●方 樂

作為這一輪司法體制改革的基石與核心，〔1〕“司法責任制改革”在這一輪司法體制改革中往往被形象的比喻為深化此一輪司法體制改革的“牛鼻子”。參見《以提高司法公信力為根本尺度，堅定不移深化司法體制改革》，《人民日報》2015年3月26日第1版；《統(tǒng)一思想堅定信心凝心聚力鍥而不舍落實司改目標任務》，《法制日報》2016年7月20日第1版；《認真貫徹落實全國司法體制改革推進會精神，堅定不移全面推進人民法院司法體制改革》，《人民法院報》2016年7月21日第1版。司法責任制改革旨在通過責任機制的建構來倒逼權力的有序運行，目的是建立一個權責明晰、統(tǒng)一且權力相互制約的審判權運行機制，以期在落實“讓審理者裁判，讓裁判者負責”的基礎上全面提高人民法院的審判質(zhì)效和司法公信力。為此，2015年9月，最高人民法院下發(fā)了《關于完善人民法院司法責任制的若干意見》（以下簡稱《責任意見》），正式開啟了“以嚴格的審判責任制為核心，以科學的審判權力運行機制為前提，以明晰的審判組織權限和審判人員職責為基礎，以有效的審判管理和監(jiān)督制度為保障”〔2〕參見《最高人民法院關于完善人民法院司法責任制的若干意見》（法發(fā)〔2015〕13號），第1條。為目標導向的法官責任制改革。2018年12月，為確保司法責任制改革落地見效，最高人民法院又印發(fā)了《關于進一步全面落實司法責任制的實施意見》（以下簡稱《實施意見》），以期能夠“切實解決當前部分地方改革落實不到位、配套不完善、推進不系統(tǒng)等突出問題，促進司法效能和司法公信力的整體提升”?！?〕參見《最高人民法院關于進一步全面落實司法責任制的實施意見》（法發(fā)〔2018〕23號），“前言”部分。實際上，除這兩個規(guī)范性文件之外，此一輪司法體制改革中，推進法官責任制改革的舉措還包括以下規(guī)范性文件：《關于建立法官、檢察官懲戒制度的意見（試行）》（以下簡稱《懲戒意見》）（2016年10月最高人民法院和最高人民檢察院聯(lián)合印發(fā)）、《保護司法人員依法履行法定職責的規(guī)定》（以下簡稱《保護規(guī)定》）（2016年7月中央辦公廳和國務院辦公廳聯(lián)合下發(fā)）、《人民法院落實〈保護司法人員依法履行法定職責規(guī)定〉的實施辦法》（2017年2月最高人民法院法院印發(fā)）、《最高人民法院關于落實司法責任制完善審判監(jiān)督管理機制的意見（試行）》（2017年4月）、《關于加強法官、檢察官正規(guī)化專業(yè)化職業(yè)化建設，全面落實司法責任制的意見》（2017年10月中央辦公廳印發(fā)）。

自《責任意見》頒施以來，圍繞著法官責任制改革，無論是法學界還是法律實務界，都提出了各種質(zhì)疑。一方面就法學界而言，比如有學者指出，《責任意見》將法官問責僅定位在“違法審判責任”上，卻將“紀律責任”和“違法執(zhí)行責任”的追究排除在外，“人為割裂了法官問責的體系，使得司法責任制中的法官問責范圍過度狹窄?！薄?〕周長軍：《司法責任制改革中的法官問責——兼評〈關于完善人民法院司法責任制的若干意見〉》，《法學家》2016年第3期。也有學者指出，由于《責任意見》將“司法責任制”等同于“司法問責制”、將“司法錯誤救濟（國家責任）”等同于“司法問責（個人責任）”，同時又未將“以豁免為原則，以追究為例外”作為一般原則予以明確，結果“導致問責標準的模糊化和擴大化?！薄?〕傅郁林：《司法責任制的重心是職責界分》，《中國法律評論》2015年第4期。但也有學者認為，《責任意見》第23條、第25條和第28條均體現(xiàn)了“以豁免為原則，以追責為例外的司法規(guī)律”。陳衛(wèi)東：《司法責任制改革研究》，《法學雜志》2017年第8期。又比如，盡管《責任意見》中并未完整地出現(xiàn)“錯案責任”或者“錯案責任追究”的概念表述，而是以“違法裁判”來替代“錯誤裁判”、以“審判責任”來代替“錯案責任”，也盡管最高人民法院一直強調(diào)要將司法責任制與錯案追究制相區(qū)別開來，反復指出“司法責任制不是錯案追究制”，〔6〕胡仕浩（最高人民法院司改辦主任）：《論人民法院“全面推開司法責任制改革”的幾個問題》，《法律適用》2016年第11期。但學者們卻普遍關注“錯案”及其責任配置，并將“錯案的科學界定”作為司法責任制度建構的中心或者作為完善《責任意見》制度設計的基點?！?〕相關論文，可參見陳海鋒：《錯案責任追究的主體研究》，《法學》2016年第2期；郭延軍：《錯案追責應回歸法治軌道》，《法學》2016年第10期；張建偉：《錯案責任追究及其障礙性因素》，《國家檢察官學院學報》2017年第1期；周赟：《錯案責任追究機制之反思》，《法商研究》2017年第3期；宋遠升：《司法責任制的三重邏輯與核心建構要素》，《環(huán)球法律評論》2017年第5期。另一方面就法律實務界而言，盡管最高人民法院已于2015年9月以司法解釋文件的形式頒行了《責任意見》，但緊跟其后的，卻是各級各地法院不僅依舊紛紛出臺自己有關“錯案責任追究”的規(guī)定，而且在“錯案”之外還制造了“差錯案件”或者“瑕疵案件”等一系列新的概念并將此也作為法官責任追究的范圍?！?〕從網(wǎng)絡上的檢索結果來看，相關的規(guī)范性文件包括：貴州荔波法院《差案錯案責任追究實施辦法》（2016年2月）、遼寧康平法院《錯案及瑕疵案件責任追究辦法》（2016年3月）、遼寧黑山縣法院《錯案及瑕疵案件責任追究辦法》（2016年8月）、重慶四中院《關于對辦案瑕疵錯誤進行責任追究的規(guī)定》（2016年10月），等等。與此同時，在這些規(guī)定中，對于“錯案”或者“差錯案件”、“瑕疵案件”的界定及其責任追究機制的建構，不僅與最高人民法院《責任意見》的規(guī)定并不一致，而且各個法院之間的差異也相對較大，由此形成法官責任制改革中的差異化格局甚至混亂局面。

為什么最高人民法院統(tǒng)一性法規(guī)的頒施卻并未能夠解決理論與實務上的分歧？本文嘗試著以《責任意見》和《實施意見》的內(nèi)容為基礎，結合當下中國的司法國情，對正在推進之中的法官責任制改革進行規(guī)范分析并就相關方案予以邏輯推演，以期一方面展示以《責任意見》為基礎的、最高人民法院改革方案規(guī)劃為什么“動作很大”但卻沒有帶來統(tǒng)一性的認識，反而增加了認識上的分歧與行動上的混亂；另一方面則通過對比《責任意見》和《實施意見》，展示后續(xù)改革方案在接續(xù)性上的行為努力和制度邏輯，并在此基礎上評估整個改革方案的行動質(zhì)量。我們意在通過此表明，盡管最高人民法院新的改革方案解決了法官責任制領域中的諸多問題，但其中一些制度設計上的司法化導向不足，卻使得一些問題依然被遺留了下來。而也正是因為這些遺留問題或者說改革方案中不確定性因素的存在，恰恰成為實踐中法官責任制的改革努力被減損甚至被抵銷的原因。為此，要切實提高法官責任制改革的實際效果，就必須要盡可能以司法化的標準和方式為統(tǒng)一的價值導向來系統(tǒng)性地解決法官責任的制度配置問題，努力從整體上完成法官責任的司法化認定和問責機制的司法化改造。唯有此，才能全面推進法官責任制改革的同時，促進司法效能和司法公信力的整體提升。

一、法官責任制度設計上的司法化導向不足

客觀的說，《責任意見》以及后續(xù)的《實施意見》都試圖通過賦予司法責任制以更加清晰、豐富與科學的內(nèi)容，以期建立起一個既格式統(tǒng)一又同時容納“獨立-專業(yè)-責任-保障”四要素為一體的司法責任制體系?！?〕王迎龍：《司法責任語境下法官責任制的完善》，《政法論壇》2016年第5期。但遺憾的是，從以《責任意見》為基礎、以《實施意見》為補充所建構起的法官司法責任制的體系結構與制度邏輯的細微處，我們依然發(fā)現(xiàn)了其中制度設計上司法化導向不足的方面。

（一）責任概念及其類型的司法化意涵不明晰

一是責任概念不僅使用混亂，而且概念的指向不明晰。首先，在《責任意見》中，不僅明確地使用了“違法審判責任”（如第25條）和“監(jiān)督管理責任”（如第27條）的概念，也描述了違反職業(yè)道德的責任和違反組織紀律的責任（如第25條）等情形，還隱性地使用了對“錯案進行責任追究”（如第28條）的概念表述。如果把視野放得再寬一些，那么當下中國司法場域中，除此之外，還存在著“辦案質(zhì)量終身負責制和錯案責任倒查問責制”，〔10〕《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，人民出版社2014年版，第23頁。又存在著“案件發(fā)改責任”、“黨風廉政建設責任”、“領導干部失職責任”以及“信訪責任倒查追究”等責任制度。〔11〕比如人民法院“三五改革綱要”提出要“完善人民法院錯案認定標準和違法審判責任追究制度。”“建立健全審判人員與執(zhí)行人員違法審判、違法執(zhí)行的責任追究制度和領導干部失職責任追究制度。”“完善和落實黨風廉政建設責任制和責任追究制度，加強人民法院懲治和預防腐敗體系建設，建立與社會主義審判制度相適應的人民法院紀檢監(jiān)察工作體制機制?！薄巴晟粕嬖V信訪工作責任制，實行責任倒查制度?！焙茱@然，這些責任概念的同時存在，無疑會影響法官“違法審判責任”概念的明晰性。其次，《責任意見》還將“法官責任”置于“司法責任”的范疇之下。而“由于‘司法責任’這一概念此前已被政治化、口語化或情緒化地表達或演繹，當《責任意見》作為一份由眾多法律家參與討論、質(zhì)疑和修改并經(jīng)過法定程序反復修訂和最終正式通過的規(guī)范性文件出臺時，‘司法責任制’這一標題性的概念已經(jīng)被先驗性地賦予了不同內(nèi)涵和外延。”〔12〕參見前注〔5〕，傅郁林文。因此，作為“司法責任”范疇之下的“法官責任”概念，無疑也會受到這種概念形成過程中復雜性因素的影響，進而使得自身概念的明晰性受到動搖。最后但也是重要的，就責任概念的形成邏輯而言，事實上也并不清晰。比如，長期以來，最高人民法院在規(guī)范性文件中使用頻率最高的一直都是“辦案責任制”概念，其次是“審判責任制”的概念。只有到了這一輪司法體制改革中，“司法責任制”概念才涌現(xiàn)出來。而由于話語實踐的慣性又使得“辦案責任制”、“審判責任制”和“司法責任制”這三組概念同時存在于當前的司法場域之中，形成概念間的交叉關系以及意涵要素上的復雜結構，進而對各自概念的明晰化產(chǎn)生相互影響。換言之，由于就三者的概念關系而言，它們既非時間上的前后關系，也非意義結構上的并列、遞進或者涵攝關系，因而它們其實都分享了彼此概念的知識要素進而以一個綜合化的概念（束/群）呈現(xiàn)出來的。這無疑就會導致單一性的、法官責任概念意涵的模糊化。

二是責任類型不明晰，不同類型的責任之間缺乏有效的制度性隔離機制。從《責任意見》的規(guī)定來看，比如就法官的“違反審判責任”和“司法倫理和紀律責任”以及與司法管理者“監(jiān)督管理責任”的關系而言，目前只是對這后三種類型的責任予以了初步提及，還尚未對責任的內(nèi)容予以實質(zhì)化，也未對問責程序與機制予以規(guī)范化。其中，以法官的司法倫理責任和紀律責任為例，目前《責任意見》只是簡單地描述了行為的初步表現(xiàn)并規(guī)定對此“依照法律及有關紀律規(guī)定另行處理”（第25條）；而對于司法管理者的監(jiān)督管理責任，也只是框架性地界定了行為方式并“依照干部管理有關規(guī)定和程序辦理”（第27條）。實踐中，正是由于“違法審判責任”相對確定而后三種責任類型不確定，因而司法的管理者往往會通過以追究倫理責任或紀律責任中的任一種責任的方式來達到追究法官責任的目的。而這意味著，這種改革方案中不確定性因素的存在，——尤其是司法倫理責任和紀律責任的不明確，不僅會影響到法官對責任在范圍與類型上的整體性認知，也會沖擊法官“違法審判責任”的制度邊界與確定性基礎，進而增加法官對于問責不確定性的擔憂，影響法官的司法行為選擇。

如果把視野放得寬一些，那么責任的類型化標準，實際上還應當考慮法院的不同層級、不同區(qū)域。因為不同層級、不同區(qū)域的法院，其所需踐行的制度功能和所擁有的制度資源都是互不相同的。與此同時，作為法院的管理者，無論是外部的（如“地方黨委”或者“政法委”）還是內(nèi)部的（如“院、庭長”），也都會對法院整體性的司法責任進行二次分配，以期確保作為整體的法院能夠順利運轉(zhuǎn)以及法院的審判質(zhì)量維持穩(wěn)定。而這其實意味著，無論是作為整體的法院，還是其中的法官，責任制度都是審判管理上的重要制度資源或者說“抓手”。這樣，當《責任意見》的施行所帶來的、舊有的制度和資源被打破而新的制度和資源卻未重新配置到位的時候，一方面，地方法院基于自身的利益需求而依然紛紛制定有關“錯案”或者增設“瑕疵案件”的責任追究辦法，意在與最高法院爭奪制度話語解釋權的同時，使自身擁有管理審判權運行的制度優(yōu)勢；另一方面，法院的管理者也會強化以審判管理權的運行來影響審判權運行的方式，以期通過審判管理責任的追究來替代審判責任的追究，進而確保法院審判權的有序運行。前者無疑加劇了責任制度市場的混亂，后者帶來的是對審判權的影響從顯性方式轉(zhuǎn)變?yōu)殡[性機制。而這兩者都會增加法院治理的難度。

當然，如果把視野放得再寬一些，那么當下中國司法場域中，客觀地來說，法官身份角色內(nèi)在構成的多樣化（如同時為“審判員”、“公務員”、“黨員”）以及由此所帶來的多種責任集于其一身（“審判責任”、“紀律責任”、“廉政責任”）的現(xiàn)實格局，無疑也會使很多看似不同的責任類型與問責機制之間其實是相互交叉、內(nèi)在關聯(lián)著。〔13〕比如，“錯案責任作為案件質(zhì)量責任的重要內(nèi)容，與違法審判責任、紀律責任、案件發(fā)改責任、信訪責任之間存在交叉、競合或者包容關系?！眳⒁娗白ⅰ?〕，周長軍文。與此同時，由于“法官責任”又裹挾在“司法責任”的整體概念和體系結構之中，以及法官責任的追究機制與其他責任的追究機制之間缺少制度性的隔離，這些都使得法官在行動和觀念上，不僅更為容易地將《責任意見》中的“責任”主動識別為“組織紀律責任”和“刑事責任”，——有意忽視《責任意見》已將“組織紀律責任”和“司法倫理責任”排除出去的現(xiàn)實，而且還對《責任意見》積極且正向傳遞的“辦案責任”關注度略低?！?4〕在2017年我們針對S省8個法院（基層法院5個、中級法院3個）的法官所發(fā)放的320份有效調(diào)查問卷中，我們設置了一道多選題：“您認為《最高人民法院關于完善人民法院司法責任制的若干意見》中的‘責任’是什么責任？”從回收的問卷統(tǒng)計來看，在法官責任類型的識別上，有302人次將法官責任識別成“組織紀律責任”，關注度為94.4%；其次是有268人次將其識別為“刑事責任”，關注度為83.8%；第三為“辦案責任”，有202人次，關注度為63.1%；“司法倫理責任”的人次為195，關注度為60.9%；“行政責任”的人次為91，關注度為28.4%；有44人次認為“責任性質(zhì)不明”，關注度為12.2%。很顯然，責任概念及其類型的這種整體性，無疑不利于法官責任制的實施。

（二）責任制度的司法化價值設定不明確

由于法官責任制的順利實施，不僅需要“以科學的審判權力運行機制為前提”，也需要“以明晰的審判組織權限和審判人員職責為基礎”，還需要“以有效的審判管理和監(jiān)督制度為保障”。（《責任意見》第1條）但從實踐來看，這些領域依然存在程度不同的“行政化”傾向。與此同時，盡管《責任意見》對審判權運行機制、司法人員職責和權限、審判管理和監(jiān)督等領域進行了改革方案上的規(guī)劃，但責任制度的司法化價值設定，從整體上來看依然不明確。

一是責任的認定程序呈現(xiàn)出一種行政問責的價值取向，缺乏司法化的系統(tǒng)構建。從《責任意見》的規(guī)定來看，目前在此問題上，不僅缺乏整體性的制度關注，而且即便在現(xiàn)有的零散性規(guī)定中，制度間的邏輯也是不一致的。以《責任意見》的制度設計（第34條、第35條和第36條）為例，〔15〕其中第34條規(guī)定：“需要追究違法審判責任的，一般由院長、審判監(jiān)督部門或者審判管理部門提出初步意見，由院長委托審判監(jiān)督部門審查或者提請審判委員會進行討論，經(jīng)初步審查認定有關人員具有本意見所列違法審判責任追究情形的，人民法院監(jiān)察部門應當啟動違法審判責任追究程序?！薄案骷壢嗣穹ㄔ簯斠婪ㄗ杂X接受人大、政協(xié)、媒體和社會監(jiān)督，依法受理對法官違法審判行為的舉報、投訴、并認真進行調(diào)查核實。”第35條規(guī)定：“人民法院監(jiān)察部門應當對法官是否存在違法審判行為進行調(diào)查，并采取必要、合理的保護措施。在調(diào)查過程中，當事法官享有知情、辯解和舉證的權利，監(jiān)察部門應當對當事人法官的意見、辯解和舉證如實記錄，并在調(diào)查報告中對是否采納作出說明。”第36條規(guī)定：“人民法院監(jiān)察部門經(jīng)調(diào)查后，認為應當追究法官違法審判責任的，應當報請院長決定，并報送省（區(qū)、市）法官懲戒委員會審議?！逼渲猩行柽M一步討論與厘清的問題就包括：比如“初步意見”是如何形成的？審判監(jiān)督部門審查或者審判委員會討論“初步意見”的程序是什么？又比如，由監(jiān)察部門啟動并主導法官違法審判責任追究程序是否合適？在邏輯上是否與問責的司法化相一致？與《保護規(guī)定》中的制度設計又是否能夠銜接？還比如，監(jiān)察部門主持的調(diào)查活動，是以怎樣的程序進行的？是否足以保障法官在此之中的各項程序性與實體性權益？等等。而在這些問題的共同指向中，我們可以看到，不僅被追責者的權利（包括程序性權利與實體性權利）缺乏應有的制度資源配置以及機制上的保障，而且制度凸顯的也是院長對全流程的整體把控；不僅制度的安排使得不同責任之間原本就并不清晰的邊界被進一步模糊化，而且制度內(nèi)部構成上的行動邏輯導向也是行政化的?！?6〕由于法院內(nèi)部的監(jiān)察部門和紀檢部門基本上是“‘兩塊牌子，一套人馬’的操作模式，”這樣“黨紀監(jiān)督”、“廉政監(jiān)督”與“審判業(yè)務監(jiān)督”的界限就會被模糊掉，進而使得紀檢監(jiān)察部門實施的監(jiān)督與問責實質(zhì)上是一種法院系統(tǒng)內(nèi)部行政化的同體監(jiān)督與問責。參見前注〔9〕，王迎龍文。與此同時，從實踐來看，盡管在責任認定的過程中，案件的卷宗材料會被調(diào)閱，承辦法官也會被找來談話，——要求其說明具體的辦案過程以及對案件的看法，但整個流程，參照套用的其實還是行政機關公務人員責任追究的行政問責模式。

二是責任制度的運行程序呈現(xiàn)行政化的趨勢，缺乏明顯的司法化改觀?？陀^的說，有效的審判管理和監(jiān)督程序，是法官責任制度得以順利施行的重要保障。因此，《責任意見》提出不僅要建立符合司法規(guī)律的案件質(zhì)量評估體系與評價機制（第12條），也要建立法官業(yè)績評價體系和業(yè)績檔案（第13條）。但在實踐中，不僅這些評估體系和評價機制尚未建立起來，而且審判管理反而“更多奉行控制性理念，追求全面把控與精細監(jiān)控審判權運行，以實現(xiàn)對案件處理過程與結果的控制”，由此造成審判管理對審判權實質(zhì)性干預的局面，進而“在相當程度上固化甚至加劇了審判權運行的行政化?！薄?7〕郭松：《審判管理進一步改革的制度資源與制度推進》，《法制與社會發(fā)展》2016年第6期。

比如，最高法院下達審判績效考核的指標體系，“原本是為了掌握審判動態(tài)，便于政策指導，但在實踐中，各地法院普遍將其用作下級法院以及本院法官工作業(yè)績考核和排名的指標，用作法院和法官工作獎勵、晉升的依據(jù)”，〔18〕龍宗智、袁堅：《深化改革背景下對司法行政化的遏制》，《法學研究》2014年第1期。由此出現(xiàn)審判管理上“下級圍繞上級轉(zhuǎn)”的格局。與此同時，地方法院也可能會在最高法院所設置的考核指標體系的基礎上，增加考核指標，“主動加碼”。這些增加的指標，有些是與地方特點或者地方法院實際情況相關聯(lián)的，有些則是為了突出地方法院工作亮點或者司法改革創(chuàng)新成效的。這種對考核指標的“主動加碼”，表面上反映出的是地方法院對于考核工作的重視以及相互之間的競爭關系，暗含的其實是司法與行政相混同的制度機制及其結構邏輯。換言之，“審判質(zhì)效競爭作為上級法院的指揮棒，在強化上級法院對競爭控制的同時也加劇了審判指導的行政化，還使得上下級法院間圍繞競爭的行政動員最終轉(zhuǎn)嫁為一個法院內(nèi)部的行政動員?！薄?9〕高翔：《中國地方法院競爭的實踐與邏輯》，《法制與社會發(fā)展》2015年第1期。此外，地方法院還可能會根據(jù)司法管理的需要而對指標配置不同的權重，既實現(xiàn)通過審判管理對審判權運行進行調(diào)控的目的，也確保享有法院內(nèi)部資源配置權的權力主體能夠有效調(diào)動法院內(nèi)的每一個法官同時也對法院司法風險的整體管控擁有掌握力的權力格局。因而從法院內(nèi)部來看，這種變化不僅使審判管理考核成為審判權運行的“指揮棒”，出現(xiàn)審判權反而圍繞著審判管理來進行的局面；也使享有法院內(nèi)部資源配置權的院/庭長，在審判權運行的績效管理上表現(xiàn)的更為積極，管理手段上也更趨“行政化”，由此帶來審判權運行上“行政化”色彩的強化，以及審判權內(nèi)部運行機制上“多主體、層級化、復合式”的格局加劇，〔20〕顧培東：《人民法院內(nèi)部審判運行機制的構建》，《法學研究》2011年第4期。甚至出現(xiàn)“院長對副院長、副院長對庭長、庭長對法官是一種領導與被領導、支配與被支配的關系”?！?1〕張文顯：《法治中國建設的前沿問題》，《中共中央黨校學報》2014年第5期。所有這些其實意味著，以行政化為邏輯導向的審判管理權運行，一旦從服務走向管理、從幕后走向前臺，便會帶來法院系統(tǒng)在上下級管理以及內(nèi)部管理上的日趨科層化、行政化。

（三）責任制度運行機制的司法化導向缺失

盡管《懲戒意見》和《保護規(guī)定》對法官責任追究的程序機制進行了初步構建，但當前的這些規(guī)定卻“并未具體厘定司法懲戒委員會的權力、責任及其追責的程序等基礎性內(nèi)容。”〔22〕同前注〔7〕，宋遠升文。與此同時，從各地實踐來看，一方面，各地法院在細化懲戒規(guī)則時，都有著自己的理解和掌握，進而與最高法院的規(guī)定存在諸多不一致。另一方面，法官懲戒委員會在機構設置與人員構成上也并不完全統(tǒng)一。比如，不僅一些地方的“法官懲戒工作辦公室”并未設置在高級人民法院之內(nèi)，而是設在了當?shù)卣ㄎ欢摇胺ü賾徒涔ぷ魑瘑T會”也基本都掛靠在當?shù)卣ㄎ烧ㄎ难芯渴邑撠熑粘５倪\行與管理。還有一些地方的“法官懲戒工作辦公室”雖然設置在高級人民法院之內(nèi)，但機構卻隸屬于政法委管理。又有一些地方的“法官懲戒工作辦公室”甚至設置在省法學會或者省社科聯(lián)下。又比如，有的地方法官懲戒委員會與法官遴選委員會在人員構成上是相同的，有的地方則是完全不同的，——但兩個委員會都有來自政法委的人員；更為普遍的情況是，兩個委員會雖然在人員構成上有一些不同，但相同的人員都是來自政法委的。與此同時，這些人員都是經(jīng)由政法委統(tǒng)一聘任的。

然而，首先就法官懲戒委員會的人員構成而言，盡管各地的人員遴選機制和人員來源構成各不相同，但大多面臨人員的流動性不足、知識的競爭性不夠等諸多質(zhì)疑?！?3〕張炎、李弸：《法官懲戒制度的基礎、核心與后盾》，《人民司法·應用》2018年第4期。其次就各地法官懲戒機構設置模式的多元化以及懲戒規(guī)則的差異化而言，這不僅容易導致懲戒尺度難以統(tǒng)一的格局，也會造成懲戒行動的碎片化、松散化，形成懲戒乏力的總體局面。第三，法官懲戒的程序配置與懲戒主體設置之間的沖突，很可能又會導致懲戒制度在實踐中出現(xiàn)“再次行政化”的局面。換言之，法官懲戒主體在程序配置上出現(xiàn)的偏差，使得“法官懲戒委員會的獨立性遭到侵蝕”，而一旦法官懲戒委員會的獨立性變?nèi)?，又會使得法官懲戒制度的主體走向原來的行政化模式，“甚至只是人民法院內(nèi)設監(jiān)察部門的翻版”?！?4〕參見侯學賓：《法官懲戒制度的中國特色》，《法律適用》2017年第7期。第四，就各地的普遍實踐而言，由于法官懲戒委員會“機構本身隸屬于當?shù)卣ㄎ芾?，而政法委帶有濃厚的行政或政治性”，因而導致其行政化傾向難以去除。換言之，由于政法委的職能，使得“由這些單位負責提出法官有無懲戒必要的意見，具有較強的司法行政化色彩，與司法改革中的去行政化理念不相符合。”〔25〕王小光、李琴：《我國法官懲戒制度二元模式的思考與完善》，《法律適用》2016年第12期。第五，同樣從各地實踐來看，“省級司法懲戒委員會仍然設立在法院內(nèi)部，特別是當相關司法追責能夠?qū)Ξ數(shù)胤ㄔ赫w形象或者法院主要領導政績造成負面影響時，司法懲戒委員會很難避免機構設立地的‘屬地’影響，從而使得司法追責演變成行政權之間的交涉或者妥協(xié)”?！?6〕同前注〔7〕，宋遠升文。換言之，作為法院系統(tǒng)內(nèi)部的懲戒主體，當“所面對的懲戒對象與自己同屬利益共同體（也即大致都屬于‘法律職業(yè)共同體’），這樣的追責啟動主體注定難以逃脫‘內(nèi)部人處理內(nèi)部人’的藩籬”，〔27〕同前注〔23〕，張炎、李弸文。因而不僅主動提起懲戒法官的可能性較小，程序開啟的動力不足；而且還會導致法官追責的結果時常出現(xiàn)“重重拿起，輕輕放下”的局面。

客觀地說，在當下中國司法責任制的語境里，要將法官責任從責任概念及其類型的整體性裹挾之中單獨分離出來，顯然并非易事。——但這實際上也并不緊迫。當前最為要緊的，是要通過制度與機制的建立健全，明晰化不同責任之間的界限，區(qū)別出不同責任的認定與追究機制，最終使不確定的法官責任制盡可能確定化。

二、以司法化為導向的法官責任制度完善

（一）責任類型及其范圍的司法化限定

雖然《責任意見》已將法官責任限定在“違法審判責任”的范圍之內(nèi)并將法官“違反職業(yè)道德準則和紀律規(guī)定”的責任與司法管理者的“監(jiān)督管理責任”都驅(qū)趕出司法責任制度的范疇，但這仍然還是基礎性的，進一步的司法化改革措施，可能還包括：一是要適度統(tǒng)一法官責任的概念。一如前述，雖然責任概念及其類型的混亂使用，既受到制度所涉利益主體現(xiàn)實關切的影響，也與責任制本身所含主體結構的多樣性有關，但這一局面的存在，不僅增加了將法官責任從司法責任的整體邏輯之中分離出來的難度，也帶來了責任類型在邊界上的模糊化以及責任追究的連帶化和追究效應的擴大化，還導致各地法院在責任建制上的不統(tǒng)一。實踐中，伴隨著《責任意見》的實施，法院內(nèi)部的管理者也隨之改變“抓手”，往往會以追究“黨風廉政建設責任”或者“組織紀律責任”之名來行追究“審判責任”之實。這不僅加劇了不同責任之間的模糊化，也造成了責任運行機制的替代性以及隱蔽性。因而為了消除這一混亂格局，也為了緩解法官基于問責彌散化的“假想”而形成的過度擔憂，顯然就有必要適度統(tǒng)一法官責任的概念。一個可行但也可供討論的方案，便是基于《責任意見》的表述，將其嚴格地統(tǒng)稱為“法官違法審判責任”?！?8〕有學者提出：“出于對法官辦案質(zhì)量的重視，應將法官違法審判、造成錯案的責任從法官責任體系中剝離出來，加以重點規(guī)范?！毙芮锛t：《中國語境下的法官責任制》，《人民法治》2016年第6期。

二是適當調(diào)整當前司法制度對于法官責任配置所采取的“一刀切”模式，對司法責任予以必要的類型化。從實踐來看，“一刀切”的模式既混同了最高法院與地方法院的制度角色與功能定位，也未能給地方提供足夠空間進而使得地方只能在狹小的制度空間中進行規(guī)則的再詮釋，由此不僅造成處于不同層級法院的法官在單一性的責任制度面前缺乏“貼己感”甚至形成“不公平感”以及“被剝奪感”，也導致地方性詮釋的過度以及由此帶來規(guī)則的溢出和混亂。相反，“類型化”不僅可以給地方留有足夠的空間，也能夠考慮不同層級法院里的法官的制度性利益，還能夠?qū)㈩愋徒y(tǒng)一的權力最終匯集至最高法院，從而有助于最高法院在此問題上對地方法院的多樣化實踐進行規(guī)范統(tǒng)一。比如，可以嘗試著以審級利益或者審級職能為標準，〔29〕“完善審級制度，一審重在解決事實認定和法律適用，二審重在解決事實法律爭議、實現(xiàn)二審終審，再審重在解決依法糾錯、維護裁判權威?！眳⒁娗白ⅰ?0〕，第22頁。對一審、二審和再審過程中的法院/法官責任進行細致劃分，其中一審法院/法官的責任重在事實認定與法律適用上，二審重在事實與法律爭議問題的解決上，再審重在糾紛的實質(zhì)性化解。

三是適時推動法官“司法倫理責任和紀律責任”與司法管理者“監(jiān)督管理責任”的明確化、規(guī)范化。一如前述，不同的責任類型及其追究機制之間的模糊化，不僅會造成責任類型與追究機制的交叉、疊加，進而導致法官責任識別上的混亂，影響法官的行為選擇與角色扮演；也會帶來不同責任追究機制之間的相互替代以及制度的運行從顯性轉(zhuǎn)為隱性，從而加劇責任治理的難度。因此當務之急，是要通過制度化、規(guī)范化的方式來不斷夯實法官“司法倫理和紀律責任”與司法管理者“監(jiān)督管理責任”的確定性基礎，明晰化這些責任的范圍、問責的方式以及層級化相對應的后果，以此整體性地提升法官問責的法治化水平?！?0〕有學者提出，在對法官進行“違法審判責任”追責外，當前最為迫切的是要同時“加強對違法職業(yè)倫理行為的懲戒?！币驗椤案鶕?jù)當下法官司法公信力不高、權力尋租現(xiàn)象時有發(fā)生、司法腐敗屢禁不止的基本現(xiàn)實，有必要加強對法官職業(yè)倫理責任的追究。為此，應當根據(jù)司法活動的規(guī)律，重新構建法官的職業(yè)行為規(guī)范，以劃定法官從事政治活動、社會活動、人際交往、經(jīng)營活動等方面的行為邊界，避免法官存在明顯的利益沖突或者嚴重影響其司法形象的行為。與此同時，根據(jù)‘法網(wǎng)嚴密但不嚴厲’的原則，應當對法官違反職業(yè)行為規(guī)范的行為追求必然懲罰的結果，使任何違反職業(yè)行為規(guī)范的行為都能受到準確、及時的懲處。”陳瑞華：《法官責任制度的三種模式》，《法學研究》2015年第4期。

（二）責任認定基準的司法化建構

責任意涵的內(nèi)部限定以及責任外延的嚴格控制，雖然能夠避免責任類型以及責任范圍的泛化，但要確保法官責任制度的司法化，還需要建立符合司法規(guī)律的責任認定基準與認定程序。

就責任的認定基準而言，《責任意見》規(guī)定，要在堅持“主觀過錯與客觀行為相結合”（第2條第6款）這一基本原則的基礎上，關注是否存在“故意違背法定程序、證據(jù)規(guī)則和法律明確規(guī)定違法審判的，或者因重大過失導致裁判結果錯誤并造成嚴重后果的?！保ǖ?6條）這反映出制度所配置的，乃是一種“故意+行為”與“重大過失行為+嚴重后果”兩組相互嵌套的責任認定標準?！?1〕有學者指出，司法責任之所以在主觀過錯上要求“故意”和“重大過失”，既與司法工作的特殊性有關，也是“為了跟法律關于行政人員職務侵權行為責任追究的過錯規(guī)定相平衡?！敝煨⑶澹骸跺e案責任追究與豁免》，《中國法學》2016年第2期。與此同時，由于在實踐中，責任追究大部分往往采取的都是一種責任倒查的模式，并且啟動法官問責機制的動力來源又主要集中在法院系統(tǒng)內(nèi)部，〔32〕盡管從法院的內(nèi)部規(guī)定來看，“錯案來源共有以下幾種途徑：被二審法院改判和發(fā)回重審的案件；本院審判監(jiān)督程序中被全部改判的案件；本院執(zhí)行程序、受理國家賠償案件、案件質(zhì)量檢查、備查法律文書、執(zhí)法執(zhí)紀中發(fā)現(xiàn)錯案線索的案件；在紀委、政法委、監(jiān)察、人大、政協(xié)、檢察機關等黨政監(jiān)督和來信來訪等社會監(jiān)督渠道中發(fā)現(xiàn)錯案線索的案件；其他途徑發(fā)現(xiàn)錯案線索的案件?！钡珡膶嵺`來看，“錯案來源主要集中于法院系統(tǒng)內(nèi)部。在2003年至2012年間，S法院共有錯案來源77件，其中發(fā)改案件有71件，本院發(fā)現(xiàn)的共5件，當事人投訴的錯案來源也只有1件，沒有任何一件錯案來源是來自黨政機關等法院系統(tǒng)外的監(jiān)督渠道。”王倫剛、劉思達：《從實體問責到程序之治——中國法院錯案追究制運行的實證考察》，《法學家》2016年第2期。因而責任認定標準的制度化配置，在實際運行中就會呈現(xiàn)出一種更為立體化的格局：既包括對行為直接進行違法違紀審查，并同時認定行為的主觀過錯（即“故意+行為”）；也包括以行為的審查為中心并輔之以主觀過錯排查與后果的考量（即“過失行為+后果”）；更多還是以案件處理效果之衡量為起點，繼而倒排行為模式或者程序規(guī)范以及行為的主觀過錯并再次審查行為的法律后果（即“倒果+查行+追因+量果”）。而這其實意味著，有關責任的認定標準，在制度的靜態(tài)配置與動態(tài)運行所交織而成的雙重結構中，形成的是一種以行為/程序的審查為中心、主客觀相結合的復合化的有關案件質(zhì)量倒查范圍和程序或者案件質(zhì)量存在問題審查標準的體系。

這一體系的建立意味著：第一，對違法行為的審查始終處于責任認定基準的“中心地位”。比如從問責事由的來源上看，《責任意見》第26條所含的七款內(nèi)容，都在條文前部規(guī)定了不計后果而只需考察行為是否違法即可問責的情形。又比如，主觀上無論是故意還是重大過失，實際上都是建立在對客觀行為的違法性予以審查的基礎之上。因為“無論故意還是過失，其實都很難得到證明。因此，有必要將法官存在違法行為本身，視為法官存在故意或者過失的充分理由?！薄?3〕同前注〔30〕，陳瑞華文。換言之，行為是“檢驗和判斷行為人是否具有故意或重大過失的依據(jù)”，〔34〕同前注〔31〕，朱孝清文。不能僅以結果作為法官是否需要追責的理由。〔35〕李少平：《深刻把握司法責任制內(nèi)涵 全面、準確抓好〈意見〉的貫徹落實》，《人民法院報》2015年9月25日第2版。第二，盡管追究的是“行為”的責任，但從實踐來看，對于“結果”的審查，既是問責程序啟動的前置性因素，也是責任類型后續(xù)甄別的重要參考。因為一般來說，只有出現(xiàn)了案件質(zhì)量問題，才會啟動責任的倒查機制，進而審查裁判是否存在主觀上的過錯和客觀行為上的違法。而與此同時，重大過失行為只有造成嚴重后果時，法官才能夠因此而被問責。第三，如果主觀上無過錯，僅僅只是囿于法官認識水平所導致的差錯案件，那么這不屬于法官問責的范疇，〔36〕同前注〔4〕，周長軍文。由此也就“將故意枉法裁判、重大過失造成錯案與一般性工作差錯、辦案瑕疵區(qū)分開來?！薄?7〕李少平：《司法責任制的理論與實踐》，《中國審判》2016年第22期。換言之，“如果法官依法、正當?shù)卦谧杂刹昧吭试S的空間內(nèi)認定事實、適用法律，并且嚴格遵守法律程序，不存在任何不當?shù)男袨?，只是因為在法律適用、事實認定上與上級法院法官的認識存在偏差，致使案件結果同上級法院法官認定存在差異，或者出現(xiàn)當事人上訪、群體性事件、當事人自殺身亡等案外情況，不應當追究其責任?！薄?8〕同前注〔9〕，王迎龍文。

建立這一體系的積極意義在于：第一，它不斷夯實制度運行的確定性基礎，同時降低制度運行的成本。因為在一個因由社會急劇轉(zhuǎn)型而帶來的開放型社會里，案件處理結果一旦進入其中，所產(chǎn)生的社會效果將可能同樣具有開放性，因而也就不可控制。比如已經(jīng)審結且當事人也被安撫好的案件，或許會因為法律或政策的變化，甚至僅僅只是因為當事人生活境遇的改變，而再次進入信訪的渠道，使得法官面臨被追責的風險。這樣，以“結果”而不是以“行為”作為審查對象，既缺乏足夠的確定性，也缺少基本的合理性。與此同時，一旦案件處理結果進入到急速發(fā)展的社會場域之中，那么不僅原本較為穩(wěn)定的案件處理效果就會隨之處在動態(tài)變化之中而變得不穩(wěn)定，也會使“結果”在彌散的過程中吸附進入各種“歷時性”的因素，因而要對這種“結果”進行“共時性”的審查，不僅標準難以確立，而且審查的成本也高。

第二，以“行為”作為審查對象，將會強化法官在職權行使時的義務履行，促使法官更為積極地履行好司法職責。因為一方面，相對于案件審理結果所可能具有的不可控性，案件審理過程以及法官的行為是相對可控的，這樣，以“行為”而非“結果”作為追責的主要事由，就會“使司法人員堅信，只要管住自己的思想和行為，依法公正勤勉履職，即使案件出了差錯，自己也不會被追究責任，從而解除顧慮、放心大膽地依法行使職權?！薄?9〕同前注〔31〕，朱孝清文。另一方面，在《責任意見》的制度配置中，如果法官在履職時沒有盡到足夠的積極作為義務，那么他會因此而被問責。比如，“法官受領導干部干預導致裁判錯誤的，且法官不記錄或者不如實記錄，應當排除干預而沒有排除的，承擔違法審判責任?！保ǖ?3條）

第三，以“行為”作為審查的中心，有助于讓“責任制”的功能從單純地事后性懲罰延伸至事先性預防和過程中的約束，進而實現(xiàn)制度功能在司法流程里的全覆蓋。因為一旦將“行為”與“后果”/“責任”在制度上建立起確定性的匹配關系，就會對法官產(chǎn)生約束力，進而在司法行為選擇時將其作為一個重要的考量因素?！?0〕當然，這種以“行為”作為審查主要對象的責任模式也存在著“可能會對審判獨立帶來負面影響”、“治理效果的有限性”、“與程序性制裁機制可能混同”等局限性。參見前注〔30〕，陳瑞華文。與此同時，有學者也認為，這種以主觀過錯和客觀行為為標準追究法官責任，“一方面會導致錯案無法被發(fā)現(xiàn)并被糾正，另一方面會導致法官責任追究制度流于形式而無法有效發(fā)揮作用?！敝斐缋ぃ骸吨匾曀痉ㄘ熑巫肪恐械腻e案問題》，《人民法治》2016年第6期。

然而，盡管責任認定基準的建立有助于推動法官責任制的司法化，但“由于追責事由具有廣泛性和擴張性，因此事實上，難以通過追責事由對法官責任進行嚴格限定?！薄?1〕同前注〔28〕，熊秋紅文。這樣，也就有必要在認定標準規(guī)范建制的基礎上，設置與其相匹配的認定程序，以此來確保責任認定始終在司法化的軌道之內(nèi)。

（三）責任認定程序的司法化構建

很顯然，當前參照套用行政機關公務人員責任追究的行政問責模式，并不適合于法官責任的追究行動。我們要意識到，其實不僅判決、裁定、決定是否錯誤，應當由人民法院審判組織確認；而且法官是否需要追責以及如何追責，也應當通過司法化的程序和機制。因此，在當前司法改革整體舉措的系統(tǒng)性配置中，尤其是《懲戒意見》出臺所即將帶來的、法官責任追究在機構運行程序上的結構性變化，要推進以司法化為導向的責任認定程序構建，首先就是要適度調(diào)整監(jiān)察部門的工作機制與職能范圍。這包括：（1）要在物理空間和人員配置上把法院內(nèi)部現(xiàn)有且合并辦公的“紀檢”與“監(jiān)察”兩個部門區(qū)分開來，清晰并強化監(jiān)察部門的職能在于對法官“違法審判責任”與“司法倫理責任”的處理，而由紀檢部門負責法官“組織紀律”與“黨風廉政建設”責任的審查。（2）適度調(diào)整監(jiān)察部門的職能關注，將有關法官業(yè)績考核與業(yè)績檔案建設，——甚至審判管理工作，也納入其部門工作的范圍之內(nèi)。（3）在適當?shù)臅r機，〔42〕應當預見，當前正在逐步深入推進之中的國家監(jiān)察體制改革，將對包括法院內(nèi)部的監(jiān)察部門在內(nèi)的所有監(jiān)察體系帶來體制性與機制性的變化。與此同時，即將開展的法院內(nèi)設機構改革，也會為此機構的設置提供機遇。將現(xiàn)有的監(jiān)察部門改名為法官業(yè)績管理與權益保障部門。

其次是要調(diào)整監(jiān)察部門的工作方式與程序機制。這包括：（1）當發(fā)現(xiàn)需要追究違法審判責任的事由時，由監(jiān)察部門直接交由審判監(jiān)督部門審查或者提請審判委員會討論，形成初步意見，不再經(jīng)由院長的“初步審定”與“委托”。（2）讓各級法院的監(jiān)察部門直接對接高級法院內(nèi)新設的“法官懲戒工作辦公室”，由監(jiān)察部門將上述“初步意見”直接報送法官懲戒工作辦公室；監(jiān)察部門不再對“初步意見”進行“調(diào) 查”。（3）各級法院監(jiān)察部門應當派員向法官懲戒委員會通報當事法官的違法審判事實及擬處理建議、依據(jù)，并就其違法審判行為和主觀過錯進行舉證，而不是《責任意見》所設計的、由高級人民法院監(jiān)察部門統(tǒng)一派員。（4）根據(jù)法官懲戒委員會的意見，各級法院的監(jiān)察部門對所在法院的法官作出處理決定。

再次是在責任認定的程序配置上，要形成合理的程序結構并賦予當事法官完整的程序性權利。這包括：（1）在審判監(jiān)督部門進行審查或者審判委員會進行討論時，要賦予當事法官或者合議庭在場進行意見陳述、辯解、舉證的權利；也即要聽取當事法官或者合議庭對于具體案件處理過程的匯報以及他們對于案件是否屬于錯案的看法。（2）在形成“初步意見”之前，審判監(jiān)督部門或者審判委員會也應當聽取“審判團隊”和“專業(yè)法官會議”〔43〕有關“專業(yè)法官會議”制度的討論，可參閱曹煒、熊靜：《司法改革語境下的法官會議探析》，《法律適用》2015年第9期；梁規(guī)平：《論專業(yè)法官會議的功能定位及其運行模式》，《法律適用》2016年第8期。對于案件是否屬于“需要問責的案件”的意見。（3）對于當事法官/合議庭、審判團隊以及專業(yè)法官會議所提出的意見，審判監(jiān)督部門或者審判委員會要在審查報告中如實記錄，并在“初步意見”中對于是否采納作出針對性的說明。

最后是要建立合理的責任追究時效制度。當下中國司法場域中，法官對于責任制度的抵觸與擔憂，很大程度上與“辦案質(zhì)量終身負責制”所隱含的“責任終身追究”緊密相關。因為這意味著對于司法人員的問責程序，在“終身”這一時間延長線內(nèi)都可能被隨時啟動；也即無論過了多久，法官都可能因為“歷時性”的問題而在“共時性”的制度中被隨時、隨意地“翻起”進而被追責。很顯然，這既不利于法官內(nèi)心的安定及其合法權益的保障，也并不符合責任制度建立的真正目的。因此，要建立一個與“終身負責制”相契合且合法、合理、科學的追責時效制度。一個可行的方案，可以依據(jù)問責事由的隱蔽性和嚴重性，明確法官問責的時效期限從發(fā)現(xiàn)問責事由之日起計算，而不是從司法人員違法違紀行為終了之日起計算?！?4〕“如果按照發(fā)現(xiàn)錯案的時間計算追究違法違紀犯罪法律責任的期限，這既能督促有關部門及時查處追究辦案人員的司法責任，又不違背法律、法理和情理，更能得到社會各界的支持和認同，同時也可以化解是否還要終身追究司法人員責任的各種爭議，終身追究自然也在其中了?！焙乞v：《錯案防范與司法問責芻議》，《人民司法·應用》2014年第13期。

三、法官責任制度運行機制的司法化建構

從實踐來看，法官責任制的實施效果，很大程度上又受到制度運行機制的影響。因此，為確保制度邏輯與機制運行邏輯的一致性，避免兩者之間因相互矛盾而帶來的抵牾，也就有必要對制度的運行機制同樣進行適度的司法化調(diào)整。

（一）責任配套機制的司法化改造

第一，要引入激勵機制，促使法官以依法獨立公正行使審判權并承擔審判責任為基礎，建立起法官個人的司法聲譽/職業(yè)聲望市場。要通過這種司法激勵機制的建立，將法官司法利益最大化從簡單的貨幣性收益（如“收入”）或者非貨幣性收益（如“權力”、“職務晉升”、“休閑”）〔45〕［美］波斯納：《法官最大化些什么？》，《超越法律》，蘇力譯，中國政法大學出版社2001年版，第135～142頁；艾佳慧：《中國法官最大化什么》，載蘇力主編：《法律和社會科學》第3卷，法律出版社2008年版，第98～151頁。的自我滿足轉(zhuǎn)移至對復合化的、個人司法聲譽/職業(yè)聲望的培植上來，讓他們在司法活動中采取積極且負責任的行動，“不僅從事會使他們出名的工作，而且從事那些直接有助于提高他們自尊的工作?！薄?6〕［美］波斯納：《卡多佐：聲望的研究》，張海峰、胡建鋒譯，中國檢察出版社2010年版，第72頁。比如，判決由審案法官簽署并且公開，就是這一機制的具體實踐方式。因為通過這一方式，“人們才能知道對某一案件的判決是否公正，哪一位法官的判決一貫公正或只是偶爾公正，哪一位法官有真知灼見，哪一位法官只能做到平庸?！倍c此同時，由于一份判決或者“一場審判還不足以說明某位法官是否公正；只有法官在若干案件中所表現(xiàn)出的一貫行為大致公正時，才可以給人以公正的印象”，〔47〕於興中：《法治東西》，法律出版社2015年版，第145頁。才能因此積累起他的司法聲譽/職業(yè)聲望。

第二，要建立尊重法官主體地位并符合司法規(guī)律的審判工作考核機制。實踐中，盡管最高法院目前已經(jīng)淡化了對于下級法院審判工作的指標考核，〔48〕從實踐來看，最高法院最早于2008年出臺了《關于開展案件質(zhì)量評估工作的指導意見（試行）》，2011年正式頒布實施《人民法院案件質(zhì)量評估指標體系》。而到了2014年12月，最高法院黨組又決定，“取消對全國各高級人民法院的考核排名；除依照法律規(guī)定保留審限內(nèi)結案率等若干必要的約束性指標外，其他設定的評估指標一律作為統(tǒng)計分析的參考性指標，作為分析審判運行態(tài)勢的數(shù)據(jù)參考；堅決杜絕以保證結案率為由，年底不受理案件的做法；各高級人民法院要按照最高人民法院的要求，取消本地區(qū)不合理的考核指標?！焙鷤バ拢骸度∠麑θ珖鞲呒壢嗣穹ㄔ嚎己伺琶罚度嗣穹ㄔ簣蟆?014年12月27日第1版。但是一方面，作為法院審判管理工作的重要抓手，法院的內(nèi)部考核機制依舊存在。實踐中，考核指標對法官審判行為的導向作用或者說影響力是不容小覷的。另一方面，地方法院推行考核機制運行的熱情卻并未消退，上級法院考核下級法院的情況依然存在。尤其是在一些地方，為確?！皩ο轮笇А惫ぷ鞯捻樌_展或者上下級法院在行動上能夠保持“一盤棋”，以及特定的法院干部組織任免格局，〔49〕就地方各級法院院長的組織任免而言，一般來說，上級黨委對院長的任免具有決定權，這“在法院的內(nèi)部管理上是最高支配權力。本級地方黨委對副院長級干部的決定權，嵌套在上級黨委對院長決定權這一前提內(nèi)?！眲⒅遥骸端痉ǖ胤奖Ｗo主義話語批評》，《法制與社會發(fā)展》2016年第6期。從實踐來看，一般由上級法院黨組提名下級法院院長的候選人，由黨委考察通過后任命，由此形成基層法院院長由中院派出的而中院院長又由高院派出的情形。都不僅會使得上級法院對于下級法院工作考核的力度繼續(xù)強化，也會使得下級法院愿意接受上級法院的考核并力求在這種考核中“出亮點、出成績”。這不僅為責任“層層加碼”機制的運行提供了空間，也使上下級法院之間的關系日益科層化、行政化。因而，要在逐漸弱化甚至徹底廢除上級法院對于下級法院進行工作考核進而斬斷上下級法院之間存在著的科層化結構性關系的前提下，對法院內(nèi)部的工作考核機制予以科學合理的設定，避免內(nèi)部結構科層化的同時建立起以審判權運行為中心的關系格局。這意味著，在案件質(zhì)量評估指標體系的設定上，就必須要充分尊重審判工作規(guī)律，合理配置審判質(zhì)效評估指標及指標權重，尤其是要科學地“設定合理區(qū)間，防止簡單、片面、人為地追求某些指標數(shù)值的高低，防止偏重利用指標排名排序、把質(zhì)效評估混同于績效考核、忽略利用指標研究解決實際問題，使審判質(zhì)效評估指標體系真正實現(xiàn)科學評估各項審判工作的‘體檢表’作用，切實發(fā)揮好正面導向。”〔50〕《最高人民法院關于新時期進一步加強人民法院審判管理工作的若干意見》（法發(fā)〔2014〕8號）。與此同時《保護規(guī)定》第10條規(guī)定：“考核法官、檢察官辦案質(zhì)量，評價工作業(yè)績，應當客觀公正、符合司法規(guī)律。對法官、檢察官的德、能、勤、績、廉進行年度考核，不得超出其法定職責與職業(yè)倫理的要求?？己宿k法和標準由中央政法單位統(tǒng)一制定，地方可以結合實際進行適當調(diào)整。不得以辦案數(shù)量排名、末位淘汰、接待信訪不力等方法和理由調(diào)整法官、檢察官工作崗位?！?/p>

第三，要逐步將瑕疵案件納入案件質(zhì)量評估與法官業(yè)績評價的體系之中，審慎推進瑕疵案件問責的實效化。一方面，由于《責任意見》規(guī)定了七種應當依紀依法追究相關法官違法審判責任的類型（第26條）和八種再審改判但不得作為錯案進行責任追究的類型（第28條），這雖然有助于法官問責的規(guī)范化與統(tǒng)一性，但卻也壓縮了地方法院進行規(guī)則詮釋甚至規(guī)則創(chuàng)制的空間，造成其對于司法風險管控力的削弱，進而使得地方法院為了強化司法管理而可能將其注意力從“錯案追究”擴展至“瑕疵案件”上，從而將瑕疵案、差案和錯案一并納入法官問責的對象范圍。另一方面，“錯案”在審判活動中的出現(xiàn)概率，客觀地說是極低的，屬于偶發(fā)現(xiàn)象；更為常見的其實是“瑕疵案件”。比如在裁判文書的制作上，既表現(xiàn)為存在錯字病句連篇、信息書寫錯誤、卷宗裝訂歸檔不規(guī)范等現(xiàn)象，也表現(xiàn)為遺漏主要事實、敘述事實存在矛盾、錯引或漏引法律條文、裁判文書說理不充分、甚至主文表述不當、遺漏判項等問題；〔51〕陳杭平：《“粗疏送達”：透視中國民事司法缺陷的一個樣本》，《法制與社會發(fā)展》2016年第6期。又比如審判程序上存在瑕疵甚至錯誤、量刑幅度內(nèi)的“頂格判”帶來的罪刑不適當、案件無故長期未結甚至超過審理期限等等。“瑕疵案件”雖然沒有“錯案”對司法公信力的破壞力那么大，但“千里之堤毀于蟻穴”，這種不規(guī)范的司法行為對于司法公信力的影響也是不可低估的。因此，要對“瑕疵案件”進行有效而規(guī)范的治理，可以嘗試著“將審判瑕疵責任作為業(yè)績評價的重要內(nèi)容，將并業(yè)績評價作為法官任職、評先評優(yōu)、晉職晉級和員額動態(tài)調(diào)整的重要依據(jù)，實現(xiàn)評價機制與員額退出機制、懲戒機制、激勵機制的有效銜接。”〔52〕馬淵杰（最高人民法院司改辦規(guī)劃處副處長）：《執(zhí)筆人談司法責任制改革中的幾個重要問題》，http://www.weixinla.com/document/15687934.html，2017年12月7日訪問。

第四，要建立司法化的外部影響因素進入法院系統(tǒng)的轉(zhuǎn)換機制。要通過這一司法化的轉(zhuǎn)換機制，不僅對不同話語在表述方式與邏輯構成上進行轉(zhuǎn)換，也對話語實踐所需的資源與成本進行考量。比如，道德話語若不經(jīng)過轉(zhuǎn)換而直接進入司法實踐，就會使得法官在面對道德/價值爭議案件的處理時陷入兩難：因為在法律與道德之間，法官在裁判中無論放棄掉那一方，都必然會受到嚴厲的指責?！?3〕方樂：《司法如何面對道德？》，《中外法學》2010年第2期。又比如，當我們試圖將政治、社會、道德等外部倫理資源納入司法倫理或者司法職業(yè)準則之中時，一定要在制度資源、社會資源、人力資源等各方面進行基礎性的供給測算與成本分析；要意識到，任何倫理資源進入司法實踐，都是需要投入大量成本來充分保障的。相反，在不增加資源供給的前提下，將外部倫理資源引入司法倫理進而單方面提高法官的司法倫理標準，——比如要求案件處理達到百分之百正確的效果或者“勝敗皆服”，不僅會造成“重負”之下法官司法行為的扭曲，帶來一些案件處理上的低效率甚至不公正；〔54〕“在加大法官責任的同時，如果不提供相應保障的話，有些法官是承受不了的?！薄拔覀冊谧非蟀讣俜种僬_的效果，恰恰可能成為一些案件不公正的原因?！狈睹髦荆骸懂斍八痉ǜ母锏姆较蚺c邏輯》，《法制與經(jīng)濟》2016年第8期。也會在整體上形成司法資源配置上的不均衡結構，增加司法制度運行所需資源消耗的同時，降低公正司法產(chǎn)品的出產(chǎn)效率。還比如，當司法場域以一種開放性的結構接納外部因素或話語影響之時，司法運行和發(fā)展所需的資源供給就會急劇增加；否則，不僅司法發(fā)展的動力會嚴重不足，而且司法權運行也會處于結構失衡和權力失序的狀態(tài)。若長期如此，不僅司法場域的職業(yè)倫理無法約束法官的司法行為，而且司法的職業(yè)尊榮感也無法吸引住法官，最終帶來的是司法人力資源的大量流失以及司法運行秩序的混亂，形成“司法危機”的格局。

（二）責任追究機制的司法化塑造

很顯然，在法官懲戒委員會的設置上，我們“不能夠繼續(xù)采用傳統(tǒng)的集權式的管理方式，必須考慮司法自身的特點。”〔55〕陳衛(wèi)東：《合法性、民主性與受制性：司法改革應當關注的三個“關鍵詞”》，《法學雜志》2014年第10期。而從實踐來看，一方面，當下中國司法場域中普遍存在的、以政法委為主導的法官懲戒委員會的機構設置與人員構成，盡管可能在委員會的人員組成上確實具有廣泛的代表性和足夠的超脫性，〔56〕對于各地法官懲戒委員會的改革探索，也有批評其中“代表性、專業(yè)性和權威性”不足的。陳海鋒：《錯案責任追究的主體研究》，《法學》2016年第2期。也盡管這并不必然導致委員會工作程序和工作機制上的“行政化”，但它“仍然帶有系統(tǒng)性‘垂直’控制的可能和風險，將來運行也容易出現(xiàn)問題，因此，這一做法并不恰當?！备玫淖龇☉撌?，將法官懲戒委員會交“由省級以上人大牽頭設立”，并同時“結合中國國情和法治建設目標，應在省級以上人大內(nèi)務司法委員會的基礎上，改建并設立統(tǒng)一的司法委員會。”〔57〕馬長山：《新一輪司法改革的可能與限度》，《政法論壇》2015年第5期。當然，從《懲戒意見》的規(guī)定來看，雖然它明確規(guī)定“法官懲戒工作辦公室設在高級人民法院”，但卻并未對“法官懲戒委員會”掛靠在哪里作出說明。

另一方面，《懲戒意見》規(guī)定，“當事法官對懲戒決定不服的，可以向作出決定的人民法院申請復議，并有權向上一級人民法院申訴。”（第11條）從實踐來看，這既不符合《懲戒意見》所設制度的整體邏輯，也不符合法院作為主體的制度利益關切?！?8〕《懲戒意見》第7條規(guī)定：懲戒委員會審議懲戒事項時，有關人民法院應當向懲戒委員會提供當事法官涉嫌違反審判職責的事實和證據(jù)，并就其違法審判行為和主觀過程進行舉證。當事法官有權進行陳述、舉證、辯解。第8條規(guī)定：懲戒委員會的審查意見應當送達當事法官和有關人民法院。第9條規(guī)定：當事法官或者人民法院對審查意見有異議的，可以向法官懲戒委員會提出。法官懲戒委員會應當對異議及其理由進行審查，作出決定，并回復當事法官或者人民法院。很難想象，經(jīng)過這幾輪的程序運轉(zhuǎn)，當事法官所在的人民法院面對其申訴時，會改變懲戒意見。此外，雖然《懲戒意見》規(guī)定可以“向上一級法院申訴”，但向哪個部門申訴？以及申訴即便受理后，又該以怎樣的程序進行審查并改變？這些都未有清晰明確的規(guī)定。相對可行的方案，一是“作為準司法化的懲戒程序，監(jiān)察機構承擔‘偵查’、‘提起公訴’之職責，責任法官理應如‘被告人’一般享有陳述、舉證、抗辯之權利，且作為‘公訴方’的監(jiān)察機構應承擔舉證審判行為違法之責任，否則根據(jù)‘疑罪從無’原則，由懲戒委員會作出無責的處分建議。”〔59〕李楊：《法官懲戒標準的審思與定位》，《法律適用》2017年第7期。二是當事法官如果對最后的懲戒意見不服時，要允許其向法官懲戒委員會申請復議一次?！斎?，如果最高法院到時也成立法官懲戒委員會后，則可允許當事法官向該委員會申請復核。而最高的“法官懲戒委員會作出的決定具有終局性，當事法官不得再行申訴。當然，可參照刑事訴訟法的‘上訴不加刑’的原則，責任法官提起的復議程序，不得加重對責任法官的處分?！薄?0〕同上注。也有學者指出，如果省一級的懲戒委員會和國家一級的懲戒委員會兩者是上下級關系，那么“從現(xiàn)行公布的法規(guī)文件來看，上下級選擇不是改革的目標?！眳⒁娗白ⅰ?4〕，侯學賓文。

客觀地說，法官責任制的司法化改造無疑是一項系統(tǒng)性工程，它的成功既依賴于責任制度本身的司法化設定，也依賴于對相關變量因素進行跟蹤并及時予以司法化調(diào)整。因此，在推進法官責任制司法化改造的進程中，還需提醒注意的“自變量”與“因變量”有：

第一，由于從制度的實踐來看，啟動法官問責機制的動力來源目前仍主要集中在法院內(nèi)部，因此當《責任意見》將“發(fā)改案件”作為問責事由的來源在制度空間上不斷壓縮之后，那么在法院外部壓力和內(nèi)部權力格局都未能有根本性改變的情況下，為了強化司法風險或者案件質(zhì)量的管控，無論是法院內(nèi)部的司法管理還是案件質(zhì)量的內(nèi)部評查工作，都很有可能會加強。由此可能帶來的，不僅會是法院內(nèi)部的司法管理者對“瑕疵案件”投入更多關注，也會是法院內(nèi)部機構在權力關系上的某種改變，——比如“審監(jiān)部門”或者“審管辦”的權力更大。而這會對法院的內(nèi)部結構以及司法責任制的實施產(chǎn)生怎樣的影響，無疑有待繼續(xù)觀察。

第二，如果司法的管理者更關注“瑕疵案件”的內(nèi)部治理，那么當錯案責任在制度與實踐上的空間不斷被壓縮的前提下，這勢必帶來責任配置上的整體性改變，由此究竟會是帶來“瑕疵案件”較之于當前配置上更重的責任類型，進而造成法官責任承擔整體格局的實質(zhì)性加重；還是會將其與法官業(yè)績考評或者職業(yè)聲望累積更為緊密的聯(lián)系起來，進而帶來責任格局的減輕，這顯然依賴于包括法官業(yè)績評價體系和業(yè)績檔案建立在內(nèi)的審判管理制度改革及其效果，也依賴于法院內(nèi)設機構的改革及其成效，因而同樣需要耐心觀察。

第三，面對最高法院與地方法院以及地方法院之間在法官問責制領域里的混亂局面，最高法院應當有義務對此進行必要的清理，尤其是一些基礎性的認識（如責任類型及其范圍、認定的基準與程序、問責機制等）各地、各級法院仍存在較大分歧的情況下，最高法院應當通過積極的行動“給法官問責實踐提供共同遵守的準據(jù)，進而改變目前各級各地法院在法官問責方面自行其是、混亂市序的局面?！薄?1〕同前注〔4〕，周長軍文。但是，如何在制度的統(tǒng)一設定中又給地方法院留有適當空間，如何確保最高法院與地方法院之間在多樣化統(tǒng)一的制度格局中實現(xiàn)放權與控權上達致平衡，這其中分寸感的把握與拿捏，不僅需要司法智慧，更要政治技巧。

四、結語

當下中國法院系統(tǒng)里的司法改革，盡管已經(jīng)取得了一些顯著的成效，但客觀地來說，一些領域的改革措施仍然缺乏系統(tǒng)性的、必要的、清晰的價值目標指引，缺少整體性的制度設計以及務實的推進策略，結果造成不同改革舉措背后的制度邏輯不一致甚至前后相矛盾，導致一些改革效果的自相抵消，甚至出現(xiàn)一些領域的改革破壞司法化邏輯、“走回頭路”的現(xiàn)象。

很顯然，這些問題在法官責任制改革中或多或少都有所體現(xiàn)。為此，在這一輪司法體制改革中，我們要清晰地意識到，以理想化的司法理念為導向的法官責任制度，盡管與我國當前的法官制度角色和司法功能存在諸多的“不適感”，但其制度的角色建構和功能設置，都是建立在一種強大的司法權力行使格局的基礎之上的。換言之，法官能夠依法獨立公正行使審判權并敢于為此承擔相應的責任，這既是一種理想化也是一種強大的、司法權力運行所必然呈現(xiàn)的責任擔當格局。因此，盡管當下中國的審判權力運行與此相較，還尚存一定的距離，但將此設定為改革行動的目標指向之一，無疑是必要的。與此同時，我們也要意識到，法官責任制度建立的根本目的，并不只是為了懲罰而更是要通過制度的反向激勵，促使法官更好地履行司法職責。因此，盡管就目前而言，理想化的狀態(tài)未可即達，但建立一種以司法化為導向、以權—責明晰且相互匹配、相互統(tǒng)一的法官責任制度，并在此基礎上配置以司法化為導向的法官問責程序與機制，確保以司法化的思維、標準與方式解決問題，無疑是必須始終堅持的、我國法官責任制度改革方向。因為我們要意識到，當下中國法院系統(tǒng)里的司法改革，只有在遵循司法規(guī)律的前提下，按照法院系統(tǒng)內(nèi)在的、司法化的制度邏輯來有序推進，才能在這種目標明確且策略務實的改革推進中逐步累積效果并最終取得改革的預期目標。