中國(guó)運(yùn)動(dòng)式治理相關(guān)概念界定與成因分析

王丹 邊明世

摘 要：本文通過(guò)對(duì)相關(guān)文獻(xiàn)進(jìn)行梳理，探尋中國(guó)運(yùn)動(dòng)式治理概念界定的變遷，并探討分析其成因以及在中國(guó)長(zhǎng)期存在的深層邏輯，為中國(guó)運(yùn)動(dòng)式治理相關(guān)研究的深入化和規(guī)范化提供一定理論儲(chǔ)備。

關(guān)鍵詞：運(yùn)動(dòng)式治理;概念;成因

一、運(yùn)動(dòng)式治理的相關(guān)概念

運(yùn)動(dòng)式治理的提法最初出現(xiàn)在媒體報(bào)道中，僅用于指代某一具體領(lǐng)域的一種獨(dú)特的治理模式，學(xué)者并沒(méi)有對(duì)運(yùn)動(dòng)式治理做出過(guò)多關(guān)注和闡釋。

馮志峰（2007）首次明確界定了運(yùn)動(dòng)式治理的概念，他認(rèn)為運(yùn)動(dòng)式治理是指國(guó)家、政府、政黨或其他權(quán)力集團(tuán)，利用其掌握的政治權(quán)力和行政執(zhí)法權(quán)力進(jìn)行社會(huì)秩序的維護(hù)以實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定和諧發(fā)展，利用從上而下的政治動(dòng)員手段，調(diào)動(dòng)官僚階級(jí)和其他社會(huì)成員的能動(dòng)性和積極性，利用集中的權(quán)力執(zhí)行機(jī)制對(duì)社會(huì)中突發(fā)的公共事件或長(zhǎng)時(shí)間不能解決的頑固社會(huì)問(wèn)題進(jìn)行的一次疾風(fēng)驟雨式的有目的、有組織、有廣泛社會(huì)基礎(chǔ)的社會(huì)治理過(guò)程，運(yùn)動(dòng)式治理是特定政治主體為實(shí)現(xiàn)具體社會(huì)治理目標(biāo)的一種政策工具。這一定義比較準(zhǔn)確地把握了運(yùn)動(dòng)式治理的外延，界定了運(yùn)動(dòng)式治理的主體、客體、治理模式、治理特征等。這是最早對(duì)運(yùn)動(dòng)式治理概念界定論述比較全面的學(xué)術(shù)文獻(xiàn)。但作者并未對(duì)運(yùn)動(dòng)式治理的歷史淵源和內(nèi)在機(jī)制進(jìn)行深入探討。

有學(xué)者通過(guò)對(duì)運(yùn)動(dòng)式治理的實(shí)質(zhì)和內(nèi)在機(jī)制的研究，指出了運(yùn)動(dòng)式治理的淵源和傳承的連續(xù)性。例如，唐皇鳳（2007）認(rèn)為運(yùn)動(dòng)式治理是中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)主義時(shí)代國(guó)家治理的最基本的方式。他將運(yùn)動(dòng)式治理定義為強(qiáng)大的政治合法性賦予了執(zhí)政黨開展各類行政運(yùn)動(dòng)的權(quán)力，通過(guò)執(zhí)政黨官僚體系強(qiáng)大的組織網(wǎng)絡(luò)滲透和強(qiáng)大的意識(shí)形態(tài)灌輸，將人民群眾高效動(dòng)員，從而對(duì)社會(huì)資源進(jìn)行重新組織和分配，進(jìn)而解決各類公共問(wèn)題，完成社會(huì)各項(xiàng)治理目標(biāo)。單鑫（2008）運(yùn)用多維視角通過(guò)橫向縱向兩個(gè)角度剖析運(yùn)動(dòng)式治理。他認(rèn)為運(yùn)動(dòng)式治理是西方治理理論和中國(guó)實(shí)際相結(jié)合的產(chǎn)物，運(yùn)動(dòng)式的治理脫胎于中國(guó)式的“統(tǒng)治”，通過(guò)動(dòng)員的方式讓全民參與國(guó)家治理，改革開放前的表現(xiàn)形式為大量政治運(yùn)動(dòng)，而改革開放后即是運(yùn)動(dòng)式國(guó)家治理。

與此同時(shí)，也有學(xué)者認(rèn)為盡管運(yùn)動(dòng)式治理有其深刻的歷史根源，但傳統(tǒng)社會(huì)主義時(shí)代的動(dòng)員政治與當(dāng)前運(yùn)動(dòng)式治理有著顯著差異（余亞梅，唐賢興，2012）。例如，楊志軍（2010）認(rèn)為運(yùn)動(dòng)式治理是由掌控國(guó)家政治權(quán)利并能代表先進(jìn)生產(chǎn)力的執(zhí)政主體運(yùn)用自上而下的政治動(dòng)員手段以為滿足部分人民群眾的根本訴求的政治行動(dòng)，同時(shí)也對(duì)政治動(dòng)員和運(yùn)動(dòng)式治理存在的差異進(jìn)行了詳細(xì)的區(qū)分。楊志軍（2012）同時(shí)提出改革開放后運(yùn)動(dòng)式治理的政治色彩逐步弱化的觀點(diǎn)，他將運(yùn)動(dòng)式治理看成是改革開放前政治運(yùn)動(dòng)的“轉(zhuǎn)型”，剔除掉政治運(yùn)動(dòng)中的強(qiáng)烈意識(shí)形態(tài)斗爭(zhēng)和過(guò)分的政治化。因此，他總結(jié)認(rèn)為運(yùn)動(dòng)式治理是由各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)或是政府機(jī)關(guān)為主導(dǎo)而突然發(fā)起的社會(huì)治理運(yùn)動(dòng)，通過(guò)動(dòng)員官僚體系中的各級(jí)干部齊心協(xié)作，從而解決政府面臨的重大公共問(wèn)題。葉敏（2013）肯定了楊志軍關(guān)于運(yùn)動(dòng)式治理的政治色彩逐步淡化的說(shuō)法，他研究發(fā)現(xiàn)，運(yùn)動(dòng)式治理的動(dòng)員對(duì)象主要是“干部”?？紤]到當(dāng)前壓力型體制的特點(diǎn)，結(jié)合當(dāng)前運(yùn)動(dòng)式治理的實(shí)踐，很容易發(fā)現(xiàn)這種動(dòng)員是基于“權(quán)力強(qiáng)制”而非“觀念強(qiáng)制”。權(quán)力強(qiáng)制對(duì)政府治理方式的選擇具有主導(dǎo)作用。

以上這部分學(xué)者更多的是從政治運(yùn)動(dòng)角度來(lái)界定運(yùn)動(dòng)式治理，對(duì)于這種非常規(guī)的治理模式持有否定態(tài)度，后期的一部分學(xué)者從常規(guī)的國(guó)家治理理論出發(fā)進(jìn)行研究，對(duì)其概念的界定更加偏向于現(xiàn)代城市管理理論。

周雪光（2012）通過(guò)對(duì)清代“叫魂”事件、大躍進(jìn)等進(jìn)行評(píng)述提出，要從歷史宏觀的角度來(lái)思考運(yùn)動(dòng)式治理機(jī)制，他認(rèn)為中國(guó)大一統(tǒng)環(huán)境下的官僚體制，在面對(duì)復(fù)雜多變的國(guó)家治理形勢(shì)時(shí)，時(shí)常出現(xiàn)調(diào)控失敗的情況，而運(yùn)動(dòng)式治理就是應(yīng)對(duì)這種常規(guī)治理失靈而產(chǎn)生的暫時(shí)的替代機(jī)制或矯正機(jī)制。因此，運(yùn)動(dòng)式治理并不是政治主體非制度化治國(guó)，而是為應(yīng)對(duì)官僚制度化失效而不得不采用的手段，是國(guó)家治理體系中不可分割的有機(jī)部分。

賴詩(shī)攀（2015）通過(guò)研究中國(guó)科層組織任務(wù)過(guò)程發(fā)現(xiàn)，運(yùn)動(dòng)式治理就是壓力型體制下，國(guó)家治理常規(guī)多任務(wù)模式失敗時(shí)啟動(dòng)的打破科層制結(jié)構(gòu)桎梏以實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)的非常規(guī)任務(wù)模式。

任星欣（2015）等人從制度建設(shè)的角度界定了“常規(guī)任務(wù)治理機(jī)制”和“運(yùn)動(dòng)式治理機(jī)制”，認(rèn)為“運(yùn)動(dòng)式治理是建立和完善更有效的治理機(jī)制的基本工具，是制度建設(shè)過(guò)程中不可或缺的一部分”。

總之，經(jīng)過(guò)多年的討論和研究，學(xué)術(shù)界對(duì)運(yùn)動(dòng)式治理的起源、歷史淵源及其現(xiàn)實(shí)困境等基本問(wèn)題達(dá)成了一定的共識(shí)。一般而言，前期學(xué)者主要致力于明確運(yùn)動(dòng)式治理模式的主體、客體及特征等。后期學(xué)者研究著重于隨著運(yùn)動(dòng)式治理的深層機(jī)制的探索，使得運(yùn)動(dòng)式治理的概念界定更加清晰明了。

二、中國(guó)運(yùn)動(dòng)式治理的成因分析

1.運(yùn)動(dòng)式治國(guó)文化傳統(tǒng)的沿革

從歷史角度看，自古以來(lái)中國(guó)傳統(tǒng)的治國(guó)模式就是運(yùn)動(dòng)式治理，尤其新中國(guó)成立以來(lái)，政治運(yùn)動(dòng)此起彼伏，同時(shí)在政治體制上強(qiáng)調(diào)黨的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)以及民主集中制，導(dǎo)致基層治理力量薄弱，民眾政治參與度不夠，個(gè)體權(quán)力意識(shí)不足，同時(shí)在克里斯瑪型的權(quán)威領(lǐng)袖領(lǐng)導(dǎo)下，試圖通過(guò)政治運(yùn)動(dòng)實(shí)現(xiàn)治國(guó)目標(biāo)，這種治國(guó)模式也一直影響并延續(xù)至今。

馮志峰（2007）從政治思想、政治價(jià)值和政治意識(shí)三個(gè)方面分析了中國(guó)的政治文化中臣民的心理盲從現(xiàn)象。他認(rèn)為在長(zhǎng)期的封建政治化進(jìn)程中，中國(guó)民眾的個(gè)人主體權(quán)力意識(shí)和政治參與意識(shí)都非常薄弱，缺乏獨(dú)立主觀的政治權(quán)力能力，極易受到政治宣傳的鼓動(dòng)，行為具有情緒化和服從性的特征，為運(yùn)動(dòng)式治理長(zhǎng)期存在留下了基層的文化根基。因此，中國(guó)的運(yùn)動(dòng)式治理具有典型的中國(guó)傳統(tǒng)政治文化的傳承。

2.制度環(huán)境局限和政治治理資源的不足

正如上文相關(guān)研究綜述，由于中國(guó)的官僚體制的局限性，有時(shí)無(wú)法應(yīng)對(duì)復(fù)雜多變的國(guó)家治理形勢(shì)，所以需要運(yùn)動(dòng)式治理來(lái)彌補(bǔ)官僚體系失效時(shí)的國(guó)家治理手段的空缺。楊志軍（2013）認(rèn)為與我國(guó)龐大的社會(huì)治理需求相比，社會(huì)資源和行政資源的供給嚴(yán)重不足，這直接決定著政府在社會(huì)治理中可采取的有效手段極其有限，這是運(yùn)動(dòng)式治理產(chǎn)生的根本原因。尤其改革開放以來(lái)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，利益格局分化嚴(yán)重，社會(huì)秩序受到?jīng)_擊，市場(chǎng)失靈和社會(huì)失靈現(xiàn)象極其常見，政府治理資源嚴(yán)重不足。一是在于政府政治動(dòng)員能力的逐漸衰弱。在改革開放過(guò)程中，政府的社會(huì)控制大大放松，政府能直接支配的資源在縮減。意識(shí)形態(tài)的號(hào)召作用被多元價(jià)值觀所消解。在黨和政府的長(zhǎng)期執(zhí)政過(guò)程中，行政不當(dāng)、腐敗泛濫等問(wèn)題，使得老百姓對(duì)執(zhí)政黨的政策方案產(chǎn)生不信任，政府的公信力在下降。二是政府缺乏更多有效的政策治理工具。傳統(tǒng)僵化傲慢的官僚體制更傾向于選擇最簡(jiǎn)單最能直接顯示其權(quán)威的工具，那么運(yùn)動(dòng)式治理自然是其第一選擇。

3.執(zhí)政者主觀選擇偏向

上文分析政府部門頻繁采取運(yùn)動(dòng)式治理模式是迫于制度局限和政治資源匱乏的壓力，但也有研究認(rèn)為運(yùn)動(dòng)式治理往往是政府部門在權(quán)衡各種治理政策得失后的理性選擇。

唐皇鳳（2007）通過(guò)考察政府內(nèi)部現(xiàn)狀，指出運(yùn)動(dòng)式治理是政府缺乏社會(huì)動(dòng)員能力或資源匱乏下理性選擇的結(jié)果。陳楚杰（2009）認(rèn)為，如果不考慮價(jià)值觀念或政策的長(zhǎng)期得失，在政策議程和有限的組織資源背景內(nèi)，運(yùn)動(dòng)式治理是政府能主動(dòng)采取的一個(gè)有效和可行的途徑。周雪光（2011）也研究發(fā)現(xiàn)，運(yùn)動(dòng)式治理機(jī)制是中央政府控制地方防止局部偏差的重要手段，即主動(dòng)通過(guò)政治動(dòng)員的手段和渠道來(lái)實(shí)現(xiàn)自上而下的政策意圖。

所以主觀角度出發(fā)，運(yùn)動(dòng)式治理未嘗不是政府部門在其政治資源或政策空間有限情況下的主動(dòng)選擇。

三、結(jié)論

運(yùn)動(dòng)式治理模式是我國(guó)政府廣泛采用的一種公共政策工具，傳承于中國(guó)傳統(tǒng)的文化，并根植于中國(guó)獨(dú)特的官僚體制。改革開放以來(lái)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷重構(gòu)導(dǎo)致公共問(wèn)題頻發(fā)，政府行政治理資源的匱乏也為其大力發(fā)展提供了契機(jī)，另外學(xué)術(shù)界對(duì)運(yùn)動(dòng)式治理相關(guān)概念界定也幾經(jīng)變遷，從政治研究角度向社會(huì)治理理論角度轉(zhuǎn)變，本文希望通過(guò)理論梳理能為運(yùn)動(dòng)式治理轉(zhuǎn)型提供依據(jù)，在充分發(fā)揮運(yùn)動(dòng)式治理集中力量辦事的優(yōu)勢(shì)的同時(shí)，探索法治化制度化的綜合治理手段，實(shí)現(xiàn)政府行政治理能力的大幅提升。

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作者簡(jiǎn)介：

王丹（1990--）女，蒙古族，碩士研究生，北京航空航天大學(xué)，研究方向：航空管理城市管理;

邊明世（1989--）男，漢族，碩士研究生，清華大學(xué)，研究方向：城市治理。