摘 要：反恐是一個(gè)世界性的難題，防范為主，懲防結(jié)合是世界各國(guó)的共識(shí)，由此，預(yù)防性羈押變得愈發(fā)重要。我國(guó)預(yù)防性羈押體現(xiàn)在逮捕條件和《反恐法》安置教育中，成文法的規(guī)定過(guò)于抽象，立法上應(yīng)進(jìn)一步確立系統(tǒng)化的羈押制度，完善預(yù)防性羈押的監(jiān)督制度，細(xì)化安置教育的具體規(guī)定。

關(guān)鍵詞：預(yù)防性羈押;逮捕;安置教育;立法

中圖分類號(hào)：D997.9文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-4379-（2019）02-0050-03

作者簡(jiǎn)介：陳彥羽（1980-），女，漢族，湖北武漢人，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)，博士在讀，湖北警官學(xué)院，講師，研究方向：國(guó)際法，刑法。

反恐羈押措施繞不開預(yù)防性羈押的研究。預(yù)防性羈押有廣義與狹義之分。廣義的預(yù)防性羈押等同未決羈押、審前羈押，是指未經(jīng)法院依法判決，對(duì)嫌疑人、被告人剝奪人身自由的措施。狹義的預(yù)防性羈押主要指，“出于保護(hù)他人和作為社會(huì)整體的目的而對(duì)被告進(jìn)行的審前羈押”①?？梢姡瑢徢傲b押分為兩種：一種是一般意義上的，即為了確保訴訟程序順利進(jìn)行而實(shí)施的羈押;另一種是特殊意義上的，即為了預(yù)防和控制犯罪嫌疑人的高度人身危險(xiǎn)性和社會(huì)危害性而實(shí)施的羈押。本節(jié)在此討論狹義上的預(yù)防性羈押，即特殊意義上的審前羈押。

一、我國(guó)反恐預(yù)防性羈押立法現(xiàn)狀

我國(guó)并不存在單獨(dú)的羈押制度，羈押只是拘留和逮捕的必然后果。反恐預(yù)防性羈押相關(guān)法律規(guī)定涵蓋在我國(guó)《刑事訴訟法》和《反恐法》及相關(guān)司法解釋中。

（一）預(yù)防性羈押的一般規(guī)定

1.適用條件

我國(guó)《刑事訴訟法》規(guī)定逮捕的條件有七種，其中：可能實(shí)施新的犯罪的;有危害國(guó)家安全、公共安全或者社會(huì)秩序的現(xiàn)實(shí)危險(xiǎn)的;對(duì)有證據(jù)表明有犯罪事實(shí)，可能判處十年有期徒刑以上刑罰的，或者有證據(jù)證明有犯罪事實(shí)，可能判處徒刑以上刑罰，曾經(jīng)故意犯罪或者身份不明的，可以看做是預(yù)防性羈押的適用條件。

2.適用程序

逮捕由人民檢察院批準(zhǔn)或人民法院決定，公安機(jī)關(guān)執(zhí)行。人民檢察院作出是否批準(zhǔn)逮捕的決定應(yīng)在收到公安機(jī)關(guān)提請(qǐng)批準(zhǔn)逮捕書后的七日以內(nèi)作出。公安機(jī)關(guān)對(duì)人民檢察院的決定有異議的，可以要求復(fù)議，復(fù)議期間必須釋放被拘留的人，對(duì)復(fù)議結(jié)果不服的，可以請(qǐng)求上一級(jí)人民檢察院進(jìn)行復(fù)核。公安機(jī)關(guān)執(zhí)行逮捕后，應(yīng)立即將被逮捕人送往看守所羈押，除無(wú)法通知外必須在24小時(shí)內(nèi)通知被逮捕人的家屬。逮捕后24小時(shí)內(nèi)必須訊問(wèn)犯罪嫌疑人，如發(fā)現(xiàn)有不當(dāng)逮捕的，必須立即釋放。人民法院在審判案件期間，根據(jù)情況，可以決定逮捕。人民法院決定逮捕的，人民檢察院建議釋放或者變更強(qiáng)制措施的，人民法院應(yīng)在收到建議書10日內(nèi)將處理情況通知人民檢察院?！缎淌略V訟法》沒(méi)有具體規(guī)定逮捕的羈押期限，一般包括案件的偵查階段和審查起訴階段，審判階段會(huì)根據(jù)定罪量刑的預(yù)判做適當(dāng)調(diào)整。

3.預(yù)防性羈押的權(quán)利保障與救濟(jì)

（1）權(quán)利保障。犯罪嫌疑人自被偵查機(jī)關(guān)第一次訊問(wèn)或者采取強(qiáng)制措施之日起，有權(quán)委托辯護(hù)人，符合條件的，還可以獲得法律援助。辯護(hù)律師可以為犯罪嫌疑人提供法律幫助，代理申訴、控告，申請(qǐng)變更強(qiáng)制措施，向偵查機(jī)關(guān)了解犯罪嫌疑人涉嫌的罪名和案件有關(guān)情況，提出意見。自審查起訴階段之日起，辯護(hù)律師可以查閱、摘抄、復(fù)制本案的案卷材料、調(diào)查取證。其他辯護(hù)人經(jīng)人民檢察院、人民法院許可，也可以實(shí)施除調(diào)查取證外的上述權(quán)利。辯護(hù)人要求會(huì)見的，看守所應(yīng)當(dāng)在48小時(shí)內(nèi)安排，會(huì)見犯罪嫌疑人、被告人不被監(jiān)聽。危害國(guó)家安全犯罪、恐怖活動(dòng)犯罪、特別重大賄賂犯罪案件，辯護(hù)律師會(huì)見在押的犯罪嫌疑人，須經(jīng)偵查機(jī)關(guān)許可。

（2）權(quán)利救濟(jì)。為防止錯(cuò)誤逮捕，法律提供了三種權(quán)利救濟(jì)方式：1.由被羈押者提出?！缎淌略V訟法》第95條規(guī)定，犯罪嫌疑人、被告人及其法定代理人、近親屬或者辯護(hù)人有權(quán)申請(qǐng)或解除變更強(qiáng)制措施;2.由司法機(jī)關(guān)提出。《刑事訴訟法》第94條規(guī)定，人民法院、人民檢察院和公安機(jī)關(guān)如果發(fā)現(xiàn)對(duì)犯罪嫌疑人、被告人采取強(qiáng)制措施不當(dāng)?shù)?，?yīng)及時(shí)撤銷、變更或解除;3.由法律監(jiān)督機(jī)關(guān)人民檢察院進(jìn)行?！缎淌略V訟法》第93條規(guī)定，犯罪嫌疑人、被告人被逮捕后，人民檢察院仍應(yīng)對(duì)羈押必要性進(jìn)行審查。對(duì)不需要繼續(xù)羈押的，應(yīng)當(dāng)建議予以釋放或者變更強(qiáng)制措施。有關(guān)機(jī)關(guān)應(yīng)在10日內(nèi)將處理結(jié)果通知人民檢察院。犯罪嫌疑人、被告人被錯(cuò)誤羈押后，有權(quán)依照《國(guó)家賠償法》獲得賠償。

（二）預(yù)防性羈押的反恐特別規(guī)定

《反恐法》第30條規(guī)定了安置教育，是指對(duì)恐怖活動(dòng)罪犯和極端主義罪犯在刑滿釋放前，由監(jiān)獄、看守所對(duì)其進(jìn)行社會(huì)危險(xiǎn)性評(píng)估，經(jīng)中級(jí)人民法院裁決刑滿釋放后繼續(xù)接受監(jiān)禁的一種刑后預(yù)防性措施。

安置教育作為一種保安處分措施，可看作實(shí)質(zhì)的預(yù)防性羈押，德國(guó)也有類似規(guī)定，如德國(guó)刑法第66條及以下規(guī)定的“收容于保安監(jiān)禁”（簡(jiǎn)稱保安監(jiān)禁），就被認(rèn)為是實(shí)質(zhì)的預(yù)防性羈押。從被羈押者的角度看，預(yù)防性羈押與自由刑帶來(lái)的后果無(wú)異，但學(xué)界通常認(rèn)為二者性質(zhì)截然不同。預(yù)防性羈押是針對(duì)未然的犯罪，具有預(yù)防的性質(zhì);刑罰是針對(duì)已然的犯罪，具有懲罰的性質(zhì)。恐怖活動(dòng)罪犯和極端主義罪犯在刑滿釋放之前，如果仍具有一定的社會(huì)危害性，刑滿后繼續(xù)進(jìn)行羈押，這種羈押并非刑罰的延續(xù)而是出于防衛(wèi)社會(huì)的目的。因此，安置教育實(shí)質(zhì)上是預(yù)防性羈押。

根據(jù)《反恐法》的規(guī)定，安置教育針對(duì)的對(duì)象是被判處徒刑以上的恐怖活動(dòng)罪犯和極端主義罪犯，安置教育的決定主體是罪犯服刑地的中級(jí)人民法院。罪犯刑滿釋放前的社會(huì)危害性評(píng)估機(jī)構(gòu)是監(jiān)獄、看守所，實(shí)施安置教育過(guò)程中的評(píng)估機(jī)構(gòu)是安置教育的執(zhí)行機(jī)構(gòu)即省級(jí)人民政府。人民檢察院監(jiān)督安置教育的決定和執(zhí)行工作。對(duì)于安置教育決定不服的，被安置教育人員可以向上一級(jí)人民法院申請(qǐng)復(fù)議。在安置教育過(guò)程中，被安置教育人員也有權(quán)申請(qǐng)解除安置教育。

二、我國(guó)反恐預(yù)防性羈押立法評(píng)價(jià)

《刑事訴訟法》規(guī)定的程序上預(yù)防性羈押，《反恐法》規(guī)定的實(shí)質(zhì)上預(yù)防性羈押為反恐羈押提供了充分的法律依據(jù)，相比過(guò)去有預(yù)防性羈押之實(shí)而無(wú)預(yù)防性羈押之名可謂一大進(jìn)步。但是，相關(guān)立法規(guī)定仍顯粗糙，存在以下問(wèn)題。

（一）羈押制度缺乏法律明文規(guī)定

我國(guó)成文法并沒(méi)有規(guī)定羈押制度，羈押只是拘留和逮捕的法律后果，這與世界上多數(shù)國(guó)家的做法并不相同。如，《德國(guó)刑事訴訟法典》第九章規(guī)定了“羈押和暫時(shí)逮捕”②;英國(guó)《1984年警察與刑事證據(jù)法》第4部分和《行為手冊(cè)C》詳細(xì)規(guī)定了羈押制度及執(zhí)行細(xì)則③;美國(guó)《1984年聯(lián)邦保釋改革法》明確規(guī)定了預(yù)防性羈押制度④;加拿大《刑法典》更是在9.11后創(chuàng)制了應(yīng)對(duì)恐怖主義襲擊的預(yù)防性逮捕。⑤相比上述國(guó)家，我國(guó)立法并沒(méi)有羈押制度的系統(tǒng)規(guī)定。

（二）一般羈押與預(yù)防性羈押界限不明

法治國(guó)對(duì)羈押的通常理解是：“保障正當(dāng)?shù)脑V訟程序順利進(jìn)行，維護(hù)司法公正與效率”⑥。羈押主要針對(duì)“行為人引起的障礙”，如防止行為人逃跑、自殺、妨礙證據(jù)等，保證行為人到庭。審前羈押不具有實(shí)體性和懲罰性，相反，預(yù)防性羈押著眼于行為未來(lái)的危險(xiǎn)性，其目的并非排除訴訟程序中的障礙而是為了保障其他人和社會(huì)的安全。預(yù)防性羈押的前提是對(duì)行為人未來(lái)犯罪危險(xiǎn)性的預(yù)測(cè)，部分學(xué)者認(rèn)為，危險(xiǎn)性預(yù)測(cè)難以把握。⑦預(yù)防性羈押難免有違無(wú)罪推定之虞。立法上宜將一般羈押與預(yù)防性羈押區(qū)別開來(lái)，適用不同的程序?qū)㈩A(yù)防性羈押的“惡”降到最低。

（三）預(yù)防性羈押程序設(shè)計(jì)粗放

預(yù)防性羈押程序設(shè)計(jì)粗放體現(xiàn)在多個(gè)方面：首先，羈押的決定屬于行政性自我審批而非司法令狀制。我國(guó)逮捕由檢察機(jī)關(guān)決定，檢察機(jī)關(guān)雖然是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，但同時(shí)兼具偵查和公訴的職能，實(shí)踐中公安機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)的工作方式更多地體現(xiàn)在相互配合上，因此檢察機(jī)關(guān)的決定可以看作是內(nèi)部審批。其次，羈押的前提條件不明。預(yù)防性羈押的前提條件是“犯罪嫌疑人的行為未來(lái)危險(xiǎn)性”，我國(guó)法律確定為“再犯的可能性”;“重大犯罪的現(xiàn)實(shí)危險(xiǎn)性”;“嚴(yán)重的人身危險(xiǎn)性”，但是法律并未規(guī)定如何認(rèn)定上述條件，即使是安置教育中“社會(huì)危險(xiǎn)性評(píng)估”，《反恐法》也只是規(guī)定“根據(jù)其犯罪性質(zhì)、情節(jié)和社會(huì)危害程度，服刑期間的表現(xiàn)，釋放后對(duì)所居住社區(qū)的影響等進(jìn)行社會(huì)危險(xiǎn)性評(píng)估”，看似具體但仍屬于原則性規(guī)定。立法上前提條件不明，實(shí)踐中很難避免預(yù)防性羈押的濫用。最后，羈押的時(shí)間規(guī)定不細(xì)。時(shí)間是程序法的要素，不具備時(shí)間要素的程序也就不成其為具有真正規(guī)制意義的訴訟程序。⑧我國(guó)法律沒(méi)有明確規(guī)定逮捕后的羈押時(shí)間，犯罪嫌疑人通常會(huì)被羈押至案件審理結(jié)束。安置教育中“安置教育機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)每年對(duì)被安置教育人員進(jìn)行評(píng)估”這一規(guī)定并未說(shuō)明“安置教育到底多長(zhǎng)時(shí)間”;“重復(fù)安置教育的次數(shù)”等，實(shí)踐中會(huì)導(dǎo)致長(zhǎng)期羈押，時(shí)間規(guī)定名存實(shí)亡。

三、我國(guó)反恐預(yù)防性羈押的立法完善

美國(guó)大法官威廉·道格拉斯曾說(shuō)：“正是程序決定了法治與恣意的人治之間的基本區(qū)別?！笨茖W(xué)合理的程序設(shè)計(jì)將會(huì)最大限度地發(fā)揮預(yù)防性羈押防衛(wèi)社會(huì)的功能而降低其危害。2012年《刑事訴訟法》細(xì)化逮捕的條件，《反恐法》中安置教育的司法審查都表明我國(guó)立法機(jī)關(guān)的進(jìn)步，但不可否認(rèn)，仍有完善的空間。

（一）確立系統(tǒng)化的羈押制度

我國(guó)憲法規(guī)定“禁止非法拘禁和以其他方法非法剝奪或者限制公民的人身自由”。在我國(guó)，羈押的手段并非只有拘留和逮捕，實(shí)踐中，對(duì)賣淫嫖娼人員的收容教育制度，對(duì)吸毒人員的強(qiáng)制戒毒制度，對(duì)未達(dá)到刑事責(zé)任年齡的收容教養(yǎng)制度，對(duì)精神病人的強(qiáng)制醫(yī)療制度等等，這些行政性的手段同樣會(huì)導(dǎo)致自由權(quán)的減損。《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》第9條對(duì)羈押提出了原則性規(guī)定，即羈押必須滿足：1.羈押必須依正當(dāng)?shù)睦碛?2.羈押必須經(jīng)法定的程序;3.羈押必須受時(shí)間限制，不得無(wú)限羈押;4.被羈押者有權(quán)提出質(zhì)疑;5.遭受非法羈押可以獲得賠償。預(yù)防性羈押的正當(dāng)理由是行為未來(lái)的危險(xiǎn)性，其羈押條件應(yīng)與一般羈押有所不同，這些都應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在統(tǒng)一的羈押制度中。因此，建議我國(guó)立法明確規(guī)定羈押制度，可以參考上述五大前提條件，將不同類型的羈押區(qū)分開來(lái)，一方面羈押制度更為明確，另一方面保障被羈押者的權(quán)利。

（二）完善預(yù)防性羈押的監(jiān)督制度

《反恐法》中對(duì)安置教育的審查是一種司法令狀制的嘗試，對(duì)是否符合安置教育的條件不是由刑罰執(zhí)行機(jī)關(guān)內(nèi)部認(rèn)定，而是由人民法院進(jìn)行決定，對(duì)安置教育的決定和執(zhí)行由人民檢察院進(jìn)行監(jiān)督。新修改的《刑事訴訟法》增加逮捕必要性審查，即犯罪嫌疑人、被告人被逮捕后，人民檢察院仍應(yīng)該對(duì)羈押的必要性進(jìn)行審查。這一條文意在解決實(shí)踐中長(zhǎng)期存在的超期羈押，濫用羈押等問(wèn)題，體現(xiàn)了立法進(jìn)步。但無(wú)論是逮捕的批準(zhǔn)，還是羈押必要性審查都由檢察機(jī)關(guān)作出，這一規(guī)定仍然沒(méi)有脫離行政性自我審批的窠臼。當(dāng)然，我國(guó)司法系統(tǒng)有其自身特色，對(duì)羈押的監(jiān)督不能完全照搬西方的司法令狀制，逮捕必要性審查反映出立法機(jī)關(guān)對(duì)羈押的重視和探索，只是行政性自我審批的審查在實(shí)踐中效果如何還有待進(jìn)一步驗(yàn)證。在未來(lái)立法發(fā)展過(guò)程中，建議適時(shí)將逮捕的批準(zhǔn)權(quán)交由人民法院，由檢察機(jī)關(guān)對(duì)人民法院的決定進(jìn)行監(jiān)督，依照安置教育的模式不失為一種新的嘗試。

（三）細(xì)化安置教育的具體規(guī)定

打擊恐怖主義和去極端化是世界性的難題，無(wú)論是英國(guó)的早期干預(yù)政策、法國(guó)的“去極端化中心”，還是美國(guó)的社區(qū)矯正都是在本國(guó)基礎(chǔ)上的不斷嘗試，中國(guó)安置教育同樣是反恐中新的嘗試，其必要性不言而喻。我國(guó)《反恐法》對(duì)安置教育的規(guī)定可謂慎之又慎，例如進(jìn)行社會(huì)危險(xiǎn)性評(píng)估，中級(jí)人民法院決定，省級(jí)人民政府組織實(shí)施，檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督等等。這些規(guī)定反應(yīng)立法對(duì)安置教育的謹(jǐn)慎，但仔細(xì)研究會(huì)發(fā)現(xiàn)這些規(guī)定過(guò)于原則，在實(shí)踐中可能會(huì)違背立法機(jī)關(guān)慎用的初衷。因此，立法應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化，確保安置教育的執(zhí)行過(guò)程始終在法治軌道運(yùn)行。目前，需要細(xì)化的規(guī)定有：適用安置教育的具體罪名;適用安置教育的罪責(zé)幅度;社會(huì)危險(xiǎn)性評(píng)估的執(zhí)行機(jī)關(guān)、評(píng)估方法、評(píng)估因素、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)等;安置教育的具體執(zhí)行;安置教育的最長(zhǎng)期限;反復(fù)安置教育的次數(shù);被安置人員申請(qǐng)解除的機(jī)關(guān);對(duì)申請(qǐng)解除決定不服是否能夠復(fù)議等等。

[ 注 釋 ]

①[美]韋恩·R.拉費(fèi)弗，等.刑事訴訟法[M].卞建林，沙麗金，等譯.北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2004：719.

②宋玉琨，譯注.德國(guó)刑事訴訟法典[M].北京：知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社，2013.98.

③See Police and Criminal Evidence Act 1984;Police and Criminal Evidence Act 1984 Code C.

④See Federal Bail Reform Act of，1984.

⑤宋英輝，孫長(zhǎng)永，樸宗根，等.外國(guó)刑事訴訟法[M].北京：北京大學(xué)出版社，2011：139.

⑥陳衛(wèi)東，隋光偉.現(xiàn)代羈押制度的特征：目的、功能及實(shí)施要件[J].中國(guó)司法，2004（9）：59.

⑦See Joshua Dressler & Alan C.Michaels，Understanding Criminal Procedure：Investigation，4th ed，2006：107-108.

⑧王敏遠(yuǎn).2012年刑事訴訟法修改后的司法解釋研究[J].國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)，2015（1）：153.

[ 參 考 文 獻(xiàn) ]

[1]趙秉志，等編譯.外國(guó)最新反恐法選編[M].北京：中國(guó)法制出版社，2008.

[2][美]博拉朵莉.恐怖時(shí)代的哲學(xué)[M].王志宏，譯.北京：華夏出版社，2005.

[3]陳光中.刑事訴訟法（第五版）[M].北京：北京大學(xué)出版社，高等教育出版社，2013.