權(quán)原則、檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使檢察權(quán)原則。理解“審判獨(dú)立”“檢察獨(dú)立”的實(shí)施機(jī)制，也有助于“監(jiān)察獨(dú)立”的制度完善。學(xué)理上對(duì)于“審判獨(dú)立”和“檢察獨(dú)立”的理解，包括內(nèi)外兩個(gè)維度，前者是指要在審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部建構(gòu)科學(xué)合理的組織體系，后者指要排除外部其他主體對(duì)審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)的非法干涉?！?9〕參見葉青、陳海鋒：《保障審判權(quán)檢察權(quán)依法獨(dú)立行使應(yīng)厘定的若干關(guān)系》，《中共中央黨校學(xué)報(bào)》2014年第6期。這對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)也有啟發(fā)意義，即不僅要排除外部主體的非法干涉，還應(yīng)該完善自身內(nèi)部的組織體系以減少對(duì)外部機(jī)關(guān)的不合理依賴。因?yàn)?，“?guó)家機(jī)關(guān)的不同結(jié)構(gòu)和程序，應(yīng)根據(jù)它所履行的國(guó)家任務(wù)進(jìn)行設(shè)計(jì)?！薄?0〕［德］齊佩利烏斯：《德國(guó)國(guó)家學(xué)》，趙宏譯，法律出版社2011年版，第375頁。監(jiān)察機(jī)關(guān)作為專門行使監(jiān)察權(quán)的機(jī)關(guān)，其組織結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)也應(yīng)以其職能為依歸，盡量減少對(duì)外部機(jī)關(guān)的不合理依賴。

從監(jiān)察體制改革的精神以及憲法對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的定位來看，監(jiān)察權(quán)的權(quán)能設(shè)計(jì)應(yīng)該趨向于一種“強(qiáng)權(quán)能”而非“弱權(quán)能”模式?！皞鹘y(tǒng)體制下，監(jiān)督權(quán)力分散在諸多機(jī)構(gòu)中，權(quán)力配置不合理，制度運(yùn)轉(zhuǎn)成本高，導(dǎo)致對(duì)腐敗治理效能不高，治理目標(biāo)難以有效達(dá)成?！薄?1〕馬懷德：《〈國(guó)家監(jiān)察法〉的立法思路與立法重點(diǎn)》，《環(huán)球法律評(píng)論》2017年第2期。國(guó)家監(jiān)察體制改革的目標(biāo)正是要解決這一問題。在憲法體制中，監(jiān)察機(jī)關(guān)的憲法地位是在權(quán)力機(jī)關(guān)之下，與行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)平行的專門國(guó)家機(jī)關(guān)。通過整合行政監(jiān)察權(quán)、職務(wù)犯罪偵查權(quán)、黨的紀(jì)律檢查權(quán)三項(xiàng)權(quán)力，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)該成為一種具有完整權(quán)能的國(guó)家機(jī)關(guān)。尤其值得注意的是，過去被認(rèn)為不宜由監(jiān)察機(jī)關(guān)行使的司法性質(zhì)的權(quán)力，已經(jīng)吸納到了新監(jiān)察權(quán)中，使得監(jiān)察機(jī)關(guān)在邏輯上應(yīng)具備保證其職權(quán)行使的手段，尤其是強(qiáng)制執(zhí)行力量?？傊O(jiān)察體制改革之后的監(jiān)察權(quán)已不是一種“弱權(quán)能”意義上的國(guó)家權(quán)力。

可惜，目前《監(jiān)察法》并未充分實(shí)現(xiàn)這一憲法定位。雖然《監(jiān)察法》對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)與其他國(guó)家機(jī)關(guān)的關(guān)系、上下級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)的關(guān)系進(jìn)行了規(guī)范設(shè)計(jì)，卻沒能對(duì)各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部的組織構(gòu)造進(jìn)行科學(xué)合理設(shè)計(jì)?！侗O(jiān)察法》在規(guī)范內(nèi)容上實(shí)為“諸法合體”——組織法、程序法、監(jiān)督法和救濟(jì)法夾雜其中，且條文數(shù)量有限，因而組織法的內(nèi)容太過于簡(jiǎn)陋?！?2〕參見劉練軍：《監(jiān)察委員會(huì)組織立法芻議》，《法治研究》2018年第6期。內(nèi)部組織構(gòu)造的不完整，導(dǎo)致職權(quán)行使缺乏應(yīng)有的獨(dú)立自主性，不得不在特定條件下仰賴其他機(jī)關(guān)的協(xié)助配合。監(jiān)察機(jī)關(guān)作為國(guó)家機(jī)關(guān)，也是一個(gè)法律上的主體，除要有作為“權(quán)利能力”或者“資格”的職權(quán)，還需要完整的組織機(jī)構(gòu)來幫助其獲得“行為能力”。監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部應(yīng)該配置但卻沒有配置強(qiáng)制執(zhí)行力量，是公安協(xié)助配合事項(xiàng)過于寬泛的主要原因?！侗O(jiān)察法》已經(jīng)賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督、調(diào)查、處置三項(xiàng)基本權(quán)能，尤其為實(shí)現(xiàn)調(diào)查權(quán)能配置諸多具體手段，如留置、查封扣押、搜查等。從應(yīng)然的角度來看，這些具體手段應(yīng)由監(jiān)察機(jī)關(guān)自主執(zhí)行。

2.國(guó)家權(quán)力的配置應(yīng)兼顧合法性與有效性。國(guó)家權(quán)力的組織構(gòu)造既要倚重合法性，也要關(guān)注有效性。首先，國(guó)家機(jī)關(guān)的組織應(yīng)該遵循法治原則，注重權(quán)力制約以防止權(quán)力濫用。賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)完整權(quán)能也并不是沒有限度，適當(dāng)?shù)臋?quán)能分割有助于權(quán)力制約，以保證其合法性?！侗O(jiān)察法》將刑事訴訟制度中公安機(jī)關(guān)對(duì)于部分強(qiáng)制措施的執(zhí)行職能也移植到新監(jiān)察體制中，客觀上具有制約監(jiān)察機(jī)關(guān)的效果，其意義不可否認(rèn)。其次，權(quán)力不能無限分割，影響特定國(guó)家職能的實(shí)現(xiàn)。正如學(xué)者所說：“組織是實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的工具，因此，機(jī)構(gòu)的組織和再組織過程，都應(yīng)當(dāng)有利于目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，具體而言，就是職能實(shí)現(xiàn)的有效性和效率?！薄?3〕王錫鋅：《完善國(guó)家機(jī)構(gòu)組織法應(yīng)堅(jiān)持三原則》，《中國(guó)黨政干部論壇》2018年第3期。國(guó)家機(jī)關(guān)也是一種組織，通過憲法創(chuàng)設(shè)新的監(jiān)察機(jī)關(guān)，目標(biāo)正是要提高國(guó)家監(jiān)督權(quán)力的效能。監(jiān)察機(jī)關(guān)履行職權(quán)時(shí)，應(yīng)有保障其效率的權(quán)能。反之，權(quán)能的不當(dāng)分割，不僅會(huì)增加其他國(guó)家機(jī)關(guān)的負(fù)擔(dān)，還會(huì)影響整個(gè)國(guó)家權(quán)力運(yùn)行的效果。因而，對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)執(zhí)行權(quán)能的不當(dāng)分割，事實(shí)上會(huì)增加公安機(jī)關(guān)的工作量，加上協(xié)助內(nèi)容模糊和程序機(jī)制的不完備，會(huì)制約整個(gè)國(guó)家權(quán)力體系的高效運(yùn)行。事實(shí)上，現(xiàn)在協(xié)助配合事項(xiàng)的具體內(nèi)容在很大程度上具有不確定性，再加上不合理的范圍設(shè)定，也勢(shì)必會(huì)提高后續(xù)具體銜接程序的復(fù)雜性，最終也會(huì)影響法律責(zé)任的明確劃分。

3.賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)相對(duì)完整的權(quán)能不妨礙對(duì)其建立嚴(yán)密的監(jiān)督機(jī)制。對(duì)于在監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)不配備強(qiáng)制執(zhí)行力量，學(xué)理上的主要辯護(hù)理由是，此種權(quán)力配置狀態(tài)具有權(quán)力制約的功能。首先，正如上文所述，此種所謂決定權(quán)能和執(zhí)行權(quán)能的分離，在不同的權(quán)力配置層級(jí)，其權(quán)力制約效果并不相同，不宜不加區(qū)分地提倡。其次，即使是承認(rèn)這種權(quán)力制約機(jī)制，決定權(quán)能和執(zhí)行權(quán)能在機(jī)關(guān)內(nèi)部的分離也能達(dá)到制約效果，并不一定要將執(zhí)行權(quán)能分割給外部主體?，F(xiàn)代國(guó)家有“機(jī)關(guān)內(nèi)控制”和“機(jī)關(guān)間控制”這兩種權(quán)力控制技術(shù)，前者在權(quán)力持有者內(nèi)部組織實(shí)行，后者則在多個(gè)關(guān)聯(lián)的權(quán)力持有者中進(jìn)行?！?4〕參見［美］卡爾·羅文斯坦：《現(xiàn)代憲法論》，王鍇、姚鳳梅譯，清華大學(xué)出版社2017年版，第118頁。監(jiān)察機(jī)關(guān)完全可以通過在內(nèi)部設(shè)置決定機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)，以達(dá)到有效履行監(jiān)察權(quán)、實(shí)現(xiàn)自我監(jiān)督的效果。最后，具有高度制約效果的手段其實(shí)是引入外部監(jiān)督或分割部分決定權(quán)。對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)最好的監(jiān)督就是引入檢察院、法院的制約以及律師的介入機(jī)制。其中，可適當(dāng)將特定強(qiáng)制措施的事前決定權(quán)分割給法院和檢察院，或者強(qiáng)化檢察院對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)執(zhí)行特定強(qiáng)制措施的事后監(jiān)督?？傊x予監(jiān)察機(jī)關(guān)相對(duì)完整的執(zhí)行權(quán)能，并不妨礙監(jiān)督制約監(jiān)察權(quán)的憲法目標(biāo)。過于強(qiáng)調(diào)執(zhí)行權(quán)能外部化的權(quán)力制約功能，而忽略真正有力的制約機(jī)制構(gòu)建，有顛倒主次之嫌。

（二）限縮的基本思路

上述分析已初步表明限縮現(xiàn)有協(xié)助配合事項(xiàng)范圍的基本方向，即遵循憲法上監(jiān)察權(quán)的定位，在賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)相對(duì)完整執(zhí)行權(quán)能的同時(shí)，又考慮到權(quán)力制約精神，保留部分執(zhí)行權(quán)能的分割。循此思路，可將現(xiàn)有的協(xié)助配合事項(xiàng)區(qū)分為兩類，即確定的協(xié)助和酌定的協(xié)助。前者是指監(jiān)察機(jī)關(guān)在行使特定職權(quán)的時(shí)候，基于權(quán)力制約和法定的職權(quán)分工需要，必須依賴于公安機(jī)關(guān)的法定職權(quán)；后者是指監(jiān)察機(jī)關(guān)在行使特定調(diào)查權(quán)的時(shí)候，可以根據(jù)具體工作需要自主決定是否請(qǐng)求公安機(jī)關(guān)予以協(xié)助，此類事項(xiàng)在一定條件下本可以由監(jiān)察機(jī)關(guān)自主執(zhí)行，只不過因缺乏相應(yīng)的執(zhí)行力量，不得不依賴于公安機(jī)關(guān)的協(xié)助配合。

依此來看，《監(jiān)察法》所規(guī)定的6類事項(xiàng)中，搜查協(xié)助、留置協(xié)助為酌定的協(xié)助；而技術(shù)調(diào)查協(xié)助、通緝追逃協(xié)助、限制出境協(xié)助、問題線索移送和調(diào)查協(xié)助都屬于確定的協(xié)助。

對(duì)近期學(xué)者建議予以擴(kuò)展的4類協(xié)助事項(xiàng)，〔35〕同前注〔14〕，江國(guó)華、張碩文。則應(yīng)具體分析：（1）案件移送類事項(xiàng)。此類事項(xiàng)源于《監(jiān)察法》第34條的規(guī)定，屬確定的協(xié)助。此類事項(xiàng)是基于監(jiān)察機(jī)關(guān)和公安機(jī)關(guān)在偵查或者調(diào)查違法犯罪案件上的分工，監(jiān)察機(jī)關(guān)履行監(jiān)察職權(quán)需要公安機(jī)關(guān)移送或者接收相關(guān)案件，并在調(diào)查過程中予以協(xié)助。（2）協(xié)助查封、扣押。此類事項(xiàng)屬酌定的協(xié)助。只要具備強(qiáng)制執(zhí)行力量，監(jiān)察機(jī)關(guān)并不必然需要公安機(jī)關(guān)的協(xié)助。（3）協(xié)助查閱、調(diào)閱信息。這屬于酌定的協(xié)助，因?yàn)椴殚喕蛘哒{(diào)閱信息也并不必然指向公安機(jī)關(guān)，掌握案件相關(guān)信息的其他機(jī)關(guān)和單位也應(yīng)該予以協(xié)助。只有涉及由公安機(jī)關(guān)依法采集、存儲(chǔ)和管理的信息時(shí)，才可能指向公安機(jī)關(guān)的協(xié)助配合。如果將查閱和調(diào)閱信息都視為是公安機(jī)關(guān)協(xié)助配合事項(xiàng)，則會(huì)有可能使公安機(jī)關(guān)成為監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查取證的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。（4）協(xié)助進(jìn)行專門性問題鑒定。這也屬酌定的協(xié)助。因?yàn)?，依法有?quán)進(jìn)行專門問題鑒定的機(jī)構(gòu)，并非只有公安機(jī)關(guān)，且屬于技術(shù)性協(xié)助，不涉及公安機(jī)關(guān)的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)。監(jiān)察機(jī)關(guān)完全可以通過在機(jī)關(guān)內(nèi)部建立技術(shù)力量自行完成。

基于上述分析，在《監(jiān)察法》實(shí)施過程中應(yīng)對(duì)公安協(xié)助配合監(jiān)察事項(xiàng)范圍進(jìn)行如下限縮理解后再予以適用：確定的協(xié)助事項(xiàng)仍然全部保留，但對(duì)酌定協(xié)助事項(xiàng)應(yīng)予以區(qū)分并限定具體情形。具言之，首先，技術(shù)調(diào)查協(xié)助、通緝追逃協(xié)助、限制出境協(xié)助、案件移送和調(diào)查協(xié)助共4項(xiàng)確定的協(xié)助全部保留不變。其次，搜查、查封扣押協(xié)助和協(xié)助進(jìn)行專門性問題鑒定，都應(yīng)減少并逐步暫停適用，可通過在監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部配置強(qiáng)制執(zhí)行力量和技術(shù)力量自主執(zhí)行。最后，協(xié)助查閱、調(diào)閱信息協(xié)助予以保留，但限定為涉及公安依法有權(quán)收集、管理和使用的信息。對(duì)于留置協(xié)助，將被調(diào)查人帶到留置場(chǎng)所應(yīng)由監(jiān)察機(jī)關(guān)自主執(zhí)行，對(duì)被調(diào)查人的看管以及留置場(chǎng)所的一般性警戒，則應(yīng)該區(qū)分留置場(chǎng)所的不同，分別予以確定：在原紀(jì)委辦案場(chǎng)所，則由監(jiān)察機(jī)關(guān)執(zhí)行；如為公安機(jī)關(guān)管理的看守所，則由公安機(jī)關(guān)予以協(xié)助執(zhí)行。在此基礎(chǔ)上，便可對(duì)協(xié)助配合內(nèi)容和程序機(jī)制作具體化的制度完善。

（三）限縮后的制度配套

1.在監(jiān)察機(jī)關(guān)設(shè)置監(jiān)察警察，以保證監(jiān)察機(jī)關(guān)特定調(diào)查手段的自主執(zhí)行。在我國(guó)，警察權(quán)配置并不實(shí)行專門機(jī)關(guān)化的模式，而呈現(xiàn)一種“多元分散”形態(tài)?！?6〕參見余凌云：《警察權(quán)的“脫警察化”規(guī)律分析》，《中外法學(xué)》2018年第2期?？偟膩碚f，除《人民警察法》第2條規(guī)定的公安機(jī)關(guān)、國(guó)家安全機(jī)關(guān)、監(jiān)獄管理機(jī)關(guān)作為專門警察機(jī)關(guān)以外，其他國(guó)家機(jī)關(guān)也需要強(qiáng)制性的執(zhí)行力量或者說警察權(quán)。

對(duì)于非專門警察機(jī)關(guān)所需的強(qiáng)制執(zhí)行力量，主要采用三種方式予以配置：（1）在該機(jī)關(guān)設(shè)置專門警察組織，歸所在機(jī)關(guān)管理，支持所在機(jī)關(guān)依法履行職權(quán)。部分行政機(jī)關(guān)內(nèi)的專門警察組織、審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)的司法警察組織就屬于此類。（2）賦予特定機(jī)關(guān)一定的非身份化警察權(quán)，決定權(quán)能在本機(jī)關(guān)，而執(zhí)行權(quán)能保留給作為專門警察機(jī)關(guān)的公安機(jī)關(guān)。譬如，通過《刑事訴訟法》授權(quán)，檢察機(jī)關(guān)作為偵查機(jī)關(guān)，事實(shí)上在履行非身份化的警察權(quán)；但對(duì)于特定的強(qiáng)制措施，決定權(quán)在檢察機(jī)關(guān)，而執(zhí)行權(quán)則保留給公安機(jī)關(guān)，如技術(shù)偵查、逮捕等強(qiáng)制措施的執(zhí)行。（3）直接賦予特定機(jī)關(guān)完整性的非身份化警察權(quán)，不需要專門警察機(jī)關(guān)協(xié)助，也不在本機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)置警察組織。例如，稅務(wù)部門、城市管理部門所享有的特定的強(qiáng)制性權(quán)力，一般情況下可以自主執(zhí)行，并不需要專門警察機(jī)關(guān)的協(xié)助或者設(shè)置身份化的警察組織。

監(jiān)察機(jī)關(guān)可比照檢察機(jī)關(guān)的警察權(quán)配置方式，通過設(shè)置專門的警察組織來支持監(jiān)察活動(dòng)的有序展開，但同時(shí)保留部分執(zhí)行權(quán)能的外部化，即諸如技術(shù)調(diào)查、通緝追逃、限制出境等措施由公安機(jī)關(guān)依法執(zhí)行。

2.明確監(jiān)察警察組織的職責(zé)權(quán)限和組織構(gòu)造。警察組織是具有武裝性質(zhì)的力量，應(yīng)依法確定其組織構(gòu)造和職責(zé)權(quán)限。首先，監(jiān)察警察應(yīng)定位為專門警種，基本職能是依法保障監(jiān)察活動(dòng)的有序展開。大體而言，監(jiān)察警察的職責(zé)包括三個(gè)層面：（1）依照監(jiān)察機(jī)關(guān)其他部門的決定，執(zhí)行特定的強(qiáng)制措施，如搜查、查封扣押、留置等；（2）依照監(jiān)察機(jī)關(guān)其他部門的決定，執(zhí)行特定的調(diào)查手段，如勘驗(yàn)、檢查及技術(shù)鑒定；（3）保護(hù)監(jiān)察機(jī)關(guān)工作人員、涉案證人和舉報(bào)人的安全，維護(hù)監(jiān)察機(jī)關(guān)場(chǎng)所和辦案現(xiàn)場(chǎng)的秩序。其次，在組織關(guān)系上，監(jiān)察警察隸屬于監(jiān)察機(jī)關(guān)，在監(jiān)察機(jī)關(guān)工作人員的指導(dǎo)之下展開工作。再次，由于警務(wù)技術(shù)是警察權(quán)有效運(yùn)行的基礎(chǔ)，為保障監(jiān)察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使職權(quán)，應(yīng)逐步在監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部強(qiáng)化警務(wù)技術(shù)力量建設(shè)，如心理測(cè)謊、勘驗(yàn)鑒定技術(shù)等。最后，監(jiān)察警察的職業(yè)化、專業(yè)化建設(shè)。由于具有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)力，監(jiān)察警察應(yīng)該遵循職業(yè)化、專業(yè)化建設(shè)的目標(biāo)，提升執(zhí)法的治化水平。監(jiān)察警察應(yīng)依《人民警察法》享有警察的工資福利待遇。國(guó)家應(yīng)健全監(jiān)察警察的招考錄用、培訓(xùn)和監(jiān)督管理制度。

3.相關(guān)法律規(guī)范的修訂和完善。首先，因《監(jiān)察法》短期內(nèi)還不可能直接修訂，只能透過對(duì)公安協(xié)助配合事項(xiàng)范圍予以限縮理解后再加以執(zhí)行，而對(duì)于監(jiān)察警察的設(shè)置可先通過中央權(quán)力機(jī)關(guān)的授權(quán)以獲得合法性依據(jù)。未來修法時(shí)再將此種限縮理解轉(zhuǎn)化為法規(guī)范上的修改，與此同時(shí)強(qiáng)化其組織法功能，進(jìn)一步對(duì)各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部的組織構(gòu)造進(jìn)行規(guī)范設(shè)計(jì)，劃分出不同的職能部門，強(qiáng)化內(nèi)部分工和制約。尤其是將監(jiān)察警察納入內(nèi)部組織構(gòu)造中，使得監(jiān)察組織和與監(jiān)察職權(quán)相匹配。其次，由于監(jiān)察警察為支持監(jiān)察機(jī)關(guān)依法履行職權(quán)的專門警種，《人民警察法》修訂時(shí)應(yīng)明確其合法地位，并授予監(jiān)察機(jī)關(guān)依法管理監(jiān)察警察的權(quán)力。中央監(jiān)察機(jī)關(guān)則應(yīng)該考慮制定相應(yīng)的監(jiān)察警察管理?xiàng)l例，對(duì)監(jiān)察警察的職權(quán)、組織、管理作出具體化的規(guī)定。最后，強(qiáng)化監(jiān)察機(jī)關(guān)的執(zhí)行權(quán)能的同時(shí)，也意味著在理解《監(jiān)察法》第4條第2款和第3款時(shí)，應(yīng)該將公安機(jī)關(guān)涵攝到第2款而非第3款中，即將公安機(jī)關(guān)的協(xié)助配合嚴(yán)格限定在辦理職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件范圍內(nèi)，而非更為寬泛的監(jiān)察工作。在執(zhí)行時(shí)，監(jiān)察機(jī)關(guān)不宜通過第3款的概括性規(guī)定，單方面增加公安協(xié)助配合監(jiān)察機(jī)關(guān)的義務(wù)。為此，未來在完善監(jiān)察程序法時(shí)，可以列舉式規(guī)定這種立法技術(shù)，盡量對(duì)協(xié)助配合內(nèi)容以及相應(yīng)程序作更加細(xì)致化的規(guī)定。

五、結(jié)語

從法理上來說，國(guó)家機(jī)關(guān)可視為法律主體，也具有“權(quán)利能力”和“行為能力”。國(guó)家機(jī)關(guān)的法定職權(quán)就可理解為一種“權(quán)利能力”或者行使職權(quán)的“資格”，而要獲得“行為能力”，則須具有健全的內(nèi)部組織。就前者而言，《監(jiān)察法》對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的職權(quán)賦予是比較完整的；就后者而言，《監(jiān)察法》卻未完成監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部組織的構(gòu)造，使其部分職權(quán)的實(shí)現(xiàn)，依賴于外部其他國(guó)家機(jī)關(guān)的協(xié)助配合。公安協(xié)助配合監(jiān)察事項(xiàng)范圍過于寬泛的原因即在于此。在監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)置監(jiān)察警察，配備強(qiáng)制執(zhí)行隊(duì)伍，符合監(jiān)察體制改革的精神和憲法對(duì)監(jiān)察權(quán)的應(yīng)有定位，利于完善監(jiān)察機(jī)關(guān)的內(nèi)部組織構(gòu)造，以滿足其履行職權(quán)所需，減少公安機(jī)關(guān)的職能負(fù)擔(dān)。當(dāng)然，在強(qiáng)化監(jiān)察機(jī)關(guān)執(zhí)行權(quán)能之后，內(nèi)外部制約監(jiān)督機(jī)制的完善必定也要同步跟進(jìn)。