衡霞 譚振宇

摘? 要： 地方政府社會(huì)治理工具的審視和選擇是否合乎理性直接關(guān)系到社會(huì)治理能力現(xiàn)代化建設(shè)。本文以理性審視社會(huì)治理概念為邏輯起點(diǎn)，構(gòu)建了地方政府社會(huì)治理工具選擇的三維分析框架，并在此框架下運(yùn)用文本分析方法，以2006年至2017年間15個(gè)省份的180份政府工作報(bào)告為研究對(duì)象，從內(nèi)容維度、時(shí)間維度和空間維度來探究地方政府在社會(huì)治理工具理性選擇上的類型差異、歷史演變和空間布局。研究表明地方政府在社會(huì)治理工具選擇的內(nèi)容上具有管理工具應(yīng)用過溢、服務(wù)工具使用充分、協(xié)同工具選擇不足、自治工具發(fā)育匱乏以及具體工具內(nèi)部出現(xiàn)選擇的結(jié)構(gòu)性偏差特征;時(shí)間上具有選擇的延續(xù)性和穩(wěn)定性以及趨向善治的特征;空間上具有選擇結(jié)構(gòu)的一致性、強(qiáng)偏好的差異性以及均衡性上東部優(yōu)于中部和西部的特征。為了進(jìn)一步提升社會(huì)治理工具使用績效、促進(jìn)社會(huì)治理現(xiàn)代化，地方政府應(yīng)積極優(yōu)化社會(huì)治理工具結(jié)構(gòu)，從而更好推動(dòng)共建共治共享社會(huì)治理格局建設(shè)。

關(guān)鍵詞： 社會(huì)治理工具;文本分析;政府工作報(bào)告

一、研究緣起與問題的提出

“無論是中央決策層，還是地方執(zhí)行層，社會(huì)管理或社會(huì)治理的變革與創(chuàng)新，一直是最近10多年來政府施政的主要議題之一”。[1]十九大報(bào)告提出了“提高保障和改善民生水平，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理”的要求，并且強(qiáng)調(diào)要“打造共建共治共享的社會(huì)治理格局”。然而，共建共治共享社會(huì)治理格局并不等同于社會(huì)治理體制和路徑的創(chuàng)新，因?yàn)榉稚ⅰ⒉幌到y(tǒng)、非理性的工具選擇邏輯將會(huì)影響社會(huì)治理和國家治理的現(xiàn)代化水平。十八大以來，社會(huì)治理邏輯由政府單一控制向政社互動(dòng)的調(diào)適性合作轉(zhuǎn)變，社會(huì)治理工具也從引導(dǎo)性和強(qiáng)制性工具為主向以自愿性和調(diào)適性工具為主轉(zhuǎn)變。由于中國國情的特殊性和社會(huì)矛盾的凸顯性，不同區(qū)域的社會(huì)治理模式存在較大差異，模式不同也使得治理工具的選擇存在較大差異。但是政府主導(dǎo)下的公民參與模式仍然是多數(shù)地方的主流。面向未來，我國社會(huì)治理正在向以“人民為中心”的共建共治共享社會(huì)治理模式轉(zhuǎn)變，社會(huì)治理工具體系與承擔(dān)主體也必然會(huì)不斷創(chuàng)新。

本文試圖解釋的問題是：在社會(huì)治理的復(fù)雜性漸增與政府職能擴(kuò)張性受限的矛盾下[2]，對(duì)地方政府社會(huì)治理工具選擇的理性審視使得社會(huì)治理“善治”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)何以可能又何以可為？對(duì)此，筆者構(gòu)建了社會(huì)治理工具選擇理性審視的解釋框架（見圖1）。

首先，社會(huì)治理的復(fù)雜性漸增與政府職能擴(kuò)張性受限的矛盾催生了社會(huì)治理權(quán)力的共享[3]，繼而使得地方政府社會(huì)治理工具的理性選擇成為可能。在權(quán)力維度上，社會(huì)治理的復(fù)雜性增加暗含著社會(huì)治理主體對(duì)社會(huì)治理權(quán)力的呼喚，這帶有一種朦朧的賦權(quán)色彩，而政府職能的擴(kuò)張性受限意味著政府主動(dòng)回應(yīng)了其他主體賦權(quán)的要求并將社會(huì)治理權(quán)向外釋放。在兩者圍繞社會(huì)治理權(quán)的收放互動(dòng)中，社會(huì)治理權(quán)的共享應(yīng)運(yùn)而生。共享社會(huì)治理權(quán)只是實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理“善治”目標(biāo)的權(quán)力分配基礎(chǔ)，它更需要在社會(huì)治理行動(dòng)中開展合作以及在權(quán)力建設(shè)上加以制度化，繼而形成共享社會(huì)治理權(quán)力基礎(chǔ)上的動(dòng)態(tài)運(yùn)行結(jié)構(gòu)與靜態(tài)制度結(jié)構(gòu)。結(jié)構(gòu)化的權(quán)力具備更強(qiáng)的行動(dòng)力，也需要更為精細(xì)高效的治理工具與其匹配，這便把社會(huì)治理工具的理性選擇同社會(huì)治理權(quán)力結(jié)構(gòu)聯(lián)結(jié)起來，使得社會(huì)治理“善治”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)成為可能。其次，建立在共享社會(huì)權(quán)力基礎(chǔ)上的社會(huì)治理工具選擇結(jié)構(gòu)是社會(huì)治理權(quán)力結(jié)構(gòu)的外顯，這使得對(duì)地方政府社會(huì)治理工具選擇的實(shí)踐特性的掌握能夠洞悉社會(huì)治理權(quán)力的分配、運(yùn)行與建設(shè)邏輯，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理“善治”目標(biāo)。

二、樣本選擇與分析框架構(gòu)建

1.樣本選擇

本文運(yùn)用文本分析方法，以2006年至2017年間15個(gè)省份的180份政府工作報(bào)告為研究對(duì)象，從內(nèi)容維度、時(shí)間維度和空間維度來探究地方政府在社會(huì)治理工具理性選擇上的類型差異、歷史演變和空間布局，從而歸納地方政府社會(huì)治理工具選擇的實(shí)踐特性，回答實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理“善治”目標(biāo)何以可能、何以可為等問題。本文所用政府工作報(bào)告來自中國政府網(wǎng)上的地方政府工作報(bào)告匯編，選取具有法定效力的省級(jí)政府工作報(bào)告，并且從方便進(jìn)行空間維度的區(qū)域分析和時(shí)間維度的歷史分析的角度出發(fā)，根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的數(shù)據(jù)①對(duì)東中西三個(gè)區(qū)域的省級(jí)行政單位隨機(jī)抽樣②，共抽取東中西各5個(gè)共15個(gè)省級(jí)行政單位，得到180篇政府工作報(bào)告，按照“區(qū)域—時(shí)期—順序”③的原則對(duì)180份文件進(jìn)行編號(hào)，形成地方政府社會(huì)治理工具研究的政策文本庫（見表1）。

2.分析框架構(gòu)建

自從社會(huì)治理概念提出之后，它被納入治理話語中展開分析顯得毫無爭議，但從社會(huì)治理中的社會(huì)獨(dú)立性來看，學(xué)界對(duì)于社會(huì)治理概念的理解存在兩種分岐的代表性觀點(diǎn)：一種觀點(diǎn)以弱化社會(huì)治理中的社會(huì)獨(dú)立性為邏輯起點(diǎn)，將社會(huì)治理納入到國家治理體系中來進(jìn)行分析;另一種觀點(diǎn)以強(qiáng)化社會(huì)治理中的社會(huì)獨(dú)立性為邏輯起點(diǎn)，將社會(huì)自治視為社會(huì)治理的最佳模型。從上述兩種觀點(diǎn)的分析中不難看出，“國家—社會(huì)”的二元分析框架是其理論基礎(chǔ)，但它無法解釋國家與社會(huì)的吞噬與反噬的循環(huán)關(guān)系。因此，繼續(xù)在“國家—社會(huì)”二分的框架下沿著社會(huì)獨(dú)立性的邏輯來解釋社會(huì)治理的競爭性同社會(huì)治理工具所具備的總體性，以及社會(huì)治理工具選擇上的多樣性和組合性是互斥的。為了化解這種矛盾，一種建立在總體性與合作性[4]上的社會(huì)治理工具選擇分析模型的建構(gòu)顯得尤為必要。

建構(gòu)社會(huì)治理工具理性選擇分析模型的基礎(chǔ)是承認(rèn)社會(huì)治理的善治特性與廣義社會(huì)特性。在善治視閾下的社會(huì)治理概念彌合了前述“國家—社會(huì)”框架下的社會(huì)治理內(nèi)在張力，將政府管理與社會(huì)自治融合到社會(huì)治理中，并且它還暗含著強(qiáng)化社會(huì)治理目的性和弱化手段性的邏輯意蘊(yùn)，承認(rèn)了只要有助于實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理“善治”目標(biāo)的手段都是社會(huì)治理工具的事實(shí)，豐富了社會(huì)治理工具的內(nèi)容屬性。而在廣義社會(huì)特性上，“就‘社會(huì)治理概念的本質(zhì)而言，尤其是當(dāng)我們力圖基于此類的基礎(chǔ)概念去建構(gòu)未來時(shí)，治理就是整個(gè)社會(huì)的治理。”[5]這便證實(shí)了社會(huì)治理是一種帶有濃厚社會(huì)底色的治理活動(dòng)，不同社會(huì)背景下的社會(huì)治理手段存在差異，豐富了社會(huì)治理工具的時(shí)空屬性。因此，本研究構(gòu)建出社會(huì)治理工具類型上、區(qū)域上以及時(shí)間上的三維模型（見圖2）。

（1）地方政府社會(huì)治理工具理性選擇的類型維度

區(qū)分社會(huì)治理工具類型必須將工具理性與價(jià)值理性結(jié)合起來。在價(jià)值理性上，“社會(huì)治理的核心問題無非兩個(gè)：一個(gè)是‘公益事業(yè)如何促進(jìn)，另一個(gè)是‘公害如何治理?！盵6]同時(shí)，社會(huì)治理也已經(jīng)從“維穩(wěn)”走向了“維權(quán)”。如果說治理“公害”與“維穩(wěn)”代表著社會(huì)治理過程的負(fù)向控制，其目的旨在解決社會(huì)問題，那么促進(jìn)“公益”與“維權(quán)”便是社會(huì)治理過程中的正向激勵(lì)，其目的旨在增進(jìn)社會(huì)福祉。由此，我們可以歸納出價(jià)值維度上區(qū)分社會(huì)治理工具的兩種標(biāo)準(zhǔn)：促進(jìn)型與防控型。在工具理性上，要做到社會(huì)治理的系統(tǒng)性、協(xié)同性與功能性。[7]因而，可以從價(jià)值和工具兩個(gè)維度將社會(huì)治理工具選擇標(biāo)準(zhǔn)劃分為：促進(jìn)型、防控型、系統(tǒng)性、功能型。相應(yīng)地，社會(huì)治理工具類型也劃分為：系統(tǒng)促進(jìn)型協(xié)同工具、功能促進(jìn)型服務(wù)工具、系統(tǒng)防控型管理工具和功能防控型自治工具。

每一種工具類型中又包括多種具體的治理手段。本文在對(duì)相關(guān)文獻(xiàn)梳理的基礎(chǔ)上，對(duì)隸屬于這四大類的治理工具的具體手段進(jìn)行歸納（見表2），這也是下文對(duì)12年來15個(gè)省份政府工作報(bào)告研究的基本分析單位。

（2）地方政府社會(huì)治理工具理性選擇的區(qū)域維度

由于上述社會(huì)治理工具的類型劃分并不是完全互斥的，工具種類也沒有完全窮盡，并且無法完全展示出地方政府在社會(huì)治理活動(dòng)中理性選擇治理工具的行為特點(diǎn)，因此，本文引入第二個(gè)維度（空間分布）來進(jìn)一步分析不同區(qū)域地方政府在社會(huì)治理活動(dòng)中治理工具選擇行為特征和使用特點(diǎn)。周雪光認(rèn)為，在中國政體結(jié)構(gòu)的內(nèi)部隱藏著一個(gè)矛盾，那就是“權(quán)威體制與有效治理之間的矛盾，集中表現(xiàn)在中央管轄權(quán)與地方治理權(quán)間的緊張和不兼容：前者趨于權(quán)力、資源向上集中，從而削弱了地方政府解決實(shí)際問題的能力和這一體制的有效治理能力;而后者又常常表現(xiàn)為各行其是，偏離失控，對(duì)權(quán)威體制的中央核心產(chǎn)生威脅”[8]。這種央地之間在管轄權(quán)與治理權(quán)上的矛盾不僅反映了國家治理與次級(jí)國家治理之間的矛盾關(guān)系，同時(shí)也反映了次級(jí)國家治理單位之間的區(qū)域差異性。因此，對(duì)不同區(qū)域地方政府的社會(huì)治理工具的理性選擇行為、選擇過程和選擇結(jié)果進(jìn)行分析，有利于摸清地方政府在權(quán)威體制下解決地方社會(huì)治理能力提升和調(diào)節(jié)央地關(guān)系這一內(nèi)在矛盾的規(guī)律。故本文將從東、中、西三個(gè)區(qū)域來探究地方政府社會(huì)治理工具選擇行為、過程、結(jié)果的差異。

（3）地方政府社會(huì)治理工具理性選擇的時(shí)間維度

如前所述，社會(huì)治理是一個(gè)帶有濃厚社會(huì)底色的治理活動(dòng)，社會(huì)底色的變化也會(huì)導(dǎo)致社會(huì)治理活動(dòng)的變遷，繼而導(dǎo)致不同社會(huì)變遷條件下的社會(huì)治理工具變遷。如張康之從宏觀的歷史敘事中解構(gòu)了社會(huì)變化的階段，并認(rèn)為社會(huì)經(jīng)歷了從農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)再向后工業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)變的過程，社會(huì)治理模式也經(jīng)歷了統(tǒng)治型向管理型再向服務(wù)型轉(zhuǎn)變的過程。[9]當(dāng)然，在此無須從宏大的歷史敘事中尋找地方政府社會(huì)治理工具的變遷規(guī)律，但是也必須抓住社會(huì)治理模式從社會(huì)管理向社會(huì)治理轉(zhuǎn)變的演進(jìn)路徑。對(duì)此，本文將從“十一五”到“十三五”這段時(shí)期來考察這一理性選擇過程的變化規(guī)律。

三、研究實(shí)施與研究結(jié)果分析

1.文本編碼

由于本文所選政府工作報(bào)告共計(jì)180份，因此在使用Nvivo﹒11時(shí)選擇了自上而下的方法來編碼。首先根據(jù)與主題相關(guān)的理論探討確定編碼節(jié)點(diǎn)，即“協(xié)同工具”“服務(wù)工具”“管理工具”“自治工具”;再在樹節(jié)點(diǎn)下根據(jù)隸屬的具體工具類型建立子節(jié)點(diǎn);然后采用逐行編碼的方式將反映社會(huì)治理工具的文本（包括詞語或句子）設(shè)為參考點(diǎn)，再將其分級(jí)分類編入到子節(jié)點(diǎn)和樹節(jié)點(diǎn)中，形成一個(gè)“樹節(jié)點(diǎn)—子節(jié)點(diǎn)—參考點(diǎn)”的編碼結(jié)構(gòu)。在編碼過程中，為了提升信度，“當(dāng)某一原始信息能夠代表多個(gè)節(jié)點(diǎn)時(shí)，要回到文本語境對(duì)關(guān)鍵詞進(jìn)行語意判斷”[10]。另外，本文參考劉世閔和李志偉的研究成果，用兩個(gè)研究者的“百分比同意度”來測(cè)量信度，即兩位研究者相互同意的編碼數(shù)量/相互同意+相互不同意編碼數(shù)量，若百分比同意度高于70%④，則視為具有較高信度。[11]

2.參照點(diǎn)數(shù)及其比率統(tǒng)計(jì)

研究所選取的地方政府工作報(bào)告全部完成編碼后，可以計(jì)算出各節(jié)點(diǎn)占總編碼的比率，該比率反映了參考點(diǎn)數(shù)與總參考點(diǎn)數(shù)的比值，參考點(diǎn)越多，其比率就越大，信息也就披露的更充分，對(duì)與之相應(yīng)的社會(huì)治理工具的選擇偏好就越強(qiáng)，反之亦然。

從內(nèi)容維度來看，管理工具的選擇比例最高，自治工具的作用發(fā)揮得不太理想（見表3）。

從時(shí)間維度的總參考點(diǎn)數(shù)及比率來看，后一個(gè)時(shí)期比前一個(gè)時(shí)期的總參考點(diǎn)數(shù)要高，而且每個(gè)五年計(jì)劃階段里，地方政府社會(huì)治理工具選擇的趨勢(shì)基本一致（見表4），但管理工具的選擇比率整體下降，而其他三種工具的使用率明顯上升（“十三五”時(shí)期除外）。

從空間維度的統(tǒng)計(jì)結(jié)果來看，每個(gè)區(qū)域內(nèi)部的社會(huì)治理工具選擇走向完全一致（見表5），都是管理工具排第一位，自治工具排最后一位，這也是目前各地進(jìn)行社會(huì)治理創(chuàng)新的重點(diǎn)探索領(lǐng)域。

表5 各區(qū)域節(jié)點(diǎn)參考點(diǎn)數(shù)與比率統(tǒng)計(jì)

3.三維結(jié)果分析

（1）社會(huì)治理工具選擇的類型分析

一是各類工具的總體應(yīng)用出現(xiàn)明顯的選擇性偏好。根據(jù)文本分析結(jié)果，管理工具在社會(huì)治理工具選擇中占了一半的比重，成為地方政府在社會(huì)治理中使用頻率最高的工具，但是過分依靠政府單方面的具有強(qiáng)制性的手段來進(jìn)行社會(huì)治理違背了從管理走向治理的行動(dòng)邏輯;服務(wù)工具在地方政府社會(huì)治理活動(dòng)中占了33%，使用上相對(duì)更為充分，也更加迎合了社會(huì)治理中“提高保障和改善民生水平”的要求;協(xié)同工具雖然在近年來得到了地方政府的青睞，但是在治理話語體系中的社會(huì)治理活動(dòng)中仍然存在使用不足的情況;自治工具在社會(huì)治理工具箱中是最不受到注意的一類，在整體社會(huì)治理工具結(jié)構(gòu)中只占了4%，這與十九大提出“打造共建共治共享社會(huì)治理格局”的要求極不符。

二是各類工具的內(nèi)部選擇出現(xiàn)典型的結(jié)構(gòu)性偏差。在管理工具中，地方政府偏向傳統(tǒng)治理工具而弱化現(xiàn)代治理工具（見圖3），其中的制度建構(gòu)（18.78%）與行政管制（9.90%）分別排在前兩位，而現(xiàn)代治理所要求的法治化（2.73%）和信息化（3.56%）所占比重最低;在服務(wù)工具中，地方政府偏向顯性治理工具而弱化隱形治理工具，其中的項(xiàng)目工程建設(shè)（17.84%）等顯性的治理工具更能得到地方政府的注意，而精神建設(shè)（1.85%）治理工具卻更容易被政府忽視;在協(xié)同工具中，公私合作伙伴和政社合作治理工具的占比要稍高于黨政聯(lián)合治理工具，這也體現(xiàn)了近年來各級(jí)政府強(qiáng)調(diào)黨建全域覆蓋的必要性，有利于扭轉(zhuǎn)社會(huì)治理工具選擇時(shí)過分注重外部治理工具而弱化內(nèi)部治理工具的弊端;在自治工具中，社區(qū)與家庭類的微觀自治資源的選擇度是公益組織和非營利機(jī)構(gòu)宏觀治理工具的兩倍，這表明地方政府偏向微觀治理工具而弱化宏觀治理工具。

（2）社會(huì)治理工具選擇的空間差異分析

地方政府在社會(huì)治理活動(dòng)中采取的治理工具除了在類型上具有典型特征外，在空間分布上也同樣遵循著一定規(guī)律。根據(jù)治理工具在空間維度上的選擇結(jié)果，可以得出以下結(jié)論：

首先，各區(qū)域地方政府在社會(huì)治理工具選擇上具有結(jié)構(gòu)的一致性（見圖4）。東中西三個(gè)區(qū)域的地方政府在選擇社會(huì)治理工具時(shí)，管理工具都是其最為優(yōu)先考慮的，而自治工具在各區(qū)域地方政府的工具箱中的比重都是最小的。這說明，在社會(huì)治理工具的選擇過程中，地理區(qū)位等社會(huì)因素對(duì)社會(huì)治理工具選擇結(jié)構(gòu)不會(huì)產(chǎn)生很大作用，作為具有濃厚社會(huì)底色的社會(huì)治理活動(dòng)中的工具使用不會(huì)因?yàn)樯鐣?huì)基底差異而產(chǎn)生明顯的結(jié)構(gòu)偏差。整體上，社會(huì)治理工具選擇結(jié)構(gòu)在區(qū)域上具有穩(wěn)定性，這種穩(wěn)定的結(jié)構(gòu)有助于各區(qū)域地方政府在社會(huì)治理活動(dòng)中保持協(xié)調(diào)，避免因地方政府社會(huì)治理工具選擇邏輯的差異而進(jìn)一步加大區(qū)域社會(huì)治理成效差別。但是，這種穩(wěn)定性的工具選擇結(jié)構(gòu)也難以在短時(shí)間通過典型工具的推廣使用而攻破不同區(qū)域地方政府社會(huì)治理難題，進(jìn)而縮小社會(huì)治理成效在區(qū)域上的分異。

其次，各區(qū)域地方政府在社會(huì)治理工具選擇上具有強(qiáng)偏好的差異性（見圖4）。不同地區(qū)地方政府在工具選擇的強(qiáng)偏好上出現(xiàn)了結(jié)構(gòu)分異，比如東西部地區(qū)偏好管理工具的使用，這可能與東部地區(qū)的高度人口流動(dòng)性和西部地區(qū)特殊的民族特性與自然環(huán)境特性有關(guān);中部地區(qū)則傾向于服務(wù)工具和管理工具的協(xié)同使用，但協(xié)同工具的使用遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于東部地區(qū);中西部地區(qū)的自治工具使用率均遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于東部地區(qū)。由此可見，東中西部地區(qū)的協(xié)同工具和自治工具使用率較低，恰巧構(gòu)成了打造共建共治共享社會(huì)治理格局的必然前提。

再次，各區(qū)域地方政府在具體社會(huì)治理手段選擇的均衡性上呈現(xiàn)出東部優(yōu)于中部和西部的特征（見圖4）。東部地區(qū)社會(huì)治理工具的選擇差異相對(duì)于中部和西部而言更小，這表明東部地區(qū)的地方政府更加傾向于選擇組合式工具進(jìn)行社會(huì)治理;從區(qū)域統(tǒng)計(jì)結(jié)果（見表5）來看，中部地區(qū)和西部地區(qū)則過分重視項(xiàng)目工程建設(shè)工具和行政管制工具的使用，而對(duì)其他工具的使用比重過小，這也意味著柔性的、人本性的、社會(huì)性的工具的式微。然而，對(duì)于社會(huì)治理而言，現(xiàn)代化的治理工具及其優(yōu)化組合才是社會(huì)治理成效最大化的最優(yōu)解，社會(huì)治理工具選擇結(jié)構(gòu)也勢(shì)必呈現(xiàn)均衡態(tài)勢(shì)。

（3）社會(huì)治理工具選擇的時(shí)間演變結(jié)果分析

首先，地方政府社會(huì)治理工具的選擇具有時(shí)間上的延續(xù)性和穩(wěn)定性。從具體的文本內(nèi)容來看，不同地方政府在不同時(shí)期的社會(huì)治理工具的文本表述具有承前啟后的特征，這表明地方政府的社會(huì)治理工具選擇存在一定的路徑依賴和邏輯慣性。從“十一五”時(shí)期到“十三五”開局的前兩年，社會(huì)治理工具的選擇仍然是四種工具的共同使用，只不過管理工具呈現(xiàn)下降趨勢(shì)，地方政府更加傾向于選擇服務(wù)工具來推進(jìn)社會(huì)治理（見圖5）。

其次，地方政府社會(huì)治理工具的選擇在時(shí)間上呈現(xiàn)出趨向善治的特征。從圖5來看，東中西部地區(qū)的地方政府從“十一五”到“十三五”時(shí)期，均傾向于越來越重視服務(wù)工具和協(xié)同工具的使用，這也與社會(huì)治理的全球演變趨勢(shì)相同，即價(jià)值取向上越來越重視“人民需求”，功能上從維穩(wěn)向維權(quán)演變，主體從政府單中心的行政向度向多元治理的多中心向度轉(zhuǎn)變。在具體工具選擇上，地方政府社會(huì)治理制度的頂層設(shè)計(jì)不斷完善，制度的穩(wěn)定性逐漸增強(qiáng)，制度工具的使用率逐漸超越行政管理工具，公私合作伙伴工具和政社合作工具也隨著政府的主動(dòng)調(diào)適與社會(huì)組織的策略性能動(dòng)而日益廣泛使用。

四、研究結(jié)論

對(duì)社會(huì)治理工具選擇的理論確認(rèn)需從社會(huì)治理工具選擇與實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理“善治”目標(biāo)之間的邏輯關(guān)系出發(fā)來回答實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理“善治”目標(biāo)何以可能的問題。因?yàn)?，社?huì)治理工具選擇的實(shí)踐特性是外顯化的社會(huì)治理權(quán)力結(jié)構(gòu)，而建立在共享社會(huì)治理權(quán)基礎(chǔ)上的以合作共治為運(yùn)行狀態(tài)且制度化的權(quán)力結(jié)構(gòu)能夠化解社會(huì)治理復(fù)雜性漸增與政府職能擴(kuò)張性受限的矛盾，將實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理“善治”目標(biāo)變?yōu)榭赡堋?/p>

1.地方政府社會(huì)治理工具選擇體現(xiàn)了夯實(shí)共享型社會(huì)治理權(quán)力分配結(jié)構(gòu)的要求

治理權(quán)力的分配是任何一級(jí)政府在開展治理行動(dòng)之前所要解決的問題。而社會(huì)治理權(quán)力的分配方式和結(jié)構(gòu)是否優(yōu)化則直接關(guān)系到社會(huì)治理的有效程度，共享型社會(huì)權(quán)力分配結(jié)構(gòu)很大程度上能夠解決在社會(huì)治理復(fù)雜性和困難性加大的情況下所面臨的“政府失靈”“市場(chǎng)失靈”以及“志愿失靈”的情況。同時(shí)也有研究表明，正是政府在為了努力應(yīng)對(duì)高度復(fù)雜和困難狀況下彌補(bǔ)和糾正“政府失靈”而不斷創(chuàng)新其履職方式的情況下無意間推動(dòng)了社會(huì)治理權(quán)的共享。[12]而這種社會(huì)治理權(quán)的共享呈現(xiàn)出兩個(gè)態(tài)勢(shì)，一是社會(huì)治理權(quán)力在政府體系內(nèi)部從上向下釋放，二是社會(huì)治理權(quán)力在多元主體間從政府內(nèi)部向外部釋放。[13]而作為權(quán)力結(jié)構(gòu)外顯化的社會(huì)治理工具也同樣反映了這一權(quán)力共享的要求，并且集中體現(xiàn)在社會(huì)治理權(quán)力在政府與非政府之間橫向流動(dòng)的意愿。從地方政府社會(huì)治理工具選擇的實(shí)踐特性檢視結(jié)果來看，政府主導(dǎo)的管理型工具地位仍然堅(jiān)不可摧，政府仍舊占據(jù)著社會(huì)治理權(quán)力的頭把交椅;非政府主導(dǎo)的自治工具仍舊發(fā)育不足，這進(jìn)一步說明了社會(huì)治理權(quán)力從政府內(nèi)部向外釋放的過程是多么的舉步維艱;除此之外，以權(quán)力在政府與非政府之間流動(dòng)為特征的協(xié)同工具的作用也沒有發(fā)揮到最大，權(quán)力向外釋放的通道仍舊不夠通暢，權(quán)力的無限制橫向流動(dòng)仍舊面臨一定挑戰(zhàn)。社會(huì)治理工具選擇的實(shí)踐特性反映了夯實(shí)共享型權(quán)力分配結(jié)構(gòu)的要求并向社會(huì)治理權(quán)力共享發(fā)出了呼喚。

2.地方政府社會(huì)治理工具選擇凸顯了優(yōu)化共治型社會(huì)治理權(quán)力運(yùn)行結(jié)構(gòu)的愿望

社會(huì)治理權(quán)力的分配結(jié)構(gòu)奠定了社會(huì)治理權(quán)力運(yùn)行的方式和向度。共享型社會(huì)治理權(quán)力分配結(jié)構(gòu)下的權(quán)力運(yùn)行方式是合作的集中表達(dá)，其運(yùn)行的向度不是自上而下的，而是橫向水平的。在社會(huì)治理環(huán)境的不確定性不斷增加，社會(huì)矛盾不斷涌現(xiàn)以及政府受制于權(quán)力擴(kuò)張的有限性和降低政府成本提升政府績效的雙重矛盾下，政府表達(dá)了合作的愿望，合作治理成了共識(shí)。而合作治理在社會(huì)治理工具的選擇上表現(xiàn)為工具的組合性、互補(bǔ)性以及均衡性。換言之，要想構(gòu)建一套共治型的社會(huì)治理權(quán)力運(yùn)行結(jié)構(gòu)，就必須增強(qiáng)社會(huì)治理工具的組合性、互補(bǔ)性及均衡性。在地方政府社會(huì)治理工具的選擇實(shí)踐中，各區(qū)域地方政府的工具選擇中呈現(xiàn)出的強(qiáng)偏好選擇的差異性印證了各政府治理工具互補(bǔ)的可能性，為合作治理打下了基礎(chǔ)，但在均衡性上表現(xiàn)出的東部優(yōu)于中西部的特性則給各區(qū)域政府實(shí)現(xiàn)區(qū)域聯(lián)合治理的成效蒙上了陰影。各區(qū)域地方政府的社會(huì)治理工具的組合差異、互補(bǔ)差異以及均衡差異代表著行動(dòng)能力的不同，這種社會(huì)治理行動(dòng)能力的差別不僅是數(shù)量級(jí)的而且是結(jié)構(gòu)性的，所以優(yōu)化共治型社會(huì)治理權(quán)力運(yùn)行結(jié)構(gòu)便成了合作治理的最大夙愿。

3.地方政府社會(huì)治理工具選擇表達(dá)了穩(wěn)定共建型社會(huì)治理權(quán)力建設(shè)結(jié)構(gòu)的態(tài)度

權(quán)力建設(shè)結(jié)構(gòu)在社會(huì)治理權(quán)力結(jié)構(gòu)中有兩個(gè)內(nèi)涵，一個(gè)顯現(xiàn)出權(quán)力的建設(shè)性，表達(dá)了權(quán)力總量的增量要求，這是社會(huì)治理行動(dòng)能力巨大提升的表現(xiàn);另外一個(gè)顯現(xiàn)出權(quán)力的制度性，表達(dá)了制度建設(shè)中的穩(wěn)定性、規(guī)范性和程序性，它是對(duì)權(quán)力總量增加所暗含的不穩(wěn)定及隨意性的回應(yīng)。而權(quán)力總量提升以及制度化在社會(huì)治理工具的選擇上則是治理工具創(chuàng)新與治理工具結(jié)構(gòu)穩(wěn)定的表現(xiàn)。因?yàn)?，通過治理工具的不斷創(chuàng)新能夠提升地方政府的社會(huì)治理行動(dòng)能力，而這種行動(dòng)力的增加則是社會(huì)治理權(quán)力總量的提升，同時(shí)，治理工具的創(chuàng)新也代表著治理工具的拆分和組合，這其中便暗藏著治理工具失靈的風(fēng)險(xiǎn)，尤其是治理工具的組合會(huì)帶來組合失效及權(quán)責(zé)不清的問題。在地方政府社會(huì)治理工具選擇的實(shí)踐中，各區(qū)域政府的工具選擇結(jié)構(gòu)趨向一致，這一定程度上能夠保證共建社會(huì)治理工具箱的過程中保持制度穩(wěn)定。但是，結(jié)構(gòu)的一致卻也是單調(diào)化的另一種表達(dá)。毫無創(chuàng)新的工具使用結(jié)構(gòu)不能從根本上增加工具使用績效，也就無法增強(qiáng)地方政府社會(huì)治理行動(dòng)能力，也即無法在權(quán)力總量上進(jìn)行增量建設(shè)。但是，在時(shí)間維度上地方政府社會(huì)治理工具選擇是穩(wěn)定的向善治方向發(fā)展的，這便間接表明了地方政府應(yīng)該有程序的、按步驟的通過恰當(dāng)?shù)墓ぞ邉?chuàng)新和組合來提升工具使用能力，繼而提升社會(huì)治理權(quán)力總量，最后提高社會(huì)治理能力來更好地實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理“善治”目標(biāo)。

注釋：

① 國家統(tǒng)計(jì)局資料顯示，我國東中西地區(qū)的劃分為：東部包括北京、天津、河北、遼寧、上海、江蘇、浙江、福建、山東、廣東和海南11個(gè)省市;中部包括山西、吉林、黑龍江、安徽、江西、河南、湖北、湖南8個(gè)省;西部包括四川、重慶、貴州、云南、西藏、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆、廣西和內(nèi)蒙古12個(gè)省級(jí)行政區(qū)。

② 在抽樣中，沒有考慮不同區(qū)域省份數(shù)量不等的比例抽樣問題，而是采取隨機(jī)抽樣的方法在三個(gè)區(qū)域各選擇五個(gè)省份;報(bào)告的分配比例為“十一五”和“十二五”時(shí)期每個(gè)省份各有5份，由于在論文數(shù)據(jù)分析之初，“十三五”時(shí)期還在進(jìn)行中，因而被抽取的省份分別只有2份。

③ 區(qū)域上，東部用“東”表示，中部用“中”表示，西部用“西”表示;時(shí)間上，“十一五”時(shí)期用“11”表示，“十二五”時(shí)期用“12”表示，“十三五”時(shí)期用“13”表示;序號(hào)分別用“1”“2”....“25”表示。

④ 本研究采用該信度測(cè)量方法并計(jì)算出兩名編碼員百分比同意度為74.53%，說明了本研究的編碼具有較高信度。

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