張康之

〔摘要〕 在從農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)變的過程中，建構(gòu)起了以“民主”“法治”以及由現(xiàn)代政府所承載的“公共行政”等為內(nèi)容的社會(huì)治理體系。這個(gè)社會(huì)治理體系在工業(yè)社會(huì)的發(fā)展中發(fā)揮了無比重要的作用。然而，人類社會(huì)處在進(jìn)化過程中，不會(huì)停留在某種狀態(tài)而不發(fā)生變化。當(dāng)今時(shí)代，人類社會(huì)正處在全球化、后工業(yè)化進(jìn)程中。這是人類社會(huì)從工業(yè)社會(huì)走向后工業(yè)社會(huì)的又一次偉大的歷史轉(zhuǎn)型運(yùn)動(dòng)，意味著整個(gè)社會(huì)及其社會(huì)治理體系的重構(gòu)。在思考社會(huì)治理體系重構(gòu)的問題時(shí)，我們應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到的主要問題就是，社會(huì)治理應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的任務(wù)和開展行動(dòng)的條件都完全不同了，因而，社會(huì)治理體系的建構(gòu)邏輯以及所要建構(gòu)起來的社會(huì)治理模式，也將與工業(yè)社會(huì)的社會(huì)治理體系完全不同，即建構(gòu)以合作行動(dòng)為特征的社會(huì)治理。

〔關(guān)鍵詞〕 全球化，后工業(yè)化，社會(huì)治理，合作行動(dòng)

〔中圖分類號(hào)〕D630?? ?〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A〔文章編號(hào)〕1004-4175（2019）03-0080-08

在中國(guó)人為什么喜歡“拆遷”的問題上，西方人一直不理解。在西方國(guó)家，16世紀(jì)的建筑隨處可見，而在中國(guó)，人們總是習(xí)慣建了拆、拆了又重建，有的人由此領(lǐng)悟出中國(guó)人不喜歡歷史。其實(shí)不是這樣的，中國(guó)人實(shí)際上無比珍愛自己的歷史。中國(guó)人喜歡拆遷是由其思維方式?jīng)Q定的，具體說來，源于中國(guó)人創(chuàng)作時(shí)的思維方式。以作畫為例，西方人畫油畫是可以經(jīng)過無數(shù)次修改的，直至完成;中國(guó)人在宣紙上作畫，要么成畫，要么變?yōu)閺U紙。所以，中國(guó)人對(duì)社會(huì)治理的態(tài)度是不斷地否定、拋棄。即便是改革，實(shí)際上也是革命。在全球化、后工業(yè)化進(jìn)程中，隨著社會(huì)變革的問題提出來之后，也許中國(guó)人的這種思維方式是有益的。因?yàn)?，中?guó)的改革開放幾乎是與人類社會(huì)的全球化、后工業(yè)化運(yùn)動(dòng)同時(shí)啟動(dòng)的，特別是經(jīng)歷過幾十年對(duì)西方的學(xué)習(xí)和研究，我們已經(jīng)對(duì)畫油畫的技法了然于胸，而且對(duì)油畫成畫后的構(gòu)圖之死板僵化不甚滿意。我們追求潑墨寫意之暢快，也深諳景在畫外之意境。因而，我們以改革的方式去造就一場(chǎng)革命是完全可能的。事實(shí)上，在全球化、后工業(yè)化進(jìn)程中，我們所要實(shí)現(xiàn)的就是一場(chǎng)革命。其中，社會(huì)治理模式的重構(gòu)則是這場(chǎng)革命取得合乎歷史進(jìn)步要求之成果的保障。

一、社會(huì)治理中的民主、法治與行政

如果說統(tǒng)治體系不同層級(jí)間的關(guān)系是松散的，比如，把美國(guó)那種聯(lián)邦體制看作民主的模板，那么，對(duì)于農(nóng)業(yè)社會(huì)歷史階段中的中國(guó)，我們應(yīng)當(dāng)作出民主還是集權(quán)的理解呢？用吉登斯的話說，“傳統(tǒng)中國(guó)的中央政府很少設(shè)法直接控制其各個(gè)省份，尤其是那些較為偏遠(yuǎn)的省份。當(dāng)時(shí)，中國(guó)統(tǒng)治范圍內(nèi)的大部分居民都過著一種與其統(tǒng)治者完全不同的生活，無論是在文化還是在語言上，他們都與其統(tǒng)治者很少有共同之處” 〔1 〕14。如果在體制上把中國(guó)當(dāng)時(shí)的社會(huì)治理結(jié)構(gòu)稱作是民主的，認(rèn)為地方統(tǒng)治者（政府）有著自由和自決權(quán)，那么，人們都不會(huì)贊同。既然如此，人們又有什么理由把集權(quán)的帽子戴到那個(gè)時(shí)期政治的頭上呢？正如吉登斯所指出：“歐洲民族的興起，尤其是它們?cè)谑澜缙渌胤降陌l(fā)展，僅僅是一種相對(duì)晚近的現(xiàn)象?！?〔1 〕13

民族是與國(guó)家一道興起的，所以，學(xué)者們也把現(xiàn)代形態(tài)的國(guó)家稱作民族國(guó)家。有了民族國(guó)家后，在政治體制建構(gòu)過程中，才會(huì)遇到民主還是集權(quán)的問題。也就是說，民主與集權(quán)的問題僅僅是與現(xiàn)代民族國(guó)家聯(lián)系在一起的，為民主尋得古希臘的源頭和把集權(quán)斥之為封建的政治糟粕，都是錯(cuò)誤的。當(dāng)然，對(duì)于近代早期的思想家來說，為了思想表達(dá)的安全和尋求傳播、認(rèn)同的需要，采取“托古改制”的策略，是可以理解的。所以，我們能夠理解他們?yōu)槭裁匆獜墓畔ＥD和羅馬中去尋找民主和法治的原型，但我們認(rèn)為那在很大程度上是虛構(gòu)的。對(duì)于后世學(xué)者而言，啟蒙思想的權(quán)威地位已經(jīng)確立了起來，而且也成了社會(huì)建構(gòu)的理論依據(jù)。如果還像啟蒙思想家那樣“托古改制”，閉著眼睛去談?wù)摴畔ＥD的民主和古羅馬的法治，實(shí)際上，就只能說這種做法在思想上是不嚴(yán)肅的，在學(xué)術(shù)上是不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)?。?dāng)然，在20世紀(jì)中期，當(dāng)以阿倫特為代表的思想家們思考民主政治轉(zhuǎn)型的問題時(shí)，盡力淡化民主的制度和體制色彩，要求在行動(dòng)的意義上重新定義民主，也確實(shí)產(chǎn)生了協(xié)商民主理論、公眾參與理論等。但是，他們的所有思考都是在既定的民族國(guó)家框架中進(jìn)行的，并不具有泛歷史的普適性。就全球化、后工業(yè)化運(yùn)動(dòng)對(duì)民族國(guó)家所構(gòu)成的沖擊而言，也使得這些民主重構(gòu)的思想失去了色彩?？梢韵嘈?，一旦全球化、后工業(yè)化運(yùn)動(dòng)取得積極進(jìn)展，一旦民族國(guó)家的身形變得模糊、再模糊，關(guān)于民主、集權(quán)等問題的討論也就完全失去了意義。

阿倫特在談到古希臘的法律時(shí)，特地引用了赫拉克利特關(guān)于“法律是城邦的城墻”的比喻，認(rèn)為法律的功能類似于，“正如必須先建好城墻，一個(gè)可以辨認(rèn)出輪廓和邊界的城邦方能存在;同樣，法律決定了居民的品行，使自己的居民與眾不同，能夠與其他城邦的居民區(qū)分開來。法律是由某個(gè)人所設(shè)定和建造的城墻，眾人可以自由活動(dòng)的現(xiàn)實(shí)的政治領(lǐng)域便建在這城邦之內(nèi)” 〔2 〕154。阿倫特指出古希臘法律的這種城墻功用，是為了說明古希臘的法律與現(xiàn)代不同，它是超政治的，是在政治之先或政治之外得以確立的，而現(xiàn)代法律則是生成和存在于政治過程之中的。對(duì)于超政治的古希臘法律而言，“重要的是邊界的標(biāo)記而不是關(guān)系和聯(lián)結(jié)的形成。也就是說，法律使城邦得以持存，如果法律被廢除，城邦也就失去了自己的身份。對(duì)法律的違背是一種傲慢的行為，是對(duì)生命本身界限的僭越。法律在城邦之外是無效的;它的約束力僅僅適用于它所圈定的空間” 〔2 〕154。

如果把古希臘的法律看作法律的原始形態(tài)，那么，在這里可以清晰地看到，法律像城墻一樣發(fā)揮著隔離作用，通過圈定一個(gè)空間，使空間內(nèi)的生活不受外部因素的干擾，空間內(nèi)的一切都可能是自由的、有序的。但是，一旦突破法律的邊界，就會(huì)看到暴力，甚至接受以暴力形式出現(xiàn)的無情懲罰，如被判定僭越“城墻”的蘇格拉底，所受到的就是這種懲罰。所以，“法律盡管界定了人們?cè)谄渲泄餐疃皇褂梦淞Φ囊粋€(gè)空間，但就其起源和本性而言，法律涉及某種暴力的東西。法律的產(chǎn)生依賴的是生產(chǎn)而非行動(dòng);立法者類似于城邦的建筑師或建造者，而非政治人或者公民。法律造就了政治發(fā)生的場(chǎng)域，法律本身包含著內(nèi)在于一切生產(chǎn)之中的暴力。作為一個(gè)制成品，法律完全不像任何自然生成的東西那樣不需要上帝或人們的協(xié)助便能存在。任何非自然的、并非靠自身而形成的東西都包含著自身被生產(chǎn)出來所依據(jù)的法則，每種東西都體現(xiàn)它自己的法則，法則之間的關(guān)系不過是那些法則的產(chǎn)物之間的關(guān)系” 〔2 〕154。在這里，法律本身就是神，也是王，在它所圈定的空間中，凌空傲視眾生亦如羊群，誰也不能踏入它所劃定的邊界。

就法律所具有的至高無上的地位而言，由法律施行的統(tǒng)治與由君主主宰的統(tǒng)治一樣，都無非是一種統(tǒng)治，只不過統(tǒng)治的樣式不同而已。所以，在法律的統(tǒng)治之下，城邦中需要管理的事項(xiàng)是微乎其微的，或者說，城邦中幾乎沒有什么值得給予關(guān)注的管理事務(wù)。現(xiàn)代學(xué)者往往認(rèn)為古希臘城邦所實(shí)行的是法治，這是一個(gè)天大的誤會(huì)，至少是將法律的統(tǒng)治與現(xiàn)代法治混同了，甚至認(rèn)為古希臘法律的統(tǒng)治是現(xiàn)代法治應(yīng)當(dāng)學(xué)習(xí)和模仿的樣板。這反映出的是一種不求甚解的膚淺認(rèn)識(shí)。我們認(rèn)為，從阿倫特的描述中已經(jīng)能夠清晰地看到，亦如君主主宰的統(tǒng)治一樣，法律的統(tǒng)治也同樣屬于統(tǒng)治型的社會(huì)治理模式。因?yàn)?，“法律是城邦的主人和指揮官，而城邦中沒有哪個(gè)人有權(quán)指揮他的同儕。因此法律是父親與專制君主的合體……由于對(duì)法律的服從沒有任何自然的目的，因此公民與法律的關(guān)系還可以類比于主人和奴隸的關(guān)系：法律劃定了公民一輩子都是一個(gè)‘兒奴” 〔2 〕155。在法律的統(tǒng)治之下，城邦中除了可以對(duì)公民、外邦人、婦女、奴隸等進(jìn)行區(qū)分之外，并不存在社會(huì)性的群體分化。因而，城邦所擁有的是一種統(tǒng)治結(jié)構(gòu)，存在于公民、外邦人、婦女、奴隸之間的是一種統(tǒng)治關(guān)系，而不是法律關(guān)系。也就是說，在這個(gè)類似于君主的法律統(tǒng)治之下，城邦各構(gòu)成要素之間并無法律關(guān)系。即便是在公民中，智慧、勇敢等也是從屬于榮譽(yù)追逐的，公民之間并無法律關(guān)系得以表現(xiàn)的責(zé)任和義務(wù)等?！盁o論我們對(duì)希臘人的這種法律的概念作何解釋，對(duì)他們而言，法律從來沒能幫助國(guó)家之間或是一國(guó)之內(nèi)不同政治共同體之間建起橋梁。” 〔2 〕154在沒有法律關(guān)系的地方，我們?cè)趺茨芙庾x出法治呢？所以，古希臘并不存在現(xiàn)代學(xué)者所臆想的“法治”。

只是在資產(chǎn)階級(jí)革命中，特別是得益于18世紀(jì)的啟蒙運(yùn)動(dòng)，才確立起現(xiàn)代法治。這種法治是建立在民族國(guó)家得以建構(gòu)起來的前提下的，在民族國(guó)家的框架下，幾乎所有居民都獲得了公民權(quán)利，被規(guī)定為平等的社會(huì)存在物，而且在理論上被賦予了自由的權(quán)利。這樣一來，統(tǒng)治結(jié)構(gòu)解體了，從而使法治具有了管理的屬性。在法治框架確立起來后，社會(huì)治理在遵循和貫徹法的精神時(shí)可以作出一些工具選擇上的靈活性。比如，面對(duì)常規(guī)性的事項(xiàng)，依“法條”行動(dòng);面對(duì)較為復(fù)雜和不確定的事項(xiàng)，依政策行動(dòng)。從20世紀(jì)后期的情況看，在社會(huì)治理的過程中，世界各國(guó)都出現(xiàn)了這樣一種具有趨勢(shì)性的做法，援用政策去開展社會(huì)治理的方式占有越來越大的比重。無論是根據(jù)法條還是政策開展社會(huì)治理，都是法治的實(shí)際表現(xiàn)，都是對(duì)法的精神的實(shí)踐詮釋。但是，從20世紀(jì)后期的情況看，顯現(xiàn)了越來越多的運(yùn)用政策手段和依據(jù)政策開展社會(huì)治理的狀況。這無疑包含著一種隱喻，那就是，社會(huì)的復(fù)雜性和不確定性的增長(zhǎng)使得法條顯得僵化，無法滿足社會(huì)治理的實(shí)際要求，以致不得不求助于靈活性程度較高的政策。作為一種趨勢(shì)，它所指示的未來，即在高度復(fù)雜性和高度不確定性條件下的社會(huì)治理，必然會(huì)要求具有更大的靈活性。

20世紀(jì)初，隨著公共行政模式的確立，行政管理活動(dòng)是在官僚制組織中展開的，而官僚制的最基本要求就是按照規(guī)則行事。這也是法治的觀念在組織運(yùn)行中的體現(xiàn)。同樣，在組織的外部功能方面，按照以法的形式出現(xiàn)的規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)開展行動(dòng)，更是獲得合法性的基本途徑。所以，法治也就是行政管理的最高標(biāo)準(zhǔn)和最為基本的特征。但是，公共行政與其政治生態(tài)之間是不一致的，因?yàn)檎问前凑彰裰鞯囊蠖_展活動(dòng)的，所擁有的是民主制度，這就使行政與政治之間出現(xiàn)了制度性的沖突。對(duì)于這個(gè)問題，是通過政治-行政二分原則的確立加以解決的。也就是說，行政與政治不同，雖然二者都是服務(wù)于社會(huì)治理目標(biāo)的，都是社會(huì)治理體系的具體構(gòu)成部分，但政治是意見的領(lǐng)域、決策的領(lǐng)域，而行政則是執(zhí)行的領(lǐng)域和過程。因而，承載行政活動(dòng)的組織可以擁有不同于政治的制度，因?yàn)樗且怨倭胖频脑瓌t去加以建構(gòu)的。不過，從美國(guó)來看，在經(jīng)歷了羅斯?？偨y(tǒng)的行政集權(quán)后，就出現(xiàn)了一些學(xué)者（如沃爾多等）開始重新思考行政與政治的關(guān)系，直到20世紀(jì)70年代演化出了“新公共行政運(yùn)動(dòng)”，明確地提出了行政的政治控制之要求。實(shí)際上，他們所提出的也就是一種否定官僚制的主張。

新公共行政運(yùn)動(dòng)僅僅是在政治與行政的關(guān)系問題上作出了思考，而20世紀(jì)80年代的新公共管理運(yùn)動(dòng)則要求把視線轉(zhuǎn)移到第三個(gè)方面，即提出引入“企業(yè)家精神”。這在否定官僚制方面無疑是一項(xiàng)積極貢獻(xiàn)。也就是說，在政治與行政之間關(guān)系問題上的爭(zhēng)論無法形成共識(shí)性意見的情況下，也就將這個(gè)問題擱置起來了，而是到另一個(gè)方面去尋找出路。所以，新公共管理運(yùn)動(dòng)并不討論政治與行政的關(guān)系問題，而是搬出一個(gè)能夠?qū)倭胖圃斐芍苯記_擊的因素——企業(yè)家精神。這樣做的效果是，在新公共管理運(yùn)動(dòng)的影響下，“人們?cè)谂Ω倪M(jìn)政府運(yùn)作過程中，越來越多地使用了諸如顧客、質(zhì)量、服務(wù)、價(jià)值、鼓勵(lì)、創(chuàng)新、授權(quán)和靈活性等詞語，這表明官僚制范式已經(jīng)不再是美國(guó)政府管理中唯一或主要的觀點(diǎn)和論據(jù)了” 〔3 〕130。雖然新公共管理運(yùn)動(dòng)所采取的這些改革措施還更多地具有一定的被動(dòng)選擇的特征，但是，卻表明人們對(duì)官僚制的失望。其原因就在于，社會(huì)的復(fù)雜性和不確定性程度日益增長(zhǎng)，使得官僚制組織無法在復(fù)雜性和不確定性的環(huán)境下依然保持其分工-協(xié)作的高效運(yùn)行。

我們也看到，新公共管理運(yùn)動(dòng)在提出了對(duì)政府的改造方案時(shí)，實(shí)際上陷入了近代早期關(guān)于國(guó)家與社會(huì)、政府與市場(chǎng)關(guān)系問題的經(jīng)典討論之中去了。如果說政治-行政二分原則的提出，自由主義的或凱恩斯主義的處理國(guó)家與社會(huì)、政府與市場(chǎng)關(guān)系的做法，都無非是對(duì)源于近代早期經(jīng)典討論的解決方案的話，那么，新公共管理則為這種討論的再循環(huán)確立了起點(diǎn)。如果所制造出來的是一種簡(jiǎn)單的循環(huán)，在抽象的意義上也可以作出螺旋式上升的判斷。若把工業(yè)社會(huì)所造成的發(fā)展后果也聯(lián)系起來的話，就會(huì)看到，人類社會(huì)已經(jīng)走進(jìn)了高度復(fù)雜性和高度不確定性狀態(tài)，這種循環(huán)已經(jīng)變得不再可能，假如進(jìn)入新一輪的循環(huán)，那么人類將會(huì)陷入非常危險(xiǎn)的境地。所以，我們是對(duì)新公共管理運(yùn)動(dòng)持懷疑態(tài)度的，盡管新公共管理的諸多建議在中國(guó)要比世界上任何一個(gè)國(guó)家都得到了更加忠實(shí)的履行。