唐井環(huán) 查榮林

摘 要：對(duì)南京棲霞區(qū)網(wǎng)格化社會(huì)管理的組織運(yùn)行成效和主要問題進(jìn)行考察?；谡w性治理理論與網(wǎng)格化管理模式的契合性闡釋，指出網(wǎng)格化管理的發(fā)展取向應(yīng)從區(qū)域化走向脫域化、從邊緣化走向中心化、從粗放化走向精細(xì)化。網(wǎng)格化管理應(yīng)立足整體性治理的理論高度與實(shí)踐取向，從治理理念、治理結(jié)構(gòu)、治理技術(shù)和制度建設(shè)等層面進(jìn)行總體布局與戰(zhàn)略設(shè)計(jì)。具體而言，需要重塑政府治理理念，推進(jìn)“軟治理”;調(diào)整網(wǎng)格治理結(jié)構(gòu)，形成“穩(wěn)治理”;強(qiáng)化城市制度建設(shè)，增強(qiáng)“硬治理”;創(chuàng)新現(xiàn)代信息技術(shù)，實(shí)現(xiàn)“巧治理”。

關(guān)鍵詞：城市治理;網(wǎng)格化管理;整體性治理

中圖分類號(hào)：C916 ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? 文章編號(hào)：1002-2589（2019）07-0082-05

現(xiàn)代城市治理是政府、社區(qū)和公民及其他社會(huì)組織等行為互動(dòng)的過程，城市治理模式直接影響城市治理的成效。關(guān)于城市治理模式，KettlDF認(rèn)為“治理是政府與社會(huì)力量通過面對(duì)面的合作方式組成的網(wǎng)狀管理系統(tǒng)”[1]。RivlinAM提出三種改善城市管理的模式，即分權(quán)式（decentralization model）、授權(quán)式（community control model）和市場式（market model）[2]。瑞士政治學(xué)家皮埃爾（Pierre）根據(jù)參與者、方針、手段和結(jié)果的不同，歸納出四種城市治理模式，即管理模式、社團(tuán)模式、支持增長模式和福利模式[3]。這四種模式也是目前最為經(jīng)典的關(guān)于城市治理模式的分類。由于國情和地區(qū)發(fā)展實(shí)際的不同，城市治理模式也具有差異性，如何選擇適當(dāng)?shù)某鞘兄卫砟Ｊ?，以?yīng)對(duì)高度復(fù)雜性條件下社會(huì)治理的需要，成為現(xiàn)代城市治理的重要議題。從國內(nèi)看，隨著現(xiàn)代信息技術(shù)和管理方法的逐步推廣和應(yīng)用，“網(wǎng)格化管理模式”不斷興起并日益受到廣泛的關(guān)注。該模式最早由北京市東城區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)和試驗(yàn)，后逐漸推廣應(yīng)用到其他城市?！熬W(wǎng)格”（Grid）一詞衍生于“網(wǎng)格技術(shù)”。FosterI等人將網(wǎng)格定義為“在動(dòng)態(tài)多機(jī)構(gòu)虛擬組織中的資源共享和問題的協(xié)同解決”[4]。網(wǎng)格化管理是應(yīng)對(duì)現(xiàn)代社會(huì)公共需求不斷膨脹，公共事務(wù)日益增多，社會(huì)不可治理性難題愈加突出而產(chǎn)生的社會(huì)管理創(chuàng)新模式。

一、南京棲霞區(qū)網(wǎng)格化管理的組織運(yùn)行及發(fā)展瓶頸

南京棲霞區(qū)推進(jìn)城市管理體系創(chuàng)新，實(shí)施網(wǎng)格化社會(huì)管理，“以社區(qū)為基本單位，把街道分成三級(jí)網(wǎng)格，覆蓋轄區(qū)所有駐街單位、道路、五小行業(yè)和樓棟”[5]，并建立了各街道“網(wǎng)格化管理”運(yùn)行的長效機(jī)制，不斷完善組織體系和工作模式。以棲霞區(qū)仙林街道為樣板，形成了獨(dú)具特色的“仙林模式”?！跋闪帜Ｊ健钡奶攸c(diǎn)在于：重視街道在網(wǎng)格化管理中的資源整合與綜合調(diào)控作用，在不改變原有部門設(shè)置和人員構(gòu)成的基礎(chǔ)之上，按照網(wǎng)格的實(shí)際工作和任務(wù)重新安排工作結(jié)構(gòu)，解決人員下移的問題。將網(wǎng)格化管理納入城市管理體系，主動(dòng)適應(yīng)城市管理方式的轉(zhuǎn)變。通過網(wǎng)格化的管理方式，創(chuàng)新城市社區(qū)事務(wù)管理機(jī)制，不斷追求社區(qū)資源共享和社區(qū)管理效益最大化的管理目標(biāo)。通過細(xì)化管理區(qū)域、明確管理職責(zé)和優(yōu)化管理流程，實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)監(jiān)控和動(dòng)態(tài)管理，有利于較早發(fā)現(xiàn)轄區(qū)問題，提高城市管理的效率和質(zhì)量。

（一）組織運(yùn)行情況

截至2014年7月，棲霞區(qū)已形成114個(gè)一級(jí)網(wǎng)格、838個(gè)二級(jí)網(wǎng)格、7003個(gè)三級(jí)網(wǎng)格，近5000名干部、社工、志愿者“上網(wǎng)入格”[6]。例如，在仙林街道網(wǎng)格化管理中，一級(jí)網(wǎng)格由一名街道領(lǐng)導(dǎo)牽頭，機(jī)關(guān)2-3名科長擔(dān)任負(fù)責(zé)人，社區(qū)黨組織書記擔(dān)任責(zé)任人，同時(shí)配備協(xié)管員、保潔員、信息員、黨小組組長、警員、志愿者等;二級(jí)網(wǎng)格負(fù)責(zé)人由機(jī)關(guān)科室人員、社區(qū)工作人員擔(dān)任;三級(jí)網(wǎng)格負(fù)責(zé)人由駐街單位責(zé)任人擔(dān)任，定人定崗定責(zé)管理網(wǎng)格內(nèi)的社會(huì)事務(wù)[7]。依托“仙林模式”，街道進(jìn)一步整合科室職能，形成“一個(gè)社會(huì)管理網(wǎng)格化服務(wù)中心”，同時(shí)建立“七個(gè)專門服務(wù)中心”，即基層組織服務(wù)中心、城建城管服務(wù)中心、人才商務(wù)服務(wù)中心、經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)中心、安全民生服務(wù)中心、群眾工作服務(wù)中心、文化事業(yè)服務(wù)中心。通過工作職能整合，優(yōu)化服務(wù)群眾效能，推進(jìn)組織機(jī)制的創(chuàng)新。在體系建設(shè)方面，按照“區(qū)分管領(lǐng)導(dǎo)-相關(guān)部門分管領(lǐng)導(dǎo)-各測評(píng)點(diǎn)具體責(zé)任人”三級(jí)構(gòu)架，建立實(shí)地考察測評(píng)點(diǎn)三級(jí)責(zé)任人體系，包含測評(píng)內(nèi)容、責(zé)任人姓名、職務(wù)、聯(lián)系方式等，確保測評(píng)點(diǎn)位和創(chuàng)建指標(biāo)的全覆蓋，各點(diǎn)位定人定崗定責(zé)。二是構(gòu)建和完善“1+7+N”信息系統(tǒng)。利用信息管理平臺(tái)，構(gòu)建網(wǎng)格化管理和服務(wù)體系?！?”是指1個(gè)信息中樞，即建立街道社會(huì)管理信息系統(tǒng)的指揮中樞;“7”是指7個(gè)移動(dòng)終端，為7個(gè)一級(jí)網(wǎng)格社區(qū)書記的手機(jī)配置信息管理系統(tǒng);“N”是指N個(gè)固定終端，在群眾較為密集的小區(qū)、高校等公共場所，設(shè)立多個(gè)社情民意服務(wù)站[8]。

（二）發(fā)展瓶頸概述

1.網(wǎng)格關(guān)系方面，“條”與“塊”應(yīng)界定清晰

在城市基層治理中，條塊之間的矛盾是普遍存在的，或大或小的條塊矛盾是基層治理中的“常態(tài)”[9]。網(wǎng)格“條塊關(guān)系”不順，各職能部門權(quán)責(zé)不清、管理邊界不明等容易導(dǎo)致相互推卸責(zé)任的現(xiàn)象。由于缺乏部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制，對(duì)于綜合性較強(qiáng)的工作，如治安、環(huán)衛(wèi)和工商等，往往涉及幾個(gè)部門，權(quán)責(zé)不清容易引發(fā)職能推諉。此外，分工過細(xì)可能產(chǎn)生網(wǎng)格管理的職能分化、各自為政等現(xiàn)象，缺乏有效的整合與協(xié)調(diào)機(jī)制，造成網(wǎng)格管理陷入“有組織的無序”狀態(tài)。綜合管理部門的缺失致使網(wǎng)格協(xié)調(diào)困難，網(wǎng)格信息無法有效傳遞與共享。由于網(wǎng)格問題的交叉性和重復(fù)性，網(wǎng)格員之間的協(xié)調(diào)與溝通不暢，下級(jí)網(wǎng)格員往往要將問題逐層上報(bào)給上一級(jí)網(wǎng)格負(fù)責(zé)人，一級(jí)網(wǎng)格負(fù)責(zé)人有時(shí)也需要將問題向政府主管部門匯報(bào)，在得到相應(yīng)的批示后，相關(guān)指示和命令再沿著反向的溝通渠道逐級(jí)下移。網(wǎng)格信息傳遞的雙向性產(chǎn)生的“滯后效應(yīng)”致使網(wǎng)格化社會(huì)管理的運(yùn)行效率不高，不能及時(shí)解決相關(guān)問題。

2.監(jiān)督機(jī)制方面，“人”與“事”應(yīng)深入匹配

盡管實(shí)施了一系列的監(jiān)督措施，例如，利用理發(fā)店等個(gè)體單位進(jìn)行定時(shí)定點(diǎn)監(jiān)督，但是這種監(jiān)督仍是表面化、形式化的監(jiān)督，缺乏實(shí)質(zhì)性的監(jiān)督內(nèi)容和獎(jiǎng)懲體系。一旦網(wǎng)格員與監(jiān)督點(diǎn)的監(jiān)督員達(dá)成“利益共識(shí)”，網(wǎng)格化的監(jiān)督就會(huì)變?yōu)樾问交摹白哌^場”，喪失實(shí)質(zhì)的監(jiān)督效果。而自上而下的監(jiān)督，即利用三級(jí)網(wǎng)格體系進(jìn)行自上而下監(jiān)督，仍然會(huì)面臨信息溝通緩慢、權(quán)力運(yùn)作不暢等問題。此外，社區(qū)減負(fù)取消行政化的考核以后，相對(duì)網(wǎng)格內(nèi)繁雜的工作內(nèi)容還難以形成科學(xué)完整的考核評(píng)價(jià)體系。網(wǎng)格的考核主要集中在易于量化的城市管理方面，對(duì)難以科學(xué)量化或評(píng)定的居民自治、民生服務(wù)、平安維穩(wěn)、社區(qū)黨建等諸多方面，在考核中運(yùn)用較少。監(jiān)督與考核的不足，造成網(wǎng)格內(nèi)“人”與“事”脫節(jié)。部分網(wǎng)格員仍習(xí)慣于過去那種坐在辦公室等著居民過來辦事的行政化工作模式，未能“下沉”進(jìn)網(wǎng)格之中。部分突擊性重點(diǎn)任務(wù)需要全體社工共同參與，比如文明城市創(chuàng)建、環(huán)境大掃除、平安維穩(wěn)等，加之各個(gè)條口還會(huì)下發(fā)各類調(diào)研、統(tǒng)計(jì)等額外的工作。因此，網(wǎng)格員承擔(dān)著大量的事務(wù)性工作，實(shí)際下派的人員有限。

3.職責(zé)履行方面，“權(quán)”與“能”應(yīng)保持均衡

網(wǎng)格化社會(huì)管理依賴于權(quán)利、資源等部門要素的調(diào)度和整合，從執(zhí)行層面看，網(wǎng)格員一般只能發(fā)現(xiàn)問題，但實(shí)際解決問題的能力有限。例如，建筑垃圾的堆放，需要上報(bào)街道聯(lián)系專用車輛進(jìn)行拖運(yùn);違章建筑需要城管執(zhí)法;商鋪的無證經(jīng)營需要工商部門的查處等等。在此情況下，難以有效整合與合理利用相關(guān)資源以協(xié)調(diào)解決錯(cuò)綜復(fù)雜的社會(huì)問題。由于缺乏統(tǒng)一的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和操作性較強(qiáng)的實(shí)施細(xì)則，網(wǎng)格化管理的實(shí)際執(zhí)行效果有待深入考察。有些事項(xiàng)涉及多部門管理以及政策法律性較強(qiáng)的，網(wǎng)格員能力有限。例如，洗車店、廢品收購站、娛樂場所監(jiān)管等往往涉及多頭監(jiān)管，甚至普通的一處“路牙破損”，也可能分小區(qū)內(nèi)還是小區(qū)外、主干道還是次干道，網(wǎng)格員如何能夠準(zhǔn)確判定責(zé)任，仍需要進(jìn)一步明確。仙林街道以社區(qū)為基本單位，根據(jù)地域面積、單位大小、樓棟和人口數(shù)量，進(jìn)行網(wǎng)格劃分。盡管劃分較為細(xì)致，但由于網(wǎng)格區(qū)域發(fā)展的不平衡性，各網(wǎng)格的經(jīng)濟(jì)水平、民主程度和矛盾狀況不同，網(wǎng)格員實(shí)際承擔(dān)的工作任務(wù)也不盡相同。在激勵(lì)機(jī)制不完善的情況下，容易挫傷網(wǎng)格員的積極性，引發(fā)不滿情緒或消極怠工。網(wǎng)格地域的分散性容易導(dǎo)致網(wǎng)格員無力應(yīng)付，例如同一網(wǎng)格內(nèi)同一時(shí)間發(fā)生了幾起矛盾或沖突，在人力資源有限的情況下，網(wǎng)格員疲于奔波，必然造成時(shí)間和資源的浪費(fèi)，也不能及時(shí)地解決相關(guān)問題。

4.溝通反饋方面，“節(jié)”與“點(diǎn)”應(yīng)持續(xù)廓清

數(shù)字化的管理手段是網(wǎng)格化管理的技術(shù)支撐。過分依賴于信息中樞的指導(dǎo)，移動(dòng)終端和固定終端的信息渠道仍不夠暢通。由于地域分散，網(wǎng)格“節(jié)點(diǎn)”過多，想要全面地進(jìn)行電子化監(jiān)督需要購置大量監(jiān)控設(shè)備和網(wǎng)絡(luò)設(shè)備，并且這些設(shè)備的安裝、使用和維護(hù)也需要大量的資金?，F(xiàn)代信息技術(shù)的引進(jìn)，對(duì)網(wǎng)格員的素質(zhì)和能力提出了要求。由于人員培訓(xùn)機(jī)制不完善，部分網(wǎng)格員的業(yè)務(wù)素質(zhì)、工作能力和責(zé)任意識(shí)不能完全適應(yīng)信息時(shí)代科學(xué)管理的內(nèi)在要求。隨著網(wǎng)格工作的不斷細(xì)化，技術(shù)投入和人員配置的不斷增加，網(wǎng)格化管理的成本也將持續(xù)上升。

網(wǎng)格化管理模式一定程度上解決了城市管理技術(shù)層面的難題，但由于缺少完備的理論框架作為指導(dǎo)，治理單元的“碎片化”容易導(dǎo)致網(wǎng)格的結(jié)構(gòu)性失衡。當(dāng)前網(wǎng)格化治理面臨“無縫性”導(dǎo)致社會(huì)活力不足、網(wǎng)格治理流于形式和可能產(chǎn)生新的“隱性福利”等多重挑戰(zhàn)[10]。這需要立足整體性治理的理論視角，重新解構(gòu)網(wǎng)格管理體系，科學(xué)整合網(wǎng)格功能，明確網(wǎng)格化管理的發(fā)展取向。

二、整體性治理視角下網(wǎng)格化社會(huì)管理的發(fā)展取向

學(xué)者基于不同的視角對(duì)整體性治理的分析框架和內(nèi)容進(jìn)行了闡釋。整體性治理（holistic governance）理論最早由英國學(xué)者佩里·?？怂梗≒erri6）公開表述，認(rèn)為“整體性治理針對(duì)的是碎片化治理帶來的一系列問題，整體主義的對(duì)立面是碎片化而不是專業(yè)化”[11]。湯姆·林則將整體性治理分為四個(gè)維度：“上”即對(duì)上級(jí)要負(fù)責(zé)一定的義務(wù)，同時(shí)該機(jī)構(gòu)的最終目的是由上往下制訂的;“下”為一類新興的服務(wù)提供過程;“內(nèi)”是指在組織內(nèi)部的協(xié)作，也就是指組織的結(jié)構(gòu)形式;“外”是指多個(gè)組織部門之間一種新協(xié)作方式[12]。整體政府的含義非常廣，既包括決策的整體政府與執(zhí)行的整體政府，也包括橫向合作或縱向合作的整體政府;整體政府改革的實(shí)施可以是一個(gè)小組、一級(jí)地方政府，也可以是一個(gè)政策部門[13]。整體性治理更需要清晰的、互相強(qiáng)化的目標(biāo)以及一套方法——目標(biāo)基于一定的結(jié)果來規(guī)定，一套方法則是獲得這些結(jié)果的保證[14]。中國語境下的整體性治理是指國家（政府）發(fā)揮目標(biāo)凝聚、利益整合和約束引導(dǎo)的功能，將民眾的合理意愿轉(zhuǎn)化為國家意志，并通過制度、規(guī)則和政策保障這種意志的實(shí)現(xiàn)。

（一）整體性治理與網(wǎng)格化管理的耦合性分析

由于“普適性概念本身是特定時(shí)代與地點(diǎn)的產(chǎn)物”[15]，因此，任何理論體系和價(jià)值準(zhǔn)則都具有相應(yīng)的適用范圍，但這并不否認(rèn)理論借鑒和制度創(chuàng)新的積極意義。作為西方政治經(jīng)濟(jì)和社會(huì)文化的產(chǎn)物，整體性治理是一種全局性的戰(zhàn)略安排，強(qiáng)調(diào)信任、參與、協(xié)調(diào)和整合等治理原則，這一定程度上契合了網(wǎng)格化社會(huì)管理的內(nèi)在需求，即通過整體性制度協(xié)調(diào)機(jī)制整合城市治理目標(biāo)，協(xié)調(diào)公共利益，構(gòu)建城市社區(qū)共同體。由此，整體性治理理論可為網(wǎng)格化管理提供重要的理論視角和框架體系。立足整體性建構(gòu)的原則，網(wǎng)格化管理是由許多子系統(tǒng)組成的，但不是各子系統(tǒng)的機(jī)械相加和簡單組合，而是這些子系統(tǒng)有序排列與有機(jī)組合形成的網(wǎng)格體系。

整體性治理理論與網(wǎng)格化管理的價(jià)值取向具有內(nèi)在一致性。其一，從公民理念看，兩者具有一致性。整體性治理將公共價(jià)值和公共利益置于首位，強(qiáng)調(diào)民主治理和公民參與，旨在通過協(xié)調(diào)、合作、整合等方式促使利益主體緊密聯(lián)結(jié)與合作，為社會(huì)提供更好的公共服務(wù)。網(wǎng)格化管理強(qiáng)調(diào)“網(wǎng)格連心”“服務(wù)為先”等價(jià)值理念，將公民價(jià)值作為管理和服務(wù)的最終取向。其二，從民主價(jià)值看，兩者具有相關(guān)性。整體性治理承認(rèn)公民與其他社會(huì)主體一樣擁有參與權(quán)和話語權(quán)。網(wǎng)格化管理模式重視動(dòng)員社會(huì)力量參與社區(qū)治理，以民主治理彌補(bǔ)政府管理的不足，將分散的個(gè)體凝聚成緊密聯(lián)系的“利益共同體”。其三，從治理框架看，兩者具有聯(lián)系性。整體性治理強(qiáng)調(diào)目標(biāo)協(xié)調(diào)、利益整合，以保障公共秩序，促進(jìn)整體利益。網(wǎng)格化管理以“網(wǎng)”為聯(lián)結(jié)橋梁，以“格”為社會(huì)單元，因此，同樣離不開整體性、制度化的整合與協(xié)調(diào)機(jī)制?？傮w而言，整體性治理的框架具有價(jià)值引導(dǎo)和功能整合的作用，有利于解決網(wǎng)格化管理帶來的結(jié)構(gòu)分化和功能分散等問題，進(jìn)而調(diào)整政府、社會(huì)與公民之間的關(guān)系，解決網(wǎng)格化管理的碎片化問題。

（二）網(wǎng)格化管理的整體性發(fā)展取向

整體性治理的主要思想和運(yùn)作原則有利于引導(dǎo)和帶動(dòng)現(xiàn)代社會(huì)管理體制的創(chuàng)新。整體性治理著眼于政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)和部門的整體性運(yùn)作，主張管理從分散走向集中，從部分走向整體，從破碎走向整合[16]。從整體性的視角看，網(wǎng)格化管理應(yīng)逐步從區(qū)域化走向脫域化、從邊緣化走向中心化、從粗放化走向精細(xì)化，同時(shí)需要注重社會(huì)價(jià)值的引導(dǎo)和社會(huì)制度的供給，不斷回應(yīng)社會(huì)需求，維護(hù)和促進(jìn)公共利益，推動(dòng)網(wǎng)格管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

1.從區(qū)域化走向脫域化

網(wǎng)格化管理按一定的標(biāo)準(zhǔn)將所轄區(qū)域劃分為若干獨(dú)立的單元格，通過單元化進(jìn)行“分而治之”。隨著社會(huì)結(jié)構(gòu)的不斷調(diào)整和社會(huì)關(guān)系的不斷重組，原有的區(qū)域化管理方法不適應(yīng)日益復(fù)雜的社會(huì)問題。因此，網(wǎng)格化管理應(yīng)逐漸走向“脫域化”。所謂“脫域”（disembeding）指的是“社會(huì)關(guān)系從彼此互動(dòng)的地域關(guān)系中，從通過對(duì)不確定的時(shí)間的無限穿越而被重構(gòu)的關(guān)聯(lián)中脫離出來”[17]。從整體性、系統(tǒng)性的視角看，原來獨(dú)立、分割的網(wǎng)格單元將隨著社會(huì)關(guān)系的重構(gòu)最終融合為“共同體”。網(wǎng)格化管理的“脫域”特征表現(xiàn)為治理單元的劃分與重構(gòu)，即通過“脫域機(jī)制”促進(jìn)網(wǎng)格之間、網(wǎng)格與更大的社會(huì)空間的聯(lián)結(jié)。網(wǎng)格化管理模式應(yīng)以整體性治理理念為指導(dǎo)，以現(xiàn)代信息技術(shù)為手段，以信任機(jī)制為動(dòng)力，重構(gòu)政府與市場的關(guān)系。

2.從邊緣化走向中心化

弗里德曼（J.R.Friedmann）的“核心—邊緣”理論，認(rèn)為“任何一個(gè)國家都是由核心區(qū)域和邊緣區(qū)域組成;核心區(qū)域是一個(gè)城市或城市集群及其周圍地區(qū)所組成;邊緣的界限由核心與外圍的關(guān)系來確定”[18]。該理論對(duì)網(wǎng)格發(fā)展的不平衡性具有一定的解釋力。顯然，由于網(wǎng)格之間的區(qū)位優(yōu)勢、生產(chǎn)要素配置等狀況不同，各網(wǎng)格的發(fā)展?jié)摿σ膊槐M相同，網(wǎng)格發(fā)展的不平衡性造成了網(wǎng)格的“核心—邊緣”結(jié)構(gòu)。中心網(wǎng)格作為區(qū)域增長的核心，居于統(tǒng)治和主導(dǎo)地位，成為“核心網(wǎng)格”，中心網(wǎng)格以外的網(wǎng)格組成了“邊緣網(wǎng)格”，在發(fā)展上依賴于“核心網(wǎng)格”。就整體性視角而言，網(wǎng)格化管理應(yīng)打破網(wǎng)格之間的“核心—邊緣”結(jié)構(gòu)，逐步由孤立發(fā)展向協(xié)同發(fā)展、由不平衡發(fā)展向平衡發(fā)展轉(zhuǎn)變。未來的網(wǎng)格化管理應(yīng)立足整體性的發(fā)展戰(zhàn)略，注重資源的合理分配，發(fā)揮各個(gè)網(wǎng)格的比較優(yōu)勢，通過“核心網(wǎng)格”的輻射效應(yīng)帶動(dòng)“邊緣網(wǎng)格”的發(fā)展，形成多中心的網(wǎng)格布局。

3.從粗放化走向精細(xì)化

目前的網(wǎng)格化管理仍停留在粗放式管理的層面，管理體系較為分散，“分而治之”的運(yùn)作策略使整個(gè)組織體系缺乏資金和規(guī)模優(yōu)勢，無法統(tǒng)一調(diào)度和有效配置相關(guān)資源，難以促進(jìn)和實(shí)現(xiàn)整體效益的最大化。為實(shí)現(xiàn)資源的有效利用與合理配置，網(wǎng)格化管理應(yīng)注重可持續(xù)發(fā)展，向精細(xì)化管理方向轉(zhuǎn)變。精細(xì)化管理是建立在常規(guī)管理的基礎(chǔ)上，并將常規(guī)管理引向深入的一種基本思想和管理模式，是一種以最大限度地減少管理所占用的資源和降低管理成本為主要目標(biāo)的管理方式[19]。網(wǎng)格化管理應(yīng)逐步向精細(xì)化管理方向轉(zhuǎn)變，通過實(shí)時(shí)信息采集和分析系統(tǒng)，明確網(wǎng)格責(zé)任主體，進(jìn)行源頭治理;制定相關(guān)管理標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)調(diào)信息采集、問題受理、辦事流程及考核評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)化;運(yùn)用現(xiàn)代先進(jìn)科技手段，實(shí)現(xiàn)精細(xì)化的網(wǎng)格化管理。精細(xì)化管理可以明確網(wǎng)格管理的內(nèi)容和責(zé)任，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)網(wǎng)格的實(shí)時(shí)監(jiān)控與動(dòng)態(tài)治理，了解網(wǎng)格居民的實(shí)際需求，進(jìn)而提供更為全面化管理和個(gè)性化的服務(wù)。

三、網(wǎng)格化社會(huì)管理的整體性策略

網(wǎng)格化管理體系是全局性和戰(zhàn)略性的體系，應(yīng)從治理理念、治理結(jié)構(gòu)、制度保障和信息技術(shù)等方面進(jìn)行整體性的統(tǒng)籌安排與科學(xué)設(shè)計(jì)，為城市治理體系現(xiàn)代化提供一系列的制度保障和技術(shù)支撐。從整體性的視角看，網(wǎng)格化管理應(yīng)構(gòu)建全面的框架體系。如下圖1所示。

（一）重塑政府治理理念，推進(jìn)“軟治理”

隨著市場化改革的深入，社會(huì)階層的分化和利益需求的多樣化對(duì)人們的思想觀念和社會(huì)價(jià)值體系產(chǎn)生了一定的沖擊。在此背景下，為疏導(dǎo)利益矛盾，平和社會(huì)心態(tài)，避免社會(huì)價(jià)值失范，應(yīng)注重“軟治理”理念在社會(huì)管理中的應(yīng)用?！败浿卫怼睆?qiáng)調(diào)文化和心理因素在社會(huì)治理中的重要作用，通過塑造集體觀念和利益共識(shí)，促進(jìn)社會(huì)成員的利益聯(lián)結(jié)。“軟治理”涉及網(wǎng)絡(luò)體系、研討會(huì)、評(píng)論和專家小組等一系列特殊的治理設(shè)置[20]。鑒于此，應(yīng)組建網(wǎng)格化管理的“專家系統(tǒng)”，建立長效的社會(huì)問題磋商和解決機(jī)制。網(wǎng)格化管理應(yīng)重視柔性化管理，強(qiáng)化社會(huì)主義核心價(jià)值體系建設(shè)，凝聚社會(huì)力量，提高公民道德素質(zhì)，培育良好的社會(huì)風(fēng)尚。政府是網(wǎng)格化社會(huì)管理的主要推動(dòng)者，其治理理念及其行動(dòng)邏輯，直接影響著網(wǎng)格化管理的目標(biāo)定位和效能。因此，需要積極轉(zhuǎn)變政府治理理念，塑造公共價(jià)值和公共理性，以民主、自由、公平等思想整合網(wǎng)格治理目標(biāo)，以“共識(shí)驅(qū)動(dòng)”促進(jìn)網(wǎng)格化社會(huì)管理的民主運(yùn)行。

（二）調(diào)整網(wǎng)格治理結(jié)構(gòu)，形成“穩(wěn)治理”

網(wǎng)格的“條塊沖突”造成管理主體的分化和治理資源的缺失，無法有效及時(shí)回應(yīng)社會(huì)多樣化的訴求。應(yīng)以社會(huì)管理體制改革為契機(jī)，理順網(wǎng)格化管理的責(zé)任主體和協(xié)調(diào)單位，優(yōu)化網(wǎng)格的結(jié)構(gòu)，調(diào)整和完善政府、市場和社會(huì)之間的關(guān)系，促進(jìn)多元主體的良性互動(dòng)。明確市場化和社會(huì)化的改革方向，充分激發(fā)市場活力，調(diào)動(dòng)社會(huì)力量的積極性，將城市管理和服務(wù)的部分職能交由市場或社會(huì)，通過市場化、社會(huì)化的運(yùn)作方式，降低網(wǎng)格化管理的成本，提高網(wǎng)格化管理的效率，提供更好的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，滿足多樣化、多層次的社會(huì)需求。

網(wǎng)格化管理應(yīng)充分發(fā)揮國家（政府）的社會(huì)動(dòng)員和利益整合功能，通過國家（政府）的“扶持之手”（Helpinghand）引導(dǎo)和帶動(dòng)社會(huì)力量的發(fā)展，將“碎片化”的治理主體凝聚到“整體性”的網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)之中，形成合力，凝聚人心，促使“整體功能大于局部功能之和”。借鑒整體性治理“公私合伙”的管理理念，需要重組公共權(quán)力與公民、社會(huì)組織的關(guān)系，建立協(xié)調(diào)各類組織運(yùn)作的“中樞組織”，協(xié)調(diào)社會(huì)矛盾和沖突，保證網(wǎng)格化管理的有序推進(jìn)。堅(jiān)持市場化和社會(huì)化的改革，通過網(wǎng)絡(luò)化的治理結(jié)構(gòu)，整合社會(huì)資源和市場力量，推進(jìn)政府治理和社會(huì)自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)。重視網(wǎng)格管理與基層民主建設(shè)協(xié)調(diào)推進(jìn)，將基層民主作為網(wǎng)格化管理的動(dòng)力，理順各主體的工作職責(zé)以及彼此在網(wǎng)絡(luò)中的地位與作用。組織和動(dòng)員社會(huì)力量，構(gòu)建全面覆蓋的網(wǎng)格管理和服務(wù)體系，延伸基層社會(huì)管理和服務(wù)終端，解決公共服務(wù)的“最后一公里”（Lastkilometer）問題。

（三）強(qiáng)化城市制度建設(shè)，增強(qiáng)“硬治理”

網(wǎng)格化管理仍處于探索階段，法律不可能對(duì)社會(huì)管理中的問題做出全面的規(guī)定，由此產(chǎn)生的“制度真空”可能導(dǎo)致社會(huì)失序;行政自由裁量權(quán)的不斷擴(kuò)大易引發(fā)政府部門的“權(quán)力尋租”;執(zhí)法不嚴(yán)成為制度建設(shè)的突出問題。因此，需要強(qiáng)化“硬治理”安排，以完備的法律、規(guī)則和政策作為制度保障，依法行政，從而創(chuàng)造良好的網(wǎng)格秩序?！坝仓卫怼卑才判枰ㄟ^條約建立的法律義務(wù)和獨(dú)立機(jī)構(gòu)[21]。由此，需要結(jié)合社會(huì)發(fā)展中的新問題和新情況，不斷進(jìn)行制度創(chuàng)新，構(gòu)建科學(xué)、完備的制度體系，通過相關(guān)法律注釋和配套解釋，明確制度的基本內(nèi)容和實(shí)施細(xì)則，為網(wǎng)格化管理提供良好的制度支撐。此外，分散的制度難以形成有效的約束力，局部的制度沖突可能導(dǎo)致整體性制度的功能紊亂和執(zhí)行困難。因此，需要從制度的整體性和調(diào)適性出發(fā)，強(qiáng)化制度的協(xié)調(diào)和整合機(jī)制，明確制度沖突或制度缺失情況下的治理原則和行動(dòng)依據(jù)，確保制度的有效運(yùn)行。

（四）創(chuàng)新現(xiàn)代信息技術(shù)，實(shí)現(xiàn)“巧治理”

整體性治理將“線上治理”作為重要的運(yùn)作資源，強(qiáng)調(diào)現(xiàn)代治理手段的運(yùn)用。數(shù)字時(shí)代治理的核心在于強(qiáng)調(diào)服務(wù)的重新整合、整體的、協(xié)同的決策方式以及電子行政運(yùn)作廣泛的數(shù)字化[22]。鑒于此，網(wǎng)格化管理應(yīng)引入現(xiàn)代信息技術(shù)和科技手段，建立電子化網(wǎng)格管理與服務(wù)平臺(tái)，整合分散的社會(huì)資源，尤其是信息資源，不斷拓展和深化網(wǎng)格化管理的空間，提供“一站式”服務(wù)，優(yōu)化網(wǎng)格管理的流程，增強(qiáng)網(wǎng)格管理的效能。此外，還需要靈活使用多樣化的網(wǎng)絡(luò)治理工具，規(guī)范網(wǎng)絡(luò)治理渠道，明確網(wǎng)絡(luò)治理流程和實(shí)施范圍，積極進(jìn)行動(dòng)態(tài)的信息發(fā)布和實(shí)時(shí)反饋，強(qiáng)化監(jiān)督實(shí)施，促進(jìn)民意的理性溝通和有序表達(dá)。此外，還需充分運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)，保障網(wǎng)格員之間、網(wǎng)格員與指揮中心之間的實(shí)時(shí)對(duì)接，提升網(wǎng)格化管理的技術(shù)化水平。創(chuàng)新信息治理技術(shù)，增強(qiáng)政府管理的透明度和回應(yīng)力，以網(wǎng)絡(luò)化、信息化帶動(dòng)現(xiàn)代化，努力推進(jìn)城市治理體系現(xiàn)代化。從整體性治理的理念看，政府還需要進(jìn)行全局性、戰(zhàn)略性的長遠(yuǎn)規(guī)劃，尤其是人力資源規(guī)劃，應(yīng)優(yōu)化網(wǎng)格的人員結(jié)構(gòu)，完善網(wǎng)格員的選拔和任用機(jī)制，強(qiáng)化網(wǎng)格員培訓(xùn)和激勵(lì)機(jī)制，提高網(wǎng)格員的素質(zhì)和能力。

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Research on Grid Social Management under the Framework of Integral Governance

——Taking Qixia District of Nanjing City as an Example

TANG Jinghuan，ZHA Ronglin

（1.Zhongbei College， Nanjing Normal University， Nanjing ?210023， China;

2. Information Technology College， Nanjing Forestry Police College， Nanjing 210023， China）

Abstract： This paper investigates the organizational effectiveness and main problems of grid social management in Qixia District， Nanjing. Based on the integration of governance theory and grid management model， it is pointed out that the development orientation of grid management should be from regionalization to de-regionalization， from marginalization to centralization， from extensive to refinement. Grid management should be based on the theoretical and practical orientation of holistic governance， and make overall layout and strategic design from the aspects of governance concept， governance structure， governance technology and system construction. Specifically， we need to reshape the concept of government governance， promote “soft governance”; adjust the grid governance structure to form “stable governance”; strengthen the construction of urban system， strengthen “hard governance”; innovate modern information technology to achieve “skillful governance”.

Key words： urban governance; grid management; Holistic Governance

（責(zé)任編輯：李 慧）