關(guān)婷　薛瀾

摘要 全球可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)（SDGs）明確指出了2015-2030年全球發(fā)展的目標(biāo)和方向。然而，該項議程的執(zhí)行和落實卻面臨著重重挑戰(zhàn)，執(zhí)行進(jìn)展也飽受質(zhì)疑?；诖耍疚膹墓舱邎?zhí)行的視角出發(fā)，對2016年和2017年已經(jīng)參與聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展高級別政治論壇（HLPF）的64個國家進(jìn)行了梳理和總結(jié)，依據(jù)在SDGs執(zhí)行中發(fā)揮主導(dǎo)作用的行為主體區(qū)分了四種執(zhí)行模式：政府主導(dǎo)、社會主導(dǎo)、共同治理與執(zhí)行阻滯模式。文章以中國、瑞典、日本和博茨瓦納為例，重點比較和分析了這四種執(zhí)行模式的實現(xiàn)形式和治理特點。研究顯示：①不同國家SDGs執(zhí)行模式的選擇與其資源條件高度相關(guān)，包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、政治支持環(huán)境與社會組織發(fā)育程度;②國家層面的SDGs執(zhí)行模式仍處于動態(tài)演化過程中，政府主導(dǎo)模式與社會主導(dǎo)模式都出現(xiàn)一些向共同治理模式演化的趨勢;③參與意愿和能力不足的發(fā)展中國家更可能陷入SDGs執(zhí)行阻滯。觀察和比較不同SDGs執(zhí)行模式有助于我們拓展對于公共管理視角下全球治理的理解，促進(jìn)國際社會更有針對性地解決SDGs執(zhí)行中所面臨的問題。同時，也為中國推動進(jìn)一步落實SDGs提供實踐參考與借鑒。

關(guān)鍵詞 可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)（SDGs）;全球治理;政策執(zhí)行

中圖分類號 D73/77

文獻(xiàn)標(biāo)識碼A

文章編號1002 - 2104（2019） 01 - 0011 -10

D01：10.12062/cpre.20180933

2015年9月，聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展峰會發(fā)布了《變革我們的世界：2030議程》（以下簡稱“2030議程”），制定了17項可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)（Sustainable Development Goals，簡稱SDGs）和169個子目標(biāo)，為未來15年全球發(fā)展指明了方向。全球SDGs的制定，標(biāo)志著國際社會對于世界發(fā)展轉(zhuǎn)型的兩點共識：第一，傳統(tǒng)工業(yè)化發(fā)展模式必須向新的可持續(xù)發(fā)展模式轉(zhuǎn)變。在日趨嚴(yán)峻的地球資源和環(huán)境約束條件下，人類社會必須采取新的方案以實現(xiàn)人類共同發(fā)展。當(dāng)前，世界已經(jīng)進(jìn)入實質(zhì)性推進(jìn)可持續(xù)發(fā)展的進(jìn)程。第二，現(xiàn)有的國際話語體系與世界秩序正在發(fā)生重大轉(zhuǎn)變，全球治理的議程設(shè)置也隨之發(fā)生變革，需要構(gòu)建與之相適應(yīng)的新全球治理體系。當(dāng)前的全球治理體系帶有明顯的時代烙?。弘S著新興市場經(jīng)濟(jì)體在全球舞臺上活躍度的增強，“美國主導(dǎo)”的世界秩序正在受到嚴(yán)重挑戰(zhàn)，新興國家和發(fā)展中國家所關(guān)注的經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展成為新的國際社會共識。因此，SDGs的制定，對于全球發(fā)展和治理具有里程碑式的意義。

然而，對于所有國家來講，落實2030議程，既是機(jī)遇，更是挑戰(zhàn)。由于SDGs的形成和確定本身就是一個全球各界廣泛參與的政治協(xié)商與談判過程，所涵蓋內(nèi)容具有高度的廣泛性、普適性和靈活性，實現(xiàn)目標(biāo)本身難度就很大;加之聯(lián)合國及其所屬機(jī)構(gòu)并不具備強制的法律約束力;各國所處的發(fā)展階段和面臨問題各不相同，執(zhí)行動力與能力不一。因此，自發(fā)布之日起，SDGs執(zhí)行就飽受爭議，特別是一些現(xiàn)實主義取向的學(xué)者提出了諸多對SDGs的批評與質(zhì)疑。那么，SDGs的執(zhí)行情況究竟如何？各國是采取怎樣的方式落實SDGs的？在這項“人類歷史上最宏大的公共政策實驗”中，各國的執(zhí)行模式有哪些異同點？哪些原因造成了執(zhí)行模式的不同？

根據(jù)“2030議程”的相關(guān)規(guī)定，從2013年開始設(shè)立的聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展高級別政治論壇（High-Level PoliticalForum on Sustainable Development，簡稱HLPF）是各國政府就SDGs執(zhí)行情況開展交流和政策研討的最主要平臺。自2016年起，各國均可在這一平臺上自愿報告本國的SDGs執(zhí)行進(jìn)展。2016年7月，包括中國在內(nèi)的22個國家率先公布了SDGs國別報告;2017年7月，43個國家政府報告了本國的SDGs行動計劃及進(jìn)展情況。這些國別報告和相關(guān)政府文件是關(guān)于國家層面SDGs執(zhí)行情況的權(quán)威政府文件，為我們了解分析各個國家在SDGs執(zhí)行方面的特點提供了重要的基礎(chǔ)材料。本研究對這些報告進(jìn)行了深入的解讀和分析。

1 國際政策執(zhí)行與落實的相關(guān)研究

隨著全球化進(jìn)程的加速與世界政治經(jīng)濟(jì)秩序的演變，傳統(tǒng)國際治理機(jī)制面臨重重挑戰(zhàn)，治理問題、治理主體與治理方式都正在發(fā)生著重大改變。一方面，維護(hù)和平與穩(wěn)定已不再是全球治理的唯一目標(biāo)，越來越多新型全球性問題亟待解決，如全球金融危機(jī)、氣候變化、傳染病、環(huán)境惡化等。另一方面，新型治理主體的興起帶來了國際治理機(jī)制及參與格局的新變化。政府間組織、非政府組織、新興經(jīng)濟(jì)體在全球治理的參與格局中發(fā)揮著越來越大的作用。顯然，從根本上來講，傳統(tǒng)國際治理體系在應(yīng)對這些“全球化時代”的新問題時，存在著結(jié)構(gòu)性失靈。但是，在當(dāng)前國際治理體系不發(fā)生根本性變革的前提下，如何能夠提升治理水平以促進(jìn)全球性問題的解決？我們認(rèn)為，促進(jìn)國際政策的執(zhí)行與落實是提升治理水平的一個重要環(huán)節(jié)，這也是國際政治與全球治理研究中被忽略的一個主題。

事實上，不少研究已經(jīng)表明，國際政策的執(zhí)行是全球治理過程中一個非常薄弱的環(huán)節(jié)。如米歇爾·莫達(dá)西尼（Michel Mordasini）指出，“國際社會的外交辭令與各個國家的實際行動之間存在著巨大的鴻溝”。以政府發(fā)展援助政策為例，研究者發(fā)現(xiàn)，政府發(fā)展援助政策的執(zhí)行過程存在諸多問題，例如援助國不履約、援助過程的協(xié)調(diào)機(jī)制不完備、被援助國沒有承擔(dān)履約責(zé)任、國際組織能力不足等。再如，世界銀行獨立評估組在2011年對16個國際合作項目執(zhí)行的評估質(zhì)量進(jìn)行了分析，發(fā)現(xiàn)其中9個項目在評估效果方面存在中等或較大的缺陷。

國際政治理論、新制度理論與治理理論學(xué)者從不同維度出發(fā)，來探討和研究國際政策執(zhí)行。國際政治理論學(xué)者認(rèn)為，國際政策執(zhí)行薄弱根本上是源于國際體系中的“無政府狀態(tài)”，以及執(zhí)行機(jī)構(gòu)與絕對強制力的缺乏。但是，他們并不關(guān)注這一現(xiàn)象，而是將研究更多聚焦于國家之上（above the state）的層面。即便是從公共政策視角出發(fā)的國際關(guān)系學(xué)者，也更多將關(guān)注點放在國際公共政策的形成、演變與擴(kuò)散機(jī)制上，而非國際政策在不同國家中執(zhí)行過程。新制度主義學(xué)者認(rèn)為“政策執(zhí)行失靈”源于制度的結(jié)構(gòu)性失靈?？枴谒沟蟻啠↘al Raustiala）與大衛(wèi)·維克多（David G.Victor）提出并發(fā)展了“機(jī)制復(fù)合體（Regime Complex）”的概念，認(rèn)為新國際制度是由一套松散交叉、扁平多元的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)則和機(jī)制組成的。這套理論體系適用于分析具有高不確定性和快速變化特點的議題領(lǐng)域（如氣候變化領(lǐng)域）。但是顯然，機(jī)制復(fù)合體理論更多關(guān)注特定類型全球性問題的制度安排，而非國際政策在國家層面的執(zhí)行過程。治理領(lǐng)域?qū)W者將研究邊界擴(kuò)展到了非政府參與主體和治理網(wǎng)絡(luò)，關(guān)注多元主體與新治理機(jī)制在國際政策執(zhí)行過程中發(fā)揮的作用?？夏崴埂ぐ柌兀↘enneth W.Abbott）和鄧肯·斯奈德（DuncanSnidal）分析了國際規(guī)制型政策實施過程中不同參與者的功能和影響。他們發(fā)現(xiàn)，政府主要在議程設(shè)置、協(xié)調(diào)和執(zhí)法方面發(fā)揮主導(dǎo)作用，企業(yè)是項目執(zhí)行主體，非政府組織則在整個規(guī)制實施過程中都起到了倡導(dǎo)和監(jiān)督的作用。治理領(lǐng)域?qū)W者的研究帶給我們很多啟發(fā)，但是已有研究大部分仍聚焦于單一議題或單項國際政策的國內(nèi)政策執(zhí)行過程與治理過程，較少考慮國際層面的政策與問題，特別是結(jié)合現(xiàn)實需求的微觀研究還比較少。

3 不同國家SDGs執(zhí)行模式的案例比較

在理論分析的基礎(chǔ)上，我們對2016年與2017年參與HLPF的64個國家的SDGs執(zhí)行進(jìn)展開展比較和分析①，并對其執(zhí)行模式進(jìn)行了分類和總結(jié)（見表2）。整體上來講，我們主要從兩個維度對SDGs執(zhí)行模式進(jìn)行分析和評價，即政府參與和社會參與。第一，政府參與維度由政府行動計劃（Action Plan）、協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和指標(biāo)體系三個方面構(gòu)成，具體包括SDGs國家行動計劃、SDGs府際協(xié)調(diào)部門、以及指標(biāo)體系構(gòu)建。第二，社會參與維度的評價則由社會協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、社會組織報告、專家委員會三個方面組成。社會協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)指由社會組織發(fā)起并成立的SDGs行動協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu);社會組織報告指非政府機(jī)構(gòu)、科研機(jī)構(gòu)、企業(yè)等完成（非政府委托、非UN組織完成）的SDGs相關(guān)報告;專家委員會指由可持續(xù)發(fā)展領(lǐng)域?qū)＜医M成的SDGs政策咨詢委員會。

綜合比較和分析各國行動，我們將政府出臺了行動計劃但沒有SDGs社會協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的國家歸為政府主導(dǎo)類別;將社會成立了SDGs協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)但政府沒有出臺行動計劃的國家歸為社會主導(dǎo)類別;將既有國別行動計劃，又有較高社會參與水平（社會協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)）的國家歸為共同治理類別;兩者皆弱為執(zhí)行阻滯類別。特別需要指出的是，我們把部分僅將SDGs目標(biāo)并入本國政策規(guī)劃而沒有出臺專項SDGs行動計劃、沒有政府協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、也沒有成立社會協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的國家也納入了執(zhí)行阻滯類別。做出這種區(qū)分的根本依據(jù)在于，參與主體行動計劃的確立與協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的設(shè)置可以作為考量SDGs執(zhí)行機(jī)制的重要維度：國別行動計劃通常涵蓋了執(zhí)行SDGs國家性的計劃、政策、行動框架和倡議，是政府參與SDGs行動最重要的標(biāo)志之一;社會參與SDGs主要采取自下而上或網(wǎng)絡(luò)合作的方式，難以形成全國性的行動計劃，因此，我們將社會自發(fā)成立的區(qū)域性或全國性SDGs協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)作為社會參與的主要標(biāo)志。

3.1 政府主導(dǎo)模式

政府主導(dǎo)的執(zhí)行模式在各國SDGs行動中占據(jù)主導(dǎo)地位，也是大部分發(fā)展中國家最常采取的模式。采取政府主導(dǎo)模式的重要前提是政府具備參與意愿和能力落實2030議程，并通過調(diào)動本國（或國際）資源采取行動。

從比較的結(jié)果（見表2）來看，45個國家（約占70%）采取了政府主導(dǎo)模式。其中，19個國家政府出臺了落實2030議程的專項行動計劃（或戰(zhàn)略），包括中國在內(nèi)的26個國家將SDGs與本國規(guī)劃或政策進(jìn)行了校準(zhǔn)（Alignment），并采取與本國規(guī)劃或政策結(jié)合的方式落實SDGs。此外，大多數(shù)國家政府都設(shè)立了SDGs跨部門協(xié)調(diào)機(jī)制（機(jī)構(gòu)），負(fù)責(zé)該目標(biāo)的落實。從國別指標(biāo)體系的設(shè)置來看，28個國家進(jìn)行了SDGs指標(biāo)對標(biāo)，對指標(biāo)可獲得性進(jìn)行了分析，并明確指出當(dāng)前本國可供測量SDGs進(jìn)展的指標(biāo)數(shù)量。從社會參與的角度來看，在政府主導(dǎo)模式的國家中，社會參與水平總體較低。大多數(shù)的社會參與屬于“政府邀請”形式，而非社會組織或企業(yè)主動采取行動。從分析的結(jié)果來看，11個國家的部分非政府組織采取了一些社會行動，或發(fā)布了一些SDGs報告，但尚未形成成熟的SDGs社會參與網(wǎng)絡(luò)。此外，僅有2個國家成立了可持續(xù)發(fā)展專家委員會，為政府決策和社會行動提供咨詢和專業(yè)支持。

以中國為例，中國是在2016年參與HLPF的22個國家之一。2015年9月，國家主席習(xí)近平發(fā)表題為《謀共同永續(xù)發(fā)展做合作共贏伙伴》的重要講話，表明了中國參與聯(lián)合國2030議程的決心和承諾。2016年，中國發(fā)布了《中國落實2030議程國別方案》。該方案指出，中國“將17項可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)和169個具體目標(biāo)納入國家發(fā)展總體規(guī)劃，并在專項規(guī)劃中予以細(xì)化、統(tǒng)籌和銜接……中國已經(jīng)建立了落實可持續(xù)發(fā)展議程部際協(xié)調(diào)機(jī)制，43家政府部門將各司其職，保障各項工作順利推進(jìn)……積極開展試點示范，循序漸進(jìn)向全國推廣”。2017年，中國發(fā)布了《中國落實2030議程進(jìn)展報告》，對中國落實SDGs的進(jìn)展情況進(jìn)行了年度總結(jié)報告。

在政府主導(dǎo)的框架下，中國采取了一系列體制機(jī)制創(chuàng)新促進(jìn)SDGs的落實。2017年8月，中國成立了“中國國際發(fā)展知識中心”，旨在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)國內(nèi)外發(fā)展研究資源，促進(jìn)各國發(fā)展及SDGs相關(guān)研究成果合作和交流。同時，中國積極推進(jìn)落實2030議程創(chuàng)新示范區(qū)建設(shè)，試圖探索一批可復(fù)制、可推廣的可持續(xù)發(fā)展現(xiàn)實樣板。2018年3月，太原市、桂林市、深圳市獲準(zhǔn)成為首批國家可持續(xù)發(fā)展議程創(chuàng)新示范區(qū)。此外，中國還采取了一系列國際合作創(chuàng)新機(jī)制促進(jìn)落實SDGs，包括推動建立全球能源互聯(lián)網(wǎng)、增加對外援助（設(shè)立南南合作援助基金）、通過“一帶一路”倡議助力全球可持續(xù)發(fā)展等。

然而，從社會的角度來看，這兩年中國公眾和社會組織主動參與SDGs的行動還非常有限。雖然中國政府提出要進(jìn)行廣泛的社會動員，推進(jìn)公眾參與，但是，我們初步的調(diào)查顯示，約27%的中國公眾認(rèn)為自己了解SDGs，但客觀上非常了解SDGs的公眾只占到1%左右（數(shù)據(jù)來自2018年3月，清華大學(xué)全球可持續(xù)發(fā)展研究院“SDGs公眾認(rèn)知”火車問卷調(diào)研項目）。同時，落實SDGs相關(guān)的專家委員會與專業(yè)智囊機(jī)構(gòu)也仍處于發(fā)展過程中。因此，中國的企業(yè)、專家、公眾和社會組織在落實SDGs的進(jìn)程中尚待發(fā)揮更關(guān)鍵的作用。

3.2 社會主導(dǎo)模式

社會主導(dǎo)模式主要指以企業(yè)、公眾和社會組織作為參與主體落實SDGs的執(zhí)行模式。這些非政府機(jī)構(gòu)和公眾通過自發(fā)成立協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)主動采取SDGs行動。與政府主導(dǎo)模式不同，在社會主導(dǎo)模式中，政府被賦予的定位是參與者之一，而不是領(lǐng)導(dǎo)者或唯一行動者。社會主導(dǎo)模式一般出現(xiàn)在社會組織相對發(fā)達(dá)的國家和地區(qū)，非政府組織、企業(yè)等行動者具備調(diào)動資源的意愿和能力、能夠引導(dǎo)社會理念和行動來促進(jìn)SDGs的落實。在我們的分析對象中，6個國家（約占9%）的SDGs行動屬于社會主導(dǎo)模式。

以瑞典為例，瑞典在2017年參加了HLPF。顯然，相比其他國家，瑞典（以及其他北歐國家）在執(zhí)行SDGs的起點上要優(yōu)越的多。2017年可持續(xù)發(fā)展行動網(wǎng)絡(luò)（SDSN）聯(lián)合貝塔斯曼基金會發(fā)布的《SDGs指數(shù)和指示板》顯示，瑞典在157個被評測國家中排名第一，這意味著瑞典在世界各國中具備實現(xiàn)SDGs最好的基礎(chǔ)條件，所面臨的挑戰(zhàn)最小。不僅如此，瑞典社會組織高度發(fā)達(dá)，其較高的經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展水平使瑞典社會具備較好落實SDGs的條件。如瑞典國別報告指出，“長期以來，社會合作與協(xié)調(diào)一直是瑞典社會模型的核心，這也將成為瑞典執(zhí)行2030議程的主要方式……瑞典的私營機(jī)構(gòu)、公民社會、科研組織和城市已經(jīng)建立了一系列與2030議程主題相關(guān)的平臺與合作機(jī)制”。

從政府角度來講，瑞典國會與政府是促進(jìn)SDGs行動的重要機(jī)構(gòu)。但是，與中國不同，瑞典政府并沒有出臺專項的SDGs行動計劃。瑞典國別報告顯示，瑞典政府建立了跨部門2030議程工作組，所有部門均參與。其中，公共行政部負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)和促進(jìn)2030議程在國內(nèi)層面的執(zhí)行，國際發(fā)展合作與氣候部則領(lǐng)銜國際層面的執(zhí)行，國會中的外交委員會和財政委員會主要負(fù)責(zé)推進(jìn)2030議程。2015年7月，瑞典成立了可持續(xù)發(fā)展科學(xué)委員會。2016年3月，政府還授權(quán)組建了由7人組成的SDGs國家代表團(tuán)，負(fù)責(zé)鼓勵和支持瑞典2030議程行動的國際/國內(nèi)利益相關(guān)者的經(jīng)驗和知識交流。此外，瑞典統(tǒng)計局初步分析并公布了瑞典120個SDGs相關(guān)指標(biāo)，其中100個與全球指標(biāo)內(nèi)容完全或部分一致。目前，該指標(biāo)體系仍在進(jìn)一步完善過程中。

從社會角度來看，很多瑞典企業(yè)將2030議程視為“世界上最大的訂單”，致力于向全球市場提供可持續(xù)產(chǎn)品及服務(wù)，如促進(jìn)環(huán)境與氣候科技的發(fā)展，鼓勵可持續(xù)發(fā)展的商業(yè)模式創(chuàng)新等。以瑞典可持續(xù)發(fā)展網(wǎng)絡(luò)組織（SwedishLeadership for Sustainable Development）為例，它由26家非常具有影響力的瑞典企業(yè)、3個專家機(jī)構(gòu)、瑞典基金和瑞典國際發(fā)展合作署組成。通過采取合作的方式，這個組織構(gòu)成了落實SDGs目標(biāo)12（可持續(xù)消費與生產(chǎn)）、目標(biāo)8（提升體面就業(yè)率）、目標(biāo)16（公正與反腐?。┖湍繕?biāo)5（性別平等）的重要平臺。類似的案例還有很多，眾多可持續(xù)發(fā)展跨國合作的商業(yè)項目以及科研教育項目為瑞典落實SDGs提供了重要支撐，瑞典公民社會組織、工會等非政府機(jī)構(gòu)采取的SDGs行動也非常引人注目。下一步，瑞典計劃進(jìn)一步強化和發(fā)揮社會治理與協(xié)作的傳統(tǒng)優(yōu)勢，并將其作為執(zhí)行SDGs的主要方式。同時，政府也計劃出臺具體的國家行動計劃，共同促進(jìn)瑞典的SDGs行動。

3.3 共同治理模式

共同治理模式主要指政府與非政府組織、企業(yè)等共同主動參與SDGs落實的行動。政府通過出臺專項的國別行動計劃等積極推進(jìn)決策和執(zhí)行，同時，非政府組織、企業(yè)等社會參與者也主動參與其中。傳統(tǒng)上來講，共同治理模式更可能出現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高、社會組織相對發(fā)達(dá)、且政府有較高SDGs執(zhí)行意愿的國家中。然而，本項研究比較的結(jié)果（見表2）顯示，采用共同治理模式的國家不僅包含發(fā)達(dá)國家，如德國;也包含發(fā)展中國家，如巴西。不僅如此，各個國家所采取的SDGs國別行動出現(xiàn)了一個向共同治理模式轉(zhuǎn)變的趨勢：在有意愿落實SDGs的發(fā)達(dá)國家中，政府顯示出越來越高的參與熱情，如3.2中的瑞典政府對于出臺國家行動戰(zhàn)略的計劃;在有意愿落實SDGs的發(fā)展中國家中，政府也非常鼓勵非政府組織與企業(yè)等積極參與SDGs的落實。

在本文分析的64個國家中，歸屬于共同治理模式的國家共有8個，包括德國、韓國、日本、丹麥、烏干達(dá)、愛沙尼亞、巴西和盧森堡。這些國家的政府均出臺了專項的SDGs國家行動計劃，成立了專門的政府協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，進(jìn)行了SDGs對標(biāo)并初步建立指標(biāo)體系。同時，社會組織也積極參與其中，通過推進(jìn)政府SDGs信息公開與問責(zé)、提供具體政策建議、成立社會SDGs聯(lián)盟，發(fā)起倡議和行動等方式參與SDGs的落實。

以日本為例，在聯(lián)合國出臺2030議程后，日本致力于成為SDGs行動的世界模范。一直以來日本所倡導(dǎo)的可持續(xù)、包容與參與式社會建設(shè)，為SDGs執(zhí)行提供了良好的價值導(dǎo)向和社會基礎(chǔ)。2016年5月，日本成立了由總理和部長組成的新內(nèi)閣“SDGs總部（SDGs PromotionHeadquarters）”，作為協(xié)調(diào)SDGs行動的國家最高權(quán)力機(jī)構(gòu)。日本“SDGs總部”分別于2016年9月和11月舉行了多次SDGs圓桌會議，廣泛邀請來自非政府組織、學(xué)術(shù)界、私營機(jī)構(gòu)、國際組織的社會各界代表和公民代表參加，討論日本SDGs行動方案。

2016年12月，日本政府通過了SDGs實施指導(dǎo)原則（SDGs Implementation Guiding Principles），作為其落實SDGs的主要戰(zhàn)略方案?！爸笇?dǎo)原則”提出了“日本將成為未來可持續(xù)發(fā)展的全球引領(lǐng)者，致力于經(jīng)濟(jì)、社會與環(huán)境的協(xié)同發(fā)展，不落下任何一個人”的愿景，并根據(jù)日本國情指出了5個基本原則和8個優(yōu)先落實SDGs目標(biāo)的重點領(lǐng)域。針對這些優(yōu)先領(lǐng)域，日本政府對本國SDGs行動進(jìn)行了羅列和逐次分析，并審查了232項SDGs指標(biāo)的數(shù)據(jù)可獲得性，并廣泛采用科學(xué)、科技和創(chuàng)新（STI）工具來設(shè)立SDGs指標(biāo)體系，依此衡量國家SDGs行動的整體進(jìn)度。2016年5月，科技外交咨詢委員會提交了一份政策建議“未來建議：STI作為全球方案的橋梁一四項科技外交落實SDGs的行動（STI for SDGs）”，建議日本通過科技創(chuàng)新領(lǐng)域（包括物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等）的國際合作創(chuàng)新引領(lǐng)SDGs全球行動。

從社會的視角來看，日本的私營機(jī)構(gòu)、科研機(jī)構(gòu)、社會組織、公眾和媒體等也積極參與SDGs的落實。日本商會將SDGs行動作為實現(xiàn)“社會5.0”的重要路徑，鼓勵企業(yè)行動。2017年4月，全球契約網(wǎng)絡(luò)（GCNJ）和全球環(huán)境戰(zhàn)略研究所（IGES）發(fā)布了“日本企業(yè)SDGs啟動”報告。同年，企業(yè)社會責(zé)任論壇發(fā)布了SDGs伙伴關(guān)系研究報告，日本創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)（JIN）與聯(lián)合國開發(fā)計劃署共同發(fā)布“SDGs整體創(chuàng)新平臺”研究，這些研究都為日本企業(yè)SDGs行動提供了重要的研究支撐。

此外，日本社會組織也積極參與SDGs的落實。2016年4月，日本非政府組織和非營利組織共同組建了“日本SDGs公民社會網(wǎng)絡(luò)”，在同年5月與政府“SDGs總部”共同探討SDGs的公民參與議題。同時，媒體也對SDGs主題推出系列報道。2017年1月，朝日新聞刊登了SDGs相關(guān)的一系列文章，日經(jīng)新聞也報道了企業(yè)SDGs行動。2017年6月，日本內(nèi)閣發(fā)布了“環(huán)境白皮書”，詳細(xì)介紹了近期地方政府和私營企業(yè)針對每一個可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)所采取的行動。

3.4 執(zhí)行阻滯模式

執(zhí)行阻滯模式主要指國家政府在落實2030議程的過程中，因執(zhí)行意愿低或者執(zhí)行SDGs的能力和條件比較弱，導(dǎo)致政策執(zhí)行停滯不前、政策目標(biāo)落空的情形。誠然，僅從聯(lián)合國成員國參與HLPF的角度來判斷，就已經(jīng)能夠初步反映其是否具有執(zhí)行SDGs的意愿：能夠主動參與HLPF并報告本國SDGs進(jìn)展的國家，已經(jīng)顯示了該國政府較高的參與意愿和積極性。然而，不同國家在執(zhí)行SDGs的條件和能力方面仍有較大差別。從比較和分析的結(jié)果來看，5個國家被納入政策阻滯模式的范疇：這些國家政府不僅沒有出臺具體的政府行動計劃（或未建立落實機(jī)制），而且社會參與程度也比較低。整體來看，這些國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人類發(fā)展指數(shù)等排名都比較靠后。通過對比和分析，我們發(fā)現(xiàn)，雖然這些國家政府均表明了對SDGs的支持態(tài)度，但執(zhí)行SDGs的條件和能力都比較弱，如協(xié)調(diào)機(jī)制（機(jī)構(gòu)）、指標(biāo)體系、行動工具等。以下以博茨瓦納為例，對這類執(zhí)行模式進(jìn)行說明。

博茨瓦納曾經(jīng)是一個經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平非常低的國家（1993年貧困率為47%），隨著鉆石產(chǎn)業(yè)及貿(mào)易與旅游業(yè)的發(fā)展，其貧困率于2009-2010年下降至19.3%。雖然博茨瓦納已經(jīng)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面取得了巨大的進(jìn)步，但是，減貧顯然仍是該國的主要發(fā)展目標(biāo)之一。2017年，博茨瓦納政府代表出席了HLPF并做了專題報告。該報告由國家指導(dǎo)委員會（及其下設(shè)的四個技術(shù)工作組）完成。報告顯示，博茨瓦納政府將采取“全政府途徑”落實可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)。其中，減貧和經(jīng)濟(jì)增長是該國最重要的目標(biāo)之一;在減貧的同時，兼顧社會發(fā)展與環(huán)境保護(hù)。

但從政府行動來看，博茨瓦納沒有出臺專項SDGs國家計劃，而是將SDGs融入到現(xiàn)有中長期規(guī)劃中，包括國家發(fā)展規(guī)劃（2017-2023），2036展望（Vision 2036）以及與SDGs相關(guān)的區(qū)域與城市發(fā)展規(guī)劃。與2017年HLPF論壇相應(yīng)，報告針對該年度主題所涉及的具體SDGs（目標(biāo)1，2，3，5，9，17）逐一進(jìn)行了回顧。但是，博茨瓦納政府并沒有指出針對SDGs的一些專項舉措或資源投入。從社會和企業(yè)角度來看，相關(guān)行動也以“價值倡導(dǎo)”居多，較少提及具體行動計劃與落實措施。

事實上，博茨瓦納在SDGs執(zhí)行方面有三個非常大的挑戰(zhàn)：第一，因技術(shù)能力不足導(dǎo)致相關(guān)數(shù)據(jù)難以獲得。第二，國家監(jiān)管體系不健全，監(jiān)管能力不足。第三，財政資源不足。從博茨瓦納的報告中，不難看出該國的主要目標(biāo)仍然是減貧和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，國家發(fā)展的重點和基本邏輯并沒有因為SDGs而發(fā)生變化。此外，制度支持、經(jīng)濟(jì)支持、社會支持以及國家執(zhí)行SDGs的能力都比較弱，政府并沒有計劃采取制度和機(jī)制創(chuàng)新來落實SDGs，而僅僅提及可能會采用新的賦能科技，如信息和通信技術(shù)。由此，可以預(yù)期，博茨瓦納在未來執(zhí)行SDGs可能會面臨較大的障礙。

4 結(jié)論與討論：政府一社會視角下的全球目標(biāo)執(zhí)行模式

2015年聯(lián)合國通過的2030議程，旨在引領(lǐng)全球由傳統(tǒng)工業(yè)化發(fā)展模式向可持續(xù)發(fā)展路徑轉(zhuǎn)型。為了回應(yīng)學(xué)界與社會各界對于落實SDGs的質(zhì)疑，本文對已參與2016-2017年聯(lián)合國HLPF的64個國家行動進(jìn)行了回顧和比較，從政府一社會視角將其歸類為四種執(zhí)行模式，即政府主導(dǎo)、社會主導(dǎo)、共同治理和執(zhí)行阻滯模式。通過對不同執(zhí)行模式的比較和分析，我們可以得出以下三點結(jié)論。

（1）不同國家SDGs執(zhí)行模式的選擇與其資源條件高度相關(guān)，特別是該國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、政治支持環(huán)境和社會發(fā)育程度。對于有意愿落實SDGs的國家，可資運用的資源和國家能力在很大程度上影響了該國SDGs執(zhí)行模式。國家層面上SDGs行動的資源主要由國內(nèi)和國外兩部分構(gòu)成，國內(nèi)資源又可進(jìn)一步劃分為政府可調(diào)動資源和社會可調(diào)動資源。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低、社會組織發(fā)育不成熟的國家，社會可自主動員和調(diào)配的資源相對有限，因此，這些國家更加傾向于采取政府主導(dǎo)的執(zhí)行模式：遵循傳統(tǒng)的政府中心治理邏輯，政府在議程設(shè)置和執(zhí)行過程中發(fā)揮核心的主導(dǎo)作用。相反，在經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和社會條件較好的國家，更多的采用社會主導(dǎo)或共同治理執(zhí)行模式。其根本原因在于社會可自主動員和調(diào)配的資源更加充沛，這為SDGs的執(zhí)行方式提供了更加多元化的選項。由此，我們認(rèn)為，雖然“多元合作伙伴關(guān)系”是當(dāng)下備受國際社會推崇的執(zhí)行方式，各個國家仍需要結(jié)合本國資源條件確定適合本國國情的執(zhí)行模式。從現(xiàn)實情況來看，政府主導(dǎo)的SDGs執(zhí)行模式仍是主流，大部分國家政府在全球目標(biāo)的執(zhí)行中仍然起到了奠基性作用。

（2） SDGs執(zhí)行模式處在動態(tài)演化過程中，政府主導(dǎo)模式與社會主導(dǎo)模式都出現(xiàn)一些向共同治理模式演化的趨勢。雖然，資源條件在很大程度上限定了國家的執(zhí)行模式，但是，各個國家的SDGs執(zhí)行模式也不完全是固定和僵化的，而是處在動態(tài)變化的過程中。已有研究顯示，政府與社會具有相互適應(yīng)和相互形塑的機(jī)制，在共同目標(biāo)的指引下，兩者的行動具有彼此調(diào)適、適應(yīng)和強化等特點。因此，對于“政府主導(dǎo)”模式的國家來講，隨著市場與社會力量的增強，以及國際社會關(guān)于“治理與伙伴關(guān)系”的倡導(dǎo)，越來越多的政府鼓勵非政府組織和企業(yè)參與SDGs行動。對于“社會主導(dǎo)”模式的國家來講，政府也在具備執(zhí)行SDGs“比較優(yōu)勢”的方面顯示出越來越高的參與意愿，例如制定具體的國家行動計劃和SDGs評估標(biāo)準(zhǔn)體系等。顯然，一個理想的模型是，在SDGs的執(zhí)行過程中，政府與社會能夠發(fā)揮各自的比較優(yōu)勢，協(xié)調(diào)資源，實現(xiàn)共同目標(biāo)。

（3）參與意愿和能力不足的發(fā)展中國家更可能陷入SDGs執(zhí)行阻滯。在政府與社會均不具備執(zhí)行SDGs能力和資源條件的國家中，SDGs執(zhí)行很容易陷入停滯狀態(tài)。通常來講，這類國家的基礎(chǔ)條件相對較差，在落實SDGs所需要的人力資本、組織機(jī)構(gòu)、財政資源、技術(shù)和協(xié)調(diào)能力等方面基礎(chǔ)薄弱。從解決方案上來講，需要將傳統(tǒng)的發(fā)展援助與落實SDGs有機(jī)結(jié)合，讓這些國家在理念上認(rèn)同SDGs，為其提供更加切實可行的綜合發(fā)展方案，從而破解其SDGs執(zhí)行阻滯的難題。

基于上述各國落實SDGs的實踐經(jīng)驗及執(zhí)行模式的分析討論，為了借鑒各國落實SDGs的先進(jìn)經(jīng)驗，發(fā)揮中國在推動全球落實2030議程的倡導(dǎo)作用，本文提出以下政策建議。

（1）積極在全社會倡導(dǎo)SDGs理念，鼓勵政府、企業(yè)與社會共同參與SDGs落實。建議將SDGs視為中國在理念上與國際接軌、促進(jìn)自身發(fā)展和國際合作的現(xiàn)實機(jī)遇，加強SDGs理念的宣傳力度，通過新媒體宣傳、創(chuàng)新教育與培訓(xùn)、設(shè)立社會獎項與科研項目等多種方式鼓勵各級政府、企業(yè)、科研機(jī)構(gòu)與社會各界的積極參與。遵循“政府主導(dǎo)、專家引領(lǐng)、企業(yè)行動、社會參與”的思路，鼓勵政府與社會發(fā)揮各自的比較優(yōu)勢，共同推進(jìn)SDGs在中國的落實。

（2）構(gòu)建SDGs指標(biāo)評價體系，加強監(jiān)管與信息公開。建議委托專業(yè)科研機(jī)構(gòu)對SDGs指標(biāo)體系進(jìn)行深入研究，特別是SDGs指標(biāo)體系設(shè)計的理論依據(jù)與中國的數(shù)據(jù)準(zhǔn)備情況。在結(jié)合中國發(fā)展戰(zhàn)略與現(xiàn)實條件的基礎(chǔ)上，科學(xué)構(gòu)建中國的SDGs評價指標(biāo)體系，既要與中國發(fā)展理念一致，又要滿足國際化的通用標(biāo)準(zhǔn)。在監(jiān)管方面，利用網(wǎng)絡(luò)平臺和信息技術(shù)加強對數(shù)據(jù)信息的獲取和統(tǒng)計能力，結(jié)合五年規(guī)劃監(jiān)測評估SDGs的落實進(jìn)度，并將結(jié)果及時向社會公開。

（3）推動國際發(fā)展援助合作，形成合力促進(jìn)全球落實SDGs。積極探索并形成多種新型國際發(fā)展援助合作機(jī)制，鼓勵不同主體在解決不同類型的全球治理問題中發(fā)揮積極作用，推進(jìn)全球落實SDGs。建議將南南合作援助基金、絲路基金、全球能源互聯(lián)網(wǎng)等倡議與SDGs緊密結(jié)合，推動相關(guān)發(fā)展中國家運用各類發(fā)展援助促進(jìn)SDGs執(zhí)行。此外，鼓勵中國企業(yè)、社會組織、科研機(jī)構(gòu)等不同主體參與不同SDGs議題的全球性標(biāo)準(zhǔn)制定、合作網(wǎng)絡(luò)、行動倡議等，在國際社會中積極推動全球更好地執(zhí)行SDGs。

（4）積極推廣SDGs創(chuàng)新示范區(qū)的發(fā)展理念與實踐經(jīng)驗。建議從包括中國在內(nèi)的不同國家的創(chuàng)新示范區(qū)開始人手，總結(jié)并提煉不同模式的發(fā)展經(jīng)驗。建立創(chuàng)新示范區(qū)與試驗區(qū)的聯(lián)合共享平臺，共享各類可持續(xù)發(fā)展議程創(chuàng)新示范區(qū)的相關(guān)資源與監(jiān)測數(shù)據(jù)，支持并鼓勵國內(nèi)外專家開展合作研究，總結(jié)示范區(qū)建設(shè)過程中的成功經(jīng)驗，逐漸形成一整套可移植、可供借鑒的SDGS執(zhí)行模式，通過聯(lián)合國和SDGs交流平臺，加大中國發(fā)展理念的推廣和國際影響力的提升。