“管辦評(píng)”分離背景下高等教育改革現(xiàn)狀及路徑研究

趙文琪

摘 要 “管辦評(píng)”分離政策是完善高等教育治理體系，提升高等教育治理能力的新階段、新任務(wù)，也是教育改革走出深水區(qū)、突破攻堅(jiān)期的必然選擇。目前，高等教育管辦評(píng)分離問題仍然突顯，三方主體，即政府、學(xué)校和社會(huì)職責(zé)分離不明確及三方協(xié)同合作、聯(lián)動(dòng)治理問題頻頻顯現(xiàn)。多元主體如何分？如何合？成為高等教育“管辦評(píng)”分離治理的關(guān)鍵。為突破改革困境、解決現(xiàn)實(shí)問題，必須營(yíng)造“管辦評(píng)”分離背景下教育治理新局面，構(gòu)建政府、學(xué)校、社會(huì)之間新型協(xié)作關(guān)系，科學(xué)界定各主體間的權(quán)力和職責(zé)，優(yōu)化政府宏觀管理，擴(kuò)大學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，提高社會(huì)評(píng)價(jià)獨(dú)立與專業(yè)性。

關(guān)鍵詞 高等教育 管辦評(píng)分離 主體分離 協(xié)商共治

中圖分類號(hào)：G640 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.16400/j.cnki.kjdkx.2019.02.002

Abstract The policy of separating "management， school-running and evaluation" is a new stage and task to improve the governance system of higher education and enhance its governance ability. It is also an inevitable choice for educational reform to break through the critical period and get out of the deep water area. At present， the problem of separation of higher education management and management is still prominent. The separation of government， school and social responsibilities is not clear， and the problems of three-party collaboration and linkage governance are frequent. How to divide multi-subjects？ How to integrate？ It has become the key to the separation of "management， school-running and evaluation" of higher education. In order to break through the dilemma of reform and solve the practical problems， we must create a new situation of education governance under the background of separation of "management， school-running and evaluation"， construct a new collaborative relationship among the government， schools and society， scientifically define the powers and responsibilities among various subjects， optimize the macro-management of the government， expand the autonomy of schools， and improve the independence and professionalism of social evaluation.

Keywords higher education； separation of management， school-running and evaluation； separation of subjects； consultative co governance

1 問題的提出

“管辦評(píng)”分離政策是基礎(chǔ)教育治理改革的關(guān)鍵，實(shí)現(xiàn)教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重點(diǎn)和難點(diǎn)。突出教育治理而不是教育管理，意味著體制機(jī)制要實(shí)現(xiàn)新的轉(zhuǎn)變。2010年7月《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要2010-2020》首次提出“管辦評(píng)”分離政策。明確政府職責(zé)，規(guī)范學(xué)校辦學(xué)行為，形成政事分開、權(quán)責(zé)明確的教育管理體制。2013年11月十八屆三中全會(huì)頒布的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》強(qiáng)調(diào)“深入推進(jìn)管辦評(píng)分離，擴(kuò)大省級(jí)政府教育統(tǒng)籌權(quán)和學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，完善學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)”的目標(biāo)要求，加快教育體制改革的步伐。2015年6月教育部發(fā)表的《教育部關(guān)于深入推進(jìn)教育管辦評(píng)分離、促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的若干意見》再次明確提出政府、學(xué)校、社會(huì)主體之間的權(quán)力與責(zé)任，依法規(guī)范職責(zé)行為。至2017年1月《國(guó)家教育事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》提出，到2020年 “基本實(shí)現(xiàn)管辦評(píng)分離，形成政府依法管理、學(xué)校依法自主辦學(xué)、社會(huì)各界依法參與和監(jiān)督的格局，教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平明顯提升”?！肮苻k評(píng)”政策的提出與發(fā)展迎合了現(xiàn)代教育治理的新要求，即旨在以管辦評(píng)分離為突破口，構(gòu)建政府、學(xué)校、社會(huì)之間的新型關(guān)系，形成政府管教育、學(xué)校辦教育、社會(huì)評(píng)教育的教育治理新局面。[1]“管辦評(píng)”分離政策歷經(jīng)近八年的探索，其理論分析及政策建議也相對(duì)完善。但要實(shí)現(xiàn)2020年“基本實(shí)現(xiàn)管辦評(píng)分離”的目標(biāo)仍有許多現(xiàn)實(shí)問題亟待解決。

2 高等教育治理中管辦評(píng)“分離”困境

2.1 政府定位不清、責(zé)任偏離

“管辦評(píng)”分離是新時(shí)期教育治理改革的強(qiáng)心劑，從管理到治理，政府的主體地位發(fā)生了根本的轉(zhuǎn)變，多元主體平等協(xié)商、共治參與教育治理的內(nèi)涵迫使政府改變以往的一攬大權(quán)的局面。高等教育改革實(shí)現(xiàn)從一元化治理到多元化治理的轉(zhuǎn)變，政府擔(dān)負(fù)著高等教育治理的關(guān)鍵責(zé)任。然而由于以往政府管教育、辦教育、評(píng)教育一體化模式的弊端，政府未能打破路徑依賴的慣性，使得在高等教育“管辦評(píng)”分離政策中仍遺留政府定位不清，職責(zé)不明，越位、缺位和錯(cuò)位等現(xiàn)象。各級(jí)教育行政部門大都是政府的隸屬單位，在政府管轄范圍之內(nèi)，學(xué)校依賴于政府的資金支持，仍依照教育部門的辦學(xué)方針與政策開展活動(dòng)。政府的簡(jiǎn)政放權(quán)僅滯留表面現(xiàn)象，本質(zhì)上仍掌握各治理主體的經(jīng)濟(jì)命脈，使高等教育喪失發(fā)展的活力和動(dòng)力。

2.2 “辦”活力和能力不足

大學(xué)之善治就是實(shí)現(xiàn)政府、高校和社會(huì)之間的良性互動(dòng)，推動(dòng)教育治理體系全面升級(jí)。然而在高等教育管理方面，長(zhǎng)期滯留政府包辦、干涉辦學(xué)的問題。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的影響，政府成為教育體制改革的主體，政府大一統(tǒng)的局面應(yīng)運(yùn)而生。以管代辦、以管代評(píng)的管理模式一直延續(xù)至今，仍未根除。政府的直接管制逾越了政府服務(wù)者和支持者的角色定位，損害了學(xué)校自主辦學(xué)的活力，直接影響辦學(xué)質(zhì)量。同時(shí)由于學(xué)校一直擔(dān)任被動(dòng)者的角色，處于被管制的位置，自身缺乏獨(dú)立的思考，課程結(jié)構(gòu)缺乏改革與創(chuàng)新，學(xué)生發(fā)展沒有個(gè)性和突破，辦學(xué)能力嚴(yán)重不足。再者，由于一些高等院校習(xí)慣依附于政府方針的管制，甚至?xí)霈F(xiàn)政府放權(quán)、學(xué)校不敢接的現(xiàn)象，導(dǎo)致政府陷入放權(quán)不行，不放權(quán)也不行的兩難境地。

2.3 “評(píng)”缺乏專業(yè)、獨(dú)立性

在高等教育管辦評(píng)分離改革中“評(píng)”處于導(dǎo)向地位，社會(huì)通過(guò)“評(píng)”對(duì)管辦結(jié)果進(jìn)行績(jī)效審核與反饋，然后吸收經(jīng)驗(yàn)去設(shè)定下一任高等教育治理的管辦目標(biāo)。然而目前我國(guó)正處于“大政府、小社會(huì)”的時(shí)代背景，政府仍是治理的主體和核心，作為多元參與主體的社會(huì)力量仍處于弱勢(shì)地位。社會(huì)評(píng)價(jià)作為新興命題，其評(píng)價(jià)機(jī)制不健全，組織培育仍處于起步階段。獨(dú)立于政府機(jī)構(gòu)的第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)存在專業(yè)性不足、評(píng)價(jià)指標(biāo)不合理、評(píng)價(jià)質(zhì)量差等問題，難以得到社會(huì)的認(rèn)可。并且多數(shù)社會(huì)評(píng)價(jià)都是由隸屬于政府自身的教育評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)開展，政府仍掌握評(píng)價(jià)的實(shí)權(quán)，社會(huì)評(píng)價(jià)缺乏獨(dú)立特征。

3 高等教育管辦評(píng)分離改革的路徑選擇

3.1 政府職能范圍合理定位

提高教育治理能力是管辦評(píng)分離發(fā)展的關(guān)鍵目標(biāo)。政府承擔(dān)著治理的責(zé)任主體，帶動(dòng)學(xué)校辦學(xué)活力、社會(huì)評(píng)價(jià)獨(dú)立。美國(guó)政治學(xué)家彼得斯曾言，政府改革是一種持續(xù)不斷的過(guò)程，對(duì)于政府部門，變革與其說(shuō)是一種特例，不如說(shuō)是一種慣例。[2]政府必須不斷加強(qiáng)自身變革，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)變化發(fā)展。首先，需要健全政府法制化管理模式，將政府管理權(quán)限、管理標(biāo)準(zhǔn)、管理內(nèi)容各方面具體化、規(guī)范化、法制化，明確定位政府哪些該管、哪些不該管，完善政府權(quán)力責(zé)任清單，易于政府簡(jiǎn)政放權(quán)、社會(huì)組織及公民監(jiān)督評(píng)價(jià)。其次，政府是管理的主體，需從根本上轉(zhuǎn)變“管”的思維方式。從微觀管理轉(zhuǎn)向宏觀管理，從直接管理轉(zhuǎn)向間接管理，從管理轉(zhuǎn)向服務(wù)。[3]堅(jiān)持以學(xué)校需求為導(dǎo)向，改變管理學(xué)校的單一模式，減少行政干預(yù)。對(duì)于社會(huì)評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)，政府既要舍得放權(quán)，保證評(píng)價(jià)的真實(shí)性、獨(dú)立性，又要善于監(jiān)督與考察，健全問責(zé)機(jī)制和效果反饋機(jī)制，防止放權(quán)亂象的出現(xiàn)，實(shí)現(xiàn)三方主體協(xié)作治理的良性互動(dòng)。

3.2 提升學(xué)校自主、自治能力

“管辦評(píng)”分離政策的引入直逼政府對(duì)高等教育機(jī)構(gòu)重新審視之間的關(guān)系，重塑政府對(duì)高等院校的管理程序，全面根除我國(guó)政府一攬獨(dú)權(quán)，以管代辦的歷史詬病。十八屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)全面深化改革的總目標(biāo)是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，加強(qiáng)高等教育治理是響應(yīng)國(guó)家號(hào)召，是時(shí)代所趨。要實(shí)現(xiàn)高等院校治理之善必須全面實(shí)施高等教育院校的去行政化目標(biāo)，打破大學(xué)內(nèi)部行政權(quán)力僭越學(xué)術(shù)權(quán)力的格局，改變學(xué)校依附于政府政策辦學(xué)的失衡局面。學(xué)校以生產(chǎn)知識(shí)、創(chuàng)造知識(shí)、傳授知識(shí)為重點(diǎn)的結(jié)構(gòu)特征決定了政府必須作為服務(wù)者和支持者來(lái)實(shí)行行政權(quán)力，不得以任何行政借口來(lái)?yè)p害學(xué)校自主辦學(xué)的活力。同時(shí)，引入學(xué)生、教師、家長(zhǎng)以及社會(huì)組織等多元主體平等參與辦學(xué)治理，創(chuàng)建高等教育新型治理格局。

3.3 完善社會(huì)機(jī)構(gòu)評(píng)價(jià)監(jiān)督和反饋機(jī)制

2017年國(guó)家教育事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃指出：“鼓勵(lì)社會(huì)中介機(jī)構(gòu)對(duì)高等學(xué)校學(xué)科專業(yè)水平進(jìn)行評(píng)估，建立科學(xué)規(guī)范的評(píng)估制度，推進(jìn)專業(yè)社會(huì)評(píng)價(jià)”。[4]評(píng)價(jià)是高等教育改革中不可或缺的環(huán)節(jié)，高質(zhì)量的評(píng)價(jià)體系不僅能帶來(lái)優(yōu)質(zhì)的評(píng)價(jià)結(jié)果，更能優(yōu)化高等教育改革，推動(dòng)教育治理體系現(xiàn)代化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。要完善社會(huì)評(píng)價(jià)機(jī)制，政府必須遵循“放管服”政策目標(biāo)要求，轉(zhuǎn)變自身職能方式，實(shí)行簡(jiǎn)政放權(quán)，變管制為服務(wù)，將評(píng)價(jià)的權(quán)力真正還權(quán)于社會(huì)評(píng)價(jià)組織，不干涉其獨(dú)立性。再者社會(huì)評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)必須加強(qiáng)專業(yè)化建設(shè)，建立健全教育評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，鼓勵(lì)政府、學(xué)校、學(xué)生以及社會(huì)等多主體參與社會(huì)評(píng)價(jià)，提高評(píng)價(jià)結(jié)果的質(zhì)量水平。同時(shí)政府要加大對(duì)社會(huì)評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督力度，構(gòu)建科學(xué)的、有公信力的社會(huì)評(píng)估體系，及時(shí)將評(píng)估結(jié)果進(jìn)行反饋，實(shí)現(xiàn)評(píng)價(jià)、監(jiān)督和結(jié)果反饋的良性循環(huán)。

3.4 加強(qiáng)三方主體協(xié)商、合作共治

分離是手段，而協(xié)同治理才是關(guān)鍵，必須完善三方主體協(xié)同治理機(jī)制，正確發(fā)揮多元主體之間的協(xié)作共治。高等教育改革中多元主體參與是必然趨勢(shì)?！肮苻k評(píng)”分離政策僅是教育治理改革的一方舉措，其真正目的是突破高等教育改革困境，引入多元主體共治參與，提高教育治理能力，推進(jìn)教育治理現(xiàn)代化。在奧斯特羅姆的多中心理論就強(qiáng)調(diào)在公共治理問題中存在多個(gè)權(quán)力主體，通過(guò)相互協(xié)調(diào)、合作加以解決。[5]因此，完善政府、學(xué)校及社會(huì)自身的改革除明確三方主體各自職責(zé)外，更應(yīng)重視三方之間的合作協(xié)商、協(xié)同共治，既利于三方主體克服自身缺陷，又有利于避免完全分離狀態(tài)導(dǎo)致的責(zé)任缺口。再者，必須搭建信息交流平臺(tái)，建立健全多方參與、協(xié)商合作機(jī)制，營(yíng)造新型的政府管理、學(xué)校辦學(xué)和社會(huì)評(píng)價(jià)治理格局。

參考文獻(xiàn)

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