依法治國視域下公眾參與地方立法的實證研究

摘 要：深入推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法是完善中國特色社會主義法律體系的重要舉措。立法中的公眾參與是踐行科學(xué)立法和民主立法的重要實踐，是擴(kuò)大公民有序參與國家治理的重要方面。

關(guān)鍵詞：依法治國;地方立法;公眾參與

“法律是治國之重器，良法是善治之前提?！鄙钊胪七M(jìn)科學(xué)立法、民主立法是完善中國特色社會主義法律體系的重要舉措。立法中的公眾參與是踐行科學(xué)立法和民主立法的重要實踐，是擴(kuò)大公民有序參與國家治理的重要方面?！吨腥A人民共和國立法法》（2015年修改，以下簡稱《立法法》）適應(yīng)地方立法“擴(kuò)容”的新形勢，賦予所有設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)。隨著我國依法治國方略的確立和實施，立法中的民主參與日益受到重視，“開門立法”的實踐活動廣泛開展。本文以設(shè)區(qū)的市地方立法實踐探索為視角，以制度構(gòu)建為維度，擬提出完善公眾參與地方立法的制度途徑探索。

一、公眾參與地方立法的價值維度——中國特色社會主義民主

法律的正當(dāng)性是現(xiàn)代法治理論的基本要素之一。而正當(dāng)法律的產(chǎn)生前提和基礎(chǔ)必須是民主立法?，F(xiàn)代民主國家的歷史演進(jìn)和制度邏輯繪就了各自不同的法律誕生的路線圖，但是其都“殊途同歸”于民主立法。中國特色社會主義法治道路在歷史演進(jìn)中所凝練的民主價值，集中體現(xiàn)為立法要為了人民、依靠人民。

中國特色社會主義法治的階段性特征決定了高度重視立法質(zhì)量是完善中國特色社會主義法律體系的關(guān)鍵。推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法是提高立法質(zhì)量的重要途徑。我國立法權(quán)體系結(jié)構(gòu)和立法實踐決定了地方立法的“質(zhì)量權(quán)重”。提高地方立法質(zhì)量已然成為推進(jìn)地方治理現(xiàn)代化、全面推進(jìn)依法治國的重大現(xiàn)實課題。完成這個課題，價值維度是重要的“方向指引”，而相關(guān)范疇厘定是規(guī)范建構(gòu)的“制度節(jié)點”。

“民主政治發(fā)展是否成功關(guān)鍵在于制度建設(shè)，包括制度設(shè)計和制度安排，而制度設(shè)計必須符合民主實踐的要求，更重要的是離不開民主思想的引導(dǎo)和確證。[1]“公眾參與是中國特色社會主義民主權(quán)力法治化的重要路徑。全面依法治國進(jìn)程中，民主政治制度逐步開啟法治化建設(shè)，發(fā)揮立法引領(lǐng)改革作用的同時，更好地保障各項民主政治體制改革成果，進(jìn)而通過法治不斷健全我國的民主政治。

地方立法的價值在于民主法治原則契合中國特色國家治理體系。地方立法的功能在于規(guī)范和調(diào)整地方特征明顯，且不由中央立法具體化調(diào)整的社會關(guān)系。地方立法的實效應(yīng)該盡可能適合地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實際，充分發(fā)揮地方法規(guī)的法治保障作用。故而，全面提高公眾參與地方立法的科學(xué)化、民主化水平，必須遵循和彰顯中國特色社會主義民主的理論原則和核心要義。

二、設(shè)區(qū)的市地方立法例的實證分析——以陜西省設(shè)區(qū)的市為例

立法過程，是社會不同利益全體訴求表達(dá)、博弈、妥協(xié)、并最終達(dá)成一致的過程，利益最大化的有效路徑就是擴(kuò)大參與主體范圍。各設(shè)區(qū)的市人大常委會在立法準(zhǔn)備階段、法案到法階段均能堅持科學(xué)立法、民主立法的法治理念，以陜西省XX市制定《地方立法條例》和××市第一個地方法規(guī)《××市禁止露天焚燒農(nóng)作物秸稈條例》（以下簡稱《禁燒秸稈條例》）為例。

1.立法準(zhǔn)備階段

XX市開門立法、廣集民智，通過媒體、網(wǎng)絡(luò)、發(fā)布公告等形式，面向社會廣泛收集到立法項目建議45條;籌備組建立法咨詢專家?guī)?，制定并出臺了《XX市人大常委會立法咨詢專家?guī)旃芾磙k法》。

2.法案到法階段

XX市組織召開座談會8場，座談會由市律師協(xié)會、常委會組成人員、市政府相關(guān)部門、法律專家學(xué)者、司法工作者等參加，與會者面對面征求對《XX市地方立法條例（草案）》的修改意見。后經(jīng)人大常委會審議后，將條例草案審議稿印送各縣區(qū)人大常委會、市直各部門、400余名市人大代表征求意見，并通過人大網(wǎng)向社會公開征求意見。為人大代表參與立法提供方便，給市人大代表郵寄征求意見函，并在每封信函中附有回郵信封，方便代表提出意見。

《XX市地方立法條例》在修改過程中自始至終得到了社會各界人士的密切關(guān)注和熱情支持。在每次審議前，法規(guī)草案審議稿都要進(jìn)行公開，聽取各方意見。市人大常委會積極回應(yīng)社會各方面的建議和關(guān)切，對各方面的意見和建議進(jìn)行了慎重研究吸納。有代表圍繞個別字詞如“應(yīng)當(dāng)”還是“可以”、甚至是標(biāo)點符合的用法激烈討論。一次次的審議、一次次的修改，法規(guī)草案逐步完善、漸趨成熟。

3.公眾參與地方立法的知曉度不足、參與度偏冷問題凸顯

地方立法實證表明，比較地方政府決策“自上而下”的“單向主導(dǎo)”和“體制內(nèi)循環(huán)”模式，體現(xiàn)出諸多相同或相類似的制度邏輯和實踐軌跡。公眾參與的范圍、方式缺少剛性規(guī)定，同時社會公眾整體對立法認(rèn)知水平、參與能力參差不齊，現(xiàn)階段在各立法層級均呈現(xiàn)出知曉度和參與度冷熱不均的現(xiàn)象。剛剛啟動的設(shè)區(qū)的市仍然處于這樣的立法社會環(huán)境中。

總結(jié)其原因：第一，規(guī)范指向，即立法準(zhǔn)備階段公眾參與尚未制度化、規(guī)范化。根據(jù)《立法法》及相關(guān)《地方立法條例》中，立法準(zhǔn)備階段尚未納入法制化軌道，缺乏法律法規(guī)的剛性要求，立什么法以及法規(guī)草案的形成過程，主要限于“體制內(nèi)”單位調(diào)研形成法規(guī)草案，起草部門通常會召開座談會聽取意見，但與會者多為相關(guān)管理部門，其中社會公眾參與仍然并非起草環(huán)節(jié)的法定程序。第二，立法習(xí)慣的路徑依賴比較明顯，前述《焚燒秸稈條例》立法準(zhǔn)備階段，體現(xiàn)出明顯的公眾參與立法的“政府推進(jìn)型“色彩，也從深層次反映出在立法起草階段的”精英決策理念“。這種觀念支配下的立法決策，公眾參與往往成為立法機(jī)關(guān)自由裁量的對象。

4.法案到法階段

法案到法階段，是指由法案提出直到法的公布這一系列正式的立法活動所構(gòu)成的立法階段。本階段立法活動特征突出表現(xiàn)：以比較確定、規(guī)范的步驟、方法和程序，充分表達(dá)公眾利益訴求。一般而言，從法案到法階段包括提出法案、立法審議、表決法案和公布法案四個主要程序。在各地方立法程序規(guī)范中均有這一部分的內(nèi)容，其制度規(guī)范水平和實際運(yùn)行效果對地方法規(guī)的立法水平意義重大。

法案到法階段中，公眾參與集中規(guī)范于立法審議環(huán)節(jié)。從地方立法條例和實際運(yùn)行情況看，在審議環(huán)節(jié)，社會公眾參與立法、表達(dá)利益的途徑較多參與也較為充分。《秸稈條例》在審議環(huán)節(jié)，地方人大常委會根據(jù)立法實際，組織召開了立法座談會，邀請人大代表、專家學(xué)者以及有關(guān)行政管理機(jī)關(guān)、基層執(zhí)法單位等參加，并通過媒體向社會公布法規(guī)草案征求意見。從實踐效果看，基于問卷調(diào)研，社會公眾參與地方立法呈現(xiàn)出明顯的偏冷現(xiàn)象。

三、依法治國視域下推進(jìn)公眾參與地方立法的制度路徑思考——以設(shè)區(qū)的市地方立法為基本場域

公眾參與是地方民主立法原則的社會基礎(chǔ)。要充分發(fā)揮中國特色社會主義民主法治的優(yōu)勢，必須關(guān)注公眾參與地方立法的制度建設(shè)。美國政治學(xué)家亨廷頓：“所謂制度，是指穩(wěn)定的、受到尊重的和不斷重現(xiàn)的行為模式，制度化是組織與程序獲得價值和穩(wěn)定性地過程。[2]”

1.完善公眾參與地方立法的框架制度構(gòu)建

現(xiàn)行法律規(guī)定中，公眾參與的法定形式有書面征求意見（對象為有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和專家）和座談會、論證會、聽證會，以及公開草案征求意見，其他則是實踐中探索實施的非法定方式。

《立法法》和相關(guān)地方法規(guī)條例中，現(xiàn)有的對公眾參與形式的規(guī)定太簡單，需要針對立法參與程序中的片面性和隨意性進(jìn)一步具體化，保障公民參與立法活動的有序。應(yīng)該考慮修改《立法法》和地方制定的相關(guān)法規(guī)條例，將公眾參與立法的形式、程序作出剛性規(guī)范。

2.完善公眾參與地方立法的配套機(jī)制

立法程序框架制度實踐中發(fā)揮民主立法實效，必須激發(fā)和整合相關(guān)的配套機(jī)制。公眾立法參與立法程序密切相關(guān)，公眾立法參與必須在立法具體運(yùn)行程序和配套機(jī)制中展開，參與才能有序、有效。從立法準(zhǔn)備階段，比如立法規(guī)劃和計劃的編制，立法項目的最終確定，起草機(jī)關(guān)的選擇，再到立法的完善階段，包括法律的修改、廢止和法規(guī)備案審查，都應(yīng)當(dāng)有公眾的聲音。只有將相關(guān)配套制度全面、適時“嵌入”立法程序的各個具體階段和環(huán)節(jié)之中，其參與的深度和效果才能凸顯。因為立法各個階段的目的不同，鑒于不同參與形式在不同方面的優(yōu)勢和劣勢，公眾立法參與形式的選擇也應(yīng)根據(jù)立法各階段特點和各參與主體利益訴求差異作出調(diào)整，最終參照地方立法實際選擇相應(yīng)配套制度將其依次設(shè)計。

（1）建立開放的地方法規(guī)立項機(jī)制

實踐中大量的立法例表明立項環(huán)節(jié)仍然容易忽視社會的公共立法需求，立法可能過多充當(dāng)了“應(yīng)急規(guī)范”的角色。甚至因為人大立法監(jiān)督政府政府權(quán)力有限，規(guī)范更多表現(xiàn)為“管理社會公眾”的立法導(dǎo)向。基于此，提出以下建議：

將立項過程向社會進(jìn)一步公開。征集立法項目不僅面向政府、人民團(tuán)體以及黨委有關(guān)部門等“體制內(nèi)”單位，而且面向社會公眾，全方位了解公眾對立法的需求，并盡可能多地將公眾立法需求列入立法議題。

建立常態(tài)化的立項建議征集處理渠道。拓寬公眾立項建議征集處理平臺和渠道，如在人大網(wǎng)站開通立項征集欄目等，讓公眾隨時根據(jù)自己的意愿提出相關(guān)設(shè)想，并落實設(shè)區(qū)的市人大內(nèi)部接受處理公眾立項建議的工作人員崗位，將公眾隨時提出的立項建議定期向人大代表、常委會組成人員印發(fā)，將公眾立法建議作為立項的重要參考。

建立開放的立項篩選論證機(jī)制。目前立項論證關(guān)節(jié)，主要由人大常委會專門委員會、政府法制綜合機(jī)構(gòu)研究的“閉門立項”。實踐中，可以考慮在立項論證環(huán)節(jié)聽取全體人大代表的意見，由全體人大代表代表全體市民對立項建議進(jìn)行排序，從中選出公認(rèn)最需要立法的項目。

（2）建立社會公眾、專家及社會組織參與地方法規(guī)起草的剛性制度規(guī)范

設(shè)區(qū)的市應(yīng)建立重要法規(guī)由人大有關(guān)委員會組織、牽頭，多元主體參加的立法起草工作機(jī)制。這里的多元，強(qiáng)調(diào)的是政府部門之外多方主體對草案的參與。具體機(jī)制構(gòu)建中，積極探索實踐委托第三方機(jī)制，進(jìn)行某個法案或法案某個章節(jié)、某些制度的起草。

（3）完善法規(guī)草案公開征集意見機(jī)制

法律草案公開征集意見是法規(guī)草案已經(jīng)起草結(jié)束進(jìn)入立法審議程序中的制度，目前也是實踐最多、社會影響最廣的一個公眾參與渠道。為突出征求意見廣泛性和實效性，可以考慮：一是以草案公開為原則、不公開為例外，不包括因國家機(jī)密不得公開的草案;二是草案的公布時間應(yīng)當(dāng)適當(dāng)延長時間，以便社會公眾有充分時間進(jìn)行研究和發(fā)表意見;三是草案公開應(yīng)當(dāng)做到信息全面公開。除了公開草案文本，還應(yīng)當(dāng)附上起草說明和相關(guān)背景資料，內(nèi)容包括立法背景、立法目的、立法動因、起草過程、論證情況、主要內(nèi)容等;第四、全面梳理征集的意見。通過創(chuàng)新工作方法和技術(shù)手段，分類整理紛繁復(fù)雜的公眾意見，建立相應(yīng)的案卷，盡可能做到全面準(zhǔn)確;第五、完善意見反饋制度，此舉正是地方立法實踐中重視不夠的。征集意見之后，要及時向公眾說明公開征詢意見的情況，形成公眾意見征集之后的反饋機(jī)制，做到意見回復(fù)制度化、聽取和采納意見的說明制度化。

（4）完善和創(chuàng)新立法審議公開的工作機(jī)制

公開審議對提升地方立法質(zhì)量具有積極促進(jìn)作用。因為立法規(guī)范調(diào)整的社會關(guān)系一般社會關(guān)注度較高，所以客觀上需要不同利益群體觀點的相互博弈?？梢钥紤]以多種方式公開立法審議過程。一是采取錄播常委會審議草案情況;二是進(jìn)一步改革公民旁聽制度，擴(kuò)大旁聽規(guī)模，簡化旁聽申請手續(xù)，并允許公民全程旁聽，包括常委會全體會議或旁聽分組審議會議。三是進(jìn)一步適應(yīng)網(wǎng)絡(luò)化特點，網(wǎng)絡(luò)征求意見時，在征求意見網(wǎng)頁中直接鏈接意見提交系統(tǒng)，進(jìn)而激發(fā)公眾參與熱情。

注釋：

[1]董石桃.《西方民主政治的發(fā)展及其反思——基于制度史和思想史的宏觀考察》，《湖北社會科學(xué)》，2009年第8期

[2]美.塞繆爾.亨廷頓.《變化社會中的政治秩序》，王冠華、劉為等譯，生活、讀書、新知三聯(lián)書店1989年版，第35頁

作者簡介：

韋付萍，女，陜西涇陽人，中共咸陽市委黨校法學(xué)副教授，研究方向依法行政與政府法治。