基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢監(jiān)察信訪工作現(xiàn)實(shí)困境的解決方案研究

鄭智

摘要：隨著我國(guó)進(jìn)入改革發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，社會(huì)矛盾和社會(huì)沖突加劇，然而我國(guó)現(xiàn)行體制存在著行政權(quán)力優(yōu)先于其他部門全力的情況，因此群眾希望得到其他方式解決自己的利益問題。在這種情況下，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)成為群眾信任的有關(guān)信訪舉報(bào)部門。本文以基層紀(jì)檢監(jiān)察信訪舉報(bào)問題為研究對(duì)象，對(duì)其存在的困境進(jìn)行分析研究，并提出針對(duì)性的建議。

關(guān)鍵詞：基層紀(jì)檢監(jiān)察;信訪;工作困境;解決方案

1.信訪工作困境與原因

1.1存在的主要問題

（1）信訪不斷解決，信訪壓力卻增大

一方面從現(xiàn)實(shí)困境來看，雖然近些年來各地不斷加大矛盾糾紛排化工作力度，深入一線解民憂，在“抓早、抓小、抓苗頭”的指導(dǎo)思想的指引下通過不懈努力解決了大量問題，但重復(fù)信訪量卻持續(xù)上升。相關(guān)部門也通過各種宣傳教育形式努力引導(dǎo)群眾歸口信訪，但業(yè)務(wù)范圍外信訪占比卻逐年提升?；鶎余l(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)運(yùn)用多種方式引導(dǎo)群眾有序信訪，但越級(jí)上訪量大幅提升，越級(jí)上訪形式嚴(yán)峻。另一方面越級(jí)訪考核成為制約地方的信訪枷鎖，越級(jí)訪考核存在誤區(qū)，尤其是官員考核信訪“一票否決制”這些硬性標(biāo)準(zhǔn)，反而起到了負(fù)面作用。

（2）信訪辦理手段有限，信訪形式翻新

從當(dāng)前信息辦理的流程和方法來看，其流程一般為：受理登記→摘報(bào)→轉(zhuǎn)辦→暫存→反饋，而信訪辦理的基本方法包括信訪直查、轉(zhuǎn)辦、信訪監(jiān)督等?，F(xiàn)有流程和方法在實(shí)踐操作中存在一定的局限性：一是信訪辦理程序給黨政領(lǐng)導(dǎo)留下任意性空間，二是信訪辦理過程缺乏公開透明，三是信訪辦理的手段十分有限。此外，隨著信息化的不斷發(fā)展，非正常信訪行為不斷增多，而且形式不斷翻新，呈現(xiàn)三大特征，即非正常信訪活動(dòng)趨于組織化、非正常信訪時(shí)間趨于集中化、非正常信訪問題趨于復(fù)雜化。

（3）工作任務(wù)日益繁重，力量配備薄弱

紀(jì)檢監(jiān)察信訪舉報(bào)部門本來有其“法定”的受理范圍和工作職責(zé)，但在實(shí)踐中，紀(jì)檢監(jiān)察信訪功能發(fā)生錯(cuò)位導(dǎo)致工作任務(wù)繁重，使基層紀(jì)檢監(jiān)察部門陷入“四難”境地：一是檢舉控告與個(gè)人訴求相交織，息訪難已成為各級(jí)紀(jì)檢機(jī)關(guān)面臨的普遍性難題;二是合理訴求與非常手段相交織，穩(wěn)控難度較大;三是政策原因與人為因素相交織，導(dǎo)致基層紀(jì)檢監(jiān)督機(jī)關(guān)在處理這類信訪問題時(shí)往往力不從心;四是網(wǎng)絡(luò)舉報(bào)與發(fā)泄私憤相交織，帶來工作被動(dòng)，造成不良社會(huì)影響，是一個(gè)全新的課題。另外，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢監(jiān)督機(jī)關(guān)力量配備薄弱，干部隊(duì)伍專業(yè)素質(zhì)結(jié)構(gòu)水平較低，人才引進(jìn)困難，比如人員配備少，兼職多，變動(dòng)較頻繁，專業(yè)培訓(xùn)少，輪崗交流少，活力較弱等。

1.2原因分析

（1）信訪制度的制約

一是信訪機(jī)構(gòu)設(shè)置交叉紊亂，無論是橫向政府機(jī)構(gòu)的信訪部門、黨委與人大信訪機(jī)構(gòu)、司法政協(xié)信訪機(jī)構(gòu)等，還是縱向自上而下的各部門設(shè)置的專門信訪機(jī)構(gòu)和信訪人員，形成了一個(gè)縱橫交錯(cuò)的信訪組織網(wǎng)絡(luò)，但處于組織網(wǎng)絡(luò)核心的國(guó)家信訪局與地方政府信訪機(jī)構(gòu)卻沒有嚴(yán)格意義上的隸屬關(guān)系、強(qiáng)有力的約束關(guān)系和垂直的人事關(guān)系，僅在思想觀念、工作行為及業(yè)務(wù)上給予指導(dǎo)，且各信訪機(jī)構(gòu)間缺乏協(xié)調(diào)管制能力，從而影響了基層信訪工作的運(yùn)作效率和整體效能。

二是信訪制度存在重大缺失，比如信訪功能一定程度上異化、信訪組織體系安排比較簡(jiǎn)單、信訪機(jī)構(gòu)缺少相對(duì)獨(dú)立的權(quán)利等。

三是信訪權(quán)利人政治色彩濃厚，信訪工作的成效取決于主要領(lǐng)導(dǎo)的重視程度，而信訪部門卻沒有真正意義上獨(dú)立解決信訪問題的權(quán)利。信訪問題的解決關(guān)鍵在于“大領(lǐng)導(dǎo)”的親自過問，而非寄托于法律法規(guī)之上。信訪問題的處理具有很大的偶然性和隨意性，人為因素的摻雜過多。

（2）信訪博弈均衡困難

在信訪工作調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，群眾信訪的博弈方式主要包括聯(lián)名信及其他異常信件、重復(fù)上訪、越級(jí)上訪、集體上訪、過激行為五類，而公共部門應(yīng)對(duì)的博弈手段則包括說服、規(guī)訓(xùn)、接訪等，信訪博弈的無序折射出信訪制度中突出而尖銳的矛盾。在信訪實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，對(duì)于基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而言，一旦群眾信訪涉及多方利益，基層政權(quán)常常既不代表國(guó)家也不代表所管轄區(qū)域內(nèi)的人民，而是一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的政治經(jīng)濟(jì)集團(tuán)。因此這種背景下，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往在利益選擇方面有所傾斜，進(jìn)而導(dǎo)致信訪博弈產(chǎn)生不均衡現(xiàn)象。

（3）地方信訪環(huán)境不良

一是基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)的重視程度不夠，多認(rèn)為信訪工作是軟任務(wù)，對(duì)信訪問題缺乏預(yù)見性，又缺乏及時(shí)解決的自覺性，進(jìn)而導(dǎo)致基層信訪問題突出;二是依法行政的環(huán)境尚未形成，行政法律體系有待進(jìn)一步完善，行政監(jiān)督體系有待進(jìn)一步完善，機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能劃分有待進(jìn)一步完善。三是社會(huì)管理的方式陳舊之后，信訪信息化水平較落后，資源共享不到位，軟件應(yīng)用不到位，從而大大削弱了其綜合功能。

2.基層紀(jì)檢監(jiān)察部門信訪工作實(shí)現(xiàn)途徑

2.1紀(jì)檢監(jiān)察信訪工作回歸本職

一是以信息反饋為著力點(diǎn)，提供領(lǐng)導(dǎo)決策的依據(jù)，基層紀(jì)檢監(jiān)督部門要廣泛收集信訪信息，科學(xué)處理信訪信息，迅速傳輸信訪信息，保證信息傳遞的高質(zhì)量和實(shí)效性;二是要以解決問題為突破口，維護(hù)基層群眾的合法利益，主要方法與手段包括反映促辦、轉(zhuǎn)交承辦、過問督辦、移送承辦、直接查辦、信訪監(jiān)督和信訪協(xié)調(diào);三是要以督查協(xié)調(diào)為切入點(diǎn)，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定，要建立健全信訪責(zé)任機(jī)制，使各部門工作形成合力。要建立健全信訪預(yù)警機(jī)制，力爭(zhēng)將消極因素化解在萌芽狀態(tài)。要健全組織協(xié)調(diào)機(jī)制和信訪公開機(jī)制，確保信訪問題處理的公開透明，此外還需健全內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，實(shí)行信訪工作過錯(cuò)追究制。

2.2完善紀(jì)檢監(jiān)察信訪制度

一是完善評(píng)價(jià)考核機(jī)制，取消不合理的越級(jí)訪考核指標(biāo)，建立科學(xué)的信訪績(jī)效考評(píng)機(jī)制，將息訴息訪率、群眾評(píng)價(jià)等納入考評(píng)范圍;二是規(guī)范信訪處理程序，確保信訪處理程序公開、公平、公正，最大限度化解社會(huì)矛盾和沖突。要健全信訪終結(jié)制度，對(duì)滿足法定條件的信訪行為，可啟動(dòng)無理信訪舉報(bào)事項(xiàng)認(rèn)定程序。具體操作中的“條件”包括：地方行政機(jī)關(guān)按照規(guī)定處理終結(jié)，但當(dāng)事人又反復(fù)向紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)反映的;信訪舉報(bào)人所反映問題已由受理的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)妥善處理完結(jié)，但信訪人仍以同一事實(shí)和理由反復(fù)信訪舉報(bào)的;對(duì)司法機(jī)關(guān)依法終審判決、復(fù)查決定等不符而又反復(fù)向紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)反映的;信訪舉報(bào)事項(xiàng)系無事實(shí)依據(jù)且反復(fù)解釋勸告不聽、仍反復(fù)舉報(bào)的等。

2.3整合基層紀(jì)檢監(jiān)察信訪資源

一是整合信訪受理渠道，積極利用現(xiàn)代技術(shù)實(shí)現(xiàn)資源共享，具體操作如下：歸并信訪機(jī)構(gòu)弱化救濟(jì)功能，充分發(fā)揮人大代表的作用，發(fā)揮輿論媒體信訪制衡作用等。二是加快信息化建設(shè)步伐，提高工作效能，認(rèn)真把握三個(gè)著力點(diǎn)，即運(yùn)行制度化、信息數(shù)據(jù)化、維護(hù)科學(xué)化。

2.4加強(qiáng)基層紀(jì)檢監(jiān)察隊(duì)伍建設(shè)

一是重視信訪工作，配好一線隊(duì)伍，尤其是針對(duì)基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的信訪處理一線人才，要建立信訪干部的資格準(zhǔn)入制，借鑒歐美先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，嚴(yán)把“進(jìn)人”關(guān)。在一線工作崗位要配備一定比例的法律工作者，使其能夠?qū)π旁L者提供法律角度的答復(fù)。二是強(qiáng)化學(xué)習(xí)培訓(xùn)，提高人員素質(zhì)，加強(qiáng)政治理論學(xué)習(xí)，抓好在崗業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提升綜合素質(zhì)能力，重視干部心理健康。三是改進(jìn)工作作風(fēng)，增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)，堅(jiān)持做到為民、務(wù)實(shí)與清廉。在實(shí)踐工作中，可轉(zhuǎn)變工作觀念，由“群眾上訪”轉(zhuǎn)變?yōu)椤案刹肯略L”，認(rèn)真聽取意見，察實(shí)情，干實(shí)事。

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