環(huán)保組織參與環(huán)境公益訴訟的困境與出路

蔡佳華

摘要 當前我國正處于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的重要時期，經(jīng)濟飛速發(fā)展的同時帶來了一系列環(huán)境問題，環(huán)境公益訴訟制度應運而生。環(huán)保組織作為公眾代表提起環(huán)境公益訴訟的主力軍，其原告資格雖然已經(jīng)被立法確認，但在環(huán)境公益訴訟的實踐中，仍然面臨著許多問題，制約環(huán)保組織提起環(huán)境公益訴訟的積極性。本文通過對上述問題的分析，提出相應的完善與應對策略。

關(guān)鍵詞 環(huán)境公益訴訟 環(huán)保組織 原告資格

中國現(xiàn)正處在經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的重要時期，各類環(huán)境問題相繼爆發(fā)。通過2012年新修訂的《民事訴訟法》第55條，我國首次在立法上確立了環(huán)境公益訴訟制度。2015年新環(huán)境保護法第58條進一步明確了有資格提起環(huán)境民事公益訴訟的環(huán)保組織的范圍。

我國環(huán)境公益訴訟經(jīng)歷了由無法可依，有法難依到現(xiàn)在有法可依，環(huán)境公益訴訟制度的框架已經(jīng)基本建成。環(huán)保組織作為公眾代表提起環(huán)境公益訴訟的主力軍，其原告資格雖然已經(jīng)被立法確認，但在環(huán)境公益訴訟的實踐中，仍然面臨著許多問題，制約環(huán)保組織提起環(huán)境公益訴訟的積極性。

一、實踐現(xiàn)狀及面臨問題

（一）環(huán)保組織作為原告提起環(huán)境公益訴訟成本高昂

環(huán)境公益訴訟救濟社會公共利益而不是個人利益，同時，只有與案件事項并無直接聯(lián)系的環(huán)保組織才具有原告資格。環(huán)保組織與訴訟案件并沒有直接的利益關(guān)聯(lián)，但巨額訴訟費與零收益的結(jié)果形成鮮明反差，加之訴訟過程中要付出相當大精力，使得環(huán)保組織起訴之前不得不三思而行。

相對于傳統(tǒng)民事訴訟來說，環(huán)境公益訴訟案件所涉金額高昂，環(huán)境損害鑒定費用等動輒成百上千萬，環(huán)境公益訴訟案件中涉及到環(huán)境公共侵權(quán)損害賠償類的訴訟請求涉及金額都非常高，相應的訴訟費用就很高昂。例如2017年“常州毒地”公益訴訟案中，原告“自然之友”和“綠發(fā)會”敗訴，并共同負擔案件受理費人民幣189.18萬。環(huán)境案件涉案金額通常高昂，訴訟取證難，耗費周期長，極大耗費人力物力，其難度遠超于傳統(tǒng)民事訴訟，律師費用注定高昂。環(huán)保組織提出環(huán)境公益訴訟更多的是出于公益性目的，其與起訴對象之間并無直接利益牽扯，并且并不能從審判結(jié)果中受益。高耗費與零收益的反差，與環(huán)保組織從事其他活動所獲得的成為鮮明對比，環(huán)保組織在環(huán)境公益案件中投入的機會成本巨大。

（二）環(huán)保組織自身運行體制也具有局限性

1.環(huán)保組織大多沒有固定的經(jīng)費來源。環(huán)保組織是以保護環(huán)境為宗旨，不以盈利為目的的公益性組織，其資金最普遍的來源是會費，其次是組織成員和企業(yè)捐贈、政府及主管單位撥款。公益訴訟的費用動輒幾十上百萬，其中要投入巨大的精力和時間進行訴訟的調(diào)查取證出庭等一系列訴前準備，對環(huán)保組織來說維持這些費用也耗費較大。

2.我國環(huán)保組織普遍規(guī)模較小，組織人員大多兼職，對待周期較長的訴訟精力有限，相對于環(huán)境訴訟案件較長的訴訟周期來說，人手顯然運轉(zhuǎn)不開。

3.環(huán)保組織內(nèi)全職人員工資水平不高，維護環(huán)境權(quán)益的積極性受到阻礙。

4.環(huán)保組織內(nèi)人員專業(yè)程度不高，而環(huán)境案件大多涉及污染程度鑒定，調(diào)查取證等專業(yè)性問題，需要環(huán)境領域?qū)I(yè)人員介入，而環(huán)保組織內(nèi)相關(guān)人才較少，給參與環(huán)境案件增加了難度。

（三）公益組織舉證存在困難

我國法律雖然規(guī)定環(huán)境侵權(quán)案件適用舉證責任倒置制度，但證明有污染和破壞存在的責任仍然有原告承擔，這對環(huán)保組織來說面臨困難。

1.環(huán)境案件的調(diào)查取證往往涉及專業(yè)問題，需要較高的技術(shù)水平，有時需要借助高科技設備。環(huán)保組織中環(huán)境科學技術(shù)人員匱乏，環(huán)保領域中專業(yè)人才也少之又少，導致其調(diào)查取證的自身軟實力不過關(guān)。

2.環(huán)保組織資金不充足，不足以在調(diào)查取證時引入高科技手段，例如對大氣，水質(zhì)污染等的監(jiān)測工具，認定超標排污或者不合理排污時，缺乏技術(shù)手段對排污種類，渠道，濃度，毒性等參數(shù)進行認定，沒有客觀的數(shù)據(jù)作為支持原告訴訟請求的有力證據(jù)。

3.環(huán)保組織雖然是公益性組織，但是其起訴對象往往是大企業(yè)，大公司，雙方處于不平等地位，一些案件的調(diào)查會涉及專利技術(shù)或者商業(yè)秘密，對方雄厚的資金以及錯綜復雜的政治關(guān)系也成為了阻礙調(diào)查取證的一大絆腳石，企業(yè)為了自身利益會想法設法阻礙環(huán)保組織的介入，雙方信息高度不對稱，致使調(diào)查異常困難，在訴訟中會因為收集信息少而面臨敗訴風險。

4.環(huán)境案件的相關(guān)實踐中，當?shù)匚廴敬笃髽I(yè)往往是當?shù)亟?jīng)濟的拉動者，地方政府為了提高GDP，搞政績，會在環(huán)保組織介入之時想法設法阻攔，指使當?shù)丨h(huán)保行政部門篡改，掩蓋污染證據(jù)，這種包庇縱容行為使企業(yè)變本加厲制造污染，致環(huán)保組織取證更加困難，公共利益遭受更大損失。

（四）現(xiàn)行法律對環(huán)境公益訴訟原告資格仍然有過多限制

《環(huán)境保護法》規(guī)定了對污染環(huán)境、破壞生態(tài)等損害社會公共利益的行為，社會組織可以向人民法院提起訴訟。新《環(huán)境保護法》第58條為提起環(huán)境公益訴訟的社會組織規(guī)定了3個條件：依法在設區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記;專門從事環(huán)境保護公益活動連續(xù)5年以上;無違法記錄。而符合這3個條件的社會組織，有人統(tǒng)計，在全國總共不過300家，每個省、自治區(qū)、直轄市平均不到10家。

公民不具有提起環(huán)境公益訴訟的資格。司法實踐已經(jīng)出現(xiàn)公民以個人名義對危害環(huán)境行為提起訴訟，并且這種現(xiàn)象將會越來越多。但我國立法沒有賦予公民個人環(huán)境公益訴訟的原告資格，這就意味著，公民個人不能對危害環(huán)境的違法行為提起訴訟，嚴重打擊公民參與環(huán)境保護的積極性。

二、完善與應對策略

（一）將訴訟成本納入敗訴方承擔范圍

環(huán)境組織參與環(huán)境案件是源自于對公共利益的追求，雖然在訴訟中目的不在獲利，但如果能通過規(guī)則構(gòu)建，使環(huán)保組織在環(huán)境案件中的支出得到受償，能使環(huán)保組織長期保持捍衛(wèi)環(huán)境權(quán)益積極性的關(guān)鍵所在。敗訴方承擔與傳統(tǒng)民事訴訟稍有不同，但此規(guī)則適用到環(huán)境公益訴訟中來仍然行之有效。在傳統(tǒng)訴訟中，原告與案件有直接利益聯(lián)系，而在環(huán)境公益訴訟中，環(huán)保組織對訴訟的態(tài)度全部依靠內(nèi)部人員的社會責任感約束，加之兼職人員居多，組織內(nèi)人員專業(yè)性不強，環(huán)保組織規(guī)模小，其也沒有過多精力積極監(jiān)督律師履行義務。對于環(huán)保組織來說，將高昂的訴訟費用和律師費用納入敗訴方承擔范圍，不僅能敦促其持有審慎態(tài)度提起公益訴訟，避免濫訴導致的司法資源浪費。同時減輕了環(huán)保組織的經(jīng)濟負擔，使其長久保持參與環(huán)境案件的積極性。

（二）優(yōu)化環(huán)保組織人力資源結(jié)構(gòu)，探索建立環(huán)境專家資源庫

環(huán)境公益訴訟涉及專業(yè)領域廣泛，包括法學，環(huán)境學等，從前期考證，司法鑒定到后期的證據(jù)完善等，需要對多個學科進行綜合考量和運用。因此環(huán)保組織在接納入會成員時，要提高專職人員的比例，注重吸收一些環(huán)境領域?qū)＜覍W者，法律從業(yè)者等。通過此舉能提高環(huán)保組織參與環(huán)境公益訴訟的水平，面臨專業(yè)問題能更好應對。2017年3月，山東高院出臺了《關(guān)于加強環(huán)境民事公益訴訟審判工作服務保障全省綠色發(fā)展的意見》，明確提出要建立環(huán)境資源專家?guī)臁Ｓ煞ㄔ撼雒嫫刚堔r(nóng)業(yè)、林業(yè)、漁業(yè)、土地等方面的專家，成立環(huán)境資源專家?guī)?，制定相應的環(huán)境專家?guī)煲?guī)定進行管理。在環(huán)境公益訴訟案件中，就環(huán)境資源案件中的重大疑難性問題，或者就生態(tài)損害的確定，修復治理等專業(yè)性問題，可以由環(huán)保組織向法院提出申請專家介入，法院核實后指定相關(guān)領域?qū)＜規(guī)椭h(huán)保組織解決專業(yè)性較強的問題。

（三）科學分配舉證責任，減輕原告舉證困難

1.要完善舉證責任倒置規(guī)則。相較于普通民事訴訟主體的平等地位來說，環(huán)保組織力量有限，獲得確鑿證據(jù)能力不足。而且環(huán)境污染行為和損害結(jié)果關(guān)系尤其復雜，而被告實力雄厚，環(huán)保組織很難舉證說明危害的存在，難以舉證侵害行為及侵害行為與損害事實之間的因果關(guān)系。實行舉證責任倒置，能減輕舉證能力處于弱勢的環(huán)保組織的舉證責任，鼓勵更多的環(huán)保組織出面維護環(huán)境公益，提高環(huán)保組織起訴積極性。

2.原告收集證據(jù)確有困難時，應適當給予政策傾斜，采用當事人主義與職權(quán)主義相結(jié)合原則。除法律規(guī)定應由對方當事人提供的證據(jù)之外，原告窮盡證據(jù)手段仍然沒有辦法獲取與案件有關(guān)的證據(jù)，或者證據(jù)被被告惡意隱匿時，原告可以申請法院依職權(quán)調(diào)取。

（四）建立環(huán)境公益訴訟基金賬戶

環(huán)境公益訴訟案件中由法院判決被告敗訴所交付的賠償金統(tǒng)一劃到環(huán)境公益訴訟資金賬戶中去，案件中存在明確受害人時，由受害人向當?shù)丨h(huán)保局遞交申請資料，由環(huán)保局審核后向法院申請從賬戶中支付。環(huán)保部門的職責是選定環(huán)境修復主體，制定修復方案，或者可以委托環(huán)境專家對修復方案進行評估，向法院申請撥付資金。對于環(huán)保組織來說，在提起環(huán)境公益訴訟時，對調(diào)查取證、專家咨詢、環(huán)境監(jiān)測、鑒定評估等必要費用的支付確有困難的，可以遞交材料向法院申請從環(huán)境基金賬戶中劃撥，來分擔環(huán)保組織必要的訴訟成本。在后續(xù)的環(huán)境修復過程中，建議引入市場主體，通過招標的方式優(yōu)勝劣汰，選擇合適主體后，由專項基金賬戶支付修復費用。相應主體申請撥付資金請求被駁回時，可以參照民事訴訟中的上訴規(guī)則向上一級人民法院申請復核，人民法院內(nèi)部對于基金賬戶的管理應當明確上級法院的監(jiān)督作用。

（五）對社會組織的原告資格應當從寬把握

對社會組織的原告資格從寬把握的同時，可以適當擴大環(huán)境公益訴訟提起主體的范圍。對環(huán)保組織來說，對環(huán)保組織的限制只需符合一點：非以盈利為目的提起環(huán)境公益訴訟。只要符合這一條件，即交由受理案件的法院從公共利益的角度審查，只要原告出于誠信且所訴環(huán)境案件屬實存在即可受理，其他限制都可以適當放寬。對公民來說，環(huán)境保護涉及到每一位公民的根本利益，公民是最應該也是最有話語權(quán)的參與者，環(huán)境污染與每一位公民的生活環(huán)境息息相關(guān)，公民最能發(fā)現(xiàn)問題，也最有解決環(huán)境問題的訴求。因此，賦予公民原告資格并不存在公民提起環(huán)境公益訴訟積極性低迷的問題，至于公民參與案件的成本及專業(yè)能力問題，也可參照本文提出的環(huán)境基金賬戶及環(huán)境資源專家?guī)燹k法來解決。

三、結(jié)語

盡管我國在維護環(huán)境公益問題上已經(jīng)進行了諸多探索，并取得一系列成果，但環(huán)境公益訴訟訴訟制度適用上環(huán)保組織面臨的困境，仍然反映出環(huán)境公益訴訟運行機制所存在的許多問題。立法司法行政相配合來彌補制度的空白和執(zhí)行的阻礙，仍然道阻且長。