■ 王江波 王蔚凡

目前，城鎮(zhèn)化形態(tài)以城市群發(fā)展為主導(dǎo)，相比向中心城市集中的發(fā)展模式，城市群能更好地同時(shí)調(diào)動(dòng)中心城市和周圍城鎮(zhèn)的“兩個(gè)積極性”，更有效地刺激創(chuàng)新、鼓勵(lì)合作、增加經(jīng)濟(jì)多樣性、重構(gòu)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。

經(jīng)歷了數(shù)輪經(jīng)濟(jì)周期，美國具有代表性的城市群，或依托中心城市帶動(dòng)，或采用中心和周圍城鎮(zhèn)互動(dòng)，或嘗試城市群和相鄰區(qū)域聯(lián)動(dòng)，因地制宜、各顯神通，在沖突中協(xié)調(diào)，在曲折中奮進(jìn)，不僅使自身經(jīng)濟(jì)擺脫歷次衰退陰霾，而且優(yōu)化了內(nèi)部政治和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，使其發(fā)展模式更加穩(wěn)健，更加適應(yīng)未來需要。

把握住城鎮(zhèn)化特別是大城市特有的經(jīng)濟(jì)發(fā)展便利，利用好城市群帶來的多元化、互動(dòng)式的發(fā)展契機(jī)，是當(dāng)前擺在每一個(gè)城市規(guī)劃者和管理者面前的重要課題。美國具有代表性的城市群，迎頭趕上了這一潮流，不僅化解了經(jīng)濟(jì)衰退的沖擊，而且開發(fā)出一些具有借鑒意義的城市轉(zhuǎn)型和管理模式。

一、紐約：吸引技術(shù)人才，豐富產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)

紐約的就業(yè)穩(wěn)定性和財(cái)政可持續(xù)性受到2008年金融危機(jī)的大幅沖擊。紐約榮膺世界金融中心的稱號(hào)，然而這一美譽(yù)在2008年金融危機(jī)影響下，成為該城市最大負(fù)擔(dān)。自2008年8月起的15個(gè)月內(nèi)，該市金融業(yè)直接下崗人員累計(jì)高達(dá)3.6萬人，其他受波及行業(yè)下崗人員累計(jì)13.9萬人，占該市總?cè)丝诮?%。2009年，該市稅收收入累計(jì)減少20億美元，在接下來一年又下降了14億美元，致使財(cái)政虧空達(dá)40億美元。應(yīng)急的政府救濟(jì)、再就業(yè)培訓(xùn)和商業(yè)貸款，緩解了失業(yè)人員的燃眉之急。然而紐約市政府更加關(guān)注長(zhǎng)期規(guī)劃，希望解決紐約過于依賴金融的結(jié)構(gòu)性發(fā)展問題，同社會(huì)各界集思廣益后，政府逐步明確了自身優(yōu)點(diǎn)，矛盾的靶點(diǎn)，試驗(yàn)的突破口和實(shí)踐的步驟。

紐約擁有世界頂級(jí)科研院校，但缺乏工程師和專技人員。紐約市擁有專業(yè)和綜合性大小院校共計(jì)80余所，其中既包含紐約大學(xué)、哥倫比亞大學(xué)和康奈爾大學(xué)等譽(yù)滿全球的綜合性私立大學(xué)，也包括紐約市立和州立公立大學(xué)體系，還包括紐約法學(xué)院、紐約藝術(shù)學(xué)院和曼哈頓音樂學(xué)院等專業(yè)領(lǐng)域知名的學(xué)府，這使紐約在生物科學(xué)、環(huán)境科學(xué)和媒體等領(lǐng)域的科研水平全美乃至全球一流。與之形成鮮明對(duì)比的是，紐約在工程和技術(shù)領(lǐng)域缺乏人才幾乎是全美共識(shí)。隨著時(shí)間推移，不止高新行業(yè)，傳統(tǒng)行業(yè)對(duì)此類人才的需求與日俱增，比如，傳統(tǒng)零售商梅西百貨在電商浪潮推動(dòng)下，組建了大約150人的科技部門，轉(zhuǎn)型成科技驅(qū)動(dòng)公司。這一困境的原因之一是紐約對(duì)學(xué)校的工程研發(fā)投入不足，同樣是大學(xué)聚集的波士頓和舊金山地區(qū)，在2006年對(duì)此領(lǐng)域投入約為1億美元左右，是紐約的三倍多。

于是，紐約市政府領(lǐng)導(dǎo)了旨在促進(jìn)本市工程技術(shù)發(fā)展的國際應(yīng)用科學(xué)競(jìng)賽。該競(jìng)賽在全球范圍內(nèi)招募并篩選相關(guān)應(yīng)用科學(xué)學(xué)院，與本地院校共建研發(fā)中心，推進(jìn)工程技術(shù)發(fā)展。這主要出于三方面考慮：一是紐約市具有全球知名度和多文化的包容性，使得國際院校有意愿參與競(jìng)賽，并能夠?qū)⒆陨沓晒谌氡镜亟ㄔO(shè)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，共有使用200種語言、來自138個(gè)國家的人生活于紐約周邊，有助于促進(jìn)國際融合，減少文化隔閡。二是共建而非完全引進(jìn)的方式，一方面節(jié)約了土地成本，另一方面盤活了本地資源，使得外部資源能夠更好地本地化，也使得本土研發(fā)兼具國際視野。三是通過建立研發(fā)中心，提供大量工程、技術(shù)類崗位，豐富本地的就業(yè)市場(chǎng)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，為創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)提供優(yōu)質(zhì)土壤。競(jìng)賽在2010年啟動(dòng)，共有符合資質(zhì)的全球18家院校響應(yīng)，經(jīng)過半年角逐最后有7家分別來自美國、以色列、印度、加拿大和英國的高校勝出，參與到研發(fā)中心建設(shè)中，而那些沒有參與競(jìng)賽或者落選高校的相關(guān)代表也被邀請(qǐng)到紐約應(yīng)用科學(xué)的顧問團(tuán)內(nèi)獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策。

圖1 紐約市應(yīng)用科學(xué)競(jìng)賽落地項(xiàng)目數(shù)據(jù)來源：谷歌地圖/作者整理

新建一所聯(lián)合辦學(xué)的技術(shù)學(xué)院和設(shè)立兩大研發(fā)中心是應(yīng)用科學(xué)競(jìng)賽目前對(duì)紐約的主要貢獻(xiàn)。康奈爾-以色列理工聯(lián)合技術(shù)學(xué)院（后被稱為康奈爾紐約市技術(shù)學(xué)院）旨在培養(yǎng)工程技術(shù)人員，設(shè)址于羅斯福島，紐約市政府為其提供了1000萬美元啟動(dòng)資金，并約定日程和獎(jiǎng)懲機(jī)制。截至2017年，該學(xué)院3所設(shè)施已經(jīng)開始按計(jì)劃運(yùn)作，這是其達(dá)成招募280名教員和培養(yǎng)近2800名畢業(yè)生的起點(diǎn)。城市科學(xué)和過程中心旨在運(yùn)用大數(shù)據(jù)解決城市問題并設(shè)計(jì)相關(guān)系統(tǒng)，建立于布魯克林鬧市區(qū)，使用了紐約都市運(yùn)輸協(xié)會(huì)的原總部大樓，紐約市政府提供了1500萬美元供該中心建設(shè)。2013年該中心開始招生，至今它完成了對(duì)紐約建筑耗能的測(cè)量和分析，并提供了對(duì)都市噪音的評(píng)估和技術(shù)解決方案。數(shù)據(jù)科學(xué)和工程中心專注于新媒體、智慧城市、健康評(píng)估、網(wǎng)絡(luò)安全和財(cái)務(wù)分析等技術(shù)應(yīng)用。該中心設(shè)立于哥倫比亞大學(xué)內(nèi)，共收到市政撥款1500萬美元左右。它的主要研究成果集中在節(jié)能減排和新能源利用上?？傮w上，應(yīng)用科學(xué)競(jìng)賽共耗費(fèi)了1.3億美元的公共投資，吸引了超過20億美元的私人投資，招募了數(shù)以千記的來自全球各地的科技人才，使紐約面向未來的技術(shù)工程產(chǎn)業(yè)初具規(guī)模。

二、丹佛：中心城市和周圍城鎮(zhèn)從“同歸于盡”到“同舟共濟(jì)”

丹佛是美國科羅拉多州的一個(gè)合并城市群，曾被譽(yù)為“草原上的女王城”。上世紀(jì)70年代，丹佛由于人口快速增長(zhǎng)和種族問題等，中心城市和周圍城鎮(zhèn)矛盾一度尖銳到“不相往來”的程度。這一沖突在各地政府協(xié)商，當(dāng)?shù)鼐用瘛肮丁焙蟮靡跃徍?。之后?jīng)濟(jì)危機(jī)和市政建設(shè)中，各地政府間協(xié)商的模式被傳承發(fā)展，并制度化，幫助丹佛城市群各個(gè)城鎮(zhèn)摒棄以鄰為壑，相互競(jìng)爭(zhēng)的發(fā)展模式，開創(chuàng)了合作共贏，以城市群為著眼點(diǎn)的發(fā)展格局。

圖2 丹佛城市群中心城市和周圍市鎮(zhèn)數(shù)據(jù)來源：谷歌地圖/作者整理

政府協(xié)商和居民“公投”，化解中心城市爆炸式增長(zhǎng)危機(jī)。上世紀(jì)60至70年代，丹佛中心城市人口急速擴(kuò)張，少數(shù)族裔增長(zhǎng)尤為明顯，僅1960至1970年，后者增幅達(dá)50%。中心城市少數(shù)族裔數(shù)量膨脹，使得該城市群人口結(jié)構(gòu)發(fā)生巨大變化，中心城市容納了城市群總?cè)丝诘?7%及區(qū)內(nèi)黑人的95%和西班牙裔的70%。中心城市少數(shù)族裔占比高，教育資源相對(duì)稀缺，于是采用兼并相鄰市鎮(zhèn)的方法試圖攫取優(yōu)質(zhì)教育資源，而周圍市鎮(zhèn)并不愿意與中心城市共享學(xué)區(qū)。兩者沖突不斷激化升級(jí)，甚至達(dá)到中心威脅掐斷那些反對(duì)兼并的地主的自來水供應(yīng)。這時(shí)，丹佛城市群各個(gè)政府協(xié)商決定就中心城市能否通過兼并來無限制擴(kuò)張進(jìn)行區(qū)內(nèi)“公投”。投票結(jié)果顯示58%的居民投了反對(duì)票，其中周邊城鎮(zhèn)反對(duì)率達(dá)70%，中心城市反對(duì)率僅為39%。在各地政府努力工作下，所有行政部門和居民承認(rèn)并遵守了投票結(jié)果。困擾了丹佛十年之久的問題得到了暫時(shí)擱置，沖突也得到了緩解?；ハ鄿贤ú⒑献鞯墓ぷ鞣椒ㄩ_始逐漸為丹佛各地政府采納。

經(jīng)濟(jì)衰退促使丹佛各地政府對(duì)互助協(xié)作模式進(jìn)一步的探索。上世紀(jì)80年代中期的經(jīng)濟(jì)危機(jī)和能源行業(yè)泡沫破裂強(qiáng)烈地沖擊了丹佛地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，嚴(yán)重影響了當(dāng)?shù)夭┪镳^、藝術(shù)館、科技館和公園等的經(jīng)費(fèi)來源。為刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，中心城市計(jì)劃在亞當(dāng)鎮(zhèn)所在地新建一座丹佛國際機(jī)場(chǎng)。為此市政府和鎮(zhèn)政府溝通協(xié)商，在市政府做出修路和經(jīng)費(fèi)補(bǔ)償?shù)瘸兄Z下，鎮(zhèn)政府依托在地方的號(hào)召力，展開民眾投票，以56%贊成通過了機(jī)場(chǎng)提案。為公共文化設(shè)施的持續(xù)運(yùn)營(yíng)，中心城市和周圍市鎮(zhèn)官員合作調(diào)研，發(fā)現(xiàn)文化設(shè)施大都處在中心城市區(qū)域，經(jīng)費(fèi)由中心城市市政單獨(dú)負(fù)擔(dān)，而城市群全體居民都對(duì)文化設(shè)施有所需求。于是城市群的政府先后聯(lián)合出臺(tái)了提升城市群內(nèi)銷售稅累計(jì)0.2%的措施，作為文化設(shè)施的經(jīng)費(fèi)來源，該項(xiàng)議案得到了75%絕對(duì)多數(shù)的支持。歷經(jīng)半個(gè)世紀(jì)的積累，丹佛城市群內(nèi)各個(gè)行政區(qū)劃合作模式逐漸沉淀為行政官員聯(lián)席會(huì)議等制度安排，站在城市群整體而非行政區(qū)孤立的視角共同解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題。實(shí)踐中，城市群在人流和物流等方面已經(jīng)高度融合，但是由于行政區(qū)域劃分，帶來了銷售、地產(chǎn)等稅收的分割，為了競(jìng)爭(zhēng)更多的稅基，行政區(qū)劃間往往以鄰為壑，互相為招商引資、建設(shè)項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)?？墒?，在同一城市群內(nèi)的行政區(qū)劃，往往“一榮俱榮、一損俱損”，商業(yè)和建設(shè)具有很強(qiáng)的外溢效應(yīng)。丹佛城市群的各地政府正是抓住了外溢效應(yīng)這一關(guān)鍵，互助協(xié)作，在招商、建設(shè)問題上，采用了一地承接、多地配套的共同發(fā)展措施，擺脫了單獨(dú)考慮自身財(cái)政資源的地方主義影響。

三、克利夫蘭：商業(yè)網(wǎng)絡(luò)助推老工業(yè)區(qū)奮進(jìn)

經(jīng)濟(jì)持續(xù)衰落是21世紀(jì)初克利夫蘭改善社會(huì)各項(xiàng)福祉的最大障礙。克利夫蘭位于東北俄亥俄州，是美國老工業(yè)區(qū)——“鐵銹區(qū)”的代表，自上世紀(jì)70年代末，鋼鐵廠集體關(guān)門倒閉以來，成為首個(gè)自1929年大蕭條以來在市鎮(zhèn)債違約的主要美國城市。自1980年至2005年，克利夫蘭損失了總共11.5萬制造業(yè)崗位，致使它同期的就業(yè)累積增速僅為10%，不及全美平均數(shù)的四分之一。同時(shí)，在該地區(qū)及周邊為數(shù)眾多的各類慈善基金會(huì)發(fā)現(xiàn)，要改善本地居民生活水平，經(jīng)濟(jì)發(fā)展是個(gè)繞不開的“坎”。2004年，在“振興東北俄亥俄州”的倡議下，“我們經(jīng)濟(jì)的未來”基金會(huì)成立，旨在改善地區(qū)經(jīng)濟(jì)面貌，重塑克利夫蘭，乃至東北俄亥俄州競(jìng)爭(zhēng)力。

圖3 克利夫蘭及東北俄亥俄州重鎮(zhèn)數(shù)據(jù)來源：谷歌地圖/作者整理

處理經(jīng)濟(jì)和合作問題的經(jīng)驗(yàn)匱乏，使得基金會(huì)在成立的前三年里乏善可陳。一是基金會(huì)領(lǐng)導(dǎo)層對(duì)如何在地區(qū)層面合作，如何提振經(jīng)濟(jì)沒有過去的經(jīng)驗(yàn)，也缺乏總體的視角。二是給基金會(huì)捐獻(xiàn)的各種慈善機(jī)構(gòu)間采用了絕對(duì)平均主義，無論捐贈(zèng)額度剛剛觸及標(biāo)準(zhǔn)下線的每三年10萬美元，還是每三年1000萬美元，都實(shí)施嚴(yán)格的一個(gè)組織一票，削弱了基金會(huì)的效率。三是基金會(huì)推行的項(xiàng)目著力點(diǎn)過多，造成實(shí)施層面的困難。比如，在較有影響力的“聲音和選擇”項(xiàng)目中，基金會(huì)希望實(shí)現(xiàn)商業(yè)增長(zhǎng)、人才培養(yǎng)、種族和經(jīng)濟(jì)包容、政府合作和效率四大目標(biāo)，并且得到了數(shù)位國會(huì)議員在內(nèi)的90名政、商界人士支持，但由于缺乏具體綱領(lǐng)，最終計(jì)劃沒能落實(shí)。

吸取了前三年的教訓(xùn)，基金會(huì)最終找到了通過行業(yè)內(nèi)聯(lián)合或跨行業(yè)協(xié)會(huì)等商業(yè)網(wǎng)絡(luò)來促進(jìn)當(dāng)?shù)匕l(fā)展。其中，行業(yè)內(nèi)聯(lián)合旨在幫助行業(yè)資源本地化，或技術(shù)革新。比如，基金支持的名為生物事業(yè)組織，該組織致力于將克利夫蘭等東北俄亥俄州的生物醫(yī)藥資源吸引就業(yè)。一般而言，大學(xué)或醫(yī)藥研究機(jī)構(gòu)通過向企業(yè)授權(quán)專利實(shí)現(xiàn)知識(shí)成果轉(zhuǎn)移，而授權(quán)過程采用招標(biāo)形式，財(cái)力雄厚的企業(yè)可以得到相關(guān)專利?？死蛱m地區(qū)雖然生物醫(yī)藥研究處于全美前列，但是成果主要被其他地方的大型醫(yī)藥企業(yè)“瓜分”，不能在當(dāng)?shù)貏?chuàng)造就業(yè)或是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)機(jī)會(huì)。該組織聯(lián)合各大高校和研究機(jī)構(gòu)管理層協(xié)商，達(dá)成了一致意見是優(yōu)先考慮本地發(fā)展，而暫時(shí)放棄知識(shí)兌現(xiàn)的短期利益。一方面，這促進(jìn)了區(qū)域的經(jīng)濟(jì)和就業(yè)增長(zhǎng)，另一方面，區(qū)域的經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)可以為這些高校和研究機(jī)構(gòu)吸引優(yōu)秀的研發(fā)人才，鞏固自身知識(shí)優(yōu)勢(shì)。

跨行業(yè)協(xié)會(huì)方面，基金會(huì)一方面希望以此聯(lián)合成員組織就借鑒相互優(yōu)勢(shì)，和實(shí)現(xiàn)地區(qū)發(fā)展等的大目標(biāo)互助協(xié)商；另一方面幫助產(chǎn)業(yè)鏈中的小企業(yè)實(shí)現(xiàn)效率提升。前者促進(jìn)了成員組織高管間的互動(dòng)，使得增量制造（也即3D打?。╉?xiàng)目在俄亥俄州落地。后者彌補(bǔ)了小企業(yè)資源不足，無法完成科研創(chuàng)新，使得自身成為產(chǎn)業(yè)鏈效率短板的問題。通過將小企業(yè)和高校研究結(jié)合等合伙模式，基金會(huì)推動(dòng)了地區(qū)產(chǎn)業(yè)鏈效率的升級(jí)。

2013年，該基金會(huì)成立9年的總結(jié)報(bào)告顯示，部分措施已初顯成效：基金成員共創(chuàng)造了10.5萬個(gè)職位，貢獻(xiàn)了3.33億美元的工資，吸引了19億美元的投資，其中一半以上的成績(jī)?cè)从谧詈笕?。特別是高新技術(shù)領(lǐng)域，在2010至2012年間，俄亥俄州吸引了1500個(gè)電腦系統(tǒng)設(shè)計(jì)職位、1300個(gè)裝備制造職位以及1300個(gè)科學(xué)技術(shù)顧問職位。雖然，基金會(huì)的成果沒有完全彌補(bǔ)自上世紀(jì)70年代末以來持續(xù)經(jīng)濟(jì)衰退帶來的創(chuàng)傷，但是它的努力向人們展示了可以利用現(xiàn)有生產(chǎn)技術(shù)結(jié)合研發(fā)與合作能力創(chuàng)造新技術(shù)的可能。