陳向芳，江勝超

（1．福州大學至誠學院，福建福州，350002；2．福建省司法廳，福建福州，350003）

一、問題的提出

權責清單是近年來中央和地方各級政府著力推行的一項重大制度，也是深化行政管理體制改革的一個重要抓手，旨在推進簡政放權和規(guī)范行政權力運行。與權責清單相比，“三定”規(guī)定具有一定的歷史沿革，它是在20世紀80年代的行政體制改革實踐中逐漸形成的，旨在界定黨政機構的職責范圍、核定其內(nèi)設機構和人員編制，是一項具有中國特色的行政管理制度?！叭ā币?guī)定和權責清單都以現(xiàn)行行政管理法律法規(guī)規(guī)章為依據(jù)制定，都以部門職責為規(guī)制對象，都具有規(guī)范職責邊界的功能作用，屬于可以配套使用的兩項制度，因而存在銜接的必要性。黨的十九屆三中全會通過的《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》（以下簡稱《決定》）明確提出：全面推行政府部門權責清單制度，實現(xiàn)權責清單同“三定”規(guī)定有機銜接。這是中央文件首次提出這個問題，將其作為推進機構編制法定化的一項重要任務。

“三定”規(guī)定作為黨內(nèi)文件，向來為組織人事部門所掌握，對學者而言是個比較陌生的事物，而權責清單制度的推行及受到學界關注也只是近幾年的事情。因此，學界專門針對權責清單和“三定”規(guī)定之關系的討論幾乎空白。由于對“三定”規(guī)定和權責清單制度的理論研究尚且不夠深入，兩項制度的有機銜接更無先例可供遵循，實踐中各地只能邊推進改革邊自行探索?！陡＝ㄊ≌ぷ鞑块T權責清單管理辦法》規(guī)定：“權責清單的編制要嚴格以法律法規(guī)規(guī)章以及政府工作部門‘三定’規(guī)定為依據(jù)?！盵1]《深圳市政府部門權責清單管理辦法》規(guī)定：“各實施部門依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章、部門‘三定’方案和相關規(guī)范性文件”[2]，編制本部門權責清單。以上兩個《辦法》都規(guī)定部門“三定”規(guī)定作為權責清單的編制依據(jù)。而廣西編辦制定的《結合權責清單工作改版完善政府部門“三定”規(guī)定試點方案》則規(guī)定：“將權責清單作為設置機構、配備編制和劃分部門間職責的重要依據(jù)?！盵3]可見，對于兩項制度的價值定位問題，各級各地在制度設計上存在差別，在具體操作上各有各的模式，這在一定程度上影響了制度實施的效果。因此，如何推進權責清單和“三定”規(guī)定的有機銜接，讓兩項制度在作用和功能上實現(xiàn)融合，產(chǎn)生政策疊加效果，避免改革走入誤區(qū)，是深化黨和國家機構改革必須解決的一項具體任務。

二、權責清單和“三定”規(guī)定的結構特征

實現(xiàn)權責清單和“三定”規(guī)定的有機銜接，就是要讓兩項制度在功能作用上實現(xiàn)互相融合、相互促進。為此，運用結構功能主義的方法，客觀分析權責清單和“三定”規(guī)定的結構特征，揭示其各自的性質與功能，給予它們恰如其分的制度定位，對做好兩項制度的有機銜接不無裨益。

（一）“三定”規(guī)定的性質、結構與功能

所謂“三定”規(guī)定，就是規(guī)定某個政府機構職責配置、內(nèi)設機構、人員編制的文件，主要包含機構規(guī)格、職責調(diào)整、主要職責、內(nèi)設機構及其具體職責、人員編制和領導職數(shù)等方面內(nèi)容。從本輪機構改革后國家部委新“三定”規(guī)定來看，國家衛(wèi)生和健康委員會、人力資源和社會保障部、國家市場監(jiān)督管理總局等部委“主要職責”部分，增加了“職能轉變”和“有關職責分工”兩塊內(nèi)容，充分體現(xiàn)了改革設計者對轉變職能和厘清部門職責邊界的重視?！叭ā敝校氊熍渲檬莾?nèi)在核心要素，機構和編制是外在表現(xiàn)形式。“三定”規(guī)定一般以各級黨委政府辦公廳（室）聯(lián)合行文或者以各級機構編制委員會的名義下發(fā)，具有一定的規(guī)制效力，其性質為行政規(guī)范性文件。

從行政管理實踐的角度看，“三定”規(guī)定主要起到三個方面的作用：一是在行政管理法律法規(guī)表述的主管部門與現(xiàn)實的政府機構之間建立關聯(lián)，將法律責任賦予具體的政府機構。各級各地黨政機構設置的數(shù)量和機構名稱是由機構改革方案確定的，各機構所承擔的工作職責則由“三定”規(guī)定來明確，編制管理機關根據(jù)機構改革方案和“三定”規(guī)定對新組建的機構進行登記，核發(fā)組織機構代碼證或者統(tǒng)一社會信用代碼證，一個新的國家機構、新的法律主體正式產(chǎn)生。一方面，由于機構編制數(shù)的限制，法律法規(guī)規(guī)定的許多行政管理領域無法設立專門機構來承擔；另一方面，由于行政管理的復雜性，某個領域的行政管理任務可能要由不同的機構共同承擔。實踐中，一個機構管理多個領域和多個機構共管一個領域，都是客觀存在的情況。以農(nóng)業(yè)行政管理領域為例，國務院《獸藥管理條例》和《飼料和飼料添加劑管理條例》分別規(guī)定了“獸醫(yī)行政管理部門”和“飼料管理部門”，但許多地方并沒有專門設置這兩個機構，這兩項職責通常由當?shù)剞r(nóng)業(yè)局（有的叫農(nóng)林局、農(nóng)牧局）承擔。顯然，將法律層面的“管理部門”具體化為特定的政府機構，指定農(nóng)業(yè)局作為獸醫(yī)行政管理部門或飼料管理部門，需要在制度上作相應的過渡、銜接。這個制度銜接是由“三定”規(guī)定來完成的。二是在政府職能與部門職責之間建立關聯(lián)，將各級政府承擔的行政職能分解到工作部門，轉化為具體部門的職責。除了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府外，中央和地方各級政府都是由其成員單位即工作部門組成的，這些部門通常稱為職能部門。政府職能也叫行政職能，是指“行政機關在管理活動中的基本職責和功能作用，主要涉及管什么、怎么管、發(fā)揮什么作用的問題”[4]，它具有整體、概括、抽象、非規(guī)范性的特征，必須轉化為組成部門的個體職責，體現(xiàn)為部門的行政管理和公共服務活動，才能得到切實的履行，產(chǎn)生實際效果。比如，政府的經(jīng)濟管理職能包括宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管和提供公共服務等方面，實際體現(xiàn)為計劃、工商、財政、工業(yè)、農(nóng)業(yè)、經(jīng)貿(mào)、質量監(jiān)督、金融監(jiān)管、房地產(chǎn)管理等諸多部門的職責。三是彌補國家法律在反映和規(guī)定社會治理任務上存在的局限性。雖然“職責法定”是行政法治的原則要求，但是成文法具有穩(wěn)定、滯后的特征，難以及時應對社會轉型變革時期層出不窮的新情況新問題，政府職責完全由法律作出規(guī)定是不現(xiàn)實的。在法律未完全到位的情況下，“將行政系統(tǒng)應該管但沒有管或未來將要管的經(jīng)濟社會事務納入‘三定’規(guī)定，彌補快速轉型時期法治動態(tài)性、靈活性不足之弊端”[5]，有效平衡改革的緊迫性與立法的滯后性之間存在的張力，是符合我國國情的理性選擇。在我國，地方政府的職責來源是比較廣泛的，不僅包括法律法規(guī)規(guī)章明確規(guī)定的責任，還包括上級政府交辦、下放的事務和本級政府根據(jù)當前行政管理需要自行確定的任務。這些職責任務都要體現(xiàn)在“三定”規(guī)定當中，轉化為政府部門及其內(nèi)設機構的具體職責，便于考核評價和督促執(zhí)行。

（二）權責清單的性質、結構與功能

權責清單通常以表單目錄的形式來體現(xiàn)，每個權責事項包含事項名稱、事項類型、實施部門、設定依據(jù)、追責情形等要素。其中，事項類型根據(jù)其法律性質又分為行政許可、行政處罰、行政強制、行政確認等多個類別。設定依據(jù)包括法律、法規(guī)、規(guī)章以及規(guī)范性文件。實施部門包括各政府部門、部門管理機構、群團組織、承擔行政職能的事業(yè)單位等，其主體資格依據(jù)機構改革方案和部門“三定”規(guī)定來確定。筆者認為，權責清單只是信息載體，并非行政規(guī)范性文件，更不是國家法律，對公民、法人和其他組織不具有法律約束力，不能作為行政執(zhí)法的依據(jù)。第一，權責清單文本所列舉的是高度簡化的權責事項。由于體例結構的限制，權責清單所羅列的設定依據(jù)只是一兩個法律條款，而不是整個部門法體系，這些孤立的條款遠遠未能表達出權責事項的全貌。一個完整的權責事項至少還要包括實施對象、條件、程序等要素，而這些要素顯然不在權責清單的范疇之內(nèi)。第二，權責清單只是權責事項的索引。權責清單不創(chuàng)設權責事項，只是匯集權責要素的載體。如同規(guī)章制度匯編一樣，只是法律文件的載體，本身不具有法律效力。權責清單的功能和價值主要是匯集和公示部門的權責事項，描繪和展示某個部門的權責邊界，起到公開權責信息的作用。在權責清單制度推行過程中，由于理論研究滯后、媒體過度渲染等原因，權責清單的地位和作用被不同程度地人為拔高。某個政府部門的權力和責任都是法定的，不會因為權責清單的制定而增加或減少。所謂“依清單行政”“清單之外無權力”等說法，把權責清單等同于法律，顯然是違背法理的，但此種情形卻常見于媒體報道、領導講話甚至紅頭文件中，反映了在權責清單的功能定位上行政思維代替了法律思維。

綜上，雖然權責清單與“三定”規(guī)定都有界定政府部門職責邊界的功能作用，但是兩種之間的差異也是客觀存在的。（1）規(guī)范要素不同?！叭ā币?guī)定主要包括部門職責、內(nèi)設機構和人員編制等內(nèi)容；權責清單主要包括事項名稱、事項類型、實施部門、實施依據(jù)和追責情形等內(nèi)容。（2）規(guī)制的側重點不同。“三定”規(guī)定主要關注部門職責，側重于規(guī)范行政資源分配；權責清單主要關注部門職權，側重于規(guī)范行政權力運行。（3）細化程度不同?！叭ā币?guī)定對部門職責的表述比較原則、籠統(tǒng)；權責清單對權責事項的列舉比較具體、明確，事項逐一編號，“可視化”程度較高。這些差異點也是推進兩項制度銜接工作必須考慮的因素。

三、制度銜接相關問題分析

（一）權責清單和“三定”規(guī)定的效力位階問題

所謂“銜接”，具有對接、靠攏、統(tǒng)一、調(diào)適等含義。這就存在一個主次或者優(yōu)先問題，也就是誰向誰靠攏、誰統(tǒng)一誰的問題。當然，也可能是雙方朝著同一方向作位移，實現(xiàn)平行對接。根據(jù)權責清單和“三定”規(guī)定的性質和功能，筆者認為，兩者在效力上存在次序，“三定”規(guī)定高于權責清單。這是因為：第一，“三定”規(guī)定將法律上的行政主體與某一特定的政府機構聯(lián)系起來，規(guī)定特定政府機構的具體工作職責，是確定該政府機構職責的唯一依據(jù)；第二，“三定”規(guī)定與其他行政行為一樣，承載著行政機關的意志，具有公定力和確定力，不僅對該行政機構本身具有約束力，而且對公民、法人和其他組織也有約束力和公信力；第三，在我國當前的行政管理實踐中，它實際發(fā)揮著部門組織法的作用，是溝通制度與現(xiàn)實的橋梁，對于行政管理組織機構建設是必不可少的一環(huán)；第四，相比之下，權責清單只是一種信息載體，它如同規(guī)章制度匯編一樣，并非具體行政意志的表達，對公民、法人和其他組織不具有約束力。

（二）權責清單的制度定位問題

2013年，黨的十八屆三中全會提出推行權力清單制度，得到中央和地方國家機關積極響應。各級各地政府積極探索，紛紛制定公布各自的權力清單目錄。此后，一些地方又繼續(xù)探索，制定了責任清單、負面清單、公共服務清單、收費項目清單、專項資金清單等清單目錄。2016年以來，一些地方著手推進權力清單和責任清單“兩單”融合，編制政府部門權責清單。但是，由于對權責清單的制度定位不明確，加上國家層面對權責清單結構體例未作規(guī)定，各地在探索過程中形成帶有各自鮮明特色的清單模式。不同模式的權責清單具有各自的著力點，充分展現(xiàn)了編制者的創(chuàng)新思路和價值偏好，但同時也存在標準不同、口徑不一的問題。突出體現(xiàn)在以下幾個方面：一是權責依據(jù)的掌握標準不同。除了法律、法規(guī)、規(guī)章外，其他規(guī)范性文件是否能夠作為依據(jù)，或者能夠作為哪類事項的依據(jù)，缺乏統(tǒng)一標準。二是權責類型的界定標準不一。目前，行政許可、行政處罰、行政強制等三種權力類型分別有專門法律予以規(guī)范，其內(nèi)涵外延相對明確。而其他行政權力類型，如行政確認、行政給付、行政指導等，均缺乏法律上的明確界定。理論層面尚且難以準確把握，實踐中界定行政權力屬性的難度更大。三是行政權力與責任的關系還有討論空間。行政權力與責任事項的外延是否對應，權責清單所謂的“責”是指積極意義上的行政義務還是消極意義上的法律后果，這些問題都有待厘清?？傊瑱嘭熐鍐伪旧砩形闯墒於ㄐ?，“權”與“責”的內(nèi)涵及相互關系有待明晰，這必然在一定程度上影響其與“三定”規(guī)定的銜接融合。

（三）“三定”規(guī)定的形式合法性問題

“三定”規(guī)定以正式文件的形式確立了政府部門的職責權限、內(nèi)設機構和人員編制，從根本上規(guī)定了政府部門的事權、規(guī)模和執(zhí)政資源，實際上起到部門組織法的作用。然而，“三定”規(guī)定的產(chǎn)生過程缺乏必要的民主程序，主要體現(xiàn)在：參與制定文件的主體僅有編制管理機關和部分行政部門，缺乏其他社會主體參與，難以充分體現(xiàn)民意；制定過程中缺乏必要的第三方論證和公開征求意見程序，不符合行政管理的科學規(guī)律；成文后的“三定”規(guī)定公開透明度不夠，有的還設定為秘密文件，對世效力有待檢討；從“三定”規(guī)定的發(fā)文機關和編號來看，它通常作為黨內(nèi)文件來管理，難以納入到國家法律框架之內(nèi)?？傊?，“三定”規(guī)定的產(chǎn)生過程與其在行政管理中的重要性極不匹配，必須付諸流程再造，以程序上的公開透明來消除人們對其合法性的質疑。

（四）兩項制度推行范圍存在差異

“三定”規(guī)定作為一項比較成熟的編制管理制度，各級各地的黨政機關都在其規(guī)制范圍之內(nèi)。黨委機構、政府組成部門、政府直屬機構、部門管理機構、群團組織、事業(yè)單位等機構，都在上級規(guī)定的機構限額之內(nèi)，都制定了相應的“三定”規(guī)定，沒有任何例外。權責清單作為一個新生事物，目前只推行到政府部門和政府直屬行政機構層面，有的地區(qū)權力清單與責任清單尚未融合，未制定一體化的權責清單。部分承擔行政職能的黨委機構、群團組織沒有納入權責清單制度推行范圍，未編制和公布權責清單文本，自然談不上制度銜接問題。

四、推進制度銜接的思路與建議

從《決定》內(nèi)容來看，“實現(xiàn)權責清單同‘三定’規(guī)定有機銜接”，既是“加快推進機構、職能、權限、程序、責任法定化”的一項具體任務，也是“規(guī)范和約束履職行為，讓權力在陽光下運行”的一個重要手段。筆者認為，要緊緊圍繞促成兩項制度實現(xiàn)功能互補，提高黨政機構職責邊界的制度化和透明度，來推進兩項制度的有機銜接。

（一）依據(jù)機構改革實施方案推進權責清單制度全覆蓋

目前，中央機構改革任務已全面完成，地方機構改革任務也基本落實到位。本輪機構改革力度之大，是歷次機構改革中少有的?！凹訌婞h對各領域各方面工作領導”是深化改革的首要任務，與這一任務相適應，黨政機構統(tǒng)籌設置，機構編制統(tǒng)籌使用，部分黨的機構同其他部門合并設立、合署辦公，部分黨的工作機關承擔了行政管理職能。從中央和各地公布的機構改革實施方案來看，黨政機構職能一體化趨勢明顯，黨的機構比過去承擔了更多的國家治理任務，是國家治理體系的重要組成部分。根據(jù)國家治理現(xiàn)代化的要求，黨的機構、群團組織與政府機構一樣，需要根據(jù)“三定”規(guī)定制定和公布本機構權責清單，以建立陽光透明的現(xiàn)代政府。從法理上說，未被法律賦予行政權力的機構無需編制權力清單。但是，所有承擔行政職能的機構，不管歸口黨委系列還是政府系列，都分擔了一定的社會治理任務，都有自己的職責范圍，都應當制定公布責任清單。

（二）細化部門職責，推進“三定”規(guī)定轉型升級

在歷次機構改革中，機構改革實施方案和部門“三定”規(guī)定都是機構改革的核心內(nèi)容和重要成果。長期以來，“三定”規(guī)定作為各級政府分配行政資源的制度載體，在體制內(nèi)具有天然的權威性和公信力，在界定部門職責、明細職責邊界、減少職責交叉等方面發(fā)揮著重要作用。但是，作為黨內(nèi)規(guī)范性文件，“三定”規(guī)定存在著制度定位不明確、內(nèi)容過于原則性等問題，限制了其作用的充分發(fā)揮。筆者認為，鑒于“三定”規(guī)定的功能作用在體制內(nèi)已然得到普遍尊重和認可，應當在國務院組織法和地方各級人民政府組織法中明確“三定”規(guī)定的法律地位。具體的思路是：從國家當前和今后一段時期的整體職能出發(fā)，將黨和政府所承擔的國家治理職能轉化為地方各級黨委政府的事權；在制定和修訂行政管理法律法規(guī)時，從法律源頭上區(qū)分中央事權和地方事權，地方事權盡可能表述到具體層級，而不是籠統(tǒng)地規(guī)定“地方各級”；按照各級機構改革方案確定的機構數(shù)，各級政府將本級事權進行分解，成為部門承擔的責任；部門承擔的責任以“三定”規(guī)定的形式明確下來，繼續(xù)分解到部門直屬單位和內(nèi)設機構，部門職責與內(nèi)設機構相互印證，盡可能做到細化、周延，每個方面的事務都表述到位；同時，要將多部門共同管理的事項中各相關部門的職責邊界明確寫入“三定”規(guī)定中，力圖解決職責交叉、關系不順、推諉扯皮的問題。

（三）按職責定權限，優(yōu)化權責清單結構

推行權責清單制度的實務部門，要本著科學務實的理念，找準權責清單的功能定位，突出權責清單在界定部門職責邊界的作用。要堅持以責定權、責在權先，堅持以職責為綱、以權力為目，構建完整、科學、細致、明細的權責清單模式。權責清單是以部門為單位進行編制的，包括權力和責任兩個方面的內(nèi)容。列舉權力事項應當以法律、法規(guī)和規(guī)章為依據(jù)，才符合職權法定的行政法律原則。而確定部門所承擔的職責，除了依據(jù)法律、法規(guī)和規(guī)章外，還應當依據(jù)上級規(guī)范性文件和本部門“三定”規(guī)定。具體到清單結構的安排上，至少要包含部門職責、行政權力、實施主體（細化到直屬單位和內(nèi)設機構）、實施依據(jù)等要素。當前，各地公布的權責清單通常包括“追責情形”。但筆者認為，“追責情形”所列舉的情形屬于消極行政法律責任，即義務不履行導致的法律后果，它與積極意義上的部門職責即作為義務是完全不同的，與界定部門職責邊界這一任務毫不相干，不宜作為權責清單的組成部分。

（四）運用權責清單編制成果，科學分配行政資源

近年來，各級編制管理部門牽頭編制政府部門權責清單，從而較為全面地掌握了各部門權責數(shù)量、工作重心，基本摸清了各部門的“家底”，避免了過去信息不對稱的問題，在與職能部門就編制分配問題進行協(xié)商的過程中，其談判能力將大幅度提升，有利于壓縮機構規(guī)模，精簡機構和人員。筆者認為，編制管理部門將權責清單作為核定職能部門編制資源的重要依據(jù)，在部門職責、工作量與其機構編制之間建立相對務實科學的關聯(lián)關系，可以“破解編制管理有定性無定量，編制配備有數(shù)量無標準的難題”[6]。首先，根據(jù)部門權責規(guī)模、布局及其實際發(fā)生的業(yè)務量，客觀、科學、準確地評估部門的工作量；其次，根據(jù)部門工作量、業(yè)務的綜合性和復雜程度，核定所需的內(nèi)設機構、人員編制和領導職數(shù)；最后，修改完善部門“三定”規(guī)定，完成定崗定編。如此，政府職責體系和機構設置就能對應、統(tǒng)一，“三定”規(guī)定與權責清單切實就能做到有機銜接，從而形成科學合理的機構編制和資源配置新格局。

（五）全面公開部門“三定”規(guī)定和權責清單

根據(jù)《政府信息公開條例》對信息公開范圍的規(guī)定，“需要社會公眾廣泛知曉或者參與的”和“反映本行政機關機構設置、職能、辦事程序等情況的”信息，都屬于主動公開的政府信息。向全社會公開部門“三定”規(guī)定和權責清單，既是履行法定職責的要求，也是接受人民群眾監(jiān)督、讓權力在陽光下運行的重要方式。當前，權責清單的公布已經(jīng)在各級各地全面實施，只是公布的方式、載體、范圍還需改進優(yōu)化，方便社會各界查閱和使用?！叭ā币?guī)定的公開尚未完全形成共識，有的地方政府遮遮掩掩，沒有主動公開或者公開的內(nèi)容不全面、不完整，有的地方政府甚至把一些部門的“三定”規(guī)定定為秘密文件。筆者認為，各級編制管理機關應當編制和公布本級黨政機構名冊，集中公布黨的工作機關、政府機構、群團組織的“三定”規(guī)定，各部門也應當主動公開本部門“三定”規(guī)定。放眼未來，在“三定”規(guī)定實現(xiàn)普遍公開的條件下，可以考慮將權責清單作為“三定”規(guī)定的附錄一并公布。當然，法律規(guī)定的涉密部門和涉密事項除外。

結語

“三定”規(guī)定和權責清單制度，兩者的功能各有側重?！叭ā币?guī)定主要是科學界定政府部門職能職責，并在此基礎上科學配置機構編制等執(zhí)政資源。權責清單主要功能在于梳理并公開政府部門權責事項，并在此基礎上建立審批事項辦事指南等權力運行的監(jiān)督制約機制。在政府治理體系現(xiàn)代化的背景下，“三定”規(guī)定與權責清單制度都是推進政府機構、職能、責任、權限法定化的良好的制度載體，有利于規(guī)范政府行為邊界，促進政府職能轉變。