基于行政法角度對網(wǎng)約車發(fā)展現(xiàn)狀的簡析

李天睿 德州第一中學(xué)

引言：網(wǎng)約車，是以網(wǎng)絡(luò)為載體，在互聯(lián)網(wǎng)+的運(yùn)用越發(fā)深入的背景下，把大數(shù)據(jù)、云平臺等新興技術(shù)手段與出租汽車服務(wù)相結(jié)合的一種網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車[1]。

在互聯(lián)網(wǎng)高速發(fā)展與普及、共享經(jīng)濟(jì)等新興經(jīng)濟(jì)模式逐漸出現(xiàn)以及居民生活水平不斷提高的情況下，人們的出行出現(xiàn)了高需求、短距離、多樣化的特點，而現(xiàn)有出租汽車、公交車等傳統(tǒng)公共出行方式已經(jīng)難以滿足人們對于出行質(zhì)量的多層次需求，而網(wǎng)約車也由此應(yīng)運(yùn)而生。與此同時，網(wǎng)約車能夠充分利用到社會上的閑置車輛資源，更好地為人們的交通出行提供便利，同時也為掌握駕駛技能的司機(jī)提供了增加收入的額外渠道，創(chuàng)造了眾多的就業(yè)機(jī)會，行業(yè)的發(fā)展呈現(xiàn)出欣欣向榮之勢。

相關(guān)調(diào)查統(tǒng)計顯示，自2010年網(wǎng)約車產(chǎn)生以來，截至2017年12月，我國網(wǎng)約出租車用戶規(guī)模達(dá)到2.87億，較2016年底增加6188萬人，增長率為27.5%；網(wǎng)約出租車使用比例達(dá)到37.1%，較上年提升6.4個百分點；而根據(jù)發(fā)展趨勢，可以預(yù)計，2022年我國網(wǎng)約車行業(yè)的市場交易規(guī)模將能夠達(dá)到5000億元[2]。

一、網(wǎng)約車的行政法規(guī)制現(xiàn)狀

網(wǎng)約車作為新型出租汽車服務(wù)，屬于新興產(chǎn)業(yè)且是與市民息息相關(guān)的日常出行領(lǐng)域，其發(fā)展勢頭之猛，發(fā)展速度之快也使它自然獲得了較多的關(guān)注與報道。故其優(yōu)勢與不足，也較早地暴露在公眾面前。

一方面，網(wǎng)約車在增加就業(yè)、提高城市交通種類豐富度方面起到了很好的示范作用。另一方面，其引起的社會問題也同樣讓人警醒。這些問題既有出租車行業(yè)內(nèi)部的網(wǎng)約車司機(jī)與傳統(tǒng)出租車司機(jī)間的競爭矛盾、各大網(wǎng)約車平臺間的不當(dāng)競爭等，同時也有行業(yè)外部由于缺乏監(jiān)管而導(dǎo)致的乘客人身安全得不到保障的問題也頻頻發(fā)生。對于完善網(wǎng)約車行業(yè)相關(guān)法規(guī)政策、加強(qiáng)監(jiān)管的呼聲也因此愈加強(qiáng)烈。

對此，我國在2016年7月由多部門聯(lián)合發(fā)布的《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）對網(wǎng)約車經(jīng)營做出了較為細(xì)致的規(guī)定。首先在公共層面，進(jìn)一步承認(rèn)了網(wǎng)約車的合法地位，授予了網(wǎng)約車明確的運(yùn)營規(guī)范，并規(guī)定對網(wǎng)約車市場實行市場調(diào)節(jié)、網(wǎng)約車價格由市場調(diào)控。同時明確了政府作為網(wǎng)約車監(jiān)管和直接負(fù)責(zé)部門，有權(quán)對網(wǎng)約車平臺進(jìn)行管制。其次在平臺方面，對平臺應(yīng)監(jiān)管、運(yùn)營以及維護(hù)等方面也有了相應(yīng)的規(guī)定，并在2018年2月13日由交通運(yùn)輸部辦公廳印發(fā)了《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車監(jiān)管信息交互平臺運(yùn)行管理辦法》，深層次對網(wǎng)約車平臺提出了具體要求，使得網(wǎng)約車平臺運(yùn)營更加規(guī)范、合理。

除了中央做出的相應(yīng)規(guī)范以外，不同的地區(qū)也對于網(wǎng)約車的市場準(zhǔn)入根據(jù)實際情況提出了各自的細(xì)則，對車輛的準(zhǔn)入與網(wǎng)約車從業(yè)人員做了相關(guān)規(guī)定。

二、網(wǎng)約車發(fā)展面臨的行政法規(guī)制問題

雖然《暫行辦法》的提出極大程度上規(guī)范了網(wǎng)約車的運(yùn)營，但隨著網(wǎng)約車影響范圍的擴(kuò)大，仍有問題浮出。一些惡性事件的發(fā)生，也影響了公眾對于網(wǎng)約車發(fā)展的信心。此些問題的出現(xiàn)，也與網(wǎng)約車有關(guān)行政法的缺失有著密不可分的聯(lián)系。

（一）上位法的缺失導(dǎo)致行政許可的矛盾

《暫行辦法》是由政府各部門針對網(wǎng)約車行業(yè)問題所提出的部門規(guī)章級別的暫時性條例，但是需要注意的是在我國法律的分級中，法律、法規(guī)在法律體系中的級別要高于部門規(guī)章。我國《立法法》也對此做出了相應(yīng)規(guī)定，即在缺少上位法律或國務(wù)院法規(guī)、決定、命令的情況下，部門規(guī)章不能設(shè)定對于公民、法人和其他組織的權(quán)利及義務(wù)所進(jìn)行加減的規(guī)范，同時也不得增加本部門的權(quán)力或者減少本部門的法定職責(zé)，部門規(guī)章可以進(jìn)行執(zhí)行性的立法，而不能創(chuàng)設(shè)性地進(jìn)行立法[3]。然而，在《暫行辦法》中所規(guī)定的網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車進(jìn)行服務(wù)、營運(yùn)的具體條件，涉及到了公眾的日常生活，在一定程度上減損了公民作為乘客自由選擇經(jīng)濟(jì)型車輛、作為司機(jī)合法參與網(wǎng)約車運(yùn)營的權(quán)益。

與此同時，在我國的社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，為了促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)健康可持續(xù)發(fā)展而進(jìn)行的科學(xué)的宏觀調(diào)控使得我國需要、能夠且必須對于市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展做出合理的干預(yù)。而網(wǎng)約車屬于公共交通的一部分，屬于我國《行政許可法》第 12、13 條所規(guī)定的政府能夠干預(yù)市場經(jīng)濟(jì)的范圍，是直接關(guān)系公民切身利益和公共資源配置的特定行業(yè)，設(shè)定行政許可的前提條件完全具備，應(yīng)當(dāng)依法設(shè)置行政許可。但《行政許可法》中，并沒有規(guī)定部門規(guī)章法律規(guī)定的行政許可事項，而我國現(xiàn)行的網(wǎng)約車準(zhǔn)入條例是基于《暫行辦法》提出的，同樣缺乏相應(yīng)的上位法。即便根據(jù)行政許可法的相應(yīng)精神，認(rèn)可國務(wù)院在缺少成熟的立法時機(jī)的領(lǐng)域采取臨時性許可，地方也應(yīng)當(dāng)沿用許可名稱，對于《暫行辦法》的規(guī)則進(jìn)行具體化，而非增設(shè)許可[1]。

在上海市發(fā)布的網(wǎng)約車運(yùn)營《細(xì)則》中，對在我國上海地區(qū)從事網(wǎng)約車經(jīng)營服務(wù)的駕駛員的戶籍做出了相應(yīng)規(guī)定，對從事網(wǎng)約車經(jīng)營服務(wù)的車輛也規(guī)定需要在本市注冊登記，同時還對車輛軸距做出了相應(yīng)規(guī)定。除此之外，其他城市的《細(xì)則》也均對網(wǎng)約車平臺、駕駛員、車輛等增加了戶籍、駕駛員資格、本地駕駛證等多種許可條件，實際上在一定程度上擴(kuò)大了《暫行辦法》所規(guī)定的行政許可條件，甚至與《行政許可法》在行政許可的設(shè)立上存在著部分矛盾和沖突。

（二）行政監(jiān)管上的不合理

雖然在我國的經(jīng)濟(jì)體制下，由政府對市場進(jìn)行監(jiān)管是合理且必要的。但我國有關(guān)于公共交通的行政法規(guī)、地方性法規(guī)的立法目的都是為了保障出行安全、降低市場失靈帶來的負(fù)面影響[1]，可見監(jiān)管與規(guī)制的目的應(yīng)當(dāng)是提高公共交通安全、效率、道路暢通。而各地的《細(xì)則》對于車輛指標(biāo)的規(guī)定，雖然滿足了對于車輛準(zhǔn)入舒適性和安全性的需求，但是實際上卻違背了作為共享經(jīng)濟(jì)代表的網(wǎng)約車出現(xiàn)的原因，即公眾對于打車出行的高需求、多層次化，實際上減少了在運(yùn)營車輛，增加了出行的成本和時間；而《細(xì)則》對于戶籍的要求，也違背了《行政許可法》中的明文規(guī)定，甚至有當(dāng)?shù)爻鞘泄芾碚吲懦馔獾厝酥?。這種過于嚴(yán)格的審查力度，擠壓了原本應(yīng)當(dāng)由市場機(jī)制和行業(yè)規(guī)范對網(wǎng)約車發(fā)揮監(jiān)管作用的空間。

（三）行業(yè)缺乏完整規(guī)范

除了政府監(jiān)管與市場機(jī)制以外，行業(yè)規(guī)范也是一種能夠起到積極作用的監(jiān)管措施。我國的網(wǎng)約車市場在高速的發(fā)展中，并沒有形成完善的行業(yè)規(guī)范。在行業(yè)初期，企業(yè)為了搶占市場而降低司機(jī)的準(zhǔn)入門檻，由此導(dǎo)致司機(jī)的素質(zhì)良莠不齊。如果由政府采取考試的方式進(jìn)行監(jiān)管，一方面對于司機(jī)的參與積極性產(chǎn)生不良影響，另一方面成本也十分高昂。而這種監(jiān)管本該由行業(yè)及平臺來進(jìn)行負(fù)責(zé)，但同時出現(xiàn)的問題是，網(wǎng)約車行業(yè)存在著政府管控、平臺運(yùn)營的情況，不能完全獨立自主運(yùn)營，同時行業(yè)內(nèi)部處于半壟斷狀態(tài)，由此導(dǎo)致行業(yè)規(guī)則也具有比較多的漏洞。行業(yè)自身規(guī)范化運(yùn)營及行業(yè)規(guī)則的缺失，使得網(wǎng)約車行業(yè)在現(xiàn)階段難以脫離政府因彌補(bǔ)行業(yè)規(guī)范的不足而進(jìn)行的超過市場機(jī)制的監(jiān)管。

三、網(wǎng)約車及相關(guān)行政法規(guī)制的完善措施

（一）網(wǎng)約車行業(yè)及平臺自身規(guī)范的完善

對于網(wǎng)約車行業(yè)來講，想要解決現(xiàn)有的困境，迫切需要設(shè)立完整且標(biāo)準(zhǔn)的行業(yè)規(guī)范。規(guī)范體現(xiàn)在兩部分：一方面是網(wǎng)約車內(nèi)部的行業(yè)規(guī)范，如由各大平臺共同設(shè)立規(guī)范的行業(yè)協(xié)會，制定標(biāo)準(zhǔn)的市場運(yùn)行體制與規(guī)章，防止出現(xiàn)壟斷、價格戰(zhàn)等惡劣競爭手段擾亂市場經(jīng)營秩序，建立良好健康的市場氛圍；另一方面是網(wǎng)約車與傳統(tǒng)出租車行業(yè)間的競爭規(guī)范，尋求網(wǎng)約車與出租車發(fā)展的平衡點，共同實現(xiàn)利益的最大化，逐步實現(xiàn)新舊行業(yè)間的合理轉(zhuǎn)化，真正發(fā)揮網(wǎng)約車彌補(bǔ)市場空白與提高道路資源利用率的作用。

與此同時，平臺本身也要充分汲取經(jīng)驗，提高服務(wù)水平與自律意識，通過建立內(nèi)部的合理篩查體制，完成對從業(yè)司機(jī)的篩選；充分發(fā)揮行業(yè)本身所有的科技和信息優(yōu)勢，通過配備完整的監(jiān)控與追蹤設(shè)備，準(zhǔn)確把握車輛的情況和行駛路徑信息。而對于顧客所反映的信息要提高重視，積極保護(hù)乘客的合法權(quán)益，減少惡性事件的發(fā)生。

（二）法律規(guī)制的完善

對于《暫行辦法》缺乏上位法及地方《細(xì)則》出現(xiàn)的違背上位法意志的現(xiàn)象，需要不斷地完善網(wǎng)約車的立法漏洞。在地方進(jìn)行的地方性法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，既要因地制宜、積極創(chuàng)新，使得地方立法符合自身的城市發(fā)展和特色，也要嚴(yán)格遵守法律上位法的意志，堅守法律底線，在行政法規(guī)的規(guī)定范圍內(nèi)立法[4]。對《暫行辦法》本身，應(yīng)當(dāng)注意對于權(quán)利人與義務(wù)人相對權(quán)利與義務(wù)的尊重；對地方性的《細(xì)則》，要積極進(jìn)行修改和完善。

（三）制約監(jiān)督體系的完善

監(jiān)督體系的建立，需要肯定各級政府對于網(wǎng)約車市場的干預(yù)。與此同時，網(wǎng)約車行業(yè)涉及交通、商務(wù)、工商、人力資源等多個部門，也需要在各個部門各司其職、建立良好的聯(lián)合執(zhí)法態(tài)勢；對于多部門有職責(zé)交叉的情況，建立各部門協(xié)調(diào)高效的運(yùn)轉(zhuǎn)配合體制，提高監(jiān)督的力度和效率[5]。對網(wǎng)約車平臺的監(jiān)管，應(yīng)當(dāng)遵循“按時，按質(zhì)，嚴(yán)格，常態(tài)”的原則，建立嚴(yán)格的懲處機(jī)制，對于未按時報備駕駛員，車輛情況等有失職行為的公司應(yīng)處以警告或一定的處罰措施。更應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮社會公眾及組織的作用，調(diào)動群眾的積極性，一道共同參與監(jiān)督體系的建設(shè)中，共同完善網(wǎng)約車行業(yè)的制約和監(jiān)督。

總結(jié)：網(wǎng)約車作為一種新興事物，除了其對于出行方式的多樣化的意義之外，引發(fā)公眾對于新型產(chǎn)業(yè)迅速發(fā)展對現(xiàn)行法律提出的挑戰(zhàn)的思考，從而使得法律能夠不斷地適應(yīng)新情況。雖然《暫行辦法》的制定緩解了網(wǎng)約車行業(yè)立法與法律需求之間的部分矛盾，但其局限性也同時制約了作用的效果。從網(wǎng)約車平臺與法律規(guī)制兩方面入手，更好地解決網(wǎng)約車在行政法方面的問題，進(jìn)而為網(wǎng)約車此類新型產(chǎn)業(yè)的發(fā)展奠定良好的法律環(huán)境與根基，才能最終使得網(wǎng)約車行業(yè)能夠更好地為中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展助力，為中國夢的實現(xiàn)助力。