摘 要：社會公平體現(xiàn)了人類共同的價值追求，是衡量社會進(jìn)步的重要尺度。社會政策所涉及的社會公平有自己特定的角度、內(nèi)涵和實現(xiàn)路徑。社會公平之所以是社會政策的核心價值，是因為從社會政策發(fā)展的歷史看，社會政策與社會公平相隨而行；社會政策的核心問題是在協(xié)調(diào)社會利益關(guān)系時如何體現(xiàn)社會公平，它反映出社會政策制定過程中的基本價值取向；社會政策是實現(xiàn)社會公平的主要手段。由于各方面原因，我國社會政策建設(shè)嚴(yán)重不足，其公平性難以有效體現(xiàn)，導(dǎo)致不僅在初次分配領(lǐng)域貧富差距不斷擴(kuò)大，在再分配領(lǐng)域也未能對不合理的分配格局加以適當(dāng)矯正；而且在社會政策內(nèi)部也存在著這樣那樣不公平的問題。因此，基于公平推進(jìn)我國社會政策的改革創(chuàng)新就顯得必要、重要且在現(xiàn)階段更具迫切性。

關(guān)鍵詞：社會政策；社會公平；價值基礎(chǔ)；改革創(chuàng)新

中圖分類號：C916.1 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：0257-5833（2019）03-0076-13

作者簡介：李迎生，中國人民大學(xué)社會與人口學(xué)院暨社會學(xué)理論與方法研究中心教授、博士生導(dǎo)師 （北京 100872）

一項政策選擇、制度安排既來源于某種理念，同時也折射出某種理念，理念對政策、制度的建構(gòu)及其發(fā)展產(chǎn)生著直接、有效、長遠(yuǎn)的影響。就社會政策而言，不同的社會政策理念影響到不同的社會政策選擇，相應(yīng)地，會導(dǎo)致不同的社會福利制度安排。在社會政策發(fā)展史上，公平、平等、公正、效率等都曾被一些流派或?qū)W者作為社會政策的理念基礎(chǔ)或核心理念，對社會福利制度實踐產(chǎn)生了重要而深遠(yuǎn)的影響。總結(jié)社會政策理論與實踐的經(jīng)驗教訓(xùn)，我們認(rèn)為，社會公平是社會政策的基本理念依據(jù)。只有以公平作為社會政策的基本或核心理念，社會福利制度才能健康運(yùn)行與發(fā)展；否則，社會福利制度建設(shè)就會出現(xiàn)這樣那樣的問題。由于各方面原因，我國社會政策理念一個時期存在偏差，社會政策建設(shè)嚴(yán)重不足，導(dǎo)致不僅在初次分配領(lǐng)域貧富差距不斷擴(kuò)大，在再分配領(lǐng)域也未能對不合理的分配格局加以適當(dāng)矯正；而且在社會政策內(nèi)部也存在著各種各樣不平衡的問題。因此，基于公平推進(jìn)我國社會政策的改革創(chuàng)新在現(xiàn)階段更具迫切性。

一、社會公平是衡量社會進(jìn)步的重要尺度

（一）公平強(qiáng)調(diào)“合理的差異”，與平等、公正等概念存在實質(zhì)區(qū)別

公正、平等、公平等概念看似相似，而實質(zhì)不同，我們可以對這三個概念做一個比較。無論是“公正”、“平等”還是“公平”的理念，都涉及對“差異”或“差別”的認(rèn)識、判斷和評價。差異是一種普遍、客觀的存在。不論自然現(xiàn)象還是社會現(xiàn)象，都是千差萬別的，由此構(gòu)成了自然界和社會的豐富多彩。作為自然進(jìn)化的極致的人，其差別不僅涉及自然差別，還涉及社會差別，且后者從某種意義講對人的影響更大。

顯然，差別或差異作為一種普遍、客觀的存在，是不以人們的主觀意志為轉(zhuǎn)移的。而“平等”作為人類社會的一種價值理念或理想追求，其實就是要去人為地抹平這種差別或差異，實現(xiàn)“大家都一樣”。如果從起點和過程（競爭規(guī)則）意義上來理解平等，應(yīng)該說是合理的；而結(jié)果意義上的平等則往往是不合理的。中國社會自古以來就有“不患寡、患不均”、“等貴賤、均貧富”的思想傳統(tǒng)，很容易把對平等的追求等同于結(jié)果的均等，甚至等同于平均主義，這是非常有害的，改革開放前平均主義、“大鍋飯”盛行，結(jié)果使社會生產(chǎn)力的發(fā)展受到嚴(yán)重影響，人民生活陷入普遍貧窮，其教訓(xùn)非常深刻。正如鄧小平同志所指出，“我們堅持走社會主義道路，根本目標(biāo)是實現(xiàn)共同富裕，然而平均發(fā)展是不可能的。過去搞平均主義，吃‘大鍋飯，實際上是共同落后、共同貧窮，我們就是吃了這個虧?！薄多囆∑轿倪x》第三卷，人民出版社2001年版，第155頁。

公平從字面上看則含有“公正”、“平等”兩個方面的意義。一方面，國人在使用“公平”或“不公平”這個概念時，確實是想表達(dá)一種價值判斷，即“是否合理”，如改革開放以來我們長期堅持的“效率優(yōu)先，兼顧公平”的原則或理念，其中的“公平”就是表達(dá)一種價值取向——承認(rèn)差異，但應(yīng)在合理范圍內(nèi)。另一方面，“公平”的含義又包括了“平等”，用來描述“均等”或“不均等”的現(xiàn)象，亦即客觀的數(shù)量上的一致或不一致現(xiàn)象。因此，“公平”這種語義上的矛盾，在使用“公平”的概念時可能引起理解上的混亂。參見李強(qiáng)《公平與公正概念辨析》，《探索與爭鳴》2006第4期。

公平與平等既相互區(qū)別，又相互交叉、聯(lián)系。它們有一部分內(nèi)容是重合或交叉的，如機(jī)會的平等、競爭規(guī)則的平等屬于公平的范圍，這是它們的聯(lián)系。同時，公平與平等又是有區(qū)別的。如果說平等強(qiáng)調(diào)的是某種“同”，那么公平強(qiáng)調(diào)的則是某種“異”。公平是以承認(rèn)差異為前提的。一般地說，所謂公平就是一種合理的差異，這與平等以同一尺度來衡量形成反差。再者，公平與平等的內(nèi)容可以是矛盾的，如結(jié)果的平等基本上屬于不公的范圍。如上文所言，如果我們總是抱著“不患寡，而患不均”觀點，把公平等同于平等，甚至等同于平均主義，將是非常有害的。參見鄭杭生《社會公平與社會分層》，《江蘇社會科學(xué)》2001年第3期。

日本學(xué)者高坂健次將公平與平等的關(guān)系劃分為四個單元：（1）平等的又是公平的；（2）不平等但是公平的；（3）平等但不公平；（4）不平等也不公平。高坂健次進(jìn)而指出：“世間容忍的是一單元和二單元，不容忍的是三單元和四單元?！眳⒁娻嵑忌渡鐣脚c社會分層》，《江蘇社會科學(xué)》2001年第3期。

“公正”的概念與“平等”、“公平”等概念的差異在于，它不會與“均等”、“平均”的客觀差異描述相混淆，所表達(dá)的是一種比較明確、鮮明的價值判斷。“公正不公正”往往和“合理不合理”、“正當(dāng)不正當(dāng)”、“正義不正義”相類似，都是在表達(dá)一種鮮明的立場或追求?！肮鄙婕暗姆秶㈩I(lǐng)域更寬泛，更適合作為一種理想的社會制度（形態(tài)）或稍具體的政治制度、經(jīng)濟(jì)制度等的追求，它是難以量化的。

從以上的比較可見，“平等”在實踐中容易導(dǎo)致“平均主義”，這方面我們有很多深刻的教訓(xùn)?！肮鄙婕皩哟胃摺⒎秶鼜V且難以量化，因而操作性較差?！肮健痹谡Z義上似乎存在矛盾，但邏輯上并不矛盾，把公平理解為“合理的差異”，且在實踐中這種“合理的差異”是可以根據(jù)經(jīng)驗數(shù)據(jù)加以測量的，具有可操作性，如基尼系數(shù)法、五等分法等就是我們常用的測量收入分配是否合理的科學(xué)方法。本文我們旨在論證把公平作為社會政策的價值基礎(chǔ)的合理性，從概念的涵義上看，顯然是合適的。

（二）公平是衡量社會進(jìn)步的重要尺度

社會公平就是社會的政治利益、經(jīng)濟(jì)利益和其他利益在全體成員之間的合理分配，它意味著權(quán)利的平等、分配的合理、機(jī)會的均等和司法的公正。俞可平：《社會公平和善治：建設(shè)和諧社會的基石》，《光明日報》2005年3月22日。社會公平是人類普遍認(rèn)可的崇高價值，是衡量社會進(jìn)步的重要尺度。

社會公平就其本質(zhì)而言，至少包含以下三個方面的含義：第一，它是一種理想狀態(tài)。從歷史上講，社會公平是從未真正實現(xiàn)過的。人們生來存在生理、身份、地位的差別，因而造成擁有利益的差別，最終利益相近或相似的個體分屬相差懸殊的利益集團(tuán)。已形成的利益格局不易打破，加上公平本身的概念的復(fù)雜，可以說社會公平未真正完美實現(xiàn)過。但人是有理性的，隨著人類文明的發(fā)展，人們認(rèn)識到不規(guī)范的競爭會造成無謂的損失，越來越多的人希望有彼此接受的規(guī)則，這一規(guī)則能保證人們得到應(yīng)得的利益，他們的這種愿望就被稱為社會公平。第二，它的實質(zhì)是一種社會權(quán)益的正當(dāng)劃分。沒有權(quán)利就沒有利益，正是因為社會中的個人或集團(tuán)要維護(hù)和追求自己的權(quán)利與利益，他們之間才互相爭奪，造成出現(xiàn)不公平和不正義的情況，因此主張社會公平正義就是主張權(quán)益的合理劃分。第三，社會公平最終體現(xiàn)為個人追求自我空間的擴(kuò)展。個人是社會的最小單位，社會公平最終目的是為個人的。人類文明的最重要的標(biāo)志是個人逐步獨立，個體價值受到尊重，個人的生存空間也因此得到擴(kuò)展。

就社會公平的內(nèi)容而言，主要體現(xiàn)在權(quán)利公平、機(jī)會公平、規(guī)則公平、結(jié)果公平等各個方面（維度）。黨的十八大報告提出“逐步建立以權(quán)利公平、機(jī)會公平、規(guī)則公平為主要內(nèi)容的社會公平保障體系”。胡錦濤2005年5月在中共中央黨校省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部提高構(gòu)建社會主義和諧社會能力專題研討班上的講話中強(qiáng)調(diào)，要“依法逐步建立以權(quán)利公平，機(jī)會公平，規(guī)則公平和分配公平為主要內(nèi)容的社會公平正義保障體系”。在三大公平之外又加了一個“分配公平”。楊耕在《光明日報》發(fā)表的《高度重視社會公平問題》（2016年12月8日）一文中，將社會公平分為機(jī)會公平、規(guī)則公平、結(jié)果分配公平等三項。綜合以上觀點，將社會公平劃分為權(quán)利公平、機(jī)會公平、規(guī)則公平、結(jié)果公平四個維度是合適的。首先是權(quán)利公平，每個社會成員都擁有憲法法律賦予的基本權(quán)利，而且這些基本權(quán)利不因家庭、職業(yè)、性別、民族的差別而有所不同。其次是機(jī)會公平，每個社會成員都具有參與經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會活動的平等機(jī)會，“生活在我們偉大祖國和偉大時代的中國人民，共同享有人生出彩的機(jī)會，共同享有夢想成真的機(jī)會，共同享有同祖國和時代一起成長與進(jìn)步的機(jī)會”。中共中央文獻(xiàn)研究室：《十八大以來重要文獻(xiàn)選編（上）》，中央文獻(xiàn)出版社2014年版，第235頁.第三是規(guī)則公平，任何規(guī)則的制定都必須經(jīng)過嚴(yán)格、公正的程序，而規(guī)則一旦形成，任何社會成員都毫無例外地受到規(guī)則的保護(hù)和約束，在規(guī)則面前一律平等，對所有參加同類社會活動的人具有同等效力。最后是結(jié)果分配公平，即以平等身份參加社會經(jīng)濟(jì)活動的人必須承認(rèn)和接受活動的結(jié)果，不允許任何人憑借社會特權(quán)取得收益“附加權(quán)”和虧損“豁免權(quán)”楊耕：《高度重視社會公平問題》，《光明日報》2016 年12 月8 日。。

社會公平作為社會主義的本質(zhì)要求，是中國共產(chǎn)黨的價值追求。當(dāng)前正在進(jìn)行的全面深化改革將促進(jìn)社會公平正義提到前所未有的高度。習(xí)近平同志指出，全面深化改革要“以促進(jìn)社會公平正義、增進(jìn)人民福祉為出發(fā)點和落腳點”?！氨仨氈蹌?chuàng)造更加公平正義的社會環(huán)境，不斷克服各種有違公平正義的現(xiàn)象，使改革發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民。”習(xí)近平：《切實把思想統(tǒng)一到黨的十八屆三中全會精神上來》，《求是》2014年第1期?！耙汛龠M(jìn)社會公平正義、增進(jìn)人民福祉作為一面鏡子，審視各方面體制機(jī)制和政策規(guī)定，哪里有不符合促進(jìn)社會公平正義的問題，哪里就需要改革；哪個領(lǐng)域哪個環(huán)節(jié)問題突出，哪個領(lǐng)域哪個環(huán)節(jié)就是改革的重點?！敝泄仓醒胄麄鞑浚骸读?xí)近平總書記系列重要講話讀本》，人民出版社2016年版，第77頁。

（三）公平是具體的、歷史的

社會公平不是抽象的，而是具體的、歷史的，它總是同一定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相聯(lián)系。從社會的經(jīng)濟(jì)事實出發(fā)考察社會公平，是馬克思主義社會公平觀的一個基本原則，正是基于這一原則，馬克思恩格斯指出了社會公平的歷史性和相對性。

既然公平屬于作為上層建筑的道德和法的范疇，既然社會公平的實現(xiàn)程度決定于社會經(jīng)濟(jì)，而社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展必然是一個歷史的過程，因此，在馬克思恩格斯看來，同社會經(jīng)濟(jì)一樣，公平也必然是具體的、歷史的，從來不存在任何超越歷史條件和脫離社會經(jīng)濟(jì)的、抽象的、永恒的社會公平，恩格斯明確指出，公平的觀念“是一種歷史的產(chǎn)物，這一觀念的形成，需要一定的歷史條件，而這種歷史條件本身又以長期的以往的歷史為前提”《馬克思恩格斯選集》第3卷，人民出版社1995年版，第448頁。。

在分析社會公平歷史性的根據(jù)時，馬克思恩格斯提出了一個重要的思想，即“權(quán)利永遠(yuǎn)不能超出社會的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)以及由此經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)制約的社會文化發(fā)展”《馬克思恩格斯全集》第1卷，人民出版社1963年版，第22頁。，未來社會的公平必然經(jīng)歷一個從相對不公平到相對公平的漸進(jìn)的歷史過程。他們認(rèn)為，共產(chǎn)主義社會的第一階段即社會主義社會，是剛剛從舊社會脫胎出來的社會，因而必然從各個方面留下舊社會的痕跡?！安还健钡纳鐣F(xiàn)象，正是“舊社會的痕跡”之一。賀善侃：《論社會公平的歷史性》，《毛澤東鄧小平理論研究》2010年第11期。

我國目前雖已進(jìn)入中國特色社會主義新時代，但尚處在社會主義初級階段。在這個階段，無論是在初次分配領(lǐng)域還是在再分配領(lǐng)域，都還存在著各種不公平現(xiàn)象。在初次分配領(lǐng)域，我們實行以“按勞分配”為主的分配模式。按勞分配即按勞動的數(shù)量和質(zhì)量進(jìn)行分配，表面上看是公平的。但由于每個人的天賦不同，每個人的家庭背景不同等等，每個人的最終所得并不相同，表面的公平掩蓋了實質(zhì)的不公平。再分配領(lǐng)域同樣如此，由于各種原因，我國社會福利制度在城鄉(xiāng)、人群、地域、階層等皆存在嚴(yán)重的不公平。

承認(rèn)公平的具體性、歷史性，并不是為現(xiàn)實開脫，其主旨在于告誡人們：公平的實現(xiàn)并非一朝一夕就能完成的，而是要經(jīng)過長期的歷史過程和實實在在的努力。

二、社會公平是社會政策的核心價值

現(xiàn)代意義上的公平理念建立在自由、平等、社會合作等理論依據(jù)的基礎(chǔ)之上，強(qiáng)調(diào)“給每個人以所應(yīng)得”。吳忠民：《從平均到公正：中國社會政策的演進(jìn)》，《社會學(xué)研究》2004年第1期。社會政策是國家和社會為解決社會問題以實現(xiàn)公正、福利等特定的社會目標(biāo)而制定的，是各種法律、條例、措施和辦法的總稱。李迎生等：《中國社會政策的改革與創(chuàng)新》，中國人民大學(xué)出版社2015年版，第7頁.公平與社會政策是密不可分的，可以說公平是社會政策的核心理念。公平之所以是社會政策的核心價值，是因為從社會政策發(fā)展的歷史看，社會政策與社會公平相隨而行；社會政策的核心問題是在協(xié)調(diào)社會利益關(guān)系時如何體現(xiàn)社會公平，它反映出社會政策制定過程中的基本價值取向；社會政策是實現(xiàn)社會公平的主要手段。

首先，從社會政策發(fā)展的歷史看，社會政策與社會公平相隨而行。

自從工業(yè)革命特別是20世紀(jì)以來，社會文明獲得了極大的進(jìn)步：社會的物質(zhì)生產(chǎn)能力得到了極大的發(fā)展，物質(zhì)財富得到了極大的豐富，市場經(jīng)濟(jì)體制也得到了很大的完善；人權(quán)觀念得到了迅速的普及，維護(hù)人的尊嚴(yán)和權(quán)利已經(jīng)成為一種共識；人人共享、普遍受益的理念開始成為社會發(fā)展的基本宗旨和整個人類的共同追求。在這種情況之下，公平的理念相應(yīng)地實現(xiàn)了由傳統(tǒng)向現(xiàn)代的轉(zhuǎn)型。

現(xiàn)代社會政策同現(xiàn)代的公平理念及規(guī)則是相隨而行的。先是現(xiàn)代公平理念及規(guī)則出現(xiàn)并逐漸得以豐富、完善；繼而，現(xiàn)代社會政策得以出現(xiàn)并逐漸體系化。在啟蒙思潮和工業(yè)革命的影響之下，出現(xiàn)了同以往很不相同的、具有現(xiàn)代意義的公平理念及規(guī)則。又經(jīng)歷工人運(yùn)動、社會主義思潮以及整個社會文明進(jìn)步等種種廣泛而深遠(yuǎn)的影響，公平的理念及規(guī)則得到了進(jìn)一步的豐富和完善。比如，人們在過多地強(qiáng)調(diào)市場競爭、機(jī)會平等的規(guī)則之后，逐漸發(fā)現(xiàn)了市場缺陷，而逐漸認(rèn)同了社會合作、互助的重要性，強(qiáng)調(diào)在保證機(jī)會平等的規(guī)則的同時，還應(yīng)注重維護(hù)每個社會成員的基本尊嚴(yán)和基本生存問題，注重按貢獻(xiàn)分配的規(guī)則，同時也要注重社會調(diào)劑的規(guī)則。更為重要的是，公平已經(jīng)不僅僅是一個思想界、學(xué)術(shù)界所關(guān)注的問題了，公平已經(jīng)走入現(xiàn)實社會，成為絕大多數(shù)社會成員的一種起碼的共識，甚至是一種基本的需要。

隨著現(xiàn)代公平理念及規(guī)則的逐漸形成和日益體系化，現(xiàn)代意義上的社會政策也開始形成、完善和體系化。從發(fā)達(dá)國家社會政策的發(fā)展脈絡(luò)中可以清晰地看到這一點。第一階段，從工業(yè)革命開始至1930年。工業(yè)革命的出現(xiàn)，促進(jìn)了社會的巨大進(jìn)步，但同時也造成了一系列嚴(yán)重的社會問題，如嚴(yán)重的失業(yè)現(xiàn)象、嚴(yán)重的兩極分化現(xiàn)象、工人勞動與生活條件的極度惡化、大眾貧困現(xiàn)象，這又進(jìn)一步造成西方國家嚴(yán)重甚至是激烈的階級對立狀態(tài)。為了緩解這些社會問題、維護(hù)社會的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，西方國家開始出臺一些社會政策。1802年，英國政府頒布了“學(xué)徒健康與道德法案”，開始對工人的工作條件予以關(guān)注。1871年英國政府頒布工會法，1874年制定工廠法，1875年取消禁組工會的禁令；法國政府于1864年準(zhǔn)許工人組織工會，1884年頒布工會法；德國首相俾斯麥于1883年首創(chuàng)強(qiáng)制性的勞工疾病保險立法，1889年又創(chuàng)辦殘疾、老年、死亡保險立法，之后為西方各國相繼仿效?？偟膩砜矗@一階段西方國家的社會政策開始形成，但還不夠系統(tǒng)，力度也不大，只是處在局部和“應(yīng)急”的水準(zhǔn)，對社會的影響面有限。

第二階段，從1930年至現(xiàn)在。不容忽視的是1935年，美國通過了“社會保障法”，確立了美國現(xiàn)代社會保障制度。1935年前后，美國還制定了大量的其他方面的社會政策。英國則于1945年前后，推出了大量的社會政策，如“社會保障法”、“家屬津貼法”、“國民醫(yī)療保險法案”、“國民工傷保險法案”和“國民救濟(jì)法”等等，形成了比較完備的社會政策體系，奠定了“福利國家”體制的基礎(chǔ)，也為其他西方國家所仿效。20世紀(jì)50-60年代，西歐和北歐的許多國家，競相制定了系統(tǒng)的社會政策。這一階段發(fā)達(dá)國家的社會政策不但已經(jīng)十分完備、體系化，而且力度很大，在很大程度上體現(xiàn)了公平的理念及規(guī)則。時至今日，社會政策對于發(fā)達(dá)國家依然有著強(qiáng)大、廣泛而深遠(yuǎn)的影響，甚至已經(jīng)成為發(fā)達(dá)世界國家與社會體制的一個有機(jī)組成部分。不能想像發(fā)達(dá)國家在缺少社會政策的條件下，能夠繼續(xù)生存下去。

其次，社會政策的核心問題是在協(xié)調(diào)社會利益關(guān)系時如何體現(xiàn)公平，它反映出社會政策制定過程中的基本價值取向。

社會政策在制定的過程中所應(yīng)該依據(jù)的價值觀念是什么？對于這樣一個問題的探討，可以說是眾說紛紜，在不同的歷史時期、不同的國家地區(qū)中都有不同的答案。在現(xiàn)代社會中，學(xué)者們從個人責(zé)任與政府責(zé)任、公民身份與公民權(quán)利、選擇性與普遍性、平等與公正、社會排斥與社會融合等不同的角度進(jìn)行探討，為社會政策的研究和發(fā)展提供了廣闊的空間。從眾多國內(nèi)外研究者對這一主題發(fā)表的的論文和著作中可以看出，雖然學(xué)者們研究的側(cè)重點各有不同，但普遍認(rèn)同“社會公平”應(yīng)該是社會政策制定過程中應(yīng)該遵循的核心價值觀念，無疑也是中國社會政策設(shè)計、建設(shè)、改革與創(chuàng)新的價值基礎(chǔ)。“如果我們真正關(guān)心社會正義，我們就要把它的原則應(yīng)用到個別地或者整體地產(chǎn)生貫串整個社會的分配后果的亞國家制度上去?！盵英]戴維·米勒：《社會正義原則》，江蘇人民出版社2001年版，第13頁。

在當(dāng)今社會，資源的相對稀缺性決定了社會生活中必然存在矛盾和沖突，也使得社會公平符合邏輯地成了社會生活的必需品。社會差別與不平等是每一個社會不可避免的事實，社會公平的目的不是要消滅社會差別，而是期望通過良好的制度安排合理有序地調(diào)節(jié)社會成員的權(quán)利和義務(wù)。社會政策的核心問題是在協(xié)調(diào)社會利益關(guān)系時如何體現(xiàn)社會公平，它反映出社會政策制定過程中的基本價值取向?！罢x是社會制度的首要價值，正像真理是思想體系的首要價值一樣。”[美]約翰·羅爾斯：《作為公平的正義——正義新論》，姚大志譯，上海三聯(lián)書店2002年版，第126頁。既然涵蓋了公平的正義是社會制度的首要價值，自然也是社會政策的首要價值。

作為當(dāng)代“正義理論集大成者”的羅爾斯，在其著名的《正義論》中提出了以正義理論兩個原則為主要內(nèi)容的分配正義思想。其中，羅爾斯正義理論的第一個原則——“平等的基本自由原則”，應(yīng)當(dāng)成為社會政策制定或設(shè)計的基本依據(jù)?！捌降鹊幕咀杂稍瓌t”強(qiáng)調(diào)“所有人都享有和其他人同樣的與基本自由體系相類似的權(quán)利和自由”[美]約翰·羅爾斯：《正義論》，何懷宏、何包鋼、廖申白譯，中國社會科學(xué)出版社1998年版，第76頁。，也就是社會成員的基本權(quán)利?；緳?quán)利有以下三方面：（1）基本的政治權(quán)利，包括選舉權(quán)、被選舉權(quán)、言論權(quán)等基本的自由權(quán)利；（2）基本的生存權(quán)利，包括提供維持生存和再生產(chǎn)的基本物質(zhì)條件、基本的衛(wèi)生保健、基本的安全保障等，如基本的住房保障、基本醫(yī)療保障、基本養(yǎng)老等；（3）基本的發(fā)展權(quán)利，包括接受基礎(chǔ)教育，平等地進(jìn)入市場等。政治、生存和發(fā)展三方面的基本權(quán)利是相互聯(lián)系的。這些權(quán)利中的住房、醫(yī)療、教育等基本民生問題主要屬于社會保障的范疇，這些權(quán)利的共同特征是普適性和平等性，即一個人對這些權(quán)利的擁有不會妨礙他人對它們的同等擁有。對于一個現(xiàn)代國家而言，國家沒有理由不對這些權(quán)利進(jìn)行平等的保護(hù)。[美]約翰·羅爾斯：《正義論》，何懷宏、何包鋼、廖申白譯，中國社會科學(xué)出版社1998年版，第89頁。只有保證人人都享有基本權(quán)利，才能夠從最起碼的底線意義上體現(xiàn)出對個體人締結(jié)社會的基本貢獻(xiàn)和對人的尊嚴(yán)的肯定，才能夠從最本質(zhì)的意義上實現(xiàn)社會發(fā)展的基本宗旨，即以人為本的發(fā)展的基本理念，也才能夠從最實效的意義上為社會的正常運(yùn)轉(zhuǎn)提供必要的條件。實現(xiàn)了人人享有基本權(quán)利，也就實現(xiàn)了起點公平。

羅爾斯批評了“市場萬能”和“效率至上”等觀點。他認(rèn)為，市場機(jī)制的財富分配，只強(qiáng)調(diào)能力的權(quán)利而排斥需要的權(quán)利，過多地容忍了自然和社會的偶然因素的影響，他強(qiáng)調(diào)不能由能力的競爭來決定總收入的分配，這樣做忽視了需要的權(quán)利和一些適當(dāng)?shù)纳顦?biāo)準(zhǔn)，他甚至還提出要通過社會立法來確保下一代不受市場偶然性的損害，必須把自由的市場機(jī)制納入一種政治和法律的結(jié)構(gòu)中，通過這種結(jié)構(gòu)來調(diào)節(jié)和保障經(jīng)濟(jì)活動的總趨勢和機(jī)會的公平平等。他批評“效率至上”原則，堅持“公平優(yōu)先于效率”的觀點?！叭绻鐣窘Y(jié)構(gòu)是不公平的，這些原則將允許做一些可能降低狀況較好者的預(yù)期的變更，因此，如果效率原則意味著只有改善所有人前景的改變才是允許的，那么民主原則就和效率原則不一致了。公平正義是優(yōu)先于效率的，要求某些在這種意義上并非有效率的改變。”[美]約翰·羅爾斯：《作為公平的正義——正義新論》，姚大志譯，上海三聯(lián)書店2002年版，第171頁。

事實上，在任何國家，隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會必然會出現(xiàn)利益分化，從而造成群體之間的利益差異。要有效地避免這種由于利益嚴(yán)重分化而導(dǎo)致的不利情況的發(fā)生，不能寄希望于市場經(jīng)濟(jì)的自我調(diào)節(jié)，只能求諸政府行為，即只能通過政府政策包括社會政策對社會利益關(guān)系進(jìn)行恰當(dāng)?shù)卣{(diào)整。社會政策調(diào)整社會利益關(guān)系必須以權(quán)利平等為基本價值標(biāo)準(zhǔn)。只有這樣，才能從根本上提高社會公眾的需求滿足水平，又能通過對最少受益者給予必要的物質(zhì)幫助和利益補(bǔ)償，使人人都享受經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的好處，從而有效地消除各利益群體之間的隔閡，及時化解矛盾和沖突，使社會在穩(wěn)定、有序中求得快速發(fā)展。正是從這個意義上講，社會政策是公平在社會領(lǐng)域的具體化，公平的社會功能在很大程度上是通過各種各樣的社會政策來實現(xiàn)的。

最后，從操作或?qū)嵤用婵矗鐣降膶崿F(xiàn)需要通過一定的橋梁或中介，社會政策是實現(xiàn)社會公平的一項重要的制度設(shè)置。

公正作為一種基本理念或理想，要使其成為一種社會現(xiàn)實，需要通過特定的制度或政策體系等中間環(huán)節(jié)。社會政策以促進(jìn)社會的公平與正義作為理念基礎(chǔ)和奮斗目標(biāo)，其在使公正理想變成公正現(xiàn)實方面發(fā)揮著橋梁或中介的作用。李迎生：《社會政策與社會和諧》，《教學(xué)與研究》2005年第12期。

社會政策與出于調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的“效率”目標(biāo)而實行的有關(guān)政策不同，其宗旨在于解決社會問題、確保社會基本正義和公民的基本福利、促進(jìn)社會群體間的平衡與社會整體協(xié)調(diào)狀態(tài)，亦即社會政策的宗旨在于矯正市場機(jī)制的失靈，是關(guān)于實現(xiàn)“公平”目標(biāo)的那些政策。如何矯正市場機(jī)制的失靈，關(guān)鍵和重點在于再分配機(jī)制的健全與完善（當(dāng)然在初次分配機(jī)制中社會政策的作用也很重要）。再分配如何實現(xiàn)公平？羅爾斯提出了正義理論的第二個原則——“差別原則”，該原則對為什么必須進(jìn)行國民收入的再分配以及國家在建立社會福利制度方面應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任等問題做出了明確的回答。羅爾斯認(rèn)為，一個正義的社會基本結(jié)構(gòu)之安排必須使最少受益者得到他們所能得到的最大利益。為了保證“最少受益者”的利益，他提出了“差別原則”，要求“財富和收入方面的不平等分配，應(yīng)該有利于社會之最少受益者的最大利益”[美]約翰·羅爾斯：《正義論》，何懷宏、何包鋼、廖申白譯，中國社會科學(xué)出版社1998年版，第102頁。，實質(zhì)上就是再次分配。羅爾斯的差別原則認(rèn)為，社會基本物品（如住房）方面的任何不平等都是不公正的，除非它改進(jìn)了經(jīng)濟(jì)條件最差的群體的處境。差別原則可以這樣表述：社會和經(jīng)濟(jì)的不平等（例如財富和權(quán)力的不平等）只要其結(jié)果能給每一個人，尤其是那些最少受惠的社會成員帶來補(bǔ)償利益，它們就是正義的。差別原則是羅爾斯正義理論中最關(guān)鍵的部分，其中心思想是社會要以一定的方式對弱者予以補(bǔ)償。羅爾斯認(rèn)為，由于偶然因素造成的分配結(jié)果的差異是不公正的，條件優(yōu)異者不應(yīng)以他們的天賦獲利，天賦較差者也不應(yīng)因此受到懲罰，因為這些條件不是單靠個人條件可以得到的。以往的自由主義者忽視這一點，而羅爾斯則指出，為了實現(xiàn)實際上的平等，應(yīng)以過程中的差別對待來實現(xiàn)結(jié)果的平等。因此，他主張建立一個以正義原則為基礎(chǔ)的社會合作體系。在這個互惠的合作體系中，天分較高者對天分較低者進(jìn)行一種讓利和補(bǔ)償。在羅爾斯看來，這不僅是物質(zhì)補(bǔ)償?shù)膯栴}，也是保證最少受惠者的自尊不受侵犯的需要。

之所以要實行差別原則，羅爾斯給予了清晰的解釋。那些具有較好天賦、能力等偶然因素的人，之所以在分配上占有優(yōu)勢，除了這些條件較好外，還在于他們在發(fā)展自身中比別的人更多地運(yùn)用了社會的資源，而這種資源應(yīng)當(dāng)是全社會所共有的。因而這些人就應(yīng)當(dāng)回饋社會，將多拿的東西給予社會，從而對社會中的弱者做出補(bǔ)償，而補(bǔ)償?shù)姆椒ň褪菍袷杖脒M(jìn)行再分配。

社會政策，作為矯正“市場失靈”和再分配的主要手段，是基于權(quán)利原則、需要原則等前提的，從這個意義上講，社會政策是公平在社會領(lǐng)域的具體化，公平的社會功能在很大程度上是通過各種各樣的社會政策來實現(xiàn)的。

三、我國現(xiàn)階段社會政策建設(shè)不足導(dǎo)致嚴(yán)重的公平問題

首先，在初次分配領(lǐng)域國民收入分配包括初次分配和再分配。初次分配是政府、企業(yè)（資本）和居民（勞動）對生產(chǎn)經(jīng)營成果即增加值的直接分配。再分配是通過轉(zhuǎn)移支付（包括所得稅、社會保險繳款、社會保險福利、社會補(bǔ)助等）再分配之后形成政府、資本和勞動的可支配收入。，我國社會政策建設(shè)嚴(yán)重不足，勞動者在勞動力市場存在著起點（權(quán)利）不公、機(jī)會不公、過程不公等各方面問題，導(dǎo)致長期以來初次分配收入差距過大。

國民收入經(jīng)過分配分別對應(yīng)著勞動所得、政府所得以及資本所得三大部分，三大利益主體對國民收入的分配比例是社會各界關(guān)注的焦點。其中，勞動所得份額和資本所得份額分別反映勞動和資本在收入分配中的相對地位?？傮w來說，1990～2015年，政府所得比重變化相對平穩(wěn)略有上升，資本所得比重總體有所增加，勞動者報酬在國民收入分配中所占的比重則呈現(xiàn)下降的趨勢。需要說明的是，國家統(tǒng)計局于2004年全國經(jīng)濟(jì)普查之后調(diào)整了勞動者報酬的統(tǒng)計口徑，把個體工商戶業(yè)主所得從按勞動者報酬計算改為按營業(yè)利潤計算，這使得勞動報酬份額突然下降了4.61個百分點。不過如果以2004年為界將前后兩段分開，從1990年到2003年這12年中，勞動報酬份額從1996年最高的53.38%下降到2003年的49.62%，共下降了3.76個百分點；在2004年到2007年的三年中，我國勞動報酬份額從2004年的44.75%下降到2007年最低的39.74%，共下降了5.01個百分點。由此可見，即便忽略調(diào)整口徑造成的影響，我國勞動報酬份額也是下降的。由于國家統(tǒng)計局于2008年全國經(jīng)濟(jì)普查后又調(diào)整了勞動者報酬的有關(guān)統(tǒng)計口徑，這使得我國勞動報酬份額大幅上調(diào)。不過即使如此，從2009年到2015年，我國勞動報酬份額也僅維持在45%左右，仍然保持在相對低位的水平。潘華、譚永生：《我國勞動報酬與資本收益結(jié)構(gòu)失衡的原因分析及對策建議》，《中國物價》2018年第8期。

國家發(fā)展改革委員會課題組（2012）的研究顯示，從收入分配的國際比較看，發(fā)達(dá)國家勞動報酬份額一般穩(wěn)定在50%～60%，資本收益（企業(yè)）一般在35%左右，政府所得（生產(chǎn)稅凈額）的占比約在10%左右。國家發(fā)改委社會發(fā)展研究所課題組：《我國國民收入分配格局研究》，《經(jīng)濟(jì)研究參考》2012年第21期。世界經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織數(shù)據(jù)顯示，自20世紀(jì)90年代以來，英國的勞動報酬份額最高為57.5%，最低為53.2%；美國的勞動報酬份額最高為60.4%，最低為56.2%；德國的勞動報酬份額最高為54.3%，最低為48.5%；法國的勞動報酬份額最高為52.7%，最低為51.4%；日本的勞動報酬份額最高為56.7%，最低為50.8%。從這些數(shù)據(jù)可以看出，世界主要工業(yè)化國家的勞動報酬份額基本都占到國民收入分配的一半以上。我國的勞動報酬份額明顯低于其同期的平均水平，勞動者報酬占比較低，政府或者資本擠占了勞動報酬。潘華、譚永生：《我國勞動報酬與資本收益結(jié)構(gòu)失衡的原因分析及對策建議》，《中國物價》2018年第8期。

2012年9月14日北京國際城市發(fā)展研究院聯(lián)合中國社科文獻(xiàn)出版社發(fā)布了首部《社會管理藍(lán)皮書——中國社會管理創(chuàng)新報告》。依照這份藍(lán)皮書提供的數(shù)據(jù)，我國行業(yè)之間職工工資最高與最低相差15倍左右；上市國企高管與一線職工收入差距在18倍左右，國有企業(yè)高管與社會平均工資相差128倍。收入最高的10%人群與收入最低的10%人群的收入差距，已從1988年的7.3倍上升為2007年的23倍。據(jù)《新京報》，2012年9月15日。

改革開放以來，中國的基尼系數(shù)不斷攀升，反映出居民收入總體性差距在不斷擴(kuò)大。近年來這一狀況雖然有所緩解，但仍然處在高位，2016年基尼系數(shù)較2015年上升了0.003個百分點，達(dá)到0.465，2017年基尼系數(shù)進(jìn)一步上升到0.467，較最近觸底的2015年上漲了0.005個百分點。2000年，我國基尼系數(shù)就突破0.4的國際警戒線，并持續(xù)爬高，到2008年超過了0.49，其后的幾年雖逐年有所降低，但自2016年起又開始升高。與其它國家進(jìn)行橫向比較，更能反映出我國收入分配的差距。2001年中國的基尼系數(shù)為0.40，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于同一時期的大多數(shù)發(fā)達(dá)國家和一些發(fā)展中國家，僅僅與分配過于懸殊的墨西哥、巴西、智利等國家相當(dāng)。“中國從一個收入分配比較平均的國家變成了世界上收入差距較大的國家之一?！崩涑缈偅骸毒用袷杖氩罹嗟膶嵶C分析》，《價格月刊》2006年第9期。

城鄉(xiāng)居民收入差距從1978年的2.57倍擴(kuò)大到2009年的3.33倍。叢亞平、李長久：《中國基尼系數(shù)已超0.5，可能導(dǎo)致社會動亂》，《經(jīng)濟(jì)參考報》2010年5月21日。中國社會科學(xué)院城市發(fā)展與環(huán)境研究所發(fā)布的《中國城市發(fā)展報告No.4——聚焦民生》顯示，“2010年我國城鄉(xiāng)收入差距比為3.23∶1，較上一年有所縮小，但成為世界上城鄉(xiāng)收入差距最大的國家之一。中西部省區(qū)高于全國平均水平，城鄉(xiāng)收入差距更大，比例也更高，達(dá)4∶1以上?！蓖跫t茹、朱杉：《中國成世界城鄉(xiāng)收入差距最大國家之一》，《中國經(jīng)濟(jì)周刊》2011年第37期。前述《社會管理藍(lán)皮書——中國社會管理創(chuàng)新報告》援引的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，2012年我國城鄉(xiāng)居民收入比達(dá)到3.3倍。近年城鄉(xiāng)收入差距雖然有所縮小，但根據(jù)國家統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)，2017年城鎮(zhèn)居民人均收入36396元，農(nóng)村居民人均收入13432元，城鄉(xiāng)居民人均收入倍差仍達(dá)2.71，而國際上最高在2倍左右。

初次分配領(lǐng)域存在的收入差距過大的問題不僅與社會政策建設(shè)不足有關(guān)，而且對再分配特別是對勞動者的福利水平產(chǎn)生影響。就前者而言，初次分配領(lǐng)域雖然強(qiáng)調(diào)效率原則，但公平問題同樣不可忽視。而在公平這方面，相應(yīng)的社會政策建設(shè)嚴(yán)重不足，社會政策沒有起到矯正市場失靈導(dǎo)致的收入分配差距擴(kuò)大的趨勢。主要表現(xiàn)在：其一，我國勞動者在勞動力市場長期存在起點（權(quán)利）不公的問題。城鄉(xiāng)勞動者在城市勞動力市場存在起點不公的問題，城市高端產(chǎn)業(yè)及崗位一般難以對進(jìn)城農(nóng)民工開放，即便低端產(chǎn)業(yè)及崗位對農(nóng)民工開放，也存在同工不同酬、同工不同福利的問題。即便是城鄉(xiāng)不同戶籍的大學(xué)畢業(yè)生在城市就業(yè)同樣存在身份歧視、待遇不公的問題。其二，最低工資政策體現(xiàn)國家對基層勞動者的收入保護(hù)，具有明顯的社會政策意涵。但在我國長期以來，最低工資一般與社會救助難以有效區(qū)分，拉開差距，難以對有就業(yè)能力、但享受社會救助（低保）的勞動者起到激勵作用，推動他們通過再就業(yè)及提升職業(yè)地位獲得更體面的生存和發(fā)展。其三，對勞動者及其后代人力資本有著重要影響的教育公平政策、職業(yè)培訓(xùn)政策等社會政策建設(shè)嚴(yán)重滯后，使他們在進(jìn)入勞動力市場及職業(yè)流動的競爭中往往處于不利地位。如此等等，不同程度地擴(kuò)大了我國居民初次分配的收入差距。

其次，在再分配領(lǐng)域，我國社會福利事業(yè)發(fā)展在多個維度上存在不平衡。我國社會福利事業(yè)在城鄉(xiāng)間、地域間、人群間、職業(yè)間、物質(zhì)補(bǔ)償與社會服務(wù)間的不平衡發(fā)展造成了社會福利不能有效地為困難群體“雪中送炭”，反而在某些方面造成“馬太效應(yīng)”，出現(xiàn)社會政策對初次分配的“逆調(diào)節(jié)”。

當(dāng)前我國社會政策的公平性問題主要是各類群體所獲得的各類福利待遇的不均等問題，表現(xiàn)在我國社會政策和福利體系的制度性碎片化及其所導(dǎo)致的社會政策制度性區(qū)隔，福利資源分配的不均衡，福利項目覆蓋面的不均衡和人均福利水平的不均等。關(guān)信平：《朝向更加公平、平等和高效的社會政策——對我國社會政策公平性的理論思考》，《廣東工業(yè)大學(xué)學(xué)報》2013年第3期。

社會福利事業(yè)在城鄉(xiāng)間發(fā)展存在不平衡。長期以來，由戶籍制度以及以此為基礎(chǔ)的就業(yè)、教育及社會保障制度，使我國呈現(xiàn)城鄉(xiāng)二元分割的經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)。在社會政策的建構(gòu)過程中城鄉(xiāng)有別，重城市輕農(nóng)村、先城市后鄉(xiāng)村，并且在一系列保障待遇上差距懸殊。以我國低保制度為例，截至2016年底，全國有城市低保對象855.3萬戶、1480.2萬人。全年各級財政共支出城市低保資金687.9億元。2016年全國城市低保平均標(biāo)準(zhǔn)494.6元/人·月，比上年增長9.6%。全國有農(nóng)村低保對象2635.3萬戶、4586.5萬人。全年各級財政共支出農(nóng)村低保資金1014.5億元。2016年全國農(nóng)村低保平均標(biāo)準(zhǔn)3744.0元/人·年，比上年增長17.8%。民政部網(wǎng)：《2016年社會服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計公報》，http：//www.mca.gov.cn/article/sj/tjgb/201708/20170800005382.shtml。從這些數(shù)據(jù)我們可以看出，雖然低保平均標(biāo)準(zhǔn)方面，農(nóng)村增速高于城市，但月人均補(bǔ)助水平還是要比城市低182.6元；農(nóng)村低保對象不論是戶數(shù)還是人數(shù)都是城市低保對象的三倍左右，但是全年各級財政共支出農(nóng)村低保資金僅僅是城市低保資金的1.47倍。

社會福利事業(yè)在地域間的發(fā)展存在不平衡。與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的地域性差異一樣，我國社會福利事業(yè)在地域間也存在明顯差異。丁忠民等通過對我國各地區(qū)農(nóng)村社會福利指數(shù)進(jìn)行研究，發(fā)現(xiàn)在1993-2012年間，東部沿海的省市社會福利水平相對較高，當(dāng)?shù)剞r(nóng)村居民所享受的各類公共基礎(chǔ)設(shè)施及社會保障較完善；東北地區(qū)的福利水平落差相對較小；中部地區(qū)（湖南、湖北）社會福利水平較高；西部地區(qū)整體的社會福利水平比較靠后，除四川外，其余省、市的福利水平都比較低。丁忠民、玉國華：《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、社會福利與區(qū)域非均衡性研究》，《重慶工商大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2016年第5期。殷金朋等基于1990-2013年中國31個省份的面板數(shù)據(jù)，測算了不同省份社會保障支出水平的差異。研究發(fā)現(xiàn)，不同省份社會保障支出存在顯著的差異，并且省內(nèi)不同地區(qū)的社會保障支出差異是主要誘因，其中三區(qū)域中的東部地區(qū)及七區(qū)域中的華南地區(qū)與西南地區(qū)的支出差異明顯高于其他地區(qū)。殷金朋、劉福星、涵默：《中國社會保障支出的地區(qū)差異與收斂性分析——基于1990-2013年省級面板數(shù)據(jù)的經(jīng)驗研究》，《上海經(jīng)濟(jì)研究》2016年第1期。

社會福利事業(yè)發(fā)展在人群間存在不平衡。從滿足不同群體的需要出發(fā)，社會政策的建構(gòu)既要滿足全體社會成員共同的需要，更要注意對特殊群體的有效保護(hù)。這些特殊群體，包括殘疾人、高齡老人、困境兒童等，他們因部分或全部失去自理能力而成為特殊的社會弱者。李迎生：《中國普惠型社會福利制度的模式選擇》，《中國人民大學(xué)學(xué)報》2014年第5期。截至2016年底，全國共有孤兒46萬人，其中集中供養(yǎng)孤兒8.8萬人，社會散居孤兒37.3萬人；2016年困難殘疾人生活補(bǔ)貼人數(shù)521.3萬人，重度殘疾人護(hù)理補(bǔ)貼人數(shù)500.1萬人根據(jù)國務(wù)院《關(guān)于全面建立困難殘疾人生活補(bǔ)貼和重度殘疾人護(hù)理補(bǔ)貼制度的意見》，我國從2016年1月1日起全面實施困難殘疾人生活補(bǔ)貼和重度殘疾人護(hù)理補(bǔ)貼制度。該制度將最低生活保障家庭中的殘疾人列為生活補(bǔ)貼對象，將殘疾等級為一、二級的重度殘疾人列為護(hù)理補(bǔ)貼對象。同時，鼓勵有條件的地方擴(kuò)大補(bǔ)貼范圍。補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，由省級人民政府根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和殘疾人需求，統(tǒng)籌決定并實施調(diào)整。。全國60歲及以上老年人口有2.3億，占總?cè)丝诘?6.7%，其中65歲及以上人口1.5億，占總?cè)丝诘?0.8%。民政部：《2016年社會服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計公報》，http：//www.mca.gov.cn/article/sj/tjgb/201708/20170800005382.shtml。部分地區(qū)老年人口占總?cè)丝诘谋壤尤桓哌_(dá)23.5%。《煙臺60周歲以上老年人占23.5%數(shù)量全省排第四》，膠東在線網(wǎng)，http：//www.jiaodong.net/news/system/2016/08/16/013255622.shtml。而目前我國面向這些特殊群體的社會政策還有很多的欠缺。比如對殘疾人、高齡老人的無障礙環(huán)境建設(shè)仍需改進(jìn)；高齡老人，尤其是貧困地區(qū)高齡老人的生活照料、精神慰藉等服務(wù)還有很大缺口，等等。

社會福利事業(yè)發(fā)展在職業(yè)間存在不平衡。我國在計劃經(jīng)濟(jì)時期建立了單位制福利。改革開放后，單位制福利一直沒有得到根本改變，導(dǎo)致不同職業(yè)之間，社會福利待遇存在顯著差距。以住房公積金制度為例，該制度將個人及單位強(qiáng)制繳存的資金匯總成一個資金池，國家為滿足條件的參繳者提供低息貸款，目的是不同支付能力的群體都可以從中獲得保障，并實現(xiàn)社會互助。但是，由于公積金繳存額以個人收入為基數(shù)來計算；而且繳存比例在不同單位間存在差異，越是收益好的單位其設(shè)置的繳存比例越高；在單位與個人的責(zé)任分配上，收益好的單位承擔(dān)的比例也相對高。結(jié)果就是高收入群體的住房公積金也越多，更容易滿足公積金貸款購房的條件，而低收入群體在房價年年攀升的形勢下，難以滿足條件來使用自己的住房公積金。公積金的繳納和貸款群體出現(xiàn)了收入偏移。有研究證實，公積金的繳納群體年收入主要集中在5萬至20萬之間，而貸款使用群體的年收入大體集中于15萬至50萬之間。王先柱、吳義東：《住房公積金“互助”還是“攫取”？——基于中國調(diào)查數(shù)據(jù)的實證研究》，《上海經(jīng)濟(jì)研究》2017年第6期。這樣的制度效果，非但沒有實現(xiàn)不同職業(yè)、收入人群的互助，反而造成了給中高收入群體“錦上添花”的事實，甚至有“劫貧濟(jì)富”的嫌疑。

社會福利事業(yè)發(fā)展在物質(zhì)補(bǔ)償與社會服務(wù)之間存在不平衡。社會服務(wù)是現(xiàn)代國家和社會對社會成員尤其是困難群體提供的社會性福利性服務(wù)。西方國家的社會服務(wù)發(fā)展時間較長，并已經(jīng)實現(xiàn)專業(yè)化和職業(yè)化，在很多語境下，社會服務(wù)與專業(yè)社會工作同義。而我國的情況則大不相同：廣大人民群眾的服務(wù)需求大多以單位福利的形式提供，困難群體則由國家相關(guān)部門根據(jù)相關(guān)政策來進(jìn)行救助。長期以來，這種救助采取的主要方式是提供現(xiàn)金或?qū)嵨?，?yōu)點是操作簡單、管理方便、標(biāo)準(zhǔn)一致。但是由于實施方式單一，無法滿足困難群體差異性與多樣化的服務(wù)需求，救助效果難以提升。新世紀(jì)以來，國家越來越重視社會服務(wù)的發(fā)展，并大力推進(jìn)政府購買社會服務(wù)的工作?？偟膩砜?，社會服務(wù)的發(fā)展空間仍然很大。2010至2016年間，我國社會服務(wù)事業(yè)費(fèi)占財政支出的比例一直徘徊在3%上下。參見民政部網(wǎng)各年度社會服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計公報，http：//www.mca.gov.cn/article/sj/tjgb/。因此，應(yīng)將經(jīng)濟(jì)保障、生活照料、精神慰藉、心理疏導(dǎo)、能力提升和社會融入結(jié)合起來，實施對困難群體的綜合扶持。

四、基于公平推進(jìn)社會政策的改革創(chuàng)新

（一）將社會政策建設(shè)貫穿于初次分配與再分配的全程

既然社會公平是社會政策的核心理念和社會福利制度設(shè)計的基本依據(jù)，那么，無論是在社會再分配領(lǐng)域還是在初次分配領(lǐng)域，都必須重視遵循社會公平規(guī)則，在初次分配領(lǐng)域強(qiáng)調(diào)并實現(xiàn)社會政策對市場失靈的矯正在當(dāng)前更加迫切。

在初次分配領(lǐng)域，無疑應(yīng)當(dāng)遵循按照貢獻(xiàn)進(jìn)行分配的公平規(guī)則。在社會財富的形成過程中，固然既有個人努力的成分，也有社會合作的成分。不過，從某種意義上講，初次分配的公平重點在于強(qiáng)調(diào)對個體人依靠自身努力所形成的貢獻(xiàn)的回報，這體現(xiàn)了對個體人能力和貢獻(xiàn)的承認(rèn)，體現(xiàn)了對個體人差異的尊重。既然每個社會成員所投入的勞動的數(shù)量和質(zhì)量等各種生產(chǎn)要素不可能是相同的，因而，各自對于社會的具體貢獻(xiàn)也是有差別的。初次分配就是依據(jù)社會成員各自不同的貢獻(xiàn)，對之進(jìn)行有所差別但應(yīng)在合理范圍內(nèi)（即公平）的直接分配。初次分配的公平強(qiáng)調(diào)按照貢獻(xiàn)進(jìn)行分配，強(qiáng)調(diào)“付出”同“獲得”之間要對稱，亦即社會成員在生產(chǎn)要素方面的付出數(shù)量和付出質(zhì)量同自己的獲得之間要對稱，即“付出”與“獲得”之間具有一種恰如其分的對應(yīng)關(guān)系。社會成員的付出與收益如果不對稱，則意味著這個社會的分配制度存在著弊端。如果一部分社會成員付出少而收益多，一部分社會成員卻是付出多而收益少，那就意味著這個社會存在著“剝奪”和“被剝奪”的現(xiàn)象。而這顯然是不公平的。我國轉(zhuǎn)型期城市間流動的數(shù)以億計的規(guī)模龐大的農(nóng)民工，對我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展做出了不可磨滅的巨大貢獻(xiàn)，是這一時期“人口紅利”的主要提供者，但他們長期處于低工資、低勞保、低福利的境地，他們的獲得與付出嚴(yán)重不對稱。城市具有明顯社會政策意涵的最低工資標(biāo)準(zhǔn)與社會救助（低保）標(biāo)準(zhǔn)長期拉不開距離，對相當(dāng)一部分有勞動能力的低保對象難以形成現(xiàn)實的激勵，如此等等，都與初次分配領(lǐng)域的社會政策建設(shè)相關(guān)，相應(yīng)的社會政策建立并完善起來了，對初次分配領(lǐng)域收入差距過大的現(xiàn)象就可以起到一定程度的調(diào)節(jié)作用。

如果初次分配領(lǐng)域不重視公平問題，不僅會直接、不恰當(dāng)?shù)卦斐蛇^大的貧富差距，而且還會增大再分配的難度，從而形成整個社會范圍內(nèi)的嚴(yán)重問題。十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出：全面深化改革，必須高舉中國特色社會主義偉大旗幟，“以促進(jìn)社會公平正義、增進(jìn)人民福祉為出發(fā)點和落腳點”。只有同樣重視初次分配領(lǐng)域中的公平問題，才能保證社會各群體間的和諧，才能取得穩(wěn)定、持續(xù)的效率，才能保證中國社會的安全運(yùn)行和健康發(fā)展。

對社會政策而言，初次分配是再分配的前提和基礎(chǔ)，通過相應(yīng)的社會政策建設(shè)初次分配勞動者收入差距合理了，再分配社會政策再加以必要的調(diào)節(jié)，整個的收入分配格局就會比較合理了。如果初次分配不注重公平，造成收入差距過大，社會政策對此又不加以干預(yù)，必然導(dǎo)致再分配矯正更加困難。因此，無論是再分配還是初次分配，都應(yīng)當(dāng)注重社會政策的建設(shè)。在目前普遍偏重再分配領(lǐng)域社會政策建設(shè)的背景下，突出強(qiáng)調(diào)初次分配領(lǐng)域的社會政策建設(shè)尤其重要。

（二）在社會公平的各個維度上全面地推進(jìn)社會政策的改革創(chuàng)新

實現(xiàn)社會公平正義必須通過建立相應(yīng)的具體制度體制，將公平正義理念鑲嵌于其中，以制度的權(quán)威性、嚴(yán)肅性、強(qiáng)制性為公平正義保駕護(hù)航。黨的十九大報告指出：“不論處在什么發(fā)展水平上，制度都是社會公平正義的重要保證。我們要通過創(chuàng)新制度安排，努力克服人為因素造成的有違公平正義的現(xiàn)象，保證人民平等參與，平等發(fā)展權(quán)利。” 習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會，奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利：在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告》，新華網(wǎng)，http： ∥www.xinhuanet.com /2017-10 /27/c_1121867529.htm。社會政策主要通過建設(shè)、維護(hù)和創(chuàng)新社會福利制度體系矯正市場失靈，維護(hù)社會公平正義。因此，要加大社會政策改革創(chuàng)新的力度，改進(jìn)和完善已有的制度體制，設(shè)計和創(chuàng)立新的制度體制來規(guī)范和處理新出現(xiàn)的相關(guān)社會問題。

社會政策所涉及的社會公平雖然無例外地主要體現(xiàn)在權(quán)利公平、機(jī)會公平、規(guī)則公平關(guān)信平：《朝向更加公平、平等和高效的社會政策——對我國社會政策公平性的理論思考》，《廣東工業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2013年第3期。、結(jié)果公平等維度，但有自己特定的角度和內(nèi)涵。首先是權(quán)利公平，按照著名社會學(xué)家馬歇爾的觀點，社會政策應(yīng)該建立在公平地尊重和保護(hù)全體國民的社會權(quán)利的基礎(chǔ)上，而不應(yīng)該差別性地對待不同的群體；其次是機(jī)會公平，社會政策應(yīng)該給全體公民同等的政治參與、經(jīng)濟(jì)參與和社會參與的機(jī)會，特別是確保社會弱勢群體不被社會排斥，不被邊緣化，最起碼保障在影響他們生存發(fā)展重大決策制定時他們的聲音能夠被聽到，他們的訴求能夠被充分表達(dá)；再次是規(guī)則公平，社會政策應(yīng)該通過公平的規(guī)則體系，以使公共資源的分配和獲得能夠有效地達(dá)到社會保護(hù)和促進(jìn)社會發(fā)展的目標(biāo)。最后是結(jié)果公平，社會政策應(yīng)當(dāng)通過合理的再分配，使全體社會成員平等地獲得教育、住房、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老服務(wù)、社會保障和其他各項福利待遇，必要時通過國家干預(yù)、政策傾斜，有效地保障社會弱勢群體基本生存、發(fā)展所需要的資源。

全面深化改革是新時代以習(xí)近平為核心的黨中央治國理政的重大戰(zhàn)略決策，而全面深化改革要“以促進(jìn)社會公平正義、增進(jìn)人民福祉為出發(fā)點和落腳點”，“讓發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民”。社會政策要實現(xiàn)社會公平，唯有通過社會政策不斷的改革創(chuàng)新才能做到。要把促進(jìn)社會公平正義置于各項社會政策改革創(chuàng)新的頂層設(shè)計和改革方案之中，把是否促進(jìn)社會公平正義作為評價一項社會政策改革創(chuàng)新成敗得失的核心價值標(biāo)準(zhǔn)。

（三）將公平與效率合理地結(jié)合起來

公平與效率之間的關(guān)系是辨證統(tǒng)一的關(guān)系。其一，公平和效率作為人類發(fā)展所追求的兩個價值目標(biāo)，共同服務(wù)于人的全面發(fā)展這個終極目標(biāo)。效率創(chuàng)造財富，為人的全面發(fā)展提供充足的物質(zhì)基礎(chǔ)，而公平彰顯權(quán)利，為人的全面發(fā)展提供不竭的精神動力。其二，它們是相互聯(lián)系、辯證統(tǒng)一的。首先，公平能讓每一個社會成員享有同樣的權(quán)利，從而激勵人們自覺地相互合作，以飽滿的熱情創(chuàng)造效率。在這個意義上，效率有賴于公平，沒有公平就沒有效率。其次，絕對的公平即平均主義又會挫傷人們的積極性，導(dǎo)致低效率；相反，拉開一定的差距卻能激發(fā)人們的競爭意識，提高效率。在這個意義上，一定程度的不公平又可成為提高效率的手段。最后，公平有賴于效率，只有在更高效率的前提下才能夠?qū)崿F(xiàn)更高程度上的公平。在這個意義上，效率是公平的基礎(chǔ)，沒有效率就沒有公平實現(xiàn)的物質(zhì)條件。第三，在人類社會發(fā)展的進(jìn)程中，公平與效率往往出現(xiàn)偏重一端的狀況，導(dǎo)致嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)社會問題，這時就必須加以矯正，從而使公平與效率呈現(xiàn)出交互優(yōu)先的動態(tài)關(guān)系。就是說，當(dāng)一個社會的公平呈現(xiàn)出絕對化趨勢并嚴(yán)重影響效率時，就要打破這種公平，倡導(dǎo)效率優(yōu)先；而當(dāng)一個社會調(diào)控效率的手段嚴(yán)重影響社會公平時，就應(yīng)當(dāng)倡導(dǎo)公平優(yōu)先，使之回歸到正常的軌道上。吳忠民：《“效率優(yōu)先，兼顧公平”究竟錯在哪里》，《北京工業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2007年第1期。

社會政策一般或更多地偏重于社會公平一端，從我們將社會公平作為社會政策的核心價值就可以明顯看到這一點。但社會政策并不是與效率無關(guān)，實際上，社會政策與效率是密切聯(lián)系的。社會政策的效率問題至少體現(xiàn)在四個層次上：其一，因社會政策建設(shè)，使社會公平與經(jīng)濟(jì)效率得到合理兼顧，從而導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)效率的提升；其二，發(fā)展型社會政策將公平與效率有機(jī)結(jié)合，從而使社會政策既有公平，又有（經(jīng)濟(jì)）效率；其三，社會政策內(nèi)部的公平性建設(shè)，從而促進(jìn)了效率；最后，社會政策建設(shè)本身還有個社會效率（效益）的問題，即通過社會政策的改革創(chuàng)新，提升了社會政策的公平性，從而獲得了更高的社會效率（效益）。

在中國特色社會主義新時代，社會政策的改革創(chuàng)新顯然不是不要效率，從某種意義上說，社會政策改革創(chuàng)新的目的就是要提高效率，至少是不影響效率。但是，既然我們承認(rèn)社會公平是社會政策的核心價值，尤其是在一個時期以來，在“效率優(yōu)先、兼顧公平”的原則下，社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展出現(xiàn)了嚴(yán)重的問題，特別是收入分配（包括初次分配和再分配）差距過大的情況下，社會政策改革創(chuàng)新在注重提高效率、或不影響效率的同時， 要更加注重社會公平，甚至在一定時期可以矯枉過正，這樣對我國經(jīng)濟(jì)社會的健康、穩(wěn)定、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展有利。

（責(zé)任編輯：薛立勇）

Abstract：Social justice embodies humanitys common value pursuit， which is also the important dimensionality of social progress. Social justice involved in social policy has its own perspective， particular connotation and the path. Why the social justice is the core value of social policy， which is because to look from the history of the development of social policy， social policy and social justice along the line； the core problem of social policy is how to embody social equity when coordinating the relationship of social interests； it also reflects the basic value orientation in the process of making social policy； social policy is the main means to achieve social equity； and so on. Due to various reasons， Chinas social policy construction is seriously inadequate， and its fairness is difficult to be effectively reflected. As a result， not only the gap between the rich and the poor keeps widening in the field of the primary distribution， but also the unreasonable distribution pattern cannot be properly corrected in the field of redistribution； moreover， there are some unfair problems in each social policy project. Therefore， it is necessary and urgent to promote the reform and innovation of Chinas social policies based on fairness.

Keywords：Social Policy； Social Justice； Value Basis； Reform and Innovation