倪頌文

【摘 要】在當(dāng)前全面從嚴(yán)治黨的背景下，黨內(nèi)監(jiān)督與黨外監(jiān)督在整個社會主義的監(jiān)督體系中，相互補(bǔ)充、相互促進(jìn)，共同構(gòu)建起權(quán)力監(jiān)督制約的兩大支柱。因此，相較黨內(nèi)監(jiān)督而言，黨外監(jiān)督具有不可替代的重要意義。

【關(guān)鍵詞】全面從嚴(yán)治黨；黨外監(jiān)督；黨內(nèi)監(jiān)督；重要意義

一、引言

黨的十九大報告指出“全面從嚴(yán)治黨永遠(yuǎn)在路上，一個政黨，一個政權(quán)，其前途命運(yùn)取決于人心向背?！碧K聯(lián)共產(chǎn)黨失敗的教訓(xùn)亦表明：“任何一個組織如果沒有強(qiáng)有力的外部監(jiān)督和推動，就會弱化自我約束，喪失發(fā)展動力，最終走向衰敗?！?i正如列寧指出，馬克思主義政黨開展民主活動至少包含三個方面，即“完全的公開性、選舉制和普遍監(jiān)督” ii。在這三個方面中，“監(jiān)督”是最后的一道關(guān)口和防線。因此，在當(dāng)前全面從嚴(yán)治黨的背景下，黨內(nèi)監(jiān)督基本制度雖已確立，但不足以為全面從嚴(yán)治黨提供有力的完備的保障，還需要與黨外監(jiān)督相結(jié)合。尤其是從一黨執(zhí)政來說，保證中國共產(chǎn)黨的各級組織和黨員干部自覺接受黨外的監(jiān)督尤為重要。也即，中國共產(chǎn)黨的監(jiān)督機(jī)制應(yīng)當(dāng)是以黨內(nèi)權(quán)力之間的監(jiān)督制約為基礎(chǔ)，黨外權(quán)力對黨的監(jiān)督為保障的全方位的權(quán)力監(jiān)督保障體制。

二、黨外監(jiān)督的概述

（一）黨外監(jiān)督的內(nèi)涵

黨外監(jiān)督是指依照國家的法律、法規(guī)和有關(guān)規(guī)定，由黨的統(tǒng)一體外的組織、單位或個人，對黨組織、黨員尤其是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的行為進(jìn)行的監(jiān)察督促的活動。根據(jù)黨內(nèi)監(jiān)督條例第三十七條、第三十八條、第三十九條的規(guī)定，黨外監(jiān)督保障制度主要包括人大監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督制度、司法監(jiān)督制度、民主黨派和政協(xié)監(jiān)督制度、群眾監(jiān)督機(jī)制、輿論監(jiān)督機(jī)制。監(jiān)督主體主要有人大監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、司法監(jiān)督、民主黨派和政協(xié)監(jiān)督、群眾監(jiān)督等。監(jiān)督的重點對象是黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部，特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部。

（二）關(guān)于黨外監(jiān)督的文獻(xiàn)綜述

目前學(xué)界對黨外監(jiān)督的研究內(nèi)容較為分散，關(guān)于黨外監(jiān)督保障的研究內(nèi)容較為分散，主要從黨外監(jiān)督的不同主體來分析，有人大監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、司法監(jiān)督、民主黨派和政協(xié)監(jiān)督、群眾監(jiān)督等。在人大對黨的監(jiān)督的研究上，朱德清認(rèn)為人大對黨的監(jiān)督是加強(qiáng)黨執(zhí)政能力建設(shè)的客觀要求。iii王忠祥指出需要通過對人大對黨的法律監(jiān)督進(jìn)行法理性、必要性、可行性以及操作性的綜合分析，增強(qiáng)黨接受人大法律監(jiān)督的自覺性、主動性。iv朱文興指出應(yīng)當(dāng)找準(zhǔn)人大監(jiān)督在監(jiān)督體系中的定位，創(chuàng)新發(fā)揮人大的職能作用。v郭道暉認(rèn)為人大監(jiān)督有利于提高黨的權(quán)威和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)。vi

在對國家監(jiān)察制度的研究上，馬懷德指出了國家監(jiān)察體制改革的重要性和主要任務(wù)以及當(dāng)前在國家監(jiān)察體制改革中的難點是與司法機(jī)關(guān)的銜接以及如何對國家監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督的問題。vii魏昌東指出國家監(jiān)察制度的改革必須堅持立法體系建設(shè)的法治原則導(dǎo)向，進(jìn)行系統(tǒng)規(guī)劃、科學(xué)設(shè)計。viii童之偉提出將監(jiān)察體制改革全程納入法治的軌道，并制定監(jiān)察委員會組織法和其他配套的法律。ix

關(guān)于司法監(jiān)督制度的研究，當(dāng)前研究的文獻(xiàn)多是對司法的監(jiān)督，如梁平等提到司法監(jiān)督主體眾多易影響司法權(quán)獨(dú)立公正行使，需要對司法監(jiān)督資源優(yōu)化整合。x王世勇指出在司法機(jī)關(guān)的多種監(jiān)督方式中黨對司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督更具優(yōu)越性。xi而涉及司法對黨的監(jiān)督方面的內(nèi)容，相對的文獻(xiàn)資料很少，散見于其他的文章內(nèi)容中，如胡峻指出司法監(jiān)督是實現(xiàn)社會公正與維護(hù)行政行為公信力的需要，是監(jiān)督和制約行政權(quán)力運(yùn)行的需要，是行政行為正當(dāng)性的基礎(chǔ)，是保障公民正當(dāng)權(quán)益的需要。xii

在民主黨派和政協(xié)監(jiān)督制度的研究上，趙波從民主黨派和共產(chǎn)黨之間的關(guān)系分析，指出了民主黨派對共產(chǎn)黨的監(jiān)督重大意義。xiii王芳芳指出必須充分發(fā)揮黨外民主監(jiān)督的作用，改變民主黨派在發(fā)揮監(jiān)督作用方面形同虛設(shè)的現(xiàn)象。xiv樊東光認(rèn)為人民政協(xié)的監(jiān)督職能應(yīng)當(dāng)具體化，形成一套相對獨(dú)立的監(jiān)督體系。xv

在群眾監(jiān)督保障的內(nèi)容方面，王俊淇研究習(xí)近平的群眾監(jiān)督思想，分析了群眾監(jiān)督的觀念視野，實踐取向，價值追求這三個維度的內(nèi)容。xvi崔新生從全面從嚴(yán)治黨的角度指出需要從法律規(guī)范、思想觀念、制度保障、組織機(jī)制等方面構(gòu)建一個科學(xué)高效的人民群眾監(jiān)督機(jī)制。xvii潘彩霞等指出構(gòu)建黨的監(jiān)督管理體系是加強(qiáng)黨的先進(jìn)性建設(shè)的重要途徑，建立健全有效的監(jiān)督管理機(jī)制。xviii

綜上所述，學(xué)術(shù)界對黨的監(jiān)督保障的研究一直沒有間斷，特別是近年來更是一個熱點。但相對黨內(nèi)監(jiān)督制度的研究現(xiàn)狀，黨外監(jiān)督的研究內(nèi)容較為單薄，尚需進(jìn)一步深入探討與實踐。

三、黨內(nèi)監(jiān)督與黨外監(jiān)督的區(qū)別與聯(lián)系

黨的監(jiān)督根據(jù)監(jiān)督主體的不同有黨內(nèi)監(jiān)督與黨外監(jiān)督之分，但兩者的根本出發(fā)點是相同的，都是為了服務(wù)于黨和人民群眾的利益。是故為了使黨外監(jiān)督發(fā)揮高效的監(jiān)督作用，需要對兩種監(jiān)督的區(qū)別和內(nèi)在聯(lián)系有深刻理解。

（一）黨內(nèi)監(jiān)督與黨外監(jiān)督的區(qū)別

黨內(nèi)監(jiān)督是指以黨內(nèi)民主為基礎(chǔ)，以黨的各級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)、黨員干部及其行使公共權(quán)力的行為為重點監(jiān)督對象，包括全體黨員、各級黨組織等黨內(nèi)各主體之間，依照黨章和黨內(nèi)法規(guī)相互監(jiān)察、相互督促，確保黨內(nèi)生活按照既定的制度規(guī)范運(yùn)行的活動。與黨外監(jiān)督的區(qū)別主要在于：一是行使監(jiān)督權(quán)的主體不同。黨內(nèi)監(jiān)督行使監(jiān)督權(quán)的是全體黨員和各級黨組織，而黨外監(jiān)督行使監(jiān)督權(quán)的主體是黨組織體外的組織、單位或個人；二是監(jiān)督的主客體關(guān)系不同。黨內(nèi)監(jiān)督是內(nèi)部監(jiān)督，監(jiān)督主體與監(jiān)督對象屬同一個系統(tǒng)，彼此聯(lián)系較多，存在一定的利害關(guān)系。黨外監(jiān)督屬于外部監(jiān)督，監(jiān)督主體與監(jiān)督對象來自不同的系統(tǒng)，彼此聯(lián)系相對較少，利害關(guān)系也相應(yīng)較少。三是監(jiān)督的地位不同。在整個監(jiān)督體系中，處于核心地位的是黨內(nèi)監(jiān)督，黨外監(jiān)督起到的只是補(bǔ)充和輔助的作用，處于監(jiān)督的外圍和基礎(chǔ)。

2、黨內(nèi)監(jiān)督與黨外監(jiān)督的關(guān)系

黨內(nèi)監(jiān)督和黨外監(jiān)督是從不同視角來對公權(quán)力運(yùn)行所進(jìn)行的監(jiān)督，確保公權(quán)力的廉潔公正，不斷提高黨的執(zhí)政能力，鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)。

（1）黨內(nèi)監(jiān)督與黨外監(jiān)督互為補(bǔ)充。對于整個國家政治、經(jīng)濟(jì)和社會生活而言，僅靠一個方面的監(jiān)督是不可能承擔(dān)起全部的監(jiān)督任務(wù)，而是需要構(gòu)建起立體的網(wǎng)絡(luò)化的監(jiān)督機(jī)制，使各監(jiān)督機(jī)構(gòu)在監(jiān)督職能上互為補(bǔ)充，保障監(jiān)督的無死角全面覆蓋。

（2）黨內(nèi)監(jiān)督與黨外監(jiān)督互為條件。雖然監(jiān)督體系是以黨內(nèi)監(jiān)督為核心，黨外監(jiān)督為輔助，但兩者在發(fā)揮監(jiān)督的作用方面是彼此聯(lián)系，互為條件的。黨內(nèi)監(jiān)督須以黨外監(jiān)督如群眾監(jiān)督等為基礎(chǔ)，以司法監(jiān)督等為保證。同樣，黨外監(jiān)督也必須依靠黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨的監(jiān)督，否則其作用也將難以充分發(fā)揮。

（3）黨內(nèi)監(jiān)督與黨外監(jiān)督相互滲透。由于黨內(nèi)與黨外監(jiān)督的對象并非都集中在各自的監(jiān)督體系之內(nèi)，而是交叉分布在各個部門之中。比如在行政機(jī)關(guān)內(nèi)既有行政干部，又有黨的組織和黨員，還有一般群眾。所以，在對行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督中既有行政監(jiān)督對象，又有黨內(nèi)監(jiān)督、群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督、司法監(jiān)督的對象。監(jiān)督對象具有交互共同性，即你中有我，我中有你，相互滲透。

（4）黨內(nèi)監(jiān)督與黨外監(jiān)督相互協(xié)調(diào)。作為監(jiān)督體系的兩大支柱，黨內(nèi)監(jiān)督與黨外監(jiān)督在監(jiān)督過程中，并非各自為政，而是需要彼此協(xié)調(diào)，互相幫助。比如在遇到一些牽涉面廣、政策性強(qiáng)、監(jiān)督對象互為交叉的疑難問題和案件，就需要各監(jiān)督系統(tǒng)加強(qiáng)聯(lián)系，共同研究這些疑難問題和重大案件，協(xié)調(diào)各監(jiān)督部門的工作關(guān)系。

當(dāng)開展黨外監(jiān)督時，發(fā)現(xiàn)被監(jiān)督者有嚴(yán)重違反黨紀(jì)的情況，就應(yīng)及時向有關(guān)黨組織通報，提供必要的信息材料。同樣，當(dāng)開展黨內(nèi)監(jiān)督時，如涉及違法犯罪等黨內(nèi)監(jiān)督無法解決的問題，則需移交司法機(jī)關(guān)解決處理。

四、黨外監(jiān)督的重要意義

黨外監(jiān)督相對黨內(nèi)監(jiān)督而言，具有不可替代的作用。其重要意義在于：

1、由中國政黨制度決定的黨外監(jiān)督的必要性。由于中國是共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度，即一黨領(lǐng)導(dǎo)多黨合作、一黨執(zhí)政多黨參政的制度，所以作為一個長期執(zhí)政的政黨，僅靠黨內(nèi)監(jiān)督是不夠的，必須接受來自黨外的監(jiān)督。尤其是對于一個擁有8900萬黨員的大黨來說，解決自身存在的問題，除了強(qiáng)化自我監(jiān)督，外部監(jiān)督是非常有必要的。

2、由中國共產(chǎn)黨的先進(jìn)性決定。中國共產(chǎn)黨是先進(jìn)分子組成的政黨，扎根于人民、權(quán)力來自于人民，是為人民服務(wù)的黨。其先進(jìn)性決定了黨要自覺接受群眾監(jiān)督，同時也決定了群眾有資格來監(jiān)督中國共產(chǎn)黨。黨外監(jiān)督主體的廣泛性和監(jiān)督形式的多樣性，更好地保證了執(zhí)政黨在決策時的依紀(jì)依法，體現(xiàn)政黨的先進(jìn)性。

3、由中國共產(chǎn)黨執(zhí)政的合法性決定。政治學(xué)上提到執(zhí)政的合法性是指民眾對于現(xiàn)存政治政權(quán)和社會秩序的信任、支持和認(rèn)同。用鄧小平的話說，就是人民“支持不支持”、“擁護(hù)不擁護(hù)”、“答應(yīng)不答應(yīng)”。中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨擁有行使公共權(quán)力，關(guān)系廣大民眾的利益，所以其監(jiān)督就不僅是黨內(nèi)的事務(wù)而成為公共事務(wù)，需要受到社會公眾的監(jiān)督，以保證其執(zhí)政的合法性。

4、由黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)制的局限性決定。黨內(nèi)監(jiān)督屬于“同體監(jiān)督”，即監(jiān)督的主體與客體屬于同一個系統(tǒng)中，監(jiān)督主體之間存在利益關(guān)系，一定程度上影響了監(jiān)督的客觀公正性：一是立場相同造成判斷上的局限。由于執(zhí)政黨地位、立場基本相同，勢必在對問題的認(rèn)識和把握上也會作出差不多的判斷，如此在監(jiān)督中就不易及早發(fā)現(xiàn)問題加以解決。二是關(guān)系牽連造成難以監(jiān)督的局限。黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)構(gòu)同黨的各級組織存在著上下級關(guān)系或隸屬關(guān)系，沒有獨(dú)立行使監(jiān)督的權(quán)力，造成上級可以監(jiān)督下級，對同級和對上級的監(jiān)督難以進(jìn)行，易使監(jiān)督流于形式。如查處的黨內(nèi)違紀(jì)違法案件中，很少有同級紀(jì)委檢舉同級黨委主要領(lǐng)導(dǎo)或黨委班子違法亂紀(jì)的案例。而黨外監(jiān)督屬于異體監(jiān)督，監(jiān)督者與被監(jiān)督者一般沒有隸屬關(guān)系，且監(jiān)督主體廣泛、形式多樣，具有一定的超脫性，有助于保證監(jiān)督的客觀性與公正性。

注釋：

i 陳國權(quán)：《政治監(jiān)督論》，學(xué)林出版社2000年版。

ii 列寧：《列寧全集》，人民出版社1986年版。

iii 朱德清：《論人大的益督與黨的執(zhí)政能力建議》，《陣地與熔爐》2005年第2期。

iv王忠祥、韋寶平：《試論人大對黨的法律監(jiān)督》，《前沿》2012年第3期。

v 朱文興：《論提高黨的執(zhí)政能力與發(fā)揮人大監(jiān)督職能》，《山東社會科學(xué)》2005年第5期。

vi 郭道暉：《黨的領(lǐng)導(dǎo)與人大監(jiān)督》，《理論法學(xué)》2001年第3期。

vii馬懷德：《國家監(jiān)察體制改革的重要意義和主要任務(wù)》，《國家行政學(xué)院學(xué)報》2016年第6期。

viii魏昌東：《國家監(jiān)察委員會改革方案之辨正：屬性、職能與職責(zé)定位》，《法學(xué)》2017年第3期。

ix童之偉：《將監(jiān)察體制改革全程納入法治軌道之方略》，《法學(xué)》2016年第12期。

x 梁平、李慶保：《論我國司法監(jiān)督資源的優(yōu)化整合》，《法學(xué)雜志》2014年第11期。

xi王世勇：《淺析新形勢下黨對司法機(jī)關(guān)監(jiān)督的優(yōu)越性》，《法制與社會》2014年第12期。

xii胡峻：《對不良行政行為的司法監(jiān)督》，《理論探索》，2015 年第3 期。

xiii趙波：《論我國執(zhí)政黨與參政黨的監(jiān)督關(guān)系》，《廣西社會主義學(xué)院學(xué)報》1998年第2期。

xiv 王芳芳：《從蘇共解體看黨的監(jiān)督機(jī)制建設(shè)》，《社科縱橫》2012年第9期。

xv樊東光：《黨的監(jiān)督工作中存在的問題及對策》，《長春理工大學(xué)學(xué)報》2015年第10期。

xvi王俊淇：《習(xí)近平群眾監(jiān)督思想的三重維度》，《求實》2015年第12期。

xvii崔新生：《論全面從嚴(yán)治黨進(jìn)程中人民群眾監(jiān)督機(jī)制的構(gòu)建及優(yōu)化》，《理論導(dǎo)刊》2016年第9期。

xviii 潘彩霞、安雅麗：《構(gòu)建黨的監(jiān)督管理體系是加強(qiáng)黨的先進(jìn)性建設(shè)的重要途徑》，《企業(yè)家天地》2006年第9期。