社區(qū)教育經(jīng)費(fèi)投入不足的公共產(chǎn)品屬性特征分析

官華 楊釙

【摘?要】社區(qū)教育是一種具有較強(qiáng)個(gè)人收益的競爭性、排他性準(zhǔn)公共產(chǎn)品，強(qiáng)調(diào)國家和個(gè)人合理分擔(dān)成本，因此可能在政府干預(yù)優(yōu)先次序等級(jí)中排在比較后的位置，容易導(dǎo)致經(jīng)費(fèi)供應(yīng)不足。教育部2015年社區(qū)教育工作情況調(diào)查統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)也表明，社區(qū)教育經(jīng)費(fèi)沒有列入經(jīng)常性財(cái)政開支中，并且從最高值、平均值、中位值、最低值均遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于普通教育、職業(yè)教育等教育形式，直接影響了社區(qū)教育政策的執(zhí)行。

【關(guān)鍵詞】社區(qū)教育;公共產(chǎn)品;經(jīng)費(fèi)投入

【中圖分類號(hào)】G77;D601

【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

【文章編號(hào)】1001-8794（2019）03-0044-05

我國從20世紀(jì)80年代末開始了現(xiàn)代社區(qū)教育的探索，2000年教育部開始在全國推廣社區(qū)教育實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)。2004年，印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)社區(qū)教育工作的若干意見》（以下簡稱《2004年意見》）。2016年7月，教育部等九部門印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)社區(qū)教育發(fā)展的意見》（以下簡稱《2016年意見》），對(duì)進(jìn)一步推進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)教育提出了要求。但“總的來看，社區(qū)教育領(lǐng)域還存在制度體系還不健全、各地發(fā)展還很不平衡等問題”。[1]其中，社區(qū)教育經(jīng)費(fèi)的投入問題比較突出。既往研究指出包括政府意愿、財(cái)政能力、制度安排等原因，但這些結(jié)論過于籠統(tǒng)，理論解釋力不夠。經(jīng)費(fèi)投入不足是我國教育事業(yè)發(fā)展中的難題，但是為什么社區(qū)教育政策的經(jīng)費(fèi)投入尤為不足，甚至與義務(wù)教育、高等教育經(jīng)費(fèi)相比簡直是微乎其微？[2]陳學(xué)飛等（2011）指出，許多研究者注意到政策本身的許多因素對(duì)政策執(zhí)行的過程、效果等有重大影響。[3]這啟示我們要從政策本身因素來分析，關(guān)注社區(qū)教育的公共產(chǎn)品屬性對(duì)政策執(zhí)行、經(jīng)費(fèi)投入的影響。

一、文獻(xiàn)綜述及研究假設(shè)

就社區(qū)教育而言，美國、北歐、日本等國家和地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)均表明，政府財(cái)政支持（特別是提供財(cái)政資助）是社區(qū)教育蓬勃發(fā)展的保障。問題最終并非落在政府該不該介入社區(qū)教育發(fā)展，而是在于政府應(yīng)在多大范圍內(nèi)和程度上、以何種方式介入社區(qū)教育發(fā)展。[4]2009年美國社區(qū)學(xué)院經(jīng)費(fèi)來源中，學(xué)生學(xué)費(fèi)約占24%，聯(lián)邦經(jīng)費(fèi)約占15%，而州政府經(jīng)費(fèi)則多達(dá)51%。[5]奧巴馬就任美國總統(tǒng)后以佩爾助學(xué)金（Pell Grants）的形式向全國數(shù)百所社區(qū)學(xué)院的低收入家庭學(xué)生資助35億多美元，向社區(qū)學(xué)院的勞動(dòng)力培訓(xùn)項(xiàng)目投資10億多美元。[6]日本的社區(qū)教育設(shè)施大部分由政府投資興建，且所有設(shè)施都要符合“設(shè)施三要素”規(guī)定，即物質(zhì)條件、服務(wù)條件和職能條件。[7]因此，吳遵民、陳玉明強(qiáng)調(diào)，建設(shè)與發(fā)展社區(qū)教育必須得到國家公權(quán)力或地方政府強(qiáng)有力的財(cái)政支持及投入。[8]

在經(jīng)費(fèi)投入上，教育部自2000年正式啟動(dòng)社區(qū)教育實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)開始，就強(qiáng)調(diào)要“建立以政府投入為主，多渠道投入的社區(qū)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制”。這首先明確了政府的“主要投入”責(zé)任，同時(shí)也強(qiáng)調(diào)了“多渠道投入”的原則。但這一表述很模糊：投入額度和標(biāo)準(zhǔn)是多少？各級(jí)政府的投入責(zé)任如何界定？由于我國目前社區(qū)教育經(jīng)費(fèi)主要來源于政府支持，政府財(cái)政能力的強(qiáng)弱就直接影響了社區(qū)教育的經(jīng)費(fèi)，即使是社區(qū)教育試驗(yàn)區(qū)也存在總體經(jīng)費(fèi)投入不足的問題。[9]在不同省市的差異非常明顯，即便是同一個(gè)市不同社區(qū)經(jīng)費(fèi)投入也不均衡。[10]此外，經(jīng)費(fèi)的數(shù)量可能由于政府財(cái)政的波動(dòng)而出現(xiàn)波動(dòng)，無法使社區(qū)教育的模式穩(wěn)定為長效機(jī)制，而且社區(qū)教育經(jīng)費(fèi)的使用機(jī)制非常不靈活，常常束縛住社區(qū)教育的主辦單位，進(jìn)而造成社區(qū)教育的內(nèi)容單一、效果不理想。[11]李靜珠（2011）認(rèn)為，問題最終并非落在政府該不該介入社區(qū)教育發(fā)展，而是在于政府應(yīng)在多大范圍內(nèi)和程度上、以何種方式介入社區(qū)教育發(fā)展。[12]

這些研究對(duì)社區(qū)教育經(jīng)費(fèi)投入不足具有高度共識(shí)，但存在以“問題解釋問題”的傾向，并且結(jié)論比較簡單和籠統(tǒng)，特別是無法回答“為什么社區(qū)教育政府重視程度不夠？為什么與其他教育形式經(jīng)費(fèi)投入相比具有巨大差距？”等問題。

陳曉宇（2012）指出，教育是典型的具有多重效益的產(chǎn)品，除了給教育者帶來直接利益之外，還可以給社會(huì)帶來效益，存在著明顯的外部效應(yīng)。教育是公共產(chǎn)品或準(zhǔn)公共產(chǎn)品，或具有較強(qiáng)外部效應(yīng)的私人產(chǎn)品。[13]閔維方（2002）強(qiáng)調(diào)：“國家財(cái)政應(yīng)該負(fù)擔(dān)什么類型的教育在理論上屬于規(guī)范性問題，實(shí)踐中各國不盡相同，受到國家財(cái)政的承擔(dān)能力制約，也是對(duì)不同價(jià)值偏好的公共選擇?！盵14]這就啟示我們，不僅要關(guān)注教育經(jīng)費(fèi)財(cái)政承擔(dān)能力問題，還要關(guān)注價(jià)值偏好選擇問題。對(duì)于教育政策而言，公共產(chǎn)品屬性是政府干預(yù)的理由和依據(jù)，可能影響教育經(jīng)費(fèi)的分配結(jié)構(gòu)，進(jìn)而影響政府安排公共政策和經(jīng)費(fèi)投入的優(yōu)先次序。

為此，本文提出如下假設(shè)：社區(qū)教育政策執(zhí)行中的經(jīng)費(fèi)投入與公共產(chǎn)品屬性相關(guān)。社區(qū)教育具有社區(qū)性、教育性雙重屬性，從教育屬性而言能夠給居民帶來提高素質(zhì)和生活質(zhì)量的直接利益，個(gè)人收益明顯;從社區(qū)屬性而言還具有促進(jìn)社區(qū)發(fā)展、和諧居民關(guān)系等外部效應(yīng)。因此，社區(qū)教育可視為具有較強(qiáng)個(gè)人收益的準(zhǔn)公共產(chǎn)品，或者介于個(gè)人教育產(chǎn)品與準(zhǔn)公共產(chǎn)品之間的一種教育服務(wù)產(chǎn)品，這是其教育屬性的體現(xiàn)。由于社區(qū)教育的準(zhǔn)公共產(chǎn)品屬性，它在政府干預(yù)的優(yōu)先次序等級(jí)中排在比較后的位置，容易導(dǎo)致社區(qū)教育經(jīng)費(fèi)供應(yīng)不足。本文將首先對(duì)社區(qū)教育的公共產(chǎn)品屬性進(jìn)行分析，對(duì)公共財(cái)政投入支持社區(qū)教育的合理性和限度進(jìn)行討論，最后以教育部社區(qū)教育工作情況統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)對(duì)社區(qū)教育經(jīng)費(fèi)投入情況進(jìn)行實(shí)證分析。

二、社區(qū)教育的定義及公共產(chǎn)品屬性分析

1.社區(qū)教育的公共產(chǎn)品屬性分析

公共經(jīng)濟(jì)學(xué)主要從產(chǎn)品的效用具有不可分割性、消費(fèi)的非競爭性、受益的非排他性三個(gè)特征對(duì)公共產(chǎn)品進(jìn)行界定。程仙平認(rèn)為，社區(qū)教育具有非功利性，屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品，[15]這一觀點(diǎn)得到不少認(rèn)同?？铝?、黃旭則認(rèn)為，社區(qū)教育是一種混合公共產(chǎn)品：由于形式不同導(dǎo)致某類社區(qū)教育的產(chǎn)品屬性有所差異，如公共機(jī)構(gòu)以開放性、網(wǎng)絡(luò)遠(yuǎn)程形式開展的衛(wèi)生健康教育是“純公共產(chǎn)品”，社區(qū)班級(jí)制職業(yè)培訓(xùn)屬于具有俱樂部性質(zhì)的“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”，學(xué)徒式的技能培訓(xùn)、學(xué)生課外培訓(xùn)班等則屬于私人產(chǎn)品。[16]這一觀點(diǎn)試圖從形式角度界定社區(qū)教育的公共產(chǎn)品屬性，但是由于將個(gè)人技能培訓(xùn)、收費(fèi)培訓(xùn)班也納入社區(qū)教育范疇，對(duì)社區(qū)教育定義和內(nèi)涵的理解存在偏差。綜合教育部政策文本和專家學(xué)者對(duì)“社區(qū)教育”的多種定義并參考美國等國對(duì)社區(qū)教育的界定，[17]筆者將“社區(qū)教育”定義為：各種主體在一定區(qū)域范圍內(nèi)，有組織地開展的非學(xué)歷、非認(rèn)證（職業(yè)資格認(rèn)證等）、非營利的教育活動(dòng)和過程。[18]以區(qū)別于學(xué)歷教育、營利性教育培訓(xùn)等形式。

首先，從效用的不可分割性來看，社區(qū)教育不僅能夠給居民帶來提高素質(zhì)和生活質(zhì)量的直接利益，個(gè)人收益明顯，還具有促進(jìn)社區(qū)發(fā)展、和諧居民關(guān)系等外部效應(yīng)。此外，歐洲地區(qū)的社區(qū)教育表現(xiàn)出矯正匱乏、克服處境不利和多樣化的社會(huì)轉(zhuǎn)型教育等特點(diǎn)。[19]美國社區(qū)教育協(xié)會(huì)強(qiáng)調(diào)：“社區(qū)教育是一種教育哲學(xué)理念，它建立在社區(qū)學(xué)校的基礎(chǔ)之上，致力于為每一個(gè)社區(qū)成員（包括個(gè)人、學(xué)校、工商界、公眾和私人組織）創(chuàng)造機(jī)會(huì)，滿足每一個(gè)成員的多種需要。”[20]朱鴻章認(rèn)為，社區(qū)教育是公民學(xué)習(xí)權(quán)的一部分，社區(qū)教育發(fā)展應(yīng)在終身教育的框架體系下，充分保障社區(qū)居民的學(xué)習(xí)自主權(quán)、學(xué)習(xí)條件保障權(quán)和自身個(gè)性的發(fā)展權(quán)。[21]這些觀點(diǎn)將社區(qū)教育作為公民教育權(quán)利的一部分，就此而言，社區(qū)教育活動(dòng)效用是不可分割的，因而是具有積極的外部效應(yīng)的公共產(chǎn)品。

其次，從消費(fèi)的非競爭性而言，盡管社區(qū)教育可以為社區(qū)居民所共享，但在某一時(shí)空的供應(yīng)始終是有限的。師資、場所、課程等達(dá)到一定程度后就不能再增加。但在有限的資源支持下，隨著參與者的增加，社區(qū)教育活動(dòng)的質(zhì)量和參與體驗(yàn)會(huì)下降。因此，社區(qū)教育是具有一定競爭性的教育服務(wù)產(chǎn)品，并不能同時(shí)對(duì)社區(qū)所有居民同等程度地開放，而更多具有一種先到先得的特征。

最后，從受益的非排他性而言，社區(qū)教育活動(dòng)可能具有一定的門檻，符合條件的才能夠參與，如某些課程需要一定的知識(shí)基礎(chǔ)、資格條件等。社區(qū)教育的其非營利性特征并不排斥收費(fèi)，可以收取一定費(fèi)用。社區(qū)教育的提供者不是唯一的，產(chǎn)品是可以定價(jià)的，在一定程度上具有競爭性，那些不愿意或不能夠付費(fèi)的參與者可能被排斥在外。

2.公共財(cái)政支持社區(qū)教育的合理性及限度

社區(qū)教育的效用不可分割性，為公共政策干預(yù)提供了依據(jù)。競爭性則意味著提供數(shù)量影響政策受益者數(shù)量，提供得多，潛在受益者就多，執(zhí)行效果相對(duì)就好。排他性則意味著社區(qū)教育可以按照“誰受益誰付費(fèi)、收益付費(fèi)同比例”的方式，個(gè)人承擔(dān)相應(yīng)的費(fèi)用，如支付費(fèi)用、購買相應(yīng)物品等，是一種介于個(gè)人教育產(chǎn)品與準(zhǔn)公共產(chǎn)品之間的教育服務(wù)產(chǎn)品，應(yīng)由政府和個(gè)人合理分擔(dān)成本。但從社區(qū)教育提供的學(xué)習(xí)內(nèi)容看，各地普遍以技能、休閑、興趣、養(yǎng)生等課程為主，這些課程大部分都有相應(yīng)的市場化提供者。對(duì)公共財(cái)政而言，在市場提供者已經(jīng)存在的前提下，是否還需要支持以及在多大程度上支持、以什么方式支持等問題需要進(jìn)一步澄清。在政策選擇和執(zhí)行上，開展社區(qū)教育的地區(qū)往往采取由財(cái)政經(jīng)費(fèi)支持的方式，吸引居民免費(fèi)報(bào)讀社區(qū)教育課程。部分地區(qū)還以小禮品或?qū)W習(xí)獎(jiǎng)勵(lì)等方式，吸引居民參與社區(qū)教育活動(dòng)。

目前，我國公共教育財(cái)政的投資重點(diǎn)已逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)閺?qiáng)調(diào)支持基礎(chǔ)教育，各級(jí)各類教育的財(cái)政承擔(dān)的比例取決于教育政策的目標(biāo)、財(cái)政的承擔(dān)能力、受教育人口比例等問題，不同的教育經(jīng)費(fèi)分配結(jié)構(gòu)、支出結(jié)構(gòu)，反映了不同的政策選擇、價(jià)值偏好等問題。[22]在教育政策目標(biāo)上，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》明確的八大發(fā)展任務(wù)中，義務(wù)教育具有強(qiáng)制性、免費(fèi)性和普及性，被認(rèn)為是“教育工作的重中之重”;職業(yè)教育、高等教育由于具有對(duì)于人力資源大國建設(shè)、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略的重要作用，近年支持力度不斷加大;高中階段教育、學(xué)前教育受到社會(huì)公眾高度關(guān)注，民族教育、特殊教育也得到重視。繼續(xù)教育的定位是“面向?qū)W校教育之后所有社會(huì)成員的教育活動(dòng)，特別是成人教育活動(dòng)，是終身學(xué)習(xí)體系的重要組成部分”。社區(qū)教育在此文件中屬于“繼續(xù)教育”部分，層次低于八大發(fā)展任務(wù)，與老年教育等并列，地位可能進(jìn)一步弱化。

因此，從準(zhǔn)公共產(chǎn)品屬性分析，社區(qū)教育在教育體系中以成人為主的繼續(xù)教育定位，在經(jīng)費(fèi)分擔(dān)上強(qiáng)調(diào)應(yīng)由國家和個(gè)人合理分擔(dān)成本（見圖1）。一方面，政府需要以財(cái)政資助方式支持社區(qū)教育發(fā)展。另一方面，從財(cái)政投資效益和合理性而言，社區(qū)教育能夠提供的產(chǎn)品大部分與市場化產(chǎn)品重合，投入后居民參與率也可能比較低。在這種情況下，以較低強(qiáng)度的投資為居民提供免費(fèi)的準(zhǔn)公共服務(wù)產(chǎn)品就成為可行的政策選擇。對(duì)社區(qū)教育較低強(qiáng)度的投資，意味著社區(qū)教育在財(cái)政支持、政策干預(yù)的優(yōu)先次序中排在較后的位置，可能影響其在政策制定和執(zhí)行中的地位。如在教育部門的工作重視程度、力度、財(cái)政資源競爭等環(huán)節(jié)中，社區(qū)教育均落后于義務(wù)教育、職業(yè)教育等，社區(qū)教育也難以從財(cái)政、人力資源等部門爭取到單獨(dú)的資源。??三、準(zhǔn)公共產(chǎn)品屬性對(duì)社區(qū)教育經(jīng)費(fèi)投入影響的實(shí)證分析??對(duì)于社區(qū)教育的經(jīng)費(fèi)保障，教育部《2004年意見》中明確要求“充分發(fā)揮政府扶持和市場機(jī)制的雙重作用，采取‘政府撥一點(diǎn)，社會(huì)籌一點(diǎn)，單位出一點(diǎn)，個(gè)人拿一點(diǎn)的辦法，建立以政府投入為主、多渠道投入的社區(qū)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制”。但這一要求是模糊的，如各級(jí)政府財(cái)政經(jīng)費(fèi)責(zé)任分擔(dān)問題，中央政府、省政府、地級(jí)市、縣區(qū)等多大程度上提供經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼支持，還是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）或社區(qū)出資？又如“各一點(diǎn)”，“各”是“多少”？由于社區(qū)教育的“社區(qū)”屬性，2001年11月7—9日召開的全國社區(qū)教育實(shí)驗(yàn)工作經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)議在《紀(jì)要》中明確“以大中城市的城區(qū)或縣級(jí)市為單位”，可見政策明確的供給責(zé)任主體在于“大中城市的城區(qū)或縣級(jí)市”。2017年2月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)的意見》，其中在“（四）加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)職能”中提出“加強(qiáng)社區(qū)教育、職業(yè)技能培訓(xùn)、就業(yè)指導(dǎo)、創(chuàng)業(yè)扶持等勞動(dòng)就業(yè)服務(wù)”。在“（九）改進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本公共服務(wù)投入機(jī)制”中提出“縣級(jí)以上地方各級(jí)政府要支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)項(xiàng)目和社會(huì)事業(yè)發(fā)展”。這份文件明確提出了社區(qū)教育"鎮(zhèn)級(jí)職能、縣級(jí)支持"的出資責(zé)任安排原則。

因此，就社區(qū)教育而言，教育部文件確立了“城區(qū)”“縣級(jí)市”的責(zé)任原則，同時(shí)沒有對(duì)中央、省、市一級(jí)的出資問題進(jìn)行要求。這屬于一種政策制定者和出資者相互分離的制度安排。魏姝指出，“如果一項(xiàng)分配政策的財(cái)政責(zé)任由基層政府承擔(dān)，則基層政府可能會(huì)因財(cái)政困難而無法有效執(zhí)行政策，即使基層政府的財(cái)政較為充裕，也會(huì)因?yàn)榈胤秸跋蛏县?fù)責(zé)”的權(quán)責(zé)體制而降低分配政策的補(bǔ)貼水平”。[23]因此，這種分離的財(cái)政出資安排，一方面對(duì)于各級(jí)政府責(zé)任并沒有清晰的指引和要求，另一方面也可能因?yàn)橘Y金責(zé)任主體是基層政府，基層政府開展社區(qū)教育活動(dòng)需要的財(cái)政經(jīng)費(fèi)給原本就不夠充裕的財(cái)政經(jīng)費(fèi)、教育經(jīng)費(fèi)造成新的壓力，從而影響社區(qū)教育的經(jīng)費(fèi)投入。

2015年，教育部對(duì)2014年全國各個(gè)實(shí)驗(yàn)區(qū)（示范區(qū)）工作情況進(jìn)行了調(diào)查統(tǒng)計(jì)并將相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行公開，其中包括了社區(qū)教育年經(jīng)費(fèi)投入總額。為了比較社區(qū)教育經(jīng)費(fèi)占教育支出的比例并與其他教育形式經(jīng)費(fèi)相比較，筆者通過網(wǎng)絡(luò)逐個(gè)查詢這些實(shí)驗(yàn)區(qū)（示范區(qū)）當(dāng)年的教育經(jīng)費(fèi)支出情況，數(shù)據(jù)主要來源于區(qū)政府、財(cái)政局網(wǎng)站公布的區(qū)年度決算報(bào)告及表格，或者區(qū)教育局網(wǎng)站公布的局年度決算報(bào)告及表格（由于各實(shí)驗(yàn)區(qū)、示范區(qū)網(wǎng)絡(luò)財(cái)政預(yù)算公開情況不一致，有部分區(qū)、縣數(shù)據(jù)缺失）。對(duì)照收集到的地方政府教育經(jīng)費(fèi)數(shù)據(jù)和教育部2014收到的社區(qū)教育統(tǒng)計(jì)，可以發(fā)現(xiàn)：

盡管教育部《2004年意見》規(guī)定“各地要保障必要的社區(qū)教育經(jīng)費(fèi)，并列入經(jīng)常性財(cái)政開支”，但是無論是區(qū)一級(jí)的財(cái)政支出明細(xì)表格還是教育局的財(cái)政支出明細(xì)，均無“社區(qū)教育經(jīng)費(fèi)”支出項(xiàng)目，這就表明社區(qū)教育經(jīng)費(fèi)沒有列入經(jīng)常性財(cái)政開支中。從社區(qū)教育經(jīng)費(fèi)占教育總支出的比例來看，最高值僅占8.4%，最低值則僅為0.01%（萬分之一），平均值僅為1.3%。從數(shù)量來看，占教育總支出低于0.1%（千分之一）的共11個(gè)區(qū);占總支出0.1%—0.5%的最多，共56個(gè);占總支出0.5%—1%的共32個(gè);占總支出1%—5%的共47個(gè);占總支出5%—9%的僅10個(gè)。也就是說，低于5%的在156個(gè)區(qū)中共146個(gè)，約占樣本總數(shù)的94%。這表明，社區(qū)教育經(jīng)費(fèi)投入不足情況比較嚴(yán)重。而從可搜索到完整的區(qū)一級(jí)財(cái)政關(guān)于普通教育、職業(yè)教育、教育總支出的66個(gè)區(qū)教育經(jīng)費(fèi)數(shù)據(jù)中，社區(qū)教育經(jīng)費(fèi)從最高值、平均值、中位值、最低值均低于普通教育、職業(yè)教育，并且差距較大（見表1）。

2010年教育部印發(fā)的《社區(qū)教育示范區(qū)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)（試行）》提出區(qū)（縣、市）財(cái)政“一般按常住人口人均不低于2元的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)立社區(qū)教育專項(xiàng)培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)”。但這是一個(gè)示范性的標(biāo)準(zhǔn)，并不是強(qiáng)制性要求，相比于義務(wù)教育、高等教育生均經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)而言，這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)還非常低。同時(shí)，目前我國教育經(jīng)費(fèi)等資料統(tǒng)計(jì)還存在指標(biāo)不統(tǒng)一、核實(shí)困難等問題，社區(qū)教育經(jīng)費(fèi)尚未列入經(jīng)常性財(cái)政支出項(xiàng)目，各地財(cái)政預(yù)算公開情況不一致、規(guī)范性不足，統(tǒng)計(jì)口徑等也可能存在差別。因此，教育部統(tǒng)計(jì)的社區(qū)教育實(shí)驗(yàn)區(qū)數(shù)據(jù)，由于僅為各教育廳、局層層上報(bào)，沒有經(jīng)過核實(shí)，可能存在漏報(bào)、虛報(bào)等情況，也可能沒有包括其他部門、社區(qū)的投入經(jīng)費(fèi)。這些因素都不利于建立科學(xué)、可持續(xù)的社區(qū)教育經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制。

四、結(jié)束語

社區(qū)教育兼具“社區(qū)”和“教育”雙重屬性，是一種具有較強(qiáng)個(gè)人收益的競爭性、排他性準(zhǔn)公共產(chǎn)品，強(qiáng)調(diào)國家和個(gè)人合理分擔(dān)成本，因此可能在政府干預(yù)優(yōu)先次序等級(jí)中排在比較后的位置，容易導(dǎo)致經(jīng)費(fèi)供應(yīng)不足，進(jìn)而影響政策執(zhí)行。教育部2015年社區(qū)教育工作情況調(diào)查統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)也表明，社區(qū)教育經(jīng)費(fèi)沒有列入經(jīng)常性財(cái)政開支中，并且從最高值、平均值、中位值、最低值均遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于普通教育、職業(yè)教育等教育形式。這表明，公共產(chǎn)品屬性是影響教育經(jīng)費(fèi)分配結(jié)構(gòu)且進(jìn)而可能影響政府安排公共政策的優(yōu)先次序、經(jīng)費(fèi)等資源投入的重要因素。可見，社區(qū)教育的準(zhǔn)公共產(chǎn)品特征，影響了政策制定和執(zhí)行中的財(cái)政等資源配置。

經(jīng)過30多年的發(fā)展，社區(qū)教育在我國取得了一定成效，但也仍然面臨較多問題，經(jīng)費(fèi)投入不足成為制約社區(qū)教育發(fā)展的主要因素之一。2010年7月，國務(wù)院頒布的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》中，“廣泛開展城鄉(xiāng)社區(qū)教育”在“加快發(fā)展繼續(xù)教育”章節(jié)中得到強(qiáng)調(diào)，表明“社區(qū)教育”是終身教育體系、繼續(xù)教育、學(xué)習(xí)型社會(huì)的重要組成部分。黨的十七大、十八大繼續(xù)強(qiáng)調(diào)建設(shè)全民學(xué)習(xí)、終身學(xué)習(xí)的學(xué)習(xí)型社會(huì)的部署。十九大進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“辦好繼續(xù)教育，加快建設(shè)學(xué)習(xí)型社會(huì)，大力提高國民素質(zhì)”。[24]“辦好”“加快建設(shè)”既包括質(zhì)量要求，也包括時(shí)間進(jìn)度要求，表明黨中央提出了更高的要求。2016年6月，教育部等九部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)社區(qū)教育發(fā)展的意見》，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)各地要建立健全政府投入、社會(huì)捐贈(zèng)、學(xué)習(xí)者合理分擔(dān)等多種渠道籌措經(jīng)費(fèi)的社區(qū)教育投入機(jī)制。這就要求我們要識(shí)別影響社區(qū)教育政策執(zhí)行、經(jīng)費(fèi)投入的因素，特別是要清醒認(rèn)識(shí)公共產(chǎn)品屬性對(duì)經(jīng)費(fèi)投入的潛在影響，提高認(rèn)識(shí)，加大投入力度，更好地促進(jìn)社區(qū)教育在我國的蓬勃發(fā)展。