蔣莉　趙宇

摘 ? ?要：環(huán)境民事公益訴訟是法律允許的特定主體為維護環(huán)境公共利益，依據(jù)民事訴訟程序針對環(huán)境違法行為而提起的公益訴訟。雖然目前我國已通過相關(guān)法律確立了環(huán)境民事公益訴訟制度，但在司法實踐中，環(huán)境民事公益訴訟仍然存在著一些障礙。應(yīng)從清晰界定并擴大環(huán)境民事公益訴訟主體資格、細化環(huán)境民事公益訴訟規(guī)則、通過經(jīng)濟手段鼓勵公眾提起公益訴訟等方面來完善我國的環(huán)境民事公益訴訟制度。

關(guān)鍵詞：公益訴訟;環(huán)境公益訴訟;環(huán)境民事公益訴訟

中圖分類號：D912.6 ? ? ? ? ? ? ?文獻標(biāo)識碼：A ? ? ? ? ? ?文章編號：2095-7394（2019）01-0071-08

環(huán)境是典型的公共物品，它不單獨屬于某個個人或組織，但客觀上又和所有人的利益息息相關(guān)。但正如古希臘哲人亞里斯多德曾斷言的那樣：“凡是屬于最多數(shù)人的公共事務(wù)常常是最少受人照顧的事務(wù)，人們關(guān)懷著自己的所有，而忽視公共的事務(wù);對于公共的一切，他至多只留心到其中對他個人多少有些相關(guān)的事務(wù)?！盵1]雖然環(huán)境污染具有覆蓋面廣、受害者眾多的特點，但由于環(huán)境本身的公共屬性，在環(huán)境領(lǐng)域非常容易發(fā)生“公地悲劇”現(xiàn)象。近年來，隨著我國經(jīng)濟的飛速發(fā)展和工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的大規(guī)模推進，我國的環(huán)境狀況非常不容樂觀，環(huán)境污染（公害）事件頻發(fā)，很多地區(qū)一到秋冬季節(jié)，長時間霧霾籠罩已成常態(tài)。甚至媒體經(jīng)常曝光一些地方驚現(xiàn)“癌癥村”。為避免出現(xiàn)公眾利益無人主張的窘境，目前，我國《環(huán)境保護法》《民事訴訟法》等法律已經(jīng)確立了環(huán)境民事公益訴訟制度。司法實踐中，各地法院積極維護公眾的環(huán)境權(quán)利，對環(huán)境民事公益訴訟進行了有益的極索。在北大法寶案例數(shù)據(jù)中，以“公益訴訟”為標(biāo)題進行檢索，可以檢索到22個環(huán)境民事公益訴訟的案例。其中，除了“常州毒地案”和“鎮(zhèn)江市漁政監(jiān)督支隊案”2個案的判決以外，其余 20 個均為原告勝訴的案例。但總體來看，目前我國環(huán)境民事公益訴訟案件數(shù)量還很少，司法實踐中環(huán)境民事公益訴訟仍然存在一些障礙。

一、環(huán)境民事公益訴訟概念的界定

（一）環(huán)境公益訴訟概念

公益訴訟起源于古羅馬法。羅馬程式訴訟分為私益訴訟和公益訴訟，所謂私益訴訟是保護個人權(quán)利的訴訟，而公益訴訟則是保護社會公共利益的訴訟，除法律有特別規(guī)定外，凡市民均可提起。[2]隨著社會的發(fā)展，人們生活日益社會化，各種環(huán)境污染問題逐漸顯現(xiàn)出來，為了維護社會公共利益，環(huán)境領(lǐng)域的公益訴訟開始在西方國家興起。美國是公益訴訟制度較為完善的國家，在“長臂管轄”原則下，對原告起訴資格的要求比較寬松，而且適用公益訴訟審理案件的范圍也非常廣泛。英國也非常重視公益訴訟，德國、法國、日本等國的民事訴訟制度中都規(guī)定了檢察官可以國家利益和社會公共利益保護者的身份對某些人提起民事訴訟。而我國學(xué)者將公益訴訟定義為“法院在當(dāng)事人以及其他參與人的參加下，按照法定程序，依法對侵害公共利益的訴訟進行審判，以制裁違法行為的司法活動”。因此，在公益訴訟概念的基礎(chǔ)上，環(huán)境公益訴訟概念可以定義為“特定的國家機關(guān)和相關(guān)的團體和個人，對侵犯或破壞國家利益、社會利益或不特定的多數(shù)人的環(huán)境利益的行為，向法院起訴，由法院依法追究相對人法律責(zé)任的訴訟活動”。[3]

（二）環(huán)境民事公益訴訟概念

在美國，環(huán)境公益訴訟并不存在民事訴訟和行政訴訟的區(qū)別，只要公民、環(huán)保組織、有關(guān)機關(guān)等主體認為政府的決策或企業(yè)的行為可能侵害環(huán)境公共利益，就可以以自己的名義向法院提起環(huán)境公益訴訟。在我國，《環(huán)境保護法》第五十八條第一款只是對環(huán)境公益訴訟進行了總體的概括，并沒有明確區(qū)分民事公益訴訟和行政公益訴訟。目前，民事環(huán)境公益訴訟制度已通過《民事訴訟法》第五十五條的規(guī)定予以確立，但行政公益訴訟除了《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》在第二章明確予以規(guī)定外，迄今為止尚沒有被現(xiàn)行的法律、行政法規(guī)所明文確立。但司法實踐領(lǐng)先于立法，近年來各地法院審判實踐中也不乏環(huán)境行政公益訴訟的案例。例如：2014年的“貴州金沙縣環(huán)保行政公益訴訟案”（案情簡介：貴州省金沙縣環(huán)保局不處罰逾期繳納排污費的企業(yè)，金沙縣人民檢察院將環(huán)保局告上了法院，集中管轄赤水河流域環(huán)境案件的遵義仁懷市法院受理了該案）即被確立為人民檢察院探索行政公益訴訟的試點。

環(huán)境民事公益訴訟，是指特定主體從保護公眾的環(huán)境權(quán)益的角度出發(fā)，針對環(huán)境違法行為向人民法院提起的一種民事訴訟活動，旨在制止環(huán)境違法行為、獲得環(huán)境損害賠償。在環(huán)境公益訴訟中，環(huán)境民事公益訴訟與環(huán)境行政公益訴訟共同居于“一體兩翼”的地位。顧名思義，環(huán)境行政公益訴訟針對的是行政機關(guān)的具體行政行為侵害環(huán)境利益的行為，屬于行政法的范疇;而環(huán)境民事公益訴訟則針對的是民事主體之間的環(huán)境侵權(quán)案件，主要就是以企業(yè)或其他利益?zhèn)€體為被告而提起民事訴訟，請求加害人停止加害、承擔(dān)損害賠償?shù)让袷仑?zé)任，屬于民法侵權(quán)行為法的范疇。

二、我國法律已確立環(huán)境民事公益訴訟制度

（一）在憲法層面

生態(tài)文明作為“推動物質(zhì)文明、政治文明、精神文明、社會文明、生態(tài)文明協(xié)調(diào)發(fā)展”“五位一體”建設(shè)的重要內(nèi)容，明確寫入我國《憲法》序言中?！稇椃ā返诰艞l第二款中規(guī)定：“國家保障自然資源的合理使用，禁止破壞生態(tài)環(huán)境的行為”。《憲法》第二十六條規(guī)定，“國家保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害”。 雖然以上條款由于具有高度的概括性與抽象性，難以直接在具體案件中予以適用，但憲法作為國家最高法和根本大法，其確立的原則和精神奠定了國家法律秩序的基礎(chǔ)，對具體的立法以及行政和司法具有統(tǒng)領(lǐng)的作用。

（二）在民事訴訟法層面

2012年修訂的《民事訴訟法》第五十五條全面開啟了民事公益訴訟制度之路，將污染環(huán)境的行為納入了公益訴訟范圍。但該條款只是一個概括性的條款，對公益訴訟制度運作的具體程序、訴訟規(guī)則并沒有詳細的說明。因此，在司法實踐中，經(jīng)常會發(fā)生由于法律制度的不完善特別是具體規(guī)則的不健全而最終導(dǎo)致環(huán)境民事公益訴訟案件雖然有法可依，但是卻有法難依的窘境。

（二）司法實踐中環(huán)境民事公益訴訟規(guī)則尚不夠細化

1.舉證和證明規(guī)則問題。在環(huán)境民事公益訴訟中，因果關(guān)系證明是一件非常復(fù)雜的事情。由于環(huán)境污染具有明顯的潛在性、累積性、群體性等特點，根據(jù)傳統(tǒng)的《侵權(quán)責(zé)任法》規(guī)定的“誰主張，誰舉證”的一般舉證規(guī)則，原告會因為缺乏收集證據(jù)的技術(shù)手段以及專業(yè)水平的限制，在許多情況下無法對某些事實情況進行舉證。對此，《侵權(quán)責(zé)任法》第六十六條對環(huán)境污染案件的舉證責(zé)任作了特別的規(guī)定：“因污染環(huán)境發(fā)生糾紛，污染者應(yīng)當(dāng)就法律規(guī)定的不承擔(dān)責(zé)任或者減輕責(zé)任的情形及其行為與損害之間不存在因果關(guān)系承擔(dān)舉證責(zé)任?！弊罡呷嗣穹ㄔ骸蛾P(guān)于民事訴訟證據(jù)的若干規(guī)定》第四條也規(guī)定了：“因環(huán)境污染引起的損害賠償訴訟，由加害人就法律規(guī)定的免責(zé)事由及其行為與損害結(jié)果之間不存在因果關(guān)系承擔(dān)舉證責(zé)任”。雖然法律和司法解釋作出了規(guī)定，但在司法實踐中，還是存在著一些問題：首先，舉證責(zé)任倒置的規(guī)則在法院判決中適用的效果并不理想，例如“常州毒地案”一審判決中，法院要求原告舉證證明三被告各階段的侵權(quán)責(zé)任范圍、份額，是將新的舉證責(zé)任分配給了原告，而對原告來說事實上這是很難舉證的;其次，對于原告的證明責(zé)任缺乏統(tǒng)一、具體的規(guī)定，是否要進行一定程度的表面因果關(guān)系證明沒有說明;再次，證明標(biāo)準(zhǔn)也不明確。民事訴訟中主要采用高度蓋然性標(biāo)準(zhǔn)和較高蓋然性標(biāo)準(zhǔn)。高度蓋然性標(biāo)準(zhǔn)是指法官對案件的心證達到了依據(jù)日常經(jīng)驗可以達到的這樣的高度，從而產(chǎn)生近似確然性的可能性，法官可以判決待證事實存在。較高蓋然性標(biāo)準(zhǔn)是指證明已達到了事實可能如此的程度。在公益訴訟中，采用這兩種標(biāo)準(zhǔn)會容易導(dǎo)致不顧全原告的利益，使舉證責(zé)任倒置的目的落空。[4]

2 .和解、調(diào)解和執(zhí)行問題。在環(huán)境民事公益訴訟中，能否進行和解與調(diào)解是一件值得爭議的事情。有學(xué)者認為和解和調(diào)解制度的首要前提就是當(dāng)事人具備完整的實體處分權(quán)。但是作為環(huán)境民事公益訴訟的雙方當(dāng)事人，尤其是原告，是環(huán)境公共利益的維護者，代表著國家和公眾的意志，對公益訴訟案件中的實體問題只是享有管理權(quán)而沒有處分權(quán)，因此不適用和解和調(diào)解制度。但在司法實踐中，為了加快解決環(huán)境糾紛的效率，法院以及雙方當(dāng)事人經(jīng)常有通過和解或者調(diào)解等方式解決問題的意愿，但往往會顧慮這樣處理的結(jié)果會招至損害社會公共利益的輿論批評。在執(zhí)行問題上，對于環(huán)境民事公益訴訟中有給付內(nèi)容的判決，應(yīng)當(dāng)在執(zhí)行判決時將其給付內(nèi)容落實到具體的單位和個人。但環(huán)境民事公益訴訟侵害的是社會公共利益，受損害人是大多數(shù)不特定的公民和單位，范圍非常廣，很難落實到具體的個人或者單位。因此，我國環(huán)境公益訴訟案件目前還面臨著判決執(zhí)行難的困境。

3.環(huán)境污染損害賠償問題。首先，環(huán)境民事公益訴訟中，由于環(huán)境污染涉及不特定多數(shù)人的利益，原告是否被允許提起賠償損失的訴訟請求，學(xué)術(shù)界、司法實務(wù)界對此均存在著較大爭議。環(huán)境民事公益訴訟能否提起賠償損失的訴訟請求，我國法律并沒有明確的規(guī)定。一種觀點認為，賠償損失的訴訟請求不適用于環(huán)境民事公益訴訟。另一種觀點認為在環(huán)境民事公益事訴訟中，應(yīng)當(dāng)允許提起賠償損失的訴訟請求。[5]其次，允許提起損害賠償?shù)那闆r下，如何確認環(huán)境污染和生態(tài)破壞的損害賠償范圍以及賠償數(shù)額是很困難的事情。因為環(huán)境污染具有潛在性、累積性等特點，污染和破壞環(huán)境行為與損害結(jié)果經(jīng)常不是同時發(fā)生的，往往具有較長的潛伏期，甚至?xí)绊懙胶蟠纳?，實踐中法院在環(huán)境侵權(quán)損害賠償訴訟案件的審查過程中往往對受害人的潛在的損失和間接損失認識不夠。而且，有時環(huán)境污染牽涉到的區(qū)域會非常廣，牽涉人數(shù)眾多，怎么進行損害鑒定、賠償數(shù)額如何確定都是件非常棘手的事情。這需要專業(yè)的鑒定機關(guān)科學(xué)、合理的計算賠償損害范圍，但是同時就加大了原告鑒定費的經(jīng)濟負擔(dān)。

（三）訴訟費用問題

在傳統(tǒng)的民事訴訟中，訴訟費用一般包括案件受理費，鑒定費、財產(chǎn)保全費等裁判費用，以及調(diào)查取證費、律師費等當(dāng)事人的費用。案件受理費一般是原告在起訴時預(yù)交最終由敗訴方承擔(dān)，鑒定費、財產(chǎn)保全費等裁判費用由提出鑒定、保全的一方預(yù)付，通常判決由敗訴方來承擔(dān)或者由原被告雙方分擔(dān)，而當(dāng)事人的費用則由各自承擔(dān)。如果環(huán)境民事公益訴訟也采取這樣的訴訟費用分擔(dān)規(guī)則，那么原告將面臨如果敗訴必須承擔(dān)巨額訴訟費用的經(jīng)濟風(fēng)險。特別是，環(huán)境污染損害具有高度復(fù)雜性、潛在性等特點，需要由專業(yè)機構(gòu)進行鑒定，但目前這類鑒定費用一般都較為昂貴。在有的環(huán)境侵權(quán)判決的案例中，原告勝訴的賠償金額甚至都低于原告付出的鑒定費用。[6]對于一個普通民眾或者社會組織來說，維護公共利益就有可能承擔(dān)幾萬甚至到幾百萬的訴訟費用的風(fēng)險，因此環(huán)保法庭門庭冷落在某種意義上也實屬必然。而有關(guān)機關(guān)對企業(yè)污染環(huán)境和破壞生態(tài)的行為提起環(huán)境民事公益訴訟，要想其訴訟能夠順利進行下去，則必須依靠國家財政的支持，可這樣會加大國家財政支出的壓力。因此，公益訴訟的出現(xiàn)對傳統(tǒng)的民事訴訟的訴訟費用制度提出了更大的挑戰(zhàn)，必須進行修正和改革。

四、完善我國環(huán)境民事公益訴訟制度的對策

當(dāng)前，我國污染環(huán)境和生態(tài)破壞行為日益嚴重，引入公益訴訟制度來保障廣大人民的利益迫在眉睫。對于如何完善我國的環(huán)境民事公益訴訟制度，筆者提出以下三點建議。

（一）清晰界定并擴大環(huán)境民事公益訴訟主體資格

1.對“有關(guān)機關(guān)”進行明確的界定。目前，包括我國《環(huán)境保護法》在內(nèi)的現(xiàn)行的法律法規(guī)對于可以提起環(huán)境公益訴訟的“有關(guān)機關(guān)”并沒有清晰界定。從操作層面上講，檢察機關(guān)作為民事公益訴訟主體在實踐層面已經(jīng)展開，不存在爭議。不過筆者認為，從司法機關(guān)的謙抑性的角度出發(fā)，檢察機關(guān)啟動環(huán)境公訴訟不應(yīng)是首選和常態(tài)。檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)以受理申訴、控告為原則，以主動介入為例外，當(dāng)有符合條件的社會組織愿意提起環(huán)境公益訴訟時，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先由社會組織行使訴權(quán)，檢察機關(guān)則應(yīng)當(dāng)在證據(jù)調(diào)查等方面給予支持，亦即檢察機關(guān)在環(huán)境民事公益訴訟中更多的是扮演支持者與補充者的角色。[7]但對于檢察院以外的行政機關(guān)是否具有提起環(huán)境民事公益訴訟的主體資格，我國現(xiàn)行法規(guī)行規(guī)中并沒有明確的界定，導(dǎo)致實踐中產(chǎn)生諸多困擾。筆者認為：應(yīng)將依法負有保護環(huán)境職責(zé)的行政機關(guān)納入環(huán)境民事公益訴訟主體的范圍內(nèi)。由于這些行政機關(guān)依法負有保護環(huán)境的職責(zé)，而行政執(zhí)法本身具有主動性、專業(yè)性、低成本等優(yōu)勢，在處理重大環(huán)境污染和生態(tài)破壞事件時，行政機關(guān)首先應(yīng)當(dāng)依法采取行政措施，通過行使其自身的行政管理權(quán)來進行。司法是維護社會正義的最后防線，行政機關(guān)只有在依靠行政手段無法解決環(huán)境污染和生態(tài)破壞問題時，才可以從社會公共利益出發(fā)，以原告的身份提起環(huán)境民事公益訴訟。

2.擴大有權(quán)提起環(huán)境民事公益訴訟社會組織的范圍。我國《環(huán)境保護法》和《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》對有權(quán)提起環(huán)境民事公益訴訟社會組織做了嚴格的要求，規(guī)定必須在市區(qū)的市以上人民政府民政部門登記成立、連續(xù)五年沒有違法記錄，實踐中符合該規(guī)定能夠提起環(huán)境民事公益訴訟的公益組織數(shù)量較少。因此，有必要在登機機關(guān)層級以及活動年限上放寬對有權(quán)提起環(huán)境民事公益訴訟的公益組織資格條件的限制。

3.立法允許公民個人提起環(huán)境民事公益訴訟 ?從法理上講，保護環(huán)境公共利益實際上是我們每個公民的責(zé)任和義務(wù)。環(huán)境參與權(quán)作為一項公民基于環(huán)境利益所享有的參與環(huán)境立法、行政、司法、法律監(jiān)督等環(huán)境行為的集合性、多元性權(quán)利。[8]公民提起環(huán)境公益訴訟是有效參與管理國家與社會事務(wù)管理的一種形式，是行使環(huán)境參與權(quán)的一種具體的方式。實踐中，在遭到環(huán)境破壞和生態(tài)污染的時候，國家機關(guān)和社會組織未必會有很高的積極性去解決問題。而一般情況下，當(dāng)環(huán)境受到損害時，都會直接或間接地影響到個人的健康、財產(chǎn)等私益。事實上，環(huán)境公益的維護與環(huán)境私益的維護兩者之間是密切相關(guān)的，公民個人作為社會的一份子，有義務(wù)和責(zé)任去維護社會公共利益。隨著公民的權(quán)利意識、環(huán)境意識和健康意識的不斷增強，愿意提起環(huán)境公益訴訟的公民必然會越來越多，國家應(yīng)該支持和鼓勵公民個人提起環(huán)境民事公益訴訟而不是去限制它。但為了防止濫用訴權(quán)，可以參考美國“公民訴訟”前置條件的做法——原告在起訴前應(yīng)將擬訴訟的內(nèi)容書面通知聯(lián)邦環(huán)保局、州政府和違法行為者，只有在相對方在60日內(nèi)沒有采取適當(dāng)?shù)男袨椴趴梢韵蚍ㄔ禾崞鹪V訟。[9]建議可以設(shè)置一個前置程序來控制公民提起環(huán)境民事公益訴訟，即公民在直接提起環(huán)境民事公益訴訟之前，應(yīng)當(dāng)先向環(huán)境行政部門進行舉報和投訴，在環(huán)境行政部門不予解決、推脫敷衍或解決的方式錯誤或不恰當(dāng)，公民可以向檢察機關(guān)進行舉報請求檢察機關(guān)出面解決。經(jīng)過上述程序，如果仍然沒有解決環(huán)境侵權(quán)問題，公民個人才可以以原告身份直接向人民法院提起環(huán)境民事公益訴訟。[10]

（二）細化環(huán)境民事公益訴訟規(guī)則

由于環(huán)境法在實體法上有著許多不同于傳統(tǒng)民法的特殊法律規(guī)范，如財產(chǎn)所有權(quán)的限制、環(huán)境侵權(quán)損害賠償實行無過錯責(zé)任原則等，必然要求有相應(yīng)的不同于普通民事訴訟程序的特殊規(guī)定來加以保障，否則實體法上對受害人和環(huán)境的保護也難以實現(xiàn)。[11]筆者認為：健全環(huán)境民事公益訴訟制度的重點和難點應(yīng)在訴訟程序上，包括：如何取證、如何質(zhì)證、如何分配責(zé)任、如何確認損害范圍以及計算損害結(jié)果等一系列的問題。

1.關(guān)于舉證和證明責(zé)任。在環(huán)境污染公益訴訟案件審理中，因為事關(guān)公共環(huán)境利益的保障，法院不應(yīng)局限于消極居中裁判，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮司法能動性，對于原告申請法院調(diào)查取證，法院應(yīng)當(dāng)利用法院搜集證據(jù)的優(yōu)勢進行取證，以彌補當(dāng)事人取證能力方面的不足。對于證明責(zé)任的分配，環(huán)境訴訟屬于無過錯責(zé)任，可以通過司法解釋來進一步明確原告只需要證明環(huán)境污染或生態(tài)破壞的加害行為存在，以及損害事實和加害行為之間存在初步的關(guān)聯(lián)即可?？上驳氖?，目前法院已經(jīng)在環(huán)境公益訴訟的審判實踐中積極適用環(huán)境侵權(quán)的無過錯責(zé)任。例如：在“常州市人民檢察院訴許建惠、許玉仙民事公益訴訟案”中，常州市中級人民法院就正確的適用了環(huán)境侵權(quán)的舉證和證明規(guī)則。該案是全國人大常委會授權(quán)檢察機關(guān)開展公益訴訟試點工作后全國首例由檢察機關(guān)提起的民事公益訴訟案件，被列入最高檢第28號指導(dǎo)性案例，具有風(fēng)向標(biāo)的旨趣和指導(dǎo)同類案件審判的價值。

2.和解、調(diào)解和執(zhí)行問題。和解、調(diào)解作為柔性解決社會矛盾的機制，具有低成本、高效率的優(yōu)勢，一向為我國政府和法院所重視。國務(wù)院《關(guān)于加強法治政府建設(shè)的意見》和最高人民法院《關(guān)于進一步貫徹“調(diào)解優(yōu)、調(diào)判結(jié)合”工作原則的若干意見》等文件都高度重視調(diào)解、和解的作用。對環(huán)境民事公益訴訟而言，調(diào)解或和解等替代解決方式“既確定了被告的民事責(zé)任，又促使被告履行相應(yīng)的法律責(zé)任，彰顯出了合意型的糾紛解決機制對于環(huán)境民事公益訴訟更具必要性和重要價值”。[12]事實上，西方國家也非常重視環(huán)境公益訴訟的柔性解決機制。例如：美國公民訴訟被認為是環(huán)境公益訴訟的典范，實踐中多數(shù)案件選擇通過內(nèi)容更具協(xié)商性的和解協(xié)議息訟。[13]目前，檢察機關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟適用和解、調(diào)解已不存在障礙，《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》第二十三條規(guī)定：“民事公益訴訟案件，人民檢察院可以與被告和解，人民法院可以調(diào)解。和解協(xié)議、調(diào)解協(xié)議不得損害社會公共利益”。對于環(huán)境民事公益訴訟的執(zhí)行問題，2017年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》中明確了賠償權(quán)利人，規(guī)定：國務(wù)院授權(quán)省級、市地級政府（包括直轄市所轄的區(qū)縣級政府）作為本行政區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人。因此，長期以來的執(zhí)行環(huán)境民事公益訴訟判決難以找到權(quán)利人的難題已基本得到解決，但下一步亟需解決的是應(yīng)當(dāng)出臺具體的操作細則，以便于實踐中操作。

3.環(huán)境污染損害賠償問題。筆者認為：由于環(huán)境民事公益訴訟主要涉及的是不特定多數(shù)人的利益，難以明確的損害賠償主體，因此，損害賠償不宜作為被告承擔(dān)責(zé)任的主要方式，被告應(yīng)主要承擔(dān)對被污染的環(huán)境進行修復(fù)的責(zé)任?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》 第二十條規(guī)定“原告請求恢復(fù)原狀的，人民法院可以依法判決被告將生態(tài)環(huán)境修復(fù)到損害發(fā)生之前的狀態(tài)和功能。無法完全修復(fù)的，可以準(zhǔn)許采用替代性修復(fù)方式”;“人民法院可以在判決被告修復(fù)生態(tài)環(huán)境的同時，確定被告不履行修復(fù)義務(wù)時應(yīng)承擔(dān)的生態(tài)環(huán)境修復(fù)費用;也可以直接判決被告承擔(dān)生態(tài)環(huán)境修復(fù)費用”;“生態(tài)環(huán)境修復(fù)費用包括制定、實施修復(fù)方案的費用和監(jiān)測、監(jiān)管等費用”。但如果對環(huán)境進行修復(fù)的難度非常大，盡管對于已破壞的環(huán)境采取最大程度的修復(fù)措施也難以恢復(fù)到被污染或破壞前的狀態(tài)時，法院應(yīng)通過判決被告賠償損失來填補。法院在確定賠償損失的范圍和具體數(shù)額時，應(yīng)根據(jù)環(huán)境侵權(quán)損害具有的潛在性、長期性等特點，對受害人潛在損失和間接損失予以充分的重視，以維護環(huán)境民事公益訴訟案件處理結(jié)果的實質(zhì)正義。另外，為科學(xué)的管理環(huán)境民事公益訴訟賠償金，充分發(fā)揮賠償金真正的用于環(huán)境公益的作用，建議可以設(shè)立 “環(huán)境公益賠償基金專戶”，由專門的部門負責(zé)管理，只用于環(huán)境污染修復(fù)與環(huán)境公益訴訟。

（三）通過經(jīng)濟手段鼓勵公眾提起公益訴訟

為鼓勵廣大社會公眾積極維護環(huán)境權(quán)益，可以借鑒國外公益訴訟案件的訴訟費按件收費制度和訴訟費用分擔(dān)規(guī)則。例如：美國的聯(lián)邦法院對公益訴訟就是按件收取案件受理費的，受理費很低不會成為公益訴訟的障礙。此外，美國還在公益訴訟費用負擔(dān)上實行有利于原告的原則。美國的上述做法是為了保障原告的利益，得以讓公益訴訟有序的進行下去。我國也應(yīng)借鑒上述做法，對訴訟費用制度加以改革。可以規(guī)定公益訴訟案件的受理費按件收取或者可以免交受理費，原告勝訴時由敗訴方承擔(dān)案件的訴訟費用，如果原告敗訴可以通過從公益賠償基金中支付等方式予以轉(zhuǎn)嫁。公益賠償基金資金的來源可以來自企業(yè)、社會公眾的捐贈，還可以從勝訴公益訴訟案件中的被告的罰金里抽出一定的比例來填充，公益賠償基金主要用于支持公益訴訟中原告提交的案件受理費、以及鑒定、評估費用和律師的訴訟代理費用，這樣可以減輕原告提起環(huán)境民事公益訴訟的壓力，可以鼓勵更多的單位和個人提起環(huán)境民事公益訴訟，為我國的環(huán)境民事公益訴訟創(chuàng)造了良好的氛圍。另外，我國《環(huán)境保護法》第五十八條中規(guī)定了“提起訴訟的公益組織不得通過訴訟牟取經(jīng)濟利益”。當(dāng)然立法的初衷是好的，是為了防止公益組織被金錢所“異化”，但問題是該規(guī)定意味著即使原告勝訴，也無法獲得經(jīng)濟利益來彌補為了訴訟而付出的時間和精力。事實上，包括公益組織在內(nèi)的任何組織都是由具體的個人來組成的，而人都是“理性人”，人的的行為都會出于一定的動機，如果因為為了維護公眾環(huán)境權(quán)利提起環(huán)境民事公益訴訟而使原告的私益受損，這樣愿意提起環(huán)境民事公益訴訟的組織勢必很少。事實上，當(dāng)前我國環(huán)境污染形勢不容樂觀，但2015年真正起訴的公益組織才只有9家，也印證了筆者的上述擔(dān)憂。因此，建議可以參照美國的告發(fā)人訴訟規(guī)則，可以從判決被告支付的環(huán)境修復(fù)費中抽取一部分，用來補償對原告提起環(huán)境民事公益訴訟維護公眾環(huán)境權(quán)利而付出的時間和精力的補償。最后，還需要指出的是，為了防止不少人擔(dān)心的由于環(huán)境公益訴訟的門坎降低而導(dǎo)致的“濫訴”現(xiàn)象發(fā)生，也可以同時規(guī)定對存在明顯惡意或重大過錯而敗訴的原告需承擔(dān)合理的訴訟費用。

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On Perfecting Chinas Environmental Civil Public Welfare Litigation System

JIANG Li1， ZHAO Yu2

（1.School of Chemical and Environmental Engineering， Jiangsu University of Technology， Changzhou 213001， China;2.School of Business， Jiangsu University of Technology， Changzhou 213001， China）

Abstract： Environmental civil public welfare litigation is a kind of public welfare litigation initiated by specific subjects according to civil litigation procedure in order to safeguard environmental public welfare and against environmental illegal acts. At present， although China has established the environmental civil public welfare litigation system in law， in judicial practice， there are still some obstacles in the field. It is proposed that environmental civil public welfare litigation system should be improved by clearly defining and expanding the subject qualification of environmental civil public welfare litigation， refining its rules， and encouraging the public to initiate public welfare litigation through economic means.

Key ?words： public welfare litigation;environmental public welfare litigation; environmental civil public welfare litigation