邊疆民族地區(qū)網(wǎng)絡(luò)民族輿情治理探索

張麗君　黃明濤

【摘 要】邊疆網(wǎng)絡(luò)民族輿情主體的民族性與多元化、輿情議題的敏感熱度與復(fù)雜性以及輿情傳播方式的交互性與開放性，共同擴(kuò)大了邊疆網(wǎng)絡(luò)民族輿情的破壞性與建設(shè)性兩面相的影響力。因此，以整體治理理論為范式，分析出邊疆網(wǎng)絡(luò)民族輿情治理現(xiàn)狀中立法相對紛雜混亂、治理主體核心的政府組織機(jī)構(gòu)龐雜低效、輿情監(jiān)測研判體系缺失、互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)與民族大眾參與度低等問題;并針對現(xiàn)有問題，以整體治理理論為度量尺，嘗試?yán)L出邊疆網(wǎng)絡(luò)民族輿情的整體性治理愿景。

【關(guān)鍵詞】邊疆民族地區(qū);網(wǎng)絡(luò)民族主義;網(wǎng)絡(luò)民族輿情;整體治理

【中圖分類號(hào)】D633? 【文獻(xiàn)識(shí)別碼】A? 【文章編號(hào)】1004-454X（2019）01-0054-011

一、思路與進(jìn)路：網(wǎng)絡(luò)民族主義再思考與整體治理理論

源起于網(wǎng)絡(luò)輿情的“網(wǎng)絡(luò)民族主義”最早出現(xiàn)在2003年，從“網(wǎng)絡(luò)詞語”到“爭議性學(xué)術(shù)概念”的發(fā)展過程中，①學(xué)術(shù)界對其的定義業(yè)已呈現(xiàn)出多樣性和爭議性，②這些爭議的焦點(diǎn)集中在“網(wǎng)絡(luò)”和“民族”兩個(gè)關(guān)鍵詞上：“網(wǎng)絡(luò)”即“互聯(lián)網(wǎng)”引起的變革性意義，以及“民族”內(nèi)涵界定及使用情況的混亂。

若同馬歇爾·麥克盧漢（Marshall McLuhan）一樣將媒介本身視為信息，[1 ]18冠以“網(wǎng)絡(luò)”媒介的網(wǎng)絡(luò)民族主義則不僅是網(wǎng)民“思維模式”轉(zhuǎn)變的塑造因素，也是這一轉(zhuǎn)變結(jié)果之體現(xiàn)，那么以“自媒體”新發(fā)展為主的社會(huì)化媒體③時(shí)代帶給“網(wǎng)絡(luò)”的變化就再次給“網(wǎng)絡(luò)民族主義”區(qū)別于傳統(tǒng)民族主義而相對獨(dú)立的存在注入了新的活力。那么，網(wǎng)絡(luò)民族主義所呈現(xiàn)的到底是什么“民族”的民族主義呢？對于我國而言，我們所言的“中華民族”則與西方語境中國家意義層面之“民族（Nationality）”對應(yīng)，而中文語境中的“少數(shù)民族”則應(yīng)以“群族（Ethnicity）”稱之更為恰當(dāng)。[2 ]但是在中文中既已然約定俗成稱為“民族”，那么為了避免再次引起不必要的混亂，可將“民族”看作是Ethnicity和 Nationality的復(fù)合概念，并且視語境而分別使用“中華民族”和“少數(shù)民族”。而恰恰正是這樣的爭議和混合使用，讓邊疆網(wǎng)絡(luò)民族輿情所展現(xiàn)出的“邊疆網(wǎng)絡(luò)民族主義”具備了成為“網(wǎng)絡(luò)民族主義”組成部分的可能，從而也打破了只談?wù)摗皣颐褡鍖用娴木W(wǎng)絡(luò)民族主義”{1}的局限。這不僅是對網(wǎng)絡(luò)民族主義范圍的重新思考和確立，更為重要的是：基于這樣的再思考，有助于正確理解和分析我國邊疆網(wǎng)絡(luò)民族輿情的現(xiàn)狀，并且還是進(jìn)一步探索如何實(shí)現(xiàn)對邊疆民族地區(qū)網(wǎng)絡(luò)輿情治理體系建構(gòu)的前提性條件。

在現(xiàn)今金字塔式官僚層級(jí)體系之下，《立法法》修訂后賦予市級(jí)政府部分立法權(quán)，從而再次分割了權(quán)力，“政府碎片化”特征加劇;而同時(shí)，對于邊疆民族地區(qū)而言，一貫行之有效的“民族區(qū)域自治”將民族地區(qū)特殊化處理在某種程度上亦是“政府割裂”態(tài)勢的表現(xiàn)之一。而“整體治理（ holistic governance）”就是指通過縱橫相接、制度化、經(jīng)?；约坝行Э缃绾献鲄f(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)預(yù)期利益的治理模式 [3 ]，并且實(shí)現(xiàn)整體治理的關(guān)鍵在于協(xié)調(diào)與整合、制度化與責(zé)任感、信息化與參與感（join-up）等 [4 ]。因此，核心在于“重整碎片”和“彌合割裂”的整體治理理論，就為網(wǎng)絡(luò)民族主義浪潮下的邊疆網(wǎng)絡(luò)民族輿情治理提供了一種新的思維，以確保邊疆穩(wěn)定安全、健康全面發(fā)展，同時(shí)這也是國家治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程的環(huán)節(jié)之一。

二、邊疆網(wǎng)絡(luò)民族輿情網(wǎng)絡(luò)民族主義結(jié)構(gòu)化分析

除去地理因素外，文化和政治等因素也可以成為邊疆的界定標(biāo)準(zhǔn)，[5 ]盡管對“邊疆”的界定標(biāo)準(zhǔn)并不完全一致，在我國，邊疆民族地區(qū)是指沿著國界線與外國領(lǐng)土接壤的內(nèi)蒙古、甘肅、新疆、西藏、云南、廣西六大行政省所覆蓋的區(qū)域。{2}邊疆民族地區(qū)網(wǎng)絡(luò)民族輿情則是指這片區(qū)域所出現(xiàn)的網(wǎng)絡(luò)民族輿情，即在互聯(lián)網(wǎng)上對邊疆民族問題發(fā)表和傳播各種觀點(diǎn)、立場等信息的總和。

（一）邊疆網(wǎng)絡(luò)民族輿情主體結(jié)構(gòu)及其面相

邊疆網(wǎng)絡(luò)民族輿情也呈現(xiàn)出“網(wǎng)絡(luò)民族主義”的建設(shè)性與破壞性共存的表現(xiàn)，這就體現(xiàn)為多元的民族性輿論主體以及其復(fù)雜面相。

1.民族大眾：民粹式宣泄與正當(dāng)訴求表達(dá)

根據(jù)統(tǒng)計(jì)顯示（見表1），幾乎人人為網(wǎng)民，其中普通民族大眾網(wǎng)民則是基數(shù)最為龐大的群體，他們均有可能成為網(wǎng)絡(luò)輿情的制造者、傳播者、關(guān)注者。作為民族集體中的一分子，他們所展現(xiàn)的觀點(diǎn)則被稱為大眾民族主義——與知識(shí)分子民族主義、官方民族主義共同構(gòu)成以“一國民族主義者身份”判斷標(biāo)準(zhǔn)劃分的民族主義類型。[6 ]295-316

戈夫曼 （Gofman）的社會(huì)擬劇論認(rèn)為，“個(gè)體在特定時(shí)間內(nèi)交往活動(dòng)的場所總是可以分為‘前臺(tái)和‘后臺(tái)，人們在前臺(tái)的表現(xiàn)與社會(huì)期望值相符合，而在無人在場的后臺(tái)或非正式的場合，個(gè)體在其中所展示的大多是自我沖動(dòng)、自發(fā)和具有個(gè)性的成分” [7 ]?；ヂ?lián)網(wǎng)創(chuàng)造的虛擬空間恰恰放大了“后臺(tái)”之“無限可能”，誘發(fā)部分網(wǎng)民發(fā)表嚴(yán)重情緒化的激動(dòng)言論，在網(wǎng)絡(luò)民粹主義的刺激和推動(dòng)下走向極端網(wǎng)絡(luò)民族主義，形成了極具破壞性、危險(xiǎn)性的網(wǎng)絡(luò)輿情危機(jī)。當(dāng)然，這種虛擬與真實(shí)、前臺(tái)與后臺(tái)、表達(dá)與內(nèi)心相互交織的環(huán)境，也是一種對網(wǎng)民積極行使《憲法》所賦予的“言論自由”的潛在鼓勵(lì)，讓“沉默的大多數(shù)”敢于也能夠以社會(huì)一員的身份參與輿論探討，因?yàn)椤熬W(wǎng)絡(luò)空間具有強(qiáng)大的信息聚合功能，為凝聚多元意見，尋求‘最大公約數(shù)提供了重要平臺(tái)” [8 ]，為達(dá)成基本共識(shí)奠以基礎(chǔ)，進(jìn)而推動(dòng)實(shí)現(xiàn)民族認(rèn)同與國家認(rèn)同。

2.邊疆網(wǎng)絡(luò)民族輿情意見領(lǐng)袖：煽動(dòng)性主推手與理性“滅火器”

“由于用戶的身份在網(wǎng)上并不明顯，因此他們可以在創(chuàng)建自己的互動(dòng)空間時(shí)扮演任何身份。人們能夠在一個(gè)可以以多種形式塑造和重塑的空間中跨越社會(huì)以及身份的‘邊界。” [9 ]網(wǎng)絡(luò)民族輿情中的主要觀點(diǎn)制造者、爭論焦點(diǎn)制造者均可被認(rèn)定為意見領(lǐng)袖，但現(xiàn)實(shí)中他們是何種身份則具有多種可能。對于宗教文化濃厚的邊疆民族地區(qū)而言，在宗教方面具備領(lǐng)導(dǎo)者權(quán)威的人物就極有可能成為意見領(lǐng)袖。其次便是具備一定學(xué)歷的民族知識(shí)分子，他們因其學(xué)識(shí)和民族身份，更容易獲得其所在民族群體的認(rèn)可而成為群體代表者。或者民族研究人員的觀點(diǎn)被利用，利用者就“順理成章”成為意見領(lǐng)袖得到“擁戴”和“認(rèn)可”。

2.民族性以及高危敏感性

邊疆的政治屬性、安全屬性以及多民族常態(tài)，也意味著邊疆網(wǎng)絡(luò)民族輿情具備民族性以及高危敏感性。社會(huì)發(fā)展不平衡之下的“相對被剝奪感”以及“沉默的螺旋”{1}推動(dòng)的群體極化，共同作用于邊疆網(wǎng)絡(luò)民族輿情的生發(fā)、傳播以及刺激社會(huì)沖突升級(jí)。正如尼葛洛龐帝所言：“網(wǎng)絡(luò)真正的價(jià)值越來越和信息無關(guān)，而和社區(qū)相關(guān)……而且正創(chuàng)造著一個(gè)嶄新的、全球性的社會(huì)結(jié)構(gòu)?！?[25 ]213故而，變革時(shí)時(shí)都潛伏在現(xiàn)有社會(huì)結(jié)構(gòu)的表象之下，變化時(shí)刻都在發(fā)生，如何正確處理具備一定“涉外”屬性的邊疆民族地區(qū)網(wǎng)絡(luò)民族輿情必定還需要顧及全球化趨勢，對政府治理而言挑戰(zhàn)再次升級(jí)。

“人人都是麥克風(fēng)”時(shí)代帶給邊疆網(wǎng)絡(luò)民族輿情的這些新特征、新變化加劇了邊疆網(wǎng)絡(luò)民族輿情治理的政治風(fēng)險(xiǎn)，也正廣泛并深刻地改變著我國邊疆民族地區(qū)的政治生態(tài)。網(wǎng)絡(luò)媒介建構(gòu)了民族輿論場以供民族大眾情緒宣泄的同時(shí)，也拓寬了我國邊疆民族地區(qū)民眾的參政議政渠道，這已然改變了民族大眾表達(dá)訴求的思維，即在表達(dá)訴求時(shí)第一時(shí)間往往想到是通過網(wǎng)絡(luò)媒體宣傳呼吁支持和關(guān)注。并且多民族雜居、互融和自治的邊疆民族地區(qū)，由于民族文化、傳統(tǒng)習(xí)俗、宗教信仰和生活方式等諸多方面的不同，各民族在認(rèn)知、情感、行為傾向上都存在差異，這種差異直接關(guān)系到他們的政治行為，影響到各民族在村民自治中的價(jià)值觀念和行為方式，[26 ]這也引發(fā)了邊疆網(wǎng)絡(luò)民族輿情治理問題的再思考。

三、邊疆民族地區(qū)網(wǎng)絡(luò)民族輿情治理現(xiàn)狀與困境

黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出：“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！?[27 ] “治理”替代了“管理”，此宏觀觀念上的轉(zhuǎn)變在應(yīng)對邊疆網(wǎng)絡(luò)民族輿情而言具備轉(zhuǎn)折性意義，但是如何完善仍處于發(fā)展中狀態(tài)的邊疆網(wǎng)絡(luò)民族輿情治理體系，仍充滿重重困難和挑戰(zhàn)。

（一）基本秩序建構(gòu)：依托立法，但有待完善

1.一般性立法：從無到有、從法律效力低位階到高位階

由最根本的《憲法》所賦予的公民言論自由（第35條）與其限制（第51條），再到《國家安全法》《網(wǎng)絡(luò)安全法》以及《反恐怖主義法》所共同堅(jiān)守的國家安全統(tǒng)一之根本、反對一切分裂行為以維護(hù)國家網(wǎng)絡(luò)空間主權(quán)和安全，是目前已有的治理邊疆民族地區(qū)網(wǎng)絡(luò)輿情具有頂層設(shè)計(jì)意義的有力法律依據(jù)。

在三部狹義意義上的法律（全國人民代表大會(huì)及其委員會(huì)制定并頒布的法律）之前，國務(wù)院早已頒布了諸多針對互聯(lián)網(wǎng)管理的行政法規(guī)、部門規(guī)章等，肩負(fù)著維護(hù)我國互聯(lián)網(wǎng)安全、健康發(fā)展的重任。行政法規(guī)方面，從1997年的《計(jì)算機(jī)信息網(wǎng)絡(luò)國際聯(lián)網(wǎng)管理暫行規(guī)定（修正）》到2011年《計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)安全保護(hù)條例（修訂）》和《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》，實(shí)現(xiàn)了我國互聯(lián)網(wǎng)立法的從無到有，目前共計(jì)有9項(xiàng)與互聯(lián)網(wǎng)相關(guān)的行政法規(guī)。而部門規(guī)章方面則更為具體、全面，涉及視聽節(jié)目傳播、網(wǎng)絡(luò)文化管理、服務(wù)市場秩序、用戶信息保護(hù)等，以及上述狹義法律的配套管理規(guī)定等共計(jì)9項(xiàng)。規(guī)范性文件則共計(jì)15件，主要針對各大互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)者如微博、論壇、直播平臺(tái)等進(jìn)行了服務(wù)規(guī)范的規(guī)定。

簡言之，中國互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展三十多年后，直到2016年我國才將網(wǎng)絡(luò)自身安全即網(wǎng)絡(luò)安全與作為媒介方式之一的網(wǎng)絡(luò)所可能引發(fā)的網(wǎng)絡(luò)輿情危機(jī)及其可能刺激引發(fā)的現(xiàn)實(shí)公共危機(jī)事件等安全問題，在狹義法律層面上加以區(qū)別規(guī)范。對后者的立法主要仰賴于盡管靈活性較高但法律位階相對較低的行政法規(guī)和規(guī)范性文件等，這可能會(huì)導(dǎo)致對地方性立法的靈活性約束過多。并且，若地方性立法中并無對狹義法律如何實(shí)施進(jìn)行立法，那么原則性、一般性更強(qiáng)的基本法律如何發(fā)揮其應(yīng)有的作用則會(huì)被打上一個(gè)問號(hào)。

2.邊疆民族地區(qū)地方性立法：差別明顯且無區(qū)（?。╇H合作

在立法數(shù)量方面看，新疆在六個(gè)地區(qū)中相對最佳，并且一直與時(shí)俱進(jìn)，而甘肅地區(qū)則相反;各地均有涉及處罰的法律規(guī)定，并且六地區(qū)法制宣傳教育工作皆已步入正軌;關(guān)于電子政務(wù)方面，僅廣西、云南兩地頒布了政府規(guī)章，其他四地區(qū)均無。簡言之，六個(gè)省區(qū)就同一事項(xiàng)的規(guī)定卻以不同法律位階的法律規(guī)范呈現(xiàn)，是否是一種隱性的沖突？地方性法律法規(guī)具備的地方區(qū)域界限，在面對邊疆網(wǎng)絡(luò)民族輿情的波及無界限性時(shí)是否對區(qū)際合作立法治理提出了要求？就現(xiàn)在區(qū)際合作為零（立法層面無從體現(xiàn)）的現(xiàn)狀來說，這些都是挑戰(zhàn)。

（二）立法中的規(guī)范化制度：多種但分散

1.對互聯(lián)網(wǎng)用戶身份管理從匿名制到部分實(shí)名制的轉(zhuǎn)變

自2010年起我國開始了部分互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)實(shí)行實(shí)名制，比如網(wǎng)絡(luò)游戲?qū)嵜?、網(wǎng)絡(luò)交易平臺(tái)實(shí)名制、手機(jī)用戶實(shí)名制等。如上述新疆、西藏、云南三地均出臺(tái)了地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章規(guī)范電話和互聯(lián)網(wǎng)用戶真實(shí)身份管理。此外，自2017年10月起，我國相繼頒布4項(xiàng)規(guī)范性文件針對不同類型交互式互聯(lián)網(wǎng)信息平臺(tái)：一，論壇社區(qū)、新聞跟帖評論，采取先審后發(fā)制度，實(shí)時(shí)巡查、應(yīng)急處置等信息安全管理制度;二，公眾賬號(hào)，采取分級(jí)分類管理;三，互聯(lián)網(wǎng)群組，實(shí)施群組責(zé)任制;四，微博，采取“后臺(tái)實(shí)名、前臺(tái)自愿”的用戶管理認(rèn)證原則。針對這四者均實(shí)行分級(jí)分類管理、信用等級(jí)管理和失信黑名單管理制度。

2.許可和備案制度

國家對經(jīng)營性互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)實(shí)行許可制度，對非經(jīng)營性互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)實(shí)行備案制度。比如，針對新聞信息，實(shí)行互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)許可制度;針對視聽節(jié)目，由國務(wù)院廣播電影電視主管部門實(shí)施監(jiān)督管理以及許可制度。

3.互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)提供者內(nèi)部建設(shè)管理制度

首先，針對互聯(lián)網(wǎng)新聞?lì)悘臉I(yè)人員（提供新聞信息服務(wù)者），2017年12月1日起施行的《互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)單位內(nèi)容管理從業(yè)人員管理辦法》規(guī)定了相應(yīng)的行為規(guī)范、教育培訓(xùn)以及監(jiān)督管理。其次，各大負(fù)有主體責(zé)任的互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)提供者，均應(yīng)當(dāng)建立健全從業(yè)人員教育培訓(xùn)等制度，具有安全可控的技術(shù)保障和防范措施，配備與服務(wù)規(guī)模相適應(yīng)的管理人員，比如微博、公眾號(hào)服務(wù)提供者應(yīng)建立總編輯制度（信息內(nèi)容安全負(fù)責(zé)人崗位）等。

4.國家和地方網(wǎng)信辦建立了行政執(zhí)法督查制度

網(wǎng)信辦行政執(zhí)法督查制度其中包括：執(zhí)法人員持證上崗、培訓(xùn)制度;執(zhí)法過程采取從“管轄、立案、調(diào)查取證、聽證與約談、處罰決定與送達(dá)、執(zhí)行與結(jié)案”標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范化程序。

（三）相關(guān)組織機(jī)構(gòu)：改革背景下的種類紛雜與職能重合

2018年3月，根據(jù)中共中央印發(fā)的《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》，國家計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)與信息安全管理中心由工業(yè)和信息化部管理調(diào)整為由中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化委員會(huì)辦公室管理，后者還負(fù)責(zé)全國互聯(lián)網(wǎng)信息內(nèi)容管理工作以及監(jiān)督管理執(zhí)法工作。此外，中宣部以及各省區(qū)市黨委宣傳部負(fù)責(zé)輿情監(jiān)測、引導(dǎo)和應(yīng)對，培養(yǎng)和把控正確意識(shí)形態(tài)。

根據(jù)互聯(lián)網(wǎng)工作板塊的不同，國務(wù)院多部門實(shí)現(xiàn)了分工負(fù)責(zé)：一，公安部計(jì)算機(jī)管理監(jiān)察機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)有關(guān)國際聯(lián)網(wǎng)的安全保護(hù)管理工作;二，工業(yè)和信息化部則對全國的域名服務(wù)實(shí)施監(jiān)督管理;三，文化部負(fù)責(zé)制定互聯(lián)網(wǎng)文化發(fā)展與管理。

六大邊疆民族地區(qū)均設(shè)立地方網(wǎng)信辦。此外，為應(yīng)對邊疆網(wǎng)絡(luò)民族輿情還必須通過各地政府組成部門及其直屬管理單位共同完成，他們的級(jí)別不同但是職能卻有重合。以新疆為例：一，中央駐疆通信管理局內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)“網(wǎng)絡(luò)安全管理處”“互聯(lián)網(wǎng)管理處”，前者負(fù)責(zé)網(wǎng)絡(luò)安全事務(wù)，后者負(fù)責(zé)對互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)（包括移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)）進(jìn)行管理并配合相關(guān)部門和行業(yè)做好有害信息、違法違規(guī)網(wǎng)站處置工作等。二，區(qū)工業(yè)和信息化委員會(huì)（區(qū)工信委）內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)“信息化推進(jìn)處”負(fù)責(zé)指導(dǎo)和協(xié)調(diào)與自治區(qū)信息化相關(guān)的事務(wù)。三，區(qū)發(fā)展和改革委員會(huì)（區(qū)發(fā)改委）的直屬及管理單位“區(qū)信息中心（區(qū)電子政務(wù)外網(wǎng)管理中心）”則負(fù)責(zé)推進(jìn)電子政務(wù)工作。四，區(qū)新聞出版廣電總局負(fù)責(zé)對互聯(lián)網(wǎng)視聽節(jié)目、網(wǎng)絡(luò)新聞的內(nèi)容等進(jìn)行審查以及對新聞單位、記者進(jìn)行管理，把握和引導(dǎo)輿情走向和創(chuàng)作導(dǎo)向等。

一方面，治理主體以政府為中流砥柱，故而組織機(jī)構(gòu)（治理主體）的治理理念尤為重要;另一方面，對于地方政府而言，不同性質(zhì)級(jí)別的組織機(jī)構(gòu)紛雜;再則，六個(gè)省區(qū)間也存在區(qū)別，并且市縣級(jí)的組織機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)也隨之相區(qū)別，比如云南省盡管是六個(gè)地區(qū)唯一的非自治區(qū)，但是云南有自治州，情況則更為復(fù)雜。

（四）動(dòng)態(tài)治理流程現(xiàn)狀

1.監(jiān)測預(yù)警體系未建立導(dǎo)致監(jiān)測水平良莠不齊

目前，邊疆網(wǎng)絡(luò)民族輿情的監(jiān)測主要通過各政府采購企業(yè)研發(fā)的具備“輿情監(jiān)測”功能的技術(shù)設(shè)備進(jìn)行。如新疆公安邊防總隊(duì)網(wǎng)絡(luò)輿情監(jiān)測系統(tǒng)采購項(xiàng)目成交公告、西藏高院與北京人民在線網(wǎng)絡(luò)有限公司合作輿情系統(tǒng)開發(fā)和監(jiān)測研判服務(wù)公告、呼和浩特市宣傳部微博輿情檢測系統(tǒng)中標(biāo)（成交）公示、內(nèi)蒙古網(wǎng)信辦互聯(lián)網(wǎng)輿情應(yīng)急指揮平臺(tái)中標(biāo)（成交）公告等。據(jù)此，不難發(fā)現(xiàn)，監(jiān)測預(yù)警的作用無須強(qiáng)調(diào)，但是由于重合職能組織機(jī)構(gòu)眾多，監(jiān)測預(yù)警的權(quán)限以及運(yùn)行并不明了;并且盡管均采取政府采購的方式進(jìn)行合作式監(jiān)測預(yù)警，但是在邊疆民族六地區(qū)政府網(wǎng)站“信息公開”中不能快速查詢這些公告，這就反映出各地政府網(wǎng)站的運(yùn)行管理能力、信息公開工作水平都還有待提升。

2.分析研判

（1）信息研判標(biāo)準(zhǔn)過于寬泛。互聯(lián)網(wǎng)信息研判標(biāo)準(zhǔn)，可以分為兩大類型：一為成文法律，二為社會(huì)道德風(fēng)尚，后者亦以成文法律的形式得以體現(xiàn)，主要為：行政法規(guī)《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》第15條;國務(wù)院規(guī)范性文件《即時(shí)通信工具公眾信息服務(wù)發(fā)展管理暫行規(guī)定》第6條“七條底線”;地方性法規(guī)《新疆維吾爾自治區(qū)防范和懲治網(wǎng)絡(luò)傳播虛假信息條例》第13條列舉了10項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，該標(biāo)準(zhǔn)比新疆維吾爾自治區(qū)違法和不良信息舉報(bào)中心的“九不準(zhǔn)”多了“宣揚(yáng)宗教狂熱、破壞宗教和諧的”一項(xiàng)。進(jìn)入了法律的規(guī)定范圍社會(huì)道德風(fēng)尚衡量標(biāo)準(zhǔn)，主要體現(xiàn)為“社會(huì)主義核心價(jià)值觀”“商業(yè)道德”“公序良俗”等，如《互聯(lián)網(wǎng)用戶公眾賬號(hào)信息服務(wù)管理規(guī)定》第4條、《互聯(lián)網(wǎng)群組信息服務(wù)管理規(guī)定》第4條以及《互聯(lián)網(wǎng)論壇社區(qū)服務(wù)管理規(guī)定》第10條。

（2）網(wǎng)絡(luò)輿情分析師等專業(yè)人才培養(yǎng)，雖靈活但缺乏制度管理?，F(xiàn)在得到普遍認(rèn)可的網(wǎng)絡(luò)輿情分析模式為“三結(jié)合模式”：定性與定量分析相結(jié)合、軟件與人工分析相結(jié)合、分析師與專家會(huì)商相結(jié)合。[28 ]2014年前后，由國務(wù)院工業(yè)和信息化部“全國網(wǎng)絡(luò)輿情技能水平考試項(xiàng)目管理中心（NPST）”負(fù)責(zé)組織輿情管理師資格考試與授予證書，但是目前從工信部官網(wǎng)已無法查證該考試是否還在進(jìn)行;而后由人民網(wǎng)推出的“人民慕課”開設(shè)“輿情培訓(xùn)”專項(xiàng)工作，為目前全國相對權(quán)威的網(wǎng)絡(luò)輿情分析師的培養(yǎng)組織。網(wǎng)絡(luò)輿情分析師資格全國性考試的取消，一方面靈活了專業(yè)人才培養(yǎng)方式，但是也意味著網(wǎng)絡(luò)輿情分析師這一“職業(yè)”并未形成政府體系性管理，六個(gè)邊疆民族省區(qū)的治理輿情的各層級(jí)、各屬性的組織機(jī)構(gòu)中有多少是“合格”的輿情分析師也并無統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行判斷。

3.已有治理方式缺少活性

網(wǎng)絡(luò)問政是邊疆民族地區(qū)民族大眾進(jìn)行正當(dāng)訴求表達(dá)的重要渠道，能發(fā)揮對邊疆網(wǎng)絡(luò)民族輿情的疏導(dǎo)作用?！熬W(wǎng)絡(luò)問政”的出現(xiàn)可以追溯到2001年，隨著2008年6月國家主席胡錦濤做客人民網(wǎng)“強(qiáng)國論壇”、2009年2月國務(wù)院總理溫家寶與網(wǎng)友在線交流并接受中國政府網(wǎng)與新華網(wǎng)聯(lián)合專訪，標(biāo)志著中國進(jìn)入了互聯(lián)網(wǎng)政治時(shí)代，[29 ]各地方政府也逐步開展網(wǎng)絡(luò)問政服務(wù)。

但是，如表4所示，新疆網(wǎng)絡(luò)問政平臺(tái)建設(shè)相對更為全面，幾乎覆蓋所有市縣;而內(nèi)蒙古則相反，幾乎空白，雖然孫友和楊曉輝“以目前辦得較有影響力、在網(wǎng)絡(luò)問政方面敢為人先的內(nèi)蒙古新聞網(wǎng)（www.nmgnews.com.cn）為例”分析了內(nèi)蒙古的網(wǎng)絡(luò)輿情與網(wǎng)絡(luò)問政問題，但這一網(wǎng)站并未進(jìn)入表2中人民網(wǎng)全國網(wǎng)絡(luò)問政黃頁。其他區(qū)（?。┑木W(wǎng)絡(luò)問政網(wǎng)站數(shù)量也寥寥無幾，絕大多數(shù)沒有“有效活性”。

四、邊疆民族地區(qū)網(wǎng)絡(luò)民族輿情整體治理愿景

以“整體治理”理論為基礎(chǔ)，不僅是以整體治理理論為方法論分析邊疆網(wǎng)絡(luò)民族輿情治理現(xiàn)狀，還是“度量尺”“測試劑”，衡量邊疆網(wǎng)絡(luò)民族輿情治理是否還具備可提升空間的體系框架。

（一）貫穿始終：正確意識(shí)形態(tài)培養(yǎng)與媒介素養(yǎng)養(yǎng)成

“網(wǎng)絡(luò)虛擬社群不系統(tǒng)的意識(shí)形態(tài)與國家主流意識(shí)形態(tài)的沖突，其本質(zhì)是網(wǎng)絡(luò)虛擬社群對國家主流意識(shí)形態(tài)的侵蝕和消解”? [30 ]，并且在社會(huì)化媒體時(shí)代，網(wǎng)民“具有明顯的主體性特征，主體性的發(fā)揮不再是被約束和控制的單主體性發(fā)揮，而是雙向互動(dòng)的平等對話、彼此交流的關(guān)系” [31 ]265。這就意味著若任由絕大多數(shù)網(wǎng)民組成的“民族大眾”個(gè)體主體性特征趨勢愈發(fā)凸顯，“自我獨(dú)立”的意圖亦會(huì)隨之增強(qiáng)，若又缺乏媒介素養(yǎng)，則一定會(huì)加劇其破壞性。因此，媒介素養(yǎng)涉及的主體就不應(yīng)再局限于僅“傳媒業(yè)者”，而應(yīng)囊括“民族大眾”及“政府官方”。

對于一個(gè)平衡的、積極的信息傳播系統(tǒng)來說，公眾媒介素養(yǎng)、傳媒業(yè)者媒介素養(yǎng)、政府官方媒介素養(yǎng)三者缺一不可。[32]政府官方作為民族輿論場域的“生態(tài)質(zhì)量”監(jiān)測、維護(hù)者，應(yīng)具備“管理者素養(yǎng)”和“媒體使用者素養(yǎng)”，即在觀念和制度上所應(yīng)體現(xiàn)出的素質(zhì)能力，主要包括：打破工具性看待媒體的局限，尊重并保障媒體行業(yè)權(quán)利，接受監(jiān)督;合理運(yùn)用社會(huì)化媒體處理社會(huì)化媒體輿情，以疏導(dǎo)為主，保障言論自由;開放性交流常態(tài)化，以預(yù)防性處理為核心，主動(dòng)搭建暢通交流平臺(tái);保證信息源真實(shí)權(quán)威和傳播方式之公眾可接受度;以法制宣傳教育為主要依托，充分利用互聯(lián)網(wǎng)特性實(shí)現(xiàn)政府工作人員、互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)者、民族大眾法治愛國意識(shí)提升。

作為信息生產(chǎn)者與消費(fèi)者，互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)者不僅是網(wǎng)絡(luò)服務(wù)的“供應(yīng)方”，更是信息的“過濾器”;不僅是配合政府治理履行職責(zé)成為邊疆民族大眾網(wǎng)絡(luò)言行的監(jiān)測員，還是政府及其工作人員網(wǎng)絡(luò)言行的監(jiān)督人;不僅應(yīng)當(dāng)是保持職業(yè)精神、不斷提升專業(yè)素質(zhì)的行業(yè)人員，還應(yīng)當(dāng)是邊疆民族大眾網(wǎng)民、政府工作人員的標(biāo)桿與塑形框。

邊疆民族大眾是在國家整體之內(nèi)的部分，對民族特性的肯定與強(qiáng)調(diào)不等于與國家統(tǒng)一相違背或脫離，恰恰只有在具備“國”的觀念下，邊疆民族作為國內(nèi)之某“族”才具備存在的可能;而這樣的觀念需要政府的教育輸出與邊疆民族大眾的觀念養(yǎng)成與實(shí)踐。邊疆民族大眾的受教育程度與其網(wǎng)絡(luò)言論的理性程度相關(guān)，所以除了被動(dòng)接受政府官方的法制宣傳教育——教育輸出的一部分——以外，主動(dòng)發(fā)展“自我理性”，遵紀(jì)守法，亦是邊疆民族大眾成為合格中國網(wǎng)民的必修課。

意識(shí)與思維決定行為及其表征，因此媒介素養(yǎng)養(yǎng)成與正確意識(shí)形態(tài)培養(yǎng)是克服邊疆網(wǎng)絡(luò)民族主義破壞性的思想前提，是對邊疆網(wǎng)絡(luò)民族輿情主體理性思維的建構(gòu)，亦是實(shí)現(xiàn)民族認(rèn)同與國家認(rèn)同的基礎(chǔ)，故而貫穿于邊疆網(wǎng)絡(luò)民族輿情治理環(huán)節(jié)的始終。

（二）制定全國電子政務(wù)法，完善立法體系，搭建層級(jí)式電子政務(wù)統(tǒng)一平臺(tái)，為整體治理可行性提供立法保障

波利特（Pollit）認(rèn)為，整體性治理能夠“排除相互破壞、腐蝕的各種政策情境，更好地共享稀缺性資源，促使某一公共政策領(lǐng)域中不同的利益主體間團(tuán)結(jié)協(xié)作，為公民提供無縫隙而非分離的公共服務(wù)” [33 ]。

在我國，部分政策是我國正式的法律淵源，因?yàn)榭梢酝ㄟ^政策的靈活性彌補(bǔ)法律僵化可能;并且在我國民族區(qū)域自治基本政治制度之下，邊疆民族地區(qū)（包括云南省的自治州）享有變通立法權(quán)，同時(shí)，2015年新修改的《立法法》賦予了設(shè)區(qū)的市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的有限立法權(quán)，這都給予邊疆民族地區(qū)相當(dāng)高度的自治空間，為整體性政府的建立以及優(yōu)化立法和政策提供了優(yōu)質(zhì)土壤。因此，六地區(qū)應(yīng)當(dāng)充分利用地方立法權(quán)，制定切實(shí)可行的法律規(guī)范，與時(shí)俱進(jìn)地、及時(shí)不斷地修改法律法規(guī)以適應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)新時(shí)代對政府治理提出的新要求。

竺乾威教授認(rèn)為“在一定程度上，整體性治理是從技術(shù)角度來理解的，技術(shù)要求從分散走向集中，從部分走向整體，從破碎走向整合” [4 ]。因此，在當(dāng)前中國互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)逐步成熟的狀態(tài)下，推行全面電子政務(wù)不僅可能還成為必要。盡管當(dāng)前各邊疆民族地區(qū)政府通過政府網(wǎng)站、即時(shí)通訊通信工具（社交交互平臺(tái)）等現(xiàn)有互聯(lián)網(wǎng)信息平臺(tái)開展電子政務(wù)工作，但是這樣看似多元的方式并未形成統(tǒng)一管理，這對政府工作人員不僅是一個(gè)挑戰(zhàn)，對邊疆民族大眾而言也是困擾。在立法方面，六個(gè)邊疆民族地區(qū)中僅內(nèi)蒙古、云南和廣西制定了電子政務(wù)相關(guān)政府規(guī)章。因此，制定全國性電子政務(wù)法，構(gòu)建全國到地方各層級(jí)的統(tǒng)一電子政務(wù)平臺(tái)，迫在眉睫。

（三）以“網(wǎng)信辦”為協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，聯(lián)通政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)，搭建政府外部溝通機(jī)制，實(shí)現(xiàn)整體治理之多方主體參與式協(xié)同治理

?？怂怪赋稣w性治理就是在政策、規(guī)則、服務(wù)供給、監(jiān)控等過程中實(shí)現(xiàn)整合，整體性治理體現(xiàn)于不同層級(jí)或同一層級(jí)內(nèi)部，不同職能間，政府、商業(yè)性組織與非政府間等三個(gè)維度中。[34 ]28-31

目前，合并職能相同的不同層級(jí)的政府組織機(jī)構(gòu)這一辦法過于單一，而整體治理的關(guān)鍵在于建立協(xié)調(diào)機(jī)制，因此以“中央和地方網(wǎng)信辦”為協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)是當(dāng)下可操作性強(qiáng)的方式。其進(jìn)步意義在于：一，對政府內(nèi)部而言，可以消解已有的多重多種邊疆網(wǎng)絡(luò)民族輿情治理主體“中央駐地方行政機(jī)關(guān)、省政府組成部門（內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、直屬管理單位）、省政府直屬機(jī)構(gòu)”間可能存在的職能沖突;二，對政府外部即政府與社會(huì)而言，“網(wǎng)信辦”為非行政性質(zhì)組織機(jī)構(gòu)以及大眾的“自下而上”的合法參與提供了合法渠道。{1}

（四）建立監(jiān)測預(yù)警與分析研判體系，提升政府治理邊疆網(wǎng)絡(luò)民族輿情能力

邊疆網(wǎng)絡(luò)民族輿情的產(chǎn)生與現(xiàn)實(shí)社會(huì)中的事件問題的關(guān)系，會(huì)成為影響治理邊疆網(wǎng)絡(luò)民族輿情的要素之一，因此區(qū)分“原生型（網(wǎng)絡(luò)誘發(fā)型）”（網(wǎng)絡(luò)曝光本體現(xiàn)實(shí)事件而后輿情引發(fā)變體事件）和“伴生型”（本體現(xiàn)實(shí)事件的網(wǎng)絡(luò)討論形成輿情且無引發(fā)變體事件）邊疆網(wǎng)絡(luò)民族輿情就具備一定實(shí)踐意義。故而，政府應(yīng)對情況的良好與否就很大程度上決定了邊疆網(wǎng)絡(luò)民族輿情已然形成后是否還會(huì)再次引發(fā)變體現(xiàn)實(shí)事件。

目前，國內(nèi)具有代表性的輿情監(jiān)測中心僅有：人民網(wǎng)輿情數(shù)據(jù)中心，依托于人民日報(bào)社與北京人民在線網(wǎng)絡(luò)有限公司（人民在線）成立;中青輿情監(jiān)測室則由中青在線和北京中青華云新媒體科技有限公司聯(lián)合打造，隸屬于中國青年報(bào)社。因此，鼓勵(lì)發(fā)展第三方輿情監(jiān)測室（中心），充分發(fā)揮其技術(shù)手段，以中央和地方網(wǎng)信辦為主軸開展政府與社會(huì)組織間多方位的合作，實(shí)現(xiàn)“統(tǒng)一的監(jiān)測研判平臺(tái)”的搭建，做到政府各層級(jí)部門或單位間技術(shù)共享、信息共享、人才流動(dòng)等，是實(shí)現(xiàn)整體提升政府邊疆網(wǎng)絡(luò)民族輿情治理能力的有效方式。

網(wǎng)絡(luò)輿情分析師不僅是將監(jiān)測預(yù)警與分析研判兩個(gè)流程連接起來的橋梁，也是連接政府與社會(huì)的紐帶，并且衡量政府治理能力的一項(xiàng)重要指標(biāo)就是專業(yè)人士的儲(chǔ)備、培養(yǎng)，因此，依托于統(tǒng)一的監(jiān)測研判平臺(tái)培養(yǎng)網(wǎng)絡(luò)輿情監(jiān)測分析師也是必需。故而，六個(gè)邊疆民族區(qū)省應(yīng)當(dāng)建立“地方網(wǎng)絡(luò)輿情監(jiān)測、分析師培養(yǎng)培訓(xùn)機(jī)制”，如培養(yǎng)具備使用少數(shù)民族語言能力、了解本地民族風(fēng)俗習(xí)慣的網(wǎng)絡(luò)預(yù)期監(jiān)測師、分析師，尤其是對于易出現(xiàn)極端網(wǎng)絡(luò)民族主義性輿情的新疆、西藏地區(qū)，還應(yīng)當(dāng)培養(yǎng)同時(shí)具備使用少數(shù)民族語言與外語（英、德、印、法等）能力的網(wǎng)絡(luò)民族輿情監(jiān)測、分析師。

邊疆民族地區(qū)政府還應(yīng)當(dāng)效仿其他地區(qū)的先進(jìn)模式，與高等學(xué)府共同建立人才培養(yǎng)、資源共享的邊疆網(wǎng)絡(luò)民族輿情研究中心，比如浙江省委宣傳部和浙江工業(yè)大學(xué)合作建立的浙江省輿情研究中心、重慶大學(xué)輿情研究所與新疆烏魯木齊報(bào)業(yè)集團(tuán)建立的輿情研究基地等，這些研究中心的建立亦可以納入“統(tǒng)一監(jiān)測研判平臺(tái)”體系建立中。

五、結(jié) 語

整體治理邊疆網(wǎng)絡(luò)民族輿情是對傳統(tǒng)行政管理、公共服務(wù)模式的突破，但也是“未竟的事業(yè)”，需要政府與政府的協(xié)調(diào)、政府與社會(huì)的共治、政府與市場行業(yè)的合作、政府與公眾的互信。探索邊疆網(wǎng)絡(luò)民族輿情的整體治理是實(shí)現(xiàn)我國政府成為整體政府、國家治理能力現(xiàn)代化的一種科學(xué)實(shí)驗(yàn)，并且是預(yù)防和遏止邊疆網(wǎng)絡(luò)民族輿情破壞性結(jié)果、發(fā)揮和利用邊疆網(wǎng)絡(luò)民族輿情建設(shè)性意義的最佳方式。

正視邊疆民族輿情，即正視邊疆民族關(guān)系，因?yàn)?，網(wǎng)絡(luò)空間已然與現(xiàn)實(shí)世界密不可分，是意識(shí)形態(tài)流動(dòng)與較量的新場域，是現(xiàn)實(shí)社會(huì)問題的鏡像與寫照。故而，治理邊疆網(wǎng)絡(luò)民族輿情就是治理網(wǎng)絡(luò)民族主義，就是民族大眾參與本民族事務(wù)治理，實(shí)現(xiàn)民族自治權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)的路徑，也是推動(dòng)邊疆民族地區(qū)政府決策優(yōu)化、電子政務(wù)發(fā)展的關(guān)鍵，同時(shí)對維系邊疆穩(wěn)定與國家穩(wěn)定、維護(hù)我國網(wǎng)絡(luò)主權(quán)、提升我國互聯(lián)網(wǎng)大國國際競爭力、共建中華民族共有精神家園也有著不可忽視的意義。

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EXPLORATION ON THE NETWORK PUBLIC OPNION MANAGEMENT IN THE BORDER ETHNIC AREAS：BASED ON THE THEORY OF “HOLISTIC GOVERNANCE”

Zhang Lijun ，Huang Mingtao

Abstract： The nationality and diversification of the main subject of the frontier network， the sensitiveness and complexity of the subject issues， and the interactivity and openness of the subject communication methods have jointly expanded the destructive and constructive influence of the frontier network. Therefore， taking the theory of holistic governance as a paradigm， it analyzes the problems in the present situation of the governance of ethnic public opinion in the frontier ethnic areas， such as the relatively uncoordinated legislation， the complex and inefficient government organization， the lack of public opinion monitoring and judgment system， the low participation of the Internet industry and the national public， etc. In view of the existing problems， taking the holistic governance theory as a measure， try to draw a vision of the holistic governance of the frontier network nationwide public opinion.

Keywords： Frontier Ethnic Areas; network nationalism; network national public opinion; Holistic governance