放活宅基地使用權(quán)的理論邏輯與實(shí)現(xiàn)機(jī)制研究

張合林 王亞輝

摘 要：基于放活宅基地使用權(quán)的理論邏輯，從5個(gè)方面探討了放活宅基地使用權(quán)的實(shí)現(xiàn)機(jī)制，以期促進(jìn)相關(guān)工作的發(fā)展。

關(guān)鍵詞：宅基地使用權(quán)；理論邏輯；實(shí)現(xiàn)

文章編號(hào)：1004-7026（2019）03-0023-02 中國(guó)圖書分類號(hào)：D922 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

1 放活宅基地使用權(quán)的理論邏輯

宅基地“三權(quán)分置”是面向鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重大制度創(chuàng)新，核心是放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)，釋放宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)活力，給鄉(xiāng)村振興帶來(lái)新的制度改革紅利，凝聚成為內(nèi)生新動(dòng)能，放活宅基地使用權(quán)，具有重要的理論基礎(chǔ)和內(nèi)在發(fā)展邏輯[1-2]。

1.1 生產(chǎn)關(guān)系要適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的要求

隨著我國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和市場(chǎng)化進(jìn)程的快速推進(jìn)，現(xiàn)行宅基地管理制度越來(lái)越受到挑戰(zhàn)，不僅面臨宅基地資源稀缺性和閑置性并存、使用權(quán)產(chǎn)權(quán)殘缺和無(wú)序流轉(zhuǎn)并存的問題，而且宅基地及房屋保障性功能和財(cái)產(chǎn)性功能的矛盾日益凸顯。突出保障功能的宅基地制度本意，很大程度上已經(jīng)異化為農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益實(shí)現(xiàn)的最大阻礙?？梢?，現(xiàn)行宅基地制度框架下，限于在本集體經(jīng)濟(jì)組織成員范圍內(nèi)，轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)的傳統(tǒng)方式，在宅基地資源配置中逐漸失靈。為破解上述難題，宅基地“三權(quán)分置”應(yīng)運(yùn)而生。宅基地“三權(quán)分置”，是在堅(jiān)持宅基地集體所有、保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)的基礎(chǔ)上，通過(guò)放活宅基地使用權(quán)，有效破解了宅基地流轉(zhuǎn)一律限定在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的制度障礙，盤活農(nóng)村閑置和低效宅基地，顯化宅基地財(cái)產(chǎn)價(jià)值，全面激發(fā)流轉(zhuǎn)動(dòng)力和活力?？梢?，以放活宅基地使用權(quán)為核心的宅基地“三權(quán)分置”，是面向鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重大制度創(chuàng)新，是農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系的重大變革，將有力促進(jìn)農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展的發(fā)展[3]。

1.2 土地資源優(yōu)化配置和保護(hù)產(chǎn)權(quán)主體利益的需要

在現(xiàn)行宅基地管理制度框架下，由于宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)受限，導(dǎo)致存在宅基地資源稀缺和閑置并存的問題，宅基地“三權(quán)分置”順應(yīng)資源配置原則，放活宅基地使用權(quán)，一定程度上緩解了城市建設(shè)用地缺口的矛盾，盤活土地資源，提高利用效率。產(chǎn)權(quán)不能被轉(zhuǎn)讓，一方面意味著該財(cái)產(chǎn)不能充分發(fā)揮使用潛能，另一方面也增加了產(chǎn)權(quán)人財(cái)產(chǎn)價(jià)值減損的可能。“三權(quán)分置”將資格權(quán)從使用權(quán)中剝離出來(lái)，豐富使用權(quán)的權(quán)能，允許使用權(quán)多元化利用，不僅提高了使用權(quán)的利用效率，也保障和實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)益。

1.3 現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論和制度變遷理論的要求

現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論認(rèn)為，對(duì)于外部性問題的治理，關(guān)鍵是通過(guò)產(chǎn)權(quán)的界定和安排來(lái)有效實(shí)現(xiàn)外部性內(nèi)在化。土地利用是外部性問題顯著的領(lǐng)域之一，現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論重在通過(guò)產(chǎn)權(quán)安排解決外部性問題，彌補(bǔ)市場(chǎng)機(jī)制缺陷。對(duì)于解決宅基地資源利用的外部性問題，目前可行的制度是宅基地的“產(chǎn)權(quán)分置”，顯然，宅基地“三權(quán)分置”的核心思想是與現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論高度契合的。根據(jù)新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)制度變遷理論，外部利潤(rùn)是推動(dòng)中國(guó)土地市場(chǎng)化改革的主要?jiǎng)恿ΑＭ獠坷麧?rùn)無(wú)法在現(xiàn)有的制度安排下實(shí)現(xiàn)，其可以通過(guò)改變當(dāng)前的制度安排來(lái)適應(yīng)制度環(huán)境，進(jìn)而得到實(shí)現(xiàn)。當(dāng)市場(chǎng)制度的變遷能夠滿足主體要求時(shí)，也就是當(dāng)外部利潤(rùn)得到內(nèi)部化時(shí)，制度變遷完成。宅基地“三權(quán)分置”，是將現(xiàn)有宅基地制度框架下，外部利潤(rùn)內(nèi)部化的制度創(chuàng)新安排，宅基地“三權(quán)分置”是制度變遷理論的必然要求[4]。

2 放活宅基地使用權(quán)的實(shí)現(xiàn)機(jī)制

放活宅基地使用權(quán)，要求構(gòu)建其實(shí)現(xiàn)機(jī)制，包括宅基地有償使用機(jī)制、有償退出機(jī)制、市場(chǎng)流轉(zhuǎn)機(jī)制、利益分配機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制等。

2.1 有償使用機(jī)制

首先，擁有宅基地資格權(quán)的農(nóng)戶新申請(qǐng)宅基地的有償取得，根據(jù)地方資源稟賦、占用農(nóng)用地成本，由村集體自行決定有償使用費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。然后，現(xiàn)存宅基地的有償使用，對(duì)于多占、一戶多宅的農(nóng)戶，可根據(jù)流轉(zhuǎn)性超占和非法超占及超占數(shù)量，由政府進(jìn)行價(jià)格引導(dǎo)，村集體制定超占費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)。

其次，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的流轉(zhuǎn)費(fèi)用，根據(jù)流轉(zhuǎn)后的用途不同（經(jīng)營(yíng)性或者居住性）制定不同的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步豐富宅基地有償使用的內(nèi)涵和形式。

最后，有償使用費(fèi)由農(nóng)民集體收取使用，建立土地專項(xiàng)賬戶，確保該費(fèi)用用于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)，或者用于宅基地的收儲(chǔ)、置換等，定期將收支情況向民眾公布。

2.2 有償退出機(jī)制

宅基地的有償退出是指宅基地資格權(quán)的有償退出。一方面，對(duì)于主導(dǎo)部門和退出方式的選擇，由于各地區(qū)自然條件、社會(huì)發(fā)展水平的不同，宅基地退出的主導(dǎo)部門、退出模式應(yīng)因地制宜，采取多樣化的策略來(lái)鼓勵(lì)農(nóng)戶退出宅基地，同時(shí)對(duì)于配套的承包地也應(yīng)進(jìn)行相應(yīng)安排（收回或流轉(zhuǎn)）。另一方面，要合理制定宅基地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，不能按照征地價(jià)格進(jìn)行核算，同時(shí)應(yīng)積極探索宅基地退出的多元化補(bǔ)償方式，如貨幣補(bǔ)償、社會(huì)保障、住房安置、就業(yè)安置等。

2.3 市場(chǎng)流轉(zhuǎn)機(jī)制

建立市場(chǎng)流轉(zhuǎn)機(jī)制有兩種途徑，一是宅基地轉(zhuǎn)化為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地。由于現(xiàn)階段宅基地改革的試點(diǎn)地區(qū)可以進(jìn)行宅基地使用權(quán)抵押，經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地可以入市，引入市場(chǎng)機(jī)制，宅基地作為集體建設(shè)用地，若可以轉(zhuǎn)化為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地在市場(chǎng)上進(jìn)行流轉(zhuǎn)，不僅放活了宅基地使用權(quán)，增加了農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收益，也促進(jìn)一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，助力鄉(xiāng)村振興。但是宅基地的流轉(zhuǎn)要符合土地利用總體規(guī)劃和土地用途管制，政府可制定相關(guān)的產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入清單。二是利用增減掛鉤機(jī)制，進(jìn)行宅基地的復(fù)墾，復(fù)墾結(jié)余的建設(shè)用地指標(biāo)在土地交易市場(chǎng)進(jìn)行交易，該機(jī)制一般與宅基地退出制度配套。

2.4 利益分配機(jī)制

利益分配機(jī)制應(yīng)兼顧政府、集體、農(nóng)戶3方面的利益。在宅基地“兩權(quán)分置”或者宅基地“三權(quán)分置”的背景下，宅基地的所有權(quán)屬于農(nóng)民集體。為此，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)過(guò)程中，應(yīng)上交部分收益給集體經(jīng)濟(jì)組織（從長(zhǎng)遠(yuǎn)看來(lái)，若房地產(chǎn)稅開征，當(dāng)?shù)卣部色@得從居住用地轉(zhuǎn)為工商業(yè)用地較高的房地產(chǎn)稅收入）。

2.5 風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制

①宅基地有償退出應(yīng)與社會(huì)保障的完善銜接；②建立農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)保障基金；③探索建立有效的抵押物處置機(jī)制和貸款風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、緩釋和補(bǔ)償機(jī)制；④鼓勵(lì)政策性銀行為村集體經(jīng)濟(jì)組織提供中長(zhǎng)期貸款，用于閑置宅基地收儲(chǔ)、土地整治、配套設(shè)施建設(shè)等支出。

3 結(jié)束語(yǔ)

宅基地“三權(quán)分置”是一項(xiàng)面向鄉(xiāng)村振興的重大制度創(chuàng)新，其宗旨和關(guān)鍵是在落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)，盤活宅基地資源，提高利用效率，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入，有其重要的理論基礎(chǔ)和內(nèi)在發(fā)展邏輯。

參考文獻(xiàn)：

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