李 強，張云霞，何 平，劉 明

(遼寧省海洋水產(chǎn)科學研究院,遼寧大連 116023)

漁業(yè)是中國國民經(jīng)濟中的一個重要行業(yè)，也是公認的高風險行業(yè)。近年來，遼寧省各級政府及漁業(yè)行政主管部門對漁業(yè)安全生產(chǎn)極為重視，從組織體系、制度建設、監(jiān)管設施、資金投入、責任落實、宣傳教育等多方面入手，全面加強漁業(yè)安全生產(chǎn)管理工作，有效預防和減少了較大事故的發(fā)生，全省漁業(yè)安全生產(chǎn)形勢總體向好。盡管如此，遼寧漁業(yè)生產(chǎn)方面仍然存在著漁業(yè)生產(chǎn)設施設備落后、漁民安全生產(chǎn)意識和技能不足、漁政監(jiān)管力量薄弱、災害天氣難以預警等問題。同時，中國經(jīng)濟已全面進入新常態(tài)，面臨的任務、環(huán)境、條件以及需要解決的問題都發(fā)生了明顯變化，對漁業(yè)安全生產(chǎn)管理工作也提出了新要求。因此，如何創(chuàng)新工作思路和方法，建立高效、完善的漁業(yè)安全生產(chǎn)監(jiān)管長效機制，進一步提升漁業(yè)安全生產(chǎn)管理水平，是當前漁業(yè)行政管理部門面臨的重要課題，對于保障漁業(yè)轉型升級、建設現(xiàn)代漁業(yè)具有重要意義。

1 遼寧省漁業(yè)安全生產(chǎn)現(xiàn)狀

1.1 基本情況

1.1.1 海域資源狀況

遼寧省毗鄰黃海、渤海，沿海地級市包括大連、丹東、錦州、營口、盤錦和葫蘆島，沿海縣區(qū)22個。全省大陸海岸線長2 110 km，近海水域面積6.8×104km2，海島633個，海島總面積501.3 km2。全省共有海灣52個，深水岸線約400 km，優(yōu)良港址38處[1]。因地處中國最北部海域，遼寧省近海海域冬季冰期較長，遼東灣沿岸為中國冰情最嚴重海區(qū)。

1.1.2 漁船情況

《中國漁業(yè)統(tǒng)計年鑒》數(shù)據(jù)顯示，2017年遼寧省擁有機動漁船34 136艘，其中捕撈漁船20 474艘，養(yǎng)殖漁船12 815艘，其他漁船847艘。機動漁船按船長劃分，12 m以下的小型漁船 22 936艘，占機動漁船總數(shù)的67.2%；12～24 m中型漁船8 610艘，占機動漁船總數(shù)的25.2%；24 m以上大型漁船2 590艘，占機動漁船總數(shù)的 7.6%。捕撈機動漁船按功率劃分，44.1 kW(60馬力)以下漁船占捕撈漁船總數(shù)的72.1%，44.1～441 kW漁船占捕撈漁船總數(shù)的26.9%，441 kW(600馬力)以上漁船占捕撈漁船總數(shù)的 1.0%。除依法登記備案的漁船外，還存在一定數(shù)量的無船名號、無船舶證書、無船籍港的“三無”漁船[2-3]。

1.1.3 漁港情況

遼寧省共有漁港222座，其中國家級中心漁港6座，占全省漁港總數(shù)的2.7%；一級漁港20座，占全省漁港總數(shù)的9%；二級漁港44座，占全省漁港總數(shù)的19.8%；三級及以下漁港152座，占全省漁港總數(shù)的68.5%[4]。部分漁港安全設備、設施不完備，環(huán)境條件差，不能有效滿足漁船安全錨泊和避風的需要[5-6]；部分漁港建設水平和設計標準低下，在整體布局、結構安全和耐久性方面存在缺陷[7]。

1.1.4 漁業(yè)人口及從業(yè)人員情況

《中國漁業(yè)統(tǒng)計年鑒》數(shù)據(jù)顯示，2017年遼寧省共有海洋漁業(yè)鄉(xiāng)86個，漁業(yè)村369個，漁業(yè)戶128 137戶，漁業(yè)人口507 825人，漁業(yè)從業(yè)人員356 090人。漁業(yè)從業(yè)人員中，專業(yè)從業(yè)人員242 483人，占比68.1%；兼業(yè)從業(yè)人員 63 645人，占比17.9%；臨時從業(yè)人員49 962人，占比14.0%。

1.2 漁業(yè)安全生產(chǎn)事故情況

“十二五”期間，遼寧省共發(fā)生各類漁業(yè)船舶水上事故超過100起，造成的直接經(jīng)濟損失達數(shù)千萬元。漁業(yè)安全事故呈現(xiàn)出以下特點。

1.2.1 漁業(yè)生產(chǎn)性事故多發(fā)

以安全事故發(fā)生數(shù)量偏多的2013年為例，當年全省漁船生產(chǎn)性事故數(shù)占比達78.1%，死亡(失蹤)人數(shù)占比達51.7%，事故起數(shù)和死亡(失蹤)人數(shù)居各類漁船水上事故的首位。從事故類型看，船舶機械故障、翻扣自沉、人員溺水是生產(chǎn)性事故的主要類型。

1.2.2 漁船與商船碰撞事故風險高

由于漁船與商船噸位相差巨大，一旦發(fā)生碰撞，漁船往往受損嚴重，這已成為遼寧乃至全國水上交通安全管理的重點和難點[8]。例如，2013年遼寧省水上交通事故數(shù)量占全部漁業(yè)安全事故總數(shù)的7.8%,而死亡(失蹤)人數(shù)占比為16.7%，事故死亡(失蹤)率遠高于其他類型事故。商船碰撞漁船事故多發(fā)生在凌晨四五點鐘，高發(fā)海域主要是商船航道與傳統(tǒng)漁場交叉重疊區(qū)域。

1.2.3 自然災害事故不斷

海上大風、大霧、寒潮等氣候現(xiàn)象具有突發(fā)性，準確預報難度大。近年來，由于海上極端天氣增多，風災、海冰襲擊等造成的水上自然災害事故時有發(fā)生。

2 遼寧省漁業(yè)安全生產(chǎn)管理存在的問題

目前，遼寧省漁業(yè)安全生產(chǎn)形勢總體穩(wěn)定向好，年事故起數(shù)和死亡(失蹤)人數(shù)、沉沒漁船數(shù)量、直接經(jīng)濟損失等指標均呈下降趨勢。盡管如此，當前全省漁業(yè)安全生產(chǎn)監(jiān)管工作中還存在一些薄弱環(huán)節(jié)，需要進一步改進和完善。

2.1 漁業(yè)安全生產(chǎn)監(jiān)管機制問題

漁業(yè)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理責任不明確、職能交叉、權責不清等問題在不少地方仍存在，齊抓共管的常態(tài)化安全生產(chǎn)監(jiān)管格局尚未形成。一是監(jiān)管資源分散，難以形成長效管理合力。漁業(yè)安全生產(chǎn)管理以漁港監(jiān)督部門為主，漁政管理、漁業(yè)船舶檢驗等部門也扮演重要角色，但三部門工作難以高效銜接，容易出現(xiàn)監(jiān)管真空或交叉，監(jiān)管職能難以充分發(fā)揮；二是責任主體錯位。部分地區(qū)忽視了漁業(yè)生產(chǎn)者應承擔的責任，過于強調監(jiān)督管理部門的責任，致使?jié)O業(yè)安全生產(chǎn)監(jiān)督機構花費大量精力承擔本應由漁業(yè)生產(chǎn)者承擔的日常安全檢查等工作，而漁業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營單位的主體責任卻被淡化，責任主體錯位。

2.2 漁業(yè)安全生產(chǎn)法制體系建設問題

遼寧省關于漁船、漁港及漁業(yè)安全管理的法律主要由5個地方法規(guī)(《遼寧省漁船管理條例》、《遼寧省漁業(yè)船舶監(jiān)督檢驗條例》、《遼寧省漁業(yè)管理條例》、《遼寧省漁港管理條例》和《遼寧省海洋漁業(yè)安全管理條例》)和政府規(guī)章、其他規(guī)范性文件組成[9]。其中，《遼寧省海洋漁業(yè)安全管理條例》已實施近15年，《遼寧省漁船管理條例》和《遼寧省漁業(yè)管理條例》也已實施近10年(表1)，面對不斷發(fā)展變化的漁業(yè)生產(chǎn)形勢，這些法律規(guī)章的部分條款已不適應當前漁業(yè)安全生產(chǎn)管理需要。

表1 遼寧省頒布的漁船、漁港管理相關法律法規(guī)Tab.1 Laws and regulations on the management of fishing vessels and fishing ports promulgated by Liaoning Province

立法滯后導致在執(zhí)法過程中有時會出現(xiàn)無法可依的狀況。朱暉等[9]根據(jù)全國漁船普查數(shù)據(jù)資料和遼寧省漁船管理現(xiàn)狀，在對漁政管理等部門進行實地調研的基礎上，采取問卷調查的方式，對漁船管理現(xiàn)存的法律風險進行了識別。經(jīng)過對調查問卷篩選分析，總結出因法律缺失而難以監(jiān)管的4種具體類型的法律難題，主要涉及“三無”船舶登記和檢驗、漁船安全、漁具管理以及行政處罰等方面。

2.3 漁船檢驗問題

依照法律規(guī)定，需要對漁船進行強制性檢驗，但現(xiàn)實中漁民逃檢、漏檢的現(xiàn)象時有發(fā)生。同時，驗船師隊伍與現(xiàn)階段船檢任務要求不相適應：一是數(shù)量少，尤其是持證驗船師更少，相比近4×104艘漁船的檢驗任務，“船多人少”的矛盾十分突出；二是船檢隊伍在專業(yè)結構、素質能力、檢驗手段和技術裝備等方面，都難以滿足新形勢下依法履職的工作要求[10]。

2.4 漁船管理信息化體系建設問題

船載終端設備安裝率有待提高。目前，遼寧省大中型漁船各類船載安全終端，例如北斗船載終端、AIS船載終端、航程智能終端等安裝率較高，但小型漁船裝配比例偏低，個別地區(qū)推廣應用北斗終端還處于初級階段[11]，而隨著信息技術的不斷發(fā)展，船載安全設備也面臨升級換代的需求。

漁船通信保障能力需進一步提升。全省漁業(yè)安全通信網(wǎng)絡及漁船遇險報警定位監(jiān)控平臺系統(tǒng)、超短波基站、值守岸臺、短波電臺基站等通信設施尚不完善，漁船安全通信、遇險報警、電子海圖顯示、定位救援、信息發(fā)布、指揮調度及漁船動態(tài)管理等系統(tǒng)集成化程度低，無法充分發(fā)揮管理系統(tǒng)在漁船海上安全預警和及時救援等方面的效能[11]。

2.5 基層部門監(jiān)管責任落實問題

部分地區(qū)基層漁業(yè)安全生產(chǎn)監(jiān)管力度偏弱?？陀^原因是監(jiān)管任務重、監(jiān)管力量不足。漁業(yè)安全監(jiān)管和執(zhí)法工作點多、面廣、線長、任務繁重，各縣區(qū)級漁業(yè)安全管理機構雖早已建立，但由于財政經(jīng)費等限制，基層漁業(yè)安全管理機構編制少、人員少、執(zhí)法裝備少的窘?jīng)r長期存在。主觀原因是部分基層管理部門工作不認真、不深入，日常安全檢查表面應付、流于形式，導致上級制定的各項監(jiān)管制度措施不能完全落實到位，大大降低了基層監(jiān)管的效能。

2.6 應急管理體系建設問題

目前，在省市兩級海上搜救協(xié)調指揮體系下，漁船事故海上搜救力量主要由政府救助力量、專業(yè)救助力量、社會救助力量和志愿者隊伍等組成。政府救助力量包括遼寧省海上搜救中心、遼寧省漁業(yè)海難搜救中心、邊防、海軍及各市級漁監(jiān)機構等。專業(yè)救助力量以交通運輸部北海救助局大連基地、北海第一救助飛行隊及派駐遼寧省沿海值守待命的專業(yè)救助船為主。社會力量主要是各港區(qū)及其附近的港作拖輪、營運船舶及馬力較大的漁船等。其他救助力量主要是在險情事故發(fā)生水域的過往商船、漁船、軍艦等。由于漁業(yè)安全生產(chǎn)事故的不可預測性和多發(fā)性，現(xiàn)有海上救助力量很難滿足救助需求。

政府搜救力量有待進一步整合提升[12]。由于遼寧省海上搜救中心各成員單位的救援力量水平不同，平時缺乏常態(tài)化的溝通磨合與分工協(xié)作，再加上應急預案難以覆蓋所有突發(fā)狀況，遇突發(fā)事故時相互間協(xié)調默契不夠，不能充分發(fā)揮各自優(yōu)勢，救援工作容易陷入“高投入、低產(chǎn)出”的困境。

社會力量參與應急救助激勵機制不健全。商船、漁船等社會力量逐漸成為海上救助體系的重要組成部分[13]。據(jù)統(tǒng)計，遼寧省轄區(qū)各類社會力量參與海上救助行動占年險情總數(shù)的80%左右，遼寧省海上搜救中心協(xié)調社會力量年均400艘次船舶[13-14]。由于海上搜救工作承擔著較重的經(jīng)濟負擔和可能帶來的風險，漁船救助能力有限，再加上激勵機制不健全，因此商船、漁船等參與應急救助時有顧慮，其積極性還未充分調動起來。

3 遼寧省漁業(yè)安全生產(chǎn)管理對策建議

3.1 優(yōu)化監(jiān)管機制，提升監(jiān)管效能

圍繞漁業(yè)安全重點監(jiān)管任務，以機構改革為契機，組建更具權威性的省級海洋漁業(yè)安全工作委員會，細化各成員單位監(jiān)管責任分工，深化主要責任單位常態(tài)化溝通協(xié)作，推動漁業(yè)安全生產(chǎn)聯(lián)合日常巡查和執(zhí)法檢查制度化。進一步完善漁業(yè)安全生產(chǎn)責任追究機制，打造完整閉合的責任追究鏈條，增強漁業(yè)生產(chǎn)企業(yè)及船東安全生產(chǎn)主體責任意識，夯實漁業(yè)安全生產(chǎn)基礎。進一步培育促進遼寧省漁船漁港行業(yè)協(xié)會等行業(yè)組織發(fā)展，充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會的橋梁紐帶作用，探索漁船經(jīng)營新機制，積極推動漁船組織化管理[15]，并通過行業(yè)協(xié)會的約束規(guī)范，營造守法經(jīng)營、從嚴管控的社會環(huán)境。進一步調整優(yōu)化漁業(yè)安全監(jiān)管資源布局，推動監(jiān)管重心下移，機構編制、人員配備、技術支撐、執(zhí)法裝備等向基層傾斜，著重加強基層安全監(jiān)管機構和執(zhí)法人員隊伍建設。

3.2 健全法律法規(guī)體系，保障依法監(jiān)管

根據(jù)遼寧省漁業(yè)現(xiàn)狀和特點，借鑒日本在漁業(yè)立法方面的先進經(jīng)驗[16-18]，以彌補立法空缺、提高立法層級、提升立法質量、完善配套法規(guī)為目標，從全局性、系統(tǒng)性出發(fā)，圍繞漁船管理、漁港管理、船員管理、漁機網(wǎng)具、漁船通導裝備、海難救助、漁業(yè)保險等關鍵問題，加強政策理論研究，深入開展調研論證，構建覆蓋全面的安全監(jiān)管法律法規(guī)體系。探索研究立法立規(guī)后評估制度，以解決現(xiàn)實問題為出發(fā)點和落腳點，對已出臺及將來可能制定的法律法規(guī)的法理依據(jù)、技術條款和執(zhí)行情況進行專項評估，確保法律體系的科學化、系統(tǒng)化。

3.3 加強漁船檢驗工作，加強源頭管控

探索推進漁船質量檢測社會化、市場化的有效路徑，以政府購買服務等形式將專業(yè)技術性強的檢測工作委托具有檢測能力的技術支撐單位承擔。推進現(xiàn)代信息技術在漁船檢驗及監(jiān)管中的應用，以實現(xiàn)網(wǎng)絡互聯(lián)互通、信息共建共享、業(yè)務協(xié)作協(xié)同為目標，按照“互聯(lián)網(wǎng)+”的理念，制定遼寧省漁船檢驗監(jiān)管信息系統(tǒng)建設實施方案，推進檢驗監(jiān)管規(guī)范化、智能化。

3.4 加強漁港規(guī)范化建設，提升安全服務能力

根據(jù)遼寧省海域資源、漁業(yè)資源和現(xiàn)有漁港分布情況，借鑒發(fā)達國家漁港建設先進經(jīng)驗[19]，充分研究論證，科學制定全省中長期建設發(fā)展規(guī)劃，加快推進漁港升級改造和標準化建設工作，積極構建以區(qū)域性避風錨地、示范性(中心、一級)漁港為核心、以二、三級漁港為基礎的現(xiàn)代漁港新體系。加強漁港信息化建設，全面推進漁港無死角視頻監(jiān)控、信息管理、執(zhí)法指揮、漁船動態(tài)監(jiān)管、船員動態(tài)監(jiān)管等系統(tǒng)建設，并將海洋水文、氣象觀測等服務設施加以整合和建設，提升漁港防災減災和綜合服務能力[20]。創(chuàng)新依港管船機制，根據(jù)全省漁港所有制形式和經(jīng)營模式特點，區(qū)分建立依港管船模式，依托港務公司、漁業(yè)村委、漁業(yè)合作社等社會組織，實現(xiàn)漁船分散管理向集中管理轉變。

3.5 加強船員職業(yè)管理，提高從業(yè)群體職業(yè)素質

積極協(xié)調科技、教育、人事等相關部門共同推進船員職業(yè)化教育，實施規(guī)范化、規(guī)?；y(tǒng)籌管理，針對社會化培訓機構資質認定，出臺更加規(guī)范嚴格、可操作性強的規(guī)制性文件，提高培訓機構準入資質。加大對農(nóng)民群體船員的跟蹤服務力度，探索建立所有船員的個人信息檔案[21]，構建信息管理服務平臺，強化后續(xù)服務及后期繼續(xù)教育。

3.6 加強應急體系建設，提升應急處置水平

全面整合海事、海監(jiān)漁政、邊防、港航等水上應急救援力量，建立應急救援信息通報和共享機制，搭建聯(lián)合搜救指揮系統(tǒng)平臺，完善事故信息采集通報、應急指揮、任務部署和現(xiàn)場救援一體化應急網(wǎng)絡體系，提升對漁業(yè)安全生產(chǎn)事故快速應對處置能力。完善漁業(yè)安全生產(chǎn)和防災減災應急預案，制定聯(lián)合救援演練計劃，定期在全省沿海地區(qū)開展跨部門聯(lián)合演練，加強海上救援力量的配合度和默契度。同時，建立、完善海上搜救獎勵和補償機制，引導更多的社會力量參與海上搜救，推動社會力量參與海上搜救工作的可持續(xù)發(fā)展。重視搜救志愿者隊伍的系統(tǒng)化培訓工作，制定菜單式課程和針對性培訓計劃，全面提高搜救志愿者隊伍專業(yè)化水平。