改革開放四十年來多元化糾紛解決機制的成就、問題及完善對策

胡平仁 彭園琛

摘要：改革開放四十年來，作為社會糾紛化解器的多元化糾紛解決機制仍存在相關法律法規(guī)協調性差、訴訟與非訴訟方式銜接不暢、多元化糾紛解決機制建設的人財保障措施不到位等問題。需要在總結先進經驗的基礎上，進行合理立法，暢通訴訟與非訴訟方式之間的渠道，增強民眾對非訴訟方式的信賴，加大相關部門的重視程度，并加強人財保障。以期促進多元糾紛解決機制的穩(wěn)步發(fā)展，實現全面深化司法改革的目標。

關鍵詞：多元化糾紛解決機制;制度建設;立法完善;理念更新

中圖分類號：D9 ? ? 文獻標志碼： A? ? ?文章編號：1006-3605（2019）03-0005-07

改革開放四十年來，隨著社會經濟的不斷發(fā)展，社會糾紛多元化、復雜化的趨勢日益明顯。與此同時，公民的法律意識、維權意識以及自我保護意識不斷增強，通過多種途徑保護自身的合法權益逐漸成為社會整體的共識。人民法院作為解決社會糾紛的主要部門，現今面臨的壓力越來越大。壓力體現在案件數量增長上。2013至2017年，最高人民法院受理案件82383件，審結79692件，分別比前五年上升60.6%和58.8%;地方各級人民法院受理案件8896.7萬件，審結、執(zhí)結8598.4萬件，同比分別上升58.6%、55.6%和144.6%。①壓力還體現在各方主體對人民法院案件審理結果的質量要求更嚴，上級法院、檢察院、公眾輿論以及當事人對人民法院的判決結果更加關注，要求法院必須審清其中的事實關聯，真正做到公平公正。而這兩方面的要求，就導致法官既要在限定期限內審結、執(zhí)結大量的案件，還要使作出的判決符合法律及事實認定，降低上訴率及二審改判率。并且司法途徑存在繁雜的訴訟程序、較長的訴訟周期以及較高昂的訴訟費用等弊端，導致其不能合理解決所有的糾紛，這就使案件的解決較難取得法律效果、經濟效果、政治效果以及社會效果的統一。基于上述情況，作者在梳理文獻研究成果及進行了為期一個月的基層調研基礎上，認識到我國仍然需要不斷發(fā)展包括訴訟、調解、仲裁等多種社會糾紛解決方式在內的多元化糾紛解決機制，使其相互配合、協調合作，共同發(fā)揮作用。

一、改革開放四十年來多元化糾紛解決機制發(fā)展的成就

何為多元化糾紛解決機制？關于這一概念的認識，學界目前已經形成了較為一致的觀點，普遍認為多元化糾紛解決機制既包括采用訴訟方式解決糾紛，也包括運用非訴訟方式化解糾紛，是一個綜合運用多種方式的糾紛解決體系。其中，以范愉教授的觀點最具有代表性，她認為“多元化糾紛解決機制是指一個社會中各種糾紛解決方式、程序或制度（包括訴訟與非訴訟兩大類）共同存在、相互協調所構成的糾紛解決系統?！盵1]48-49“多元化”是針對于單一性提出的，旨在于通過多種途徑，避免將糾紛的有效解決寄托于某一種程序（如訴訟）上，以社會價值和手段的多元化為基礎，重視發(fā)揮民間和社會的各種組織力量在解決糾紛中的作用，為當事人提供多種方式的選擇以確保糾紛得到有效及時的化解。

多元化糾紛解決機制作為一種重要的社會糾紛解決機制，深切符合當今國家全面推進基層治理現代化，推廣和發(fā)展新時代“楓橋經驗”的大背景，[2]2已經成為現階段我國堅持依法治國基本方略與開展全面深化改革工作中的重要內容。從2004年最高人民法院發(fā)布《人民法院第二個五年改革綱要》將多元化糾紛解決機制的建設作為50項改革任務之一，經過10年的構建與發(fā)展，到十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》正式將多元化糾紛解決機制確定為國家全面深化改革中司法改革的發(fā)展目標，我國已經圍繞多元化糾紛解決機制這一課題采取了一系列的措施，對推進我國社會發(fā)展和法治化進程起到了至關重要的作用。

通過調研發(fā)現，目前已采取的措施主要有以下幾個方面：一是逐步搭建訴調對接平臺;二是賦予調解協議合同效力;三是創(chuàng)設司法確認制度;四是對委派調解和委托調解形式進行創(chuàng)新;五是在法院附設ADR①制度，并成立專職調解員隊伍;六是建立特邀調解組織和特邀調解員名冊;七是針對復雜、專業(yè)性案件引入中立評估制度;八是探索建立無異議調解方案認可機制;九是探索構建無爭議事實記載機制。[3]184-188

通過采取上述系列措施，國家為當事人提供了包括訴訟、調解、仲裁在內的多種糾紛解決渠道，使當事人能夠根據各自不同的需求進行多種選擇。訴訟不再是當事人的唯一選擇，而是他們的保底途徑。在訴諸法院之前，相關當事人能夠通過調解、仲裁等非訴訟方式，以更低的時間成本和金錢成本達到解決糾紛的效果。同時，最高人民法院目前正在嘗試在各級法院通過訴前調解、委托調解以及在訴訟的各階段中進行調解，實現訴訟與非訴訟方式的多形式銜接。各相關部門也為此發(fā)布了多項意見、制定了相關的方案，以推廣到各試點法院實施。此外，最高人民法院通過成立專職調解員隊伍，引入中立評估制度，賦予調解協議合同效力，以及創(chuàng)設司法確認制度等方式，為當事人選擇非訴訟方式解決糾紛提供了保障，避免了當事人在調解以及后續(xù)執(zhí)行過程中可能會遇到的一系列問題，以求使當事人能更加認可通過非訴訟方式來解決他們日常生活中遇到的糾紛。

因此，多元化糾紛解決機制的建立不僅滿足了社會民眾的需要，為各種類型各種領域的糾紛當事人提供了解決糾紛的多元性選擇，還將各種糾紛解決方式的人財力量整合起來，充分發(fā)揮各自的作用來緩解社會中的矛盾沖突，使糾紛當事人不再針鋒相對，而是平心靜氣地進行對話協商，在交流溝通中找到能讓雙方都滿意的解決方式。這些舉措的實施有利于形成和諧穩(wěn)定的社會秩序，為構建社會主義和諧社會提供了有力保障。

二、多元化糾紛解決機制存在的問題及原因

多元化糾紛解決機制在我國從開始提出到現在已歷經十余年，其顯著的作用已經逐漸展現出來。但通過調研發(fā)現，在實際應用中還存在著一些問題亟待解決。

（一）相關法律法規(guī)協調性差，相應的法律體系尚未建成

通過查閱相關文獻并結合調研成果可以發(fā)現，多元化糾紛解決機制雖然已經建立，但相應的法律體系尚未建成完善。對于多元化糾紛解決機制改革的法律依據，現有的法律法規(guī)和司法解釋包括：《中華人民共和國民事訴訟法》《中華人民共和國人民調解法》《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》《最高人民法院關于人民法院民事調解工作若干問題的規(guī)定》《最高人民法院關于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制的若干意見》《最高人民法院發(fā)布〈關于人民法院推行立案登記制改革的意見〉》《最高法審委會審議并原則通過〈最高人民法院關于人民法院登記立案若干問題的規(guī)定〉》以及中央和地方頒布的一系列文件。雖然相關的法律、政策內容豐富、條目眾多，但是尚未制定關于多元化糾紛解決機制專門的法律，各地大多是依憑相關的政策與上級指令與決定，沒有專門法律對其工作進行規(guī)范，相關的規(guī)定零散分布于各部門法之中，法律的依據不充分，導致其存在的確定性和權威性遭受質疑。

其原因主要體現為以下兩個方面：一方面是沒有確立合適的領導中心。通過實地調研我們發(fā)現，雖然當前幾乎所有的政法部門均有參與到多元化糾紛解決機制建設工作中，但是機制的領導中心并不明確，部門之間各自為政、相互掣肘，這就導致司法、行政資源的浪費;另一方面是有關多元化糾紛解決機制建設的先進經驗并未得到充分有效的推廣。最高人民法院早在2007年下半年，確立了第一批包括吉林省高院、河南省廊坊市中院等9個法院在內的多元化糾紛解決機制改革試點法院。到2012年4月10日，最高人民法院經過中央的批準，發(fā)布了《最高人民法院關于擴大訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制改革試點總體方案》，在全國范圍內確立了第二批包括北京市朝陽區(qū)人民法院、四川省眉山市中級人民法院等在內的42家試點法院。之后最高人民法院又于2014年12月發(fā)布了《關于確定多元化糾紛解決機制改革示范法院的決定》，公布了包括北京市西城區(qū)人民法院、北京市順義區(qū)人民法院在內的50家示范法院。到目前為止，全國已有百家示范法院。但這些法院在試點和實踐中摸索總結出來的經驗成果，尚未得到有效總結并以立法的方式確認為法律制度進行廣泛推廣和應用。這就導致其他非試點法院在進行多元化糾紛解決工作中存在較大困難，并與試點法院之間存在一定的差距。

（二）訴訟與非訴訟方式組織協調不統一，工作銜接不順暢

通過實地調研，發(fā)現當今訴訟機制與非訴訟機制銜接并不順暢。在多年的實踐中，各地法院普遍建立了訴訟與非訴訟的對接平臺。如長沙市岳麓區(qū)人民法院作為最高人民法院確定的多元化糾紛解決機制改革的試點法院，就于2012年發(fā)布了《關于擴大訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制改革試點的實施方案》，并設立了訴調對接中心。但從目前的成果來看，很多工作還停留在制度建設的層面上，得不到有效的落實。

訴訟機制與非訴訟機制銜接不順暢的原因在于：第一，部分行政機關、社會組織對于自身的解紛職能認識不夠，主體意識及責任意識不強。而法院受到自身司法權的局限，在統籌整合解紛資源方面的手段不夠，權限不足，尚不能較好推進我國多元化糾紛解決機制的建設。第二，多元化糾紛解決機制的運行程序并未統一，各種糾紛解決方式之間尚未形成有效的銜接。調解、和解、審判、仲裁等方式之間割裂嚴重，程序銜接不暢，信息傳達不流通，不能發(fā)揮出互為補充的優(yōu)勢，造成當事人在選擇適當的糾紛解決方式的不便，不利于糾紛及時有效的解決，也使得解紛資源的嚴重浪費，在很大程度上影響到非訴訟糾紛解決機制作用的發(fā)揮。第三，民眾過分依賴訴訟方式。受傳統觀念的影響，民眾過度依賴國家公權力解決糾紛，大量糾紛涌入司法機關。但不是所有的糾紛都適合以訴訟的手段解決，民眾對于訴訟機制的認識不夠，且對訴訟的期待值過高，在訴訟手段不能合理解決糾紛時，就會對國家公權力產生不信任。這就會產生“治理的三重困境”中的其中一種情形——社會對法制提出過度要求而導致法制崩潰。[4]117-119訴訟作為終局性糾紛解決途徑，其權威性毋庸置疑。但它不是萬能的，其固有的局限性也限制了它的適用。一方面，作為終局性裁判程序，訴訟機制的高效率面對許多社會糾紛時，往往是它的缺陷，無法給當事人提供充足的反應與協商的時間。它的非此即彼、決斷是非的特點，有時往往只能發(fā)揮形式上的作用，無法詳細地關注民眾實質性權利。另一方面，受司法資源的限制，在解決大量的社會糾紛面前，訴訟機制已經顯得捉襟見肘。

（三）多元化糾紛解決機制的人財保障不夠

通過調研，發(fā)現多元化糾紛解決機制建設中現存人財保障不充分的問題。表現在一是從業(yè)人員數量不足、分配不合理;二是有關社會組織、民間組織建設缺乏相應的資金支持。

人財保障不夠，原因是限額編制及有關主體對社會、民間組織的重視程度不高。第一，限額編制方面。自從2015年開始實施立案登記制以來，案件數量持續(xù)大幅度上升，2016年全國各級法院受理案件達到了2305萬件。①但是，員額制的實施，使得法官的數量被限制。這就導致案件數量與法官數量之間產生矛盾，司法資源與司法力量無法滿足糾紛解決及社會現實的需要。同時，不同區(qū)域地區(qū)的案件數量不同，但相應的法官員額卻相同。以湖南省長沙市與永州市為例，2017年湖南省長沙市的基層法院立案數量平均在一萬件以上，而湖南省永州市的基層法院立案數量平均只有四千件左右。這就導致有些地方的司法資源嚴重匱乏，而有些地方的司法資源甚至每年還有空置。第二，組織建設不到位。雖然最高人民法院強調要通過推進調解、仲裁、行政裁決、行政復議等方式來分擔法院訴訟的壓力，并嘗試建立行業(yè)性、專業(yè)性糾紛解決組織來處理醫(yī)療衛(wèi)生、征地拆遷、保險糾紛、交通事故、勞動保障、商事糾紛、物業(yè)管理糾紛等，但這些組織在實際運作中，缺乏相關部門的高度重視，缺乏系統有效的引導，缺乏完善的規(guī)章制度、專業(yè)人才隊伍以及資金的保障，組織的規(guī)模有限，處理糾紛的能力也有限，導致其實際的作用得不到充分有效的發(fā)揮。

三、多元化糾紛解決機制的完善對策

（一）總結先進經驗，合理立法

第一，要在總結各地實驗與實際操作經驗的基礎上進行數據匯總以及數據的整理分析。由于中國地域廣袤，并且各地經濟發(fā)展水平不同，要合理分析各地的實際情況，就需要運用科學的方法來進行。第二，要注重吸收基層一線工作者的意見和建議。從實地調研的情況看，對矛盾糾紛解決最有發(fā)言權的不是專家學者也不是上級領導，而是工作在糾紛解決一線的基層工作者。在為期一個月的調研過程中，我們采訪了多位在糾紛解決一線的基層工作者，了解到了許多在文獻資料及會議發(fā)言中了解不到的情況。例如，如何準確地掌握片區(qū)內的社會情況，基層工作人員給出了遞進的排查方法，先排查“三無”（無親人、無住所、無經濟來源）人員，后定時串家串戶了解情況。第三，在總結各地及各部門實踐經驗的基礎上，對現有的糾紛資源進行統一規(guī)劃。對民間性、行政性和司法解紛機制整體布局，逐步形成科學的機制和程序，改善目前各部門相互掣肘、資源浪費、效率低下的狀態(tài)。第四，在對待民間性的解紛機制方面，應該在以人民調解員為基石的基層社區(qū)調解的基礎上，拓寬民間調解的進路，探索新型民間調解機構發(fā)展道路，逐步探索市場化機制的發(fā)展模式，并構建合理的管理體制。第五，在對待行政性解紛機制方面，要充分發(fā)揮基層自治組織的作用。依托智慧社區(qū)建設，建立社區(qū)糾紛檔案機制，嘗試從源頭上控制和化解糾紛。

以先進的有效經驗為基礎，合理立法。完善相關法律，建立多元化糾紛解決機制法律體系，是使多元化糾紛解決機制得到健全的關鍵步驟。各地可以根據本地實際情況，從本地實踐經驗中提煉出具有理念性、普遍性及互通性的經驗，通過立法加以確認，并在本地范圍里進行推廣適用。國家則在收集匯總各個地方的經驗基礎上，通過科學分析，找到能在全國范圍內能普遍適用的經驗，制定相關的法律及政策。并通過全國人民代表大會及其常務委員會，將現存的與多元化糾紛解決機制建設相關的文件政策，進行有條理的整理匯編，建立多元化糾紛解決機制法律體系。避免相關法律政策紛繁復雜，相關工作人員在進行糾紛解決時無從下手的問題，也保障了相關工作人員的權威性，進而有利于解決糾紛，緩和社會矛盾。

（二）暢通訴訟與非訴訟機制，增強民眾信賴

暢通訴訟與非訴訟機制，其核心是要解決訴調對接的問題。非訴訟機制對于社會糾紛解決而言，其實更能適應社會的多元化需要。在社會轉型期，糾紛的種類呈多樣化的發(fā)展趨勢，相對應地，糾紛解決的方式也必須要多元化。多元化糾紛解決機制存在的最高價值就在于訴訟和非訴訟機制的協調與平衡，能夠針對不同的社會需求，針對社會發(fā)展的不同階段、不同的社會體制、不同的文化背景，適應社會主體的選擇與社會價值取向需求，提供不同糾紛解決方案，并適時進行動態(tài)的調整。當前，我國基層法院已基本建立了訴訟服務中心，并在此基礎上建立了訴調對接中心，確立了相應的工作制度和工作職責。因此，今后的多元化糾紛解決機制完善工作可以以此為基礎進行。

第一，人民法院可在現有的訴訟服務中心和訴調對接中心辦公場所內引進包括人民調解、行政調解、行業(yè)調解、商事調解及律師調解在內的各方調解組織，多元主體共同解決法院在訴訟進行過程中認為可以通過非訴訟方式解決的糾紛，通過相關專業(yè)性工作人員的參與，提高糾紛解決的質量。[5]96第二，在社區(qū)、學校、公安局、民政局、勞動和社會保障局、交通局、環(huán)境保護局、國土資源和房產管理局、衛(wèi)生局、工商局等一系列糾紛易發(fā)處設立訴調對接分支，以便及時就地有效地處理各項矛盾糾紛，避免糾紛擴大化，爭取做到讓小矛盾不出社區(qū)，大矛盾不出街道，重大矛盾不出區(qū)政府，將矛盾最大范圍限定在區(qū)政府之內，使矛盾能夠最快速度得到有效解決。第三，完善在線糾紛解決機制（ODR）建設。以人民法院為龍頭，將各個政府機關、事業(yè)單位、相關組織拉入其中，暢通各部門、機構及組織之間的銜接渠道，提高其資源共享和信息互通的能力，并及時將線下的糾紛案件匯總到線上，實時對相關當事人公布糾紛處理進程。在線上平臺嘗試開展網上咨詢、網上立案、網上鑒定、在線調解、在線協商、在線仲裁、在線判決等工作，整合現存的各類資源，提升解決糾紛的效率。第四，通過訴調對接的線上和線下平臺建設，匯總相關數據。運用大數據分析，有助于準確把握當今社會矛盾糾紛的特點和規(guī)律，有利于科學預測今后矛盾糾紛的發(fā)展趨勢，為多元化糾紛解決機制的完善提供參考的依據。

增強民眾信賴，重點是提升民眾對非訴訟機制的信賴。第一，人民法院需要定期開展相關的法治講座，介紹近段時間內關于多元化糾紛解決機制建設的工作情況，對工作已取得的實際成果與尚存的不足之處進行總結，并以此為基礎，對之后的具體工作舉措進行部署。通過匯報機制建設的有效成果推動各政府機關人員的理念升級，增強其主體意識和責任意識，樹立多元主體共建多元化糾紛解決機制的理念，加強非訴訟機制的建設。 第二，以人民法院為中心的各部門應當通過各自的官方網站、微博、及微信公眾號等平臺，并結合線下諸如送法進校園、送法進社區(qū)等普法活動，宣傳多元化糾紛解決機制的理念，正確引導公眾認識到非訴訟方式解決糾紛的作用，增強非訴訟方式的說服力和影響力，提高公眾對于非訴訟方式的認可與信賴，促使民眾通過多元化糾紛解決方式解決糾紛。[6]78

（三）加大多元化糾紛解決機制建設的人財保障

一方面，應加大多元化糾紛解決機制建設的人力保障。第一，要將相關工作人員由經驗型逐漸向職業(yè)型進行轉變。各級法院應當有效建立和完善特邀調解組織和特邀調解員名冊制度，將行政調解、行業(yè)調解、商事調解及律師調解在內的各方調解組織一并納入其中，[7]118聘請退休法官、檢察官，吸收高校老師、專家學者加入到特邀調解員隊伍之中。第二，各行業(yè)應建立統一的職業(yè)培訓機制和調解員資質認證制度，提高調解員的準入門檻，并定時對已從業(yè)的相關工作人員開展糾紛解決的理論學習和實務培訓活動，考評優(yōu)秀的糾紛處理人員作為調解員的指導教練，以提升從業(yè)人員的素養(yǎng)和水平為目標對調解員進行培訓。第三，嘗試在法律院校探索設立專門的課程，教授糾紛解決程序方面的知識，培養(yǎng)和儲備專門進行糾紛解決的優(yōu)秀人才。

另一方面，應加大多元化糾紛解決機制建設的財力保障。第一，需要國家能夠從宏觀層面通盤進行考慮，對糾紛解決的經費保障進行整體性的規(guī)劃。建立以政府支持為主、糾紛解決行業(yè)收費為輔、公益性和市場化運作相結合的經費保障體制。[3]198第二，各級政府可根據本地實際情況，將本地訴訟服務中心、訴調對接平臺、在線糾紛解決機制（ODR）、ADR制度、特邀調解組織及特邀調解員名冊制度等系列建設所需費用納入到財政預算中給予保障。第三，對于行政調解組織及其他與行政部門相關的調解組織所需費用，則由行政主管部門納入到部門預算中予以保障。第四，對于公益性的調解組織則按照有關規(guī)定通過給予補貼、政府購買相關服務的方式提供支持。通過多元化的經費保障模式，推動各相關主體的發(fā)展，不斷促進多元化糾紛解決機制的完善。

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責任編輯：王贊新