吳九興,周 楠

(1.南京大學 政府管理學院,江蘇 南京 210023;2.安徽師范大學 地理與旅游學院,安徽 蕪湖 241002)

中國“三農問題”的本質是農民民生問題,其中“住有所居”是農民民生的重要方面。自1949年以來,中國農村宅基地制度發(fā)生了數(shù)次大變革,均對農民生產、生活產生過重大影響,這些影響直接體現(xiàn)在農民財產權的實現(xiàn)方面。至今,有關農村宅基地與農民財產權關系的研究很多。有學者指出宅基地的功能具有單一性,主要是保障農民生活的功能,而缺失財產權功能,使農民財產權內容較為單一,不能一味高歌猛進搞宅基地財產權化[1-3]。有學者認為現(xiàn)行法律、政策嚴禁宅基地買賣、租賃、抵押等行為,對宅基地的退出也存在不少限制,使宅基地的資產價值難以發(fā)揮出來，農村住房市場發(fā)育停滯不前，農民的土地財產權難以實現(xiàn)[4-6]。雖然中國的土地制度處于不斷完善中,但農村宅基地制度卻沒有跟上改革的步伐,在一定程度上限制了農民增收。有學者主張把增加農民財產性收入和城鎮(zhèn)化結合起來,利用級差地租來提高農民的財產性收入[7];賦予農民完整的房屋產權,改革宅基地使用與交易制度,消除宅基地使用權轉讓的障礙,建立起城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地流轉市場和農民住房流轉市場,以實現(xiàn)增加農民財產性收入的目標[8-10]。提高農民的人力資本和基本素質,增加農民財產類要素的擁有量,構建與完善農村金融市場,擴展農民投資融資渠道[11-13]。進行農村集體資產股份制改革,發(fā)展農民合作經濟組織,使農民獲得集體資產的增值收益[14]。在經驗層面上,有研究證實了農村“三權”抵押可提高農民的財產性收入[15]。從文獻回顧可知,相關研究對農村宅基地和農民財產權做了大量卓有成效的工作,在借鑒相關研究基礎上,分析農村宅基地及其財產權,總結農民收入增長的主要特征,揭示以宅基地改革增加農民收入的障礙和促進因素,提出以宅基地改革增加農民收入的政策建議。

一、農村宅基地及宅基地財產權

(一)農村宅基地

農村宅基地是指農村居民建房所占土地及院墻內土地的總稱。20世紀50年代末,農村宅基地的所有權歸農民所有,國家允許農村宅基地自由流轉,這一時期的土地制度為土地農民私有制度[16]。20世紀60年代,國家出臺法規(guī)與政策明確農民所享有宅基地使用權權能,但限制宅基地的自由流轉。進入21世紀后,國家出臺《土地管理法》(2004年修正案)、《物權法》(2007年),嚴格限制農村宅基地使用權的權利范圍,嚴禁農村宅基地在城鄉(xiāng)居民之間流轉[17]。我國對農村宅基地的相關政策變化可分為三個階段:第一階段,第一次土地改革期間,國家給予了農民土地所有權、使用權和處分權,農民獲得了完整的宅基地財產權；第二階段,隨著高級農業(yè)合作社的建立,國家將土地及其他生產資料等一并收為集體所有,嚴禁出租、買賣宅基地,農民僅擁有宅基地使用權,失去了宅基地的財產權；第三階段,國家對宅基地流轉管制有了部分松動,但仍限制參與交易的主體范圍,僅局限于村民集體成員之間。從總體上看,第三階段的宅基地使用權制度忽視了農民對切身利益的訴求,影響了農民實施生計轉型的可能。嚴格地講,國家創(chuàng)設宅基地制度的良好初衷是為了滿足沒有土地所有權的農民的住房用地需求,使每個農民實現(xiàn)“住有所居”,但隨著社會的發(fā)展，過時的宅基地制度已成為前進道路的絆腳石。有研究表明,經濟較發(fā)達的城市周邊區(qū)位較好的宅基地獲得了大量的增值收益,展現(xiàn)宅基地財產權的調整、發(fā)展和實現(xiàn)的可行性[18-19]。總之,農村宅基地制度經歷了一個強保護—弱保護—強保護的演進路徑。

(二)宅基地財產權

農民財產性收入是指農民通過對自己擁有的財產行使交易權能而獲得的經濟收入。當前,中國農民的財產大體上分為土地類、房屋類和資金類。農民的財產性收入來源大致分為三個方面:一是土地承包經營權流轉的租金收入、土地被征收后獲得的補償收入;二是農民房屋的租賃收入、買賣收入或拆遷補償收入;三是資金(存款)的利息收入,即農民將資金存入銀行等金融機構而所獲得的經濟收入。由于中國農民所擁有的不動產數(shù)量較少,且農村金融產業(yè)發(fā)展滯后,導致農民獲得財產性收入的渠道較少?？傊?農民財產性收入主要來源于土地征收補償、承包經營權流轉租金、集體財產收益分配、房屋租金或轉讓收入等。由于政府對宅基地使用權的限制嚴格,使得農村宅基地所發(fā)揮的財產權作用有限,宅基地帶來的收入所占比例較低。

二、農民收入增長的主要特征

(一)收入增長快、增速不穩(wěn)

一般地,農民人均可支配收入包括工資性收入、經營性收入、財產性收入和轉移性收入。表1概述了2000—2016年農民可支配收入及其增長率。以2000年為基期進行計算,發(fā)現(xiàn)2001—2016年15年間,農民人均可支配收入增長了4.5倍,工資性收入增長了6.2倍,經營性收入增長了2.3倍,財產性收入增長了5.0倍,轉移性收入增長了28.5倍。從各部分收入的增長速率來看,農民財產性收入的增長率大于經營性收入的增長率,但低于工資性收入和轉移性收入的增長率。從表1可以得出,農民的財產性收入整體上呈現(xiàn)出較高增長率,但增速不穩(wěn)的特征。

表1 2000-2016年中國農民人均可支配收入及其增長率

注:數(shù)據(jù)由2001—2017年《中國統(tǒng)計年鑒》整理、計算得到。

(二)收入基數(shù)小、增長貢獻率低

相對于農民其他類別的收入,農民財產性收入基數(shù)過小?？疾?000—2016年農民財產性收入的增長率可發(fā)現(xiàn),16年間農民的財產性收入一直保持高速增長的態(tài)勢,但受限于基數(shù)太小,2016年底農民的財產性收入僅為272元,占年度人均可支配收入的2.2%,幾乎可忽略不計;與2000年相比,所占比例沒有多大改變。在農民的可支配收入中,占比較大的是經營性收入和工資性收入,兩項收入之和占到了人均可支配收入的86.5%.

通過對2000—2016年數(shù)據(jù)作進一步整理分析,得到表2。表2顯示,農民各部分收入中增長貢獻率最大的為經營性收入和工資性收入,而財產性收入的增長貢獻率卻持續(xù)偏低?？赡艿脑蚴?一方面隨著改革開放與城市化進程的快速推進,形成了數(shù)量巨大的農民工,工資變成很多農民的主要收入來源;另一方面近年來國家通過修改一系列的法規(guī)政策逐步放寬對農戶經營的限制,鼓勵農戶進行經營管理機制創(chuàng)新,助力提高農民的經營性收入。

表2 2000-2016年各部分收入對中國農民可支配收入增長的貢獻率

注:數(shù)據(jù)由2001-2017年《中國統(tǒng)計年鑒》整理、計算得到;表中的增長量是相對于上一年度而言的。

(三)相對收入低、地區(qū)差異顯著

從城鄉(xiāng)收入差異來看,2016年城鎮(zhèn)居民人均財產性收入是農村居民人均財產性收入的4.2倍。若以2000年為基期計算,2001—2016年16年間,城鎮(zhèn)居民的財產性收入增長了7.9倍,而農村居民的財產性收入僅增長了5.0倍，見表3。

表3 2000-2016年中國城鄉(xiāng)居民的財產性收入及其增長率

注:數(shù)據(jù)由2001-2017年《中國統(tǒng)計年鑒》整理、計算得到;表中的增長率是相對于上一年度而言的。

從整體上看,農民財產性收入的增長幅度較大,但依然低于城鎮(zhèn)居民,且受限于基數(shù)過小,以至于城鎮(zhèn)居民和農村居民的人均財產性收入的差距還在不斷地被擴大?？赡艿脑蛑饕幸韵氯齻€方面:其一,農民的土地財產權益長期得不到應有的重視和保護,如在農地轉用或土地征用的增值收益分配中,政府獲得了收益的六七成,村集體大約獲得了收益的二點五成,農民獲得的收益不到一成；其二,隨著市場經濟的發(fā)展、城市住房制度改革和城鎮(zhèn)化推進,城市房產的增值空間遠大于農村房產的增值空間,使城市居民從房屋的租賃、買賣上獲取的財產性收益遠大于農村居民;其三,城市居民在理財方面具備的專業(yè)知識更多,理財意識更強,擁有更多的金融平臺或可選的理財產品,獲得財產性收益的方式或途徑要多于農村居民。

從地區(qū)差異來看,2016年農民財產性收入東部地區(qū)最高,其次是東北地區(qū),西部地區(qū)最低,但中部地區(qū)和西部地區(qū)的差距并不大。從增長的倍數(shù)來看,中部地區(qū)的農民財產性收入增長最大,2016年農民財產性收入是2000年的8.8倍,東北地區(qū)2016年農民財產性收入是2000年的6.8倍,東部地區(qū)2016年農民財產性收入是2000年的6.6倍,西部地區(qū)2016年農民財產性收入是2000年的5.3倍，詳見表4。由此可見,中國農民的財產性收入表現(xiàn)出明顯的地區(qū)之間增長不平衡。

表4 2000—2016年中國分地區(qū)農村居民財產性收入 元

注:蘇、滬、浙、閩、粵、魯、皖、瓊、京、津、冀列入東部地區(qū);遼、吉、黑作為東北地區(qū);豫、湘、鄂、贛、晉、內蒙古列入中部地區(qū);其他省份記為西部地區(qū)。

從各省市之間的對比來看,2016年北京市農民的財產性收入最高,貴州省農民的財產性收入最低,前者是后者的20倍。從增加的數(shù)量來看,2000—2016年農民的財產性收入增幅靠前的為北京、天津、上海、浙江、江蘇、廣東、內蒙古等省市,增幅靠后的為河南、湖北、湖南、廣西、貴州、甘肅等省份。從農民的財產性收入最高的省份變動來看,2000年浙江省的農民財產性收入最高,2005—2016年間北京市農民的財產性收入穩(wěn)居第一位,表明北京市農民的財產轉換為收入的可能或機會較其他省份更多。從農民的財產性收入增長倍數(shù)來看,2000—2016年間增長倍數(shù)靠前有重慶、天津、廣西、青海、內蒙古、江蘇等省市,增長倍數(shù)靠后的有西藏、福建、浙江、云南、陜西、寧夏、遼寧、海南等省份，見表5。

表52000-2016年中國分省市農村居民財產性收入變化元

省份年份20002005201020152016增長倍數(shù)省份年份20002005201020152016增長倍數(shù) 北京1585881 3401 2041 3509湖北20171071611598 天津4315336877589421湖南21421021741437 河北63941822362584廣東741674013373665

續(xù)表5元

省份年份20002005201020152016增長倍數(shù)省份年份20002005201020152016增長倍數(shù) 山西20632141421498廣西8183411614919內蒙古357316442545313海南38561081951394 遼寧581132342322584重慶9319127829635 吉林311483771992327四川30421442242699 黑龍江612313445255739貴州736117846710 上海1434589707758606云南48761771481523 江蘇4815039954560613西藏1072171691471491 浙江1812795256086624陜西4757971521593 安徽25451421621878甘肅1621401281288 福建77992452332563青海256212132632513 江西192610018520411寧夏8149991902924 山東581032383263596新疆40341272102236 河南2936591571686

注:本表不涉及港澳臺地區(qū)。

三、以宅基地改革增加農民收入的障礙與促進因素

(一)宅基地政策限制較多,阻礙城鄉(xiāng)融合發(fā)展

一般來講,農民的財產性收入主要來源于土地,包括土地承包經營權流轉的租金收入、宅基地使用權租金或轉讓收入,以及土地征收獲得的補償收入。土地承包經營權的流轉和土地征收主要是針對農用地而言,少部分來自宅基地流轉和征收補償。因為中國現(xiàn)行法律法規(guī)與政策制度對宅基地的限制較多,如《土地管理法》《物權法》等都嚴令禁止農民流轉宅基地。這些法律法規(guī)出臺的目的,一是為了維持農民宅基地作為農民保障性用地的屬性不變,二是為了防止因宅基地的無序流轉導致土地、房產市場混亂局面的出現(xiàn)。但是,必須看到這些政策在保障農民權利的同時,也在很大程度上限制著農民財產權的實現(xiàn)。隨著市場經濟發(fā)展,城鎮(zhèn)居民可通過其房產獲得增值收益,但農民卻因政策限制無法從其土地、房產流轉中獲得收益,使得城鄉(xiāng)居民的財產性收入差距被拉大,不利于城鄉(xiāng)融合與協(xié)調發(fā)展。因此,要從宅基地流轉入手,放寬對宅基地的限制,盤活存量宅基地市場,提高農民財產性收入。

(二)宅基地大量閑置浪費,難以發(fā)揮效益

改革開放以來,中國農民的收入在不斷增長,使得許多農戶都向村集體申請宅基地用于新建住房,以改善居住條件。由于中國農村土地實行集體制,很多農民在新建住房時都存在多占集體土地和“誰占得少誰吃虧”的行為與心態(tài),導致每戶都新建寬敞住宅,但利用率卻較低，而大量的農民外出務工更是加劇了“空心村”現(xiàn)象的形成。因此,要改革創(chuàng)新宅基地制度,減少宅基地資源的浪費,盤活農村存量建設用地,使有限的建設用地得到合理開發(fā)與利用,增加農民的土地財產性收入。

(三)城鎮(zhèn)化推動地租上漲,可增加農民收入

目前,中國城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展,使得城市建設用地需求量大增。位于城市外圍、城鄉(xiāng)接合部的土地因其天然的區(qū)位優(yōu)勢可獲得大量的增值收益。遠離城市的農村地域很難通過宅基地利用、出租和轉讓獲得較大的經濟收益。要借力城鎮(zhèn)化帶來的地租、地價增長契機對宅基地制度進行深入改革,充分利用級差地租,緊跟城鎮(zhèn)化進程的步伐,可極大地提高農民的財產性收入。因此,應以宅基地改革與城鎮(zhèn)化過程的關聯(lián)為切入點,改革創(chuàng)新宅基地制度,讓農民從城鎮(zhèn)化過程和宅基地流轉中獲利,提升農民的土地財產性收入。

四、以宅基地改革增加農民收入的政策建議

(一)改革與創(chuàng)新宅基地流轉機制

農民從宅基地中獲得的財產性收入低的主要原因是國家的法律、法規(guī)與政策對宅基地的流轉限制太多。因此,要在現(xiàn)有宅基地制度的架構下進行改革創(chuàng)新,在維持農村建設用地和城市建設用地市場之間平衡穩(wěn)定可控的狀態(tài)下放寬宅基地政策,改變對流轉的限制性規(guī)定,建立起規(guī)范有序的宅基地市場和農房交易市場,使更多的農民從宅基地流轉與農房流轉中實現(xiàn)收入增長。

(二)擴展與保障宅基地多元權利

財產權擴充和保障是農民獲得財產性收益的前提條件。換言之,只有擴充和保障農民的財產權,才能使農民獲得財產性收入。在保障農民財產權的同時,要進一步地創(chuàng)新、擴充農民的財產權,賦予農民更多的土地財產權。例如,允許農民利用宅基地使用權進入金融市場作抵押貸款試點,取得成功后再逐步推廣應用,這樣農民將獲得更多的資金投入農業(yè)生產經營或其他產業(yè)經營,進而獲得更多的經濟收益[20-21]。

(三)推進宅基地征收與入市改革

在土地征收過程中,政府把集體土地所有權收歸國有,再以招拍掛的方式將土地使用權出讓。但在這個環(huán)節(jié)中,農民獲得的增值收益僅占一成不到,其中大部分增值收益都屬于政府。因此,要對土地征收過程中的收益分配比例進行調整,堅持公平、公正，照顧農民利益的原則,改革完善土地征收制度,給予農民公正合理的征地補償。此外,可以在農民和市場間建立規(guī)范的產權流轉渠道,使土地流轉直接對接市場[22-23],可以在國土空間用途管制下,逐步放開農村宅基地市場,使得市場機制在農村宅基地資源配置中發(fā)揮決定性作用。

(四)建立農民自愿退出宅基地補償機制

由于大量農民選擇進城打工獲得收入,其中還有部分農民在城市買房定居,導致農村住宅空置率高。一般來講,一旦農民擁有城市戶籍就應放棄基于集體成員權的農村宅基地使用權、耕地承包經營權、林地承包經營權等資源。城市居民可通過原有的房產來獲得財產性收入,但農民卻因為戶籍的變遷就要放棄原有的財產，這對于剛走進城市的農民來說很不公平。因此,需要制定一個完善的宅基地退出機制以解決進城落戶農民宅基地退出資格權的問題。農村集體經濟組織不需收回或全部收回進城落戶農民對原有土地財產的占有、使用、處分和收益之權利,反而應當給予農民自主處理這部分財產的完全權利,真正地提高農民的財產性收入。