張莉 李舒雯 楊軼軻

摘 要： 城市高質(zhì)量發(fā)展在空間上的表現(xiàn)是土地的高效利用，重點在于提高土地利用效率，而這與中國特殊的城市土地制度關(guān)系密切。本文試圖梳理新中國成立后70年來中國城市土地制度的演進，為中國城市土地市場上的變化尋找制度起點;在此基礎(chǔ)上，分析城市土地利用效率的整體表現(xiàn)，并探究其成因，尤其是對基于地方政府的行為邏輯進行分析。具體而言，一方面，地方政府是當(dāng)?shù)爻鞘薪ㄔO(shè)用地一級市場的壟斷供給方，土地出讓為城市建設(shè)提供了資金支持，土地融資和城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資之間存在正反饋機制，從而加速了城市化進程，導(dǎo)致城市向外蔓延，土地利用效率偏低。另一方面，不同城市之間和城市內(nèi)部不同用地之間存在錯配，影響土地價格、企業(yè)的用地成本和居民的居住成本。地方政府同時面臨來自其他政府的橫向競爭，在土地制度安排下，傾向于更多出讓工業(yè)和商業(yè)用地以獲得持續(xù)稅收收入，同時限制住宅用地出讓以獲得更高的土地出讓收入，抬高了城市化過程中的居住成本。最后，在總結(jié)前文的基礎(chǔ)上，提出如何提高土地利用效率的政策建議，城市建設(shè)用地應(yīng)當(dāng)以市場配置為主，供給適應(yīng)需求，形成一個競爭的城鄉(xiāng)土地市場，提高土地配置效率，促進城市空間的高質(zhì)量發(fā)展。

關(guān)鍵詞： 土地制度; 土地利用效率; 錯配

一、 引言

中國長期處于農(nóng)業(yè)社會，新中國成立之初城市化率僅有10.64%，即全國人口中89.36%是農(nóng)民。建國初期的30年城市化進展緩慢。城鎮(zhèn)就業(yè)人口占比僅從1952年的12%增加到1978年的23.7%，而城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诒壤龔?952年的12.5%增加到1978年的17.9%。改革開放以來，中國的人口城市化進展迅速。到2012年城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诒壤杆僭黾拥?2%，每年增長約1，500萬人。預(yù)計到2030年，中國的城市化率將達到70%（世界銀行和國務(wù)院發(fā)展研究中心，2014）。2000-2008年，城市化率以年均3.78%的速度增加，極大地釋放了二三產(chǎn)業(yè)所需的勞動力資源和人力資本。

與此同時，城市空間的變化也與人口城市化相一致。建國初期，北京市建成區(qū)面積僅為109平方公里，1978年擴展為340平方公里。而《中國建設(shè)統(tǒng)計年鑒》顯示2018年北京市建成區(qū)面積以1，485平方公里居全國首位，且全國共計6座城市的建成區(qū)面積超過1，000平方公里。城市的飛速擴張，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的日新月異和城市空間的重構(gòu)共同構(gòu)成了中國經(jīng)濟奇跡的表現(xiàn)。政府在城市經(jīng)濟發(fā)展中發(fā)揮了主導(dǎo)作用（Rithmire，2013），這源于中國“偏向城市”的土地制度（Davis and Henderson，2003）。

本文通過梳理與城市化相關(guān)的土地政策，分析了中央政府和地方政府主導(dǎo)下的城市化進程中的人地關(guān)系表現(xiàn)和背后邏輯。中央政府將城市建設(shè)用地指標視為協(xié)調(diào)區(qū)域平衡發(fā)展的工具，而地方政府的首要任務(wù)是發(fā)展轄區(qū)經(jīng)濟，基于土地制度賦予的壟斷出讓權(quán)，選擇了向外擴張城市而限制外來人口流入城市，即所謂“要地不要人的城市化”。具體而言，本文從土地出讓與城市化的關(guān)系出發(fā)，研究發(fā)現(xiàn)城市化率與土地出讓收入正相關(guān)，土地出讓為城市化進程提供了資金支持。土地融資和城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資之間存在正反饋機制，激勵地方政府進一步通過征收農(nóng)村土地轉(zhuǎn)為城市建設(shè)用地以獲得土地增值收入，從而加速了城市化進程。這也導(dǎo)致地的城市化遠快于人的城市化，并且地方政府更多傾向于供應(yīng)工業(yè)和商業(yè)用地獲得持續(xù)稅收收入，同時更少供應(yīng)住宅用地以獲得更高的土地出讓收入，但是抬高了城市化過程中的居住成本，限制了勞動力的流入。而在地區(qū)間層面，中央政府為追求區(qū)域平衡發(fā)展先后實行了東部沿海區(qū)域率先開發(fā)、西部大開發(fā)、東北老工業(yè)基地振興、中部崛起等“區(qū)域平衡”政策，土地相關(guān)政策的制定也與該趨勢保持一致，更多地傾向于中西部地區(qū)，將更多的城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標分配至中西部地區(qū)。而中西部地區(qū)的產(chǎn)業(yè)布局脫離區(qū)位稟賦和相對比較優(yōu)勢，對企業(yè)的吸引力不高，這就造成了土地利用效率不高和閑置等問題，降低了資源配置的效率，造成土地資源浪費和土地利用效率惡化。

二、 土地制度與相關(guān)文獻評述

（一） 城鄉(xiāng)二元的土地所有制

產(chǎn)權(quán)是土地制度的基石。過去70年，中國土地的所有權(quán)制度呈現(xiàn)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，由城市國有土地和農(nóng)村集體所有土地構(gòu)成。以往已有大量研究討論農(nóng)村土地制度的演變（曲福田和田光明，2011），但城市土地所有制的相關(guān)研究尚待豐富。本文梳理了中國城市土地所有制在相關(guān)重要法律文件中的表述，大體可分為兩個階段：

第一階段：新中國成立到《八二憲法》頒布之前，城市土地所有制的界定并不明確。中華人民共和國成立之后，一共頒布過四部憲法：《五四憲法》《七五憲法》《七八憲法》和現(xiàn)行的《八二憲法》。至今，《八二憲法》歷經(jīng)五次修改，在我國憲法的發(fā)展歷史上具有極高的地位。在《八二憲法》頒布之前，我國憲法對城市土地所有權(quán)的定義都是不夠明確的。不僅1949年頒布的《共同綱領(lǐng)》中沒有明確界定城市土地的所有權(quán)問題，且土改完成后頒布的《五四憲法》中也沒有指明城市土地的所有權(quán)。該憲法十三條規(guī)定，國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定的條件，對城鄉(xiāng)土地和其他生產(chǎn)資料實行征購、征用或者收歸國有。之后的《七五憲法》和《七八憲法》中的相關(guān)內(nèi)容基本沿襲了《五四憲法》，僅僅在《七八憲法》中將“對城鄉(xiāng)土地和其他生產(chǎn)資料實行征購、征用或者收歸國有”修改為“對土地實行征購、征用或者收歸國有”。但是這兩部憲法仍然都沒有明確城市土地所有權(quán)歸屬問題。但在《八二憲法》中，第十條明確規(guī)定了“城市的土地屬于國家所有”。從此以后，《五四憲法》中提出的將城鄉(xiāng)土地收歸國有的可能性不復(fù)存在，從此我國城市土地的所有權(quán)已經(jīng)完全收歸國有。

第二階段：《八二憲法》中對城市土地所有權(quán)屬于國家的明確規(guī)定，推動了城市土地所有權(quán)和使用權(quán)的分離。從此以后，城市居民只有土地的使用權(quán)，沒有了土地的所有權(quán)。而農(nóng)村居民的土地歸集體所有。在城市土地的交易中，只有土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定在組織或者個人之間流轉(zhuǎn)。城市土地的所有權(quán)被嚴格控制在各級政府的手中。但是即便是各級政府，也不能隨意變更土地的所有權(quán)性質(zhì)。即不能隨意征收農(nóng)村居民的集體所有的土地，盲目擴大城市建設(shè)土地的范圍，必須按照一定的指標并規(guī)范執(zhí)行一系列程序才能完成對農(nóng)村集體土地的征收。

自此，我國城市土地的所有權(quán)完全收歸國有。城鄉(xiāng)二元的土地所有制結(jié)構(gòu)所配套的土地征用、土地出讓等一系列機制使得政府成為城市土地唯一的土地壟斷所有者，城市居民僅有土地的使用權(quán)，沒有土地的所有權(quán);在城市土地的交易中，只有土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定在組織或者個人之間流轉(zhuǎn)。而農(nóng)村居民的土地則歸集體所有，農(nóng)地集體所有土地在國家公共利益需要時，通過征用可以轉(zhuǎn)化為國有土地。此即為城鄉(xiāng)二元土地制度。

隨著城鄉(xiāng)統(tǒng)籌日益推進，越來越多的學(xué)者開始關(guān)注該制度所帶來的問題。韓俊（1999）首先指出，“集體所有制”最基本的特征是每一個集體成員的“退出權(quán)”被剝奪?！凹w產(chǎn)權(quán)”導(dǎo)致集體與作為集體主人的農(nóng)民在土地權(quán)益關(guān)系上往往很模糊。這就帶來了集體所有者主體缺位、產(chǎn)權(quán)殘缺、土地承包權(quán)不穩(wěn)定等問題（韓俊，1999）。向前（2009）以重慶市為例，進一步驗證了二元土地制度下土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范不完善帶來了土地承包經(jīng)營權(quán)性質(zhì)不明晰、征地補償費用過低、失地農(nóng)民再就業(yè)難等一系列問題。錢忠好和馬凱（2007）還提出了這會帶來效率的損失，并強調(diào)在產(chǎn)權(quán)平等的條件下，保障功能、激勵約束功能共同發(fā)揮作用，才能使土地得到更為有效率的配置。很多學(xué)者呼吁打破城鄉(xiāng)二元土地制度并探索城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的新路徑（錢忠好和馬凱，2007;曲福田和田光明，2011）。

（二） 土地征用和征收

土地征收具有強制性。土地征收是指國家為了公共利益需要，依照法律規(guī)定的程序和權(quán)限將農(nóng)民集體所有的土地轉(zhuǎn)化為國有土地，并依法給予被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和被征地農(nóng)民合理補償和妥善安置的法律行為。

1949年以來，土地征收（或征用）的法律制度體系一直在不斷完善。1953年頒布的《國家建設(shè)征用土地辦法》是第一個實施土地征用條例的法規(guī)，其中將以經(jīng)濟發(fā)展為目的的征地合法化。《國家建設(shè)征用土地辦法》規(guī)定了征地的基本原則、補償標準以及審批程序。三大社會主義改造完成后，土地所有權(quán)從個人轉(zhuǎn)移到集體。1958年《國家建設(shè)征用土地辦法》的修改法案反映了這一變化。1978年修正了憲法中的部分土地管理條例。國家可以依照法律規(guī)定的條件，對土地實行征購、征用或者收歸國有。1982年憲法進一步修改：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征用”。同年出臺的《國家建設(shè)征用土地條例》強調(diào)了政府征地的強制性，“國家建設(shè)征用土地，凡符合本條例規(guī)定的，被征地社隊的干部和群眾應(yīng)當(dāng)服從國家需要，不得妨礙和阻撓”。 1986年《土地管理法》出臺，其中規(guī)定，“國家進行經(jīng)濟、文化、國防建設(shè)以及興辦社會公共事業(yè)，需要征用集體所有的土地或者使用國有土地的，按照本章規(guī)定辦理?！薄皣医ㄔO(shè)征用土地，被征地單位應(yīng)當(dāng)服從國家需要，不得阻撓”，再次申明征地屬于國家行政指令，具有法律上的強制性。

但同時值得注意的是，土地征收過程本身表現(xiàn)為一定的交易性（錢忠好，2004），這就要求我們考慮其補償問題。目前，國家對農(nóng)用地轉(zhuǎn)城市建設(shè)用地的補償主要包括三個部分——土地補償費，青苗補償費和被征用土地上的房屋、水井、樹木等附著物補償費和關(guān)乎被征地單位的生產(chǎn)和群眾生活的安置補助費。其中，青苗補償費的補償標準為，對剛剛播種的農(nóng)作物，按季產(chǎn)值的三分之一補償工本費。對于成長期的農(nóng)作物，最高按一季度產(chǎn)值補償。對于糧食、油料和蔬菜青苗，能得到收獲的，不予補償。對于多年生的經(jīng)濟林木，要盡量移植，由用地單位付給移植費;如不能移植必須砍伐的，由用地單位按實際價值補償。對于成材樹木，由樹木所有者自行砍伐，不予補償。其他附著物的補償標準為，征收土地需要遷移鐵路、公路、高壓電線、通訊線、廣播線等，需根據(jù)具體情況和有關(guān)部門進行協(xié)商，編制投資概算，列入初步設(shè)計概算報批。拆遷農(nóng)田水利設(shè)施及其它配套建筑物、水井、人工魚塘、養(yǎng)殖場、墳?zāi)?、廁所、豬圈等的補償，參照有關(guān)標準，付給遷移費或補償費。國內(nèi)不少學(xué)者根據(jù)土地征收過程中的補償問題展開了廣泛的討論。

黃祖輝和汪輝（2002）指出征地行為分為公共利益性質(zhì)和非公共利益性質(zhì)，其中非公共利益性質(zhì)的征地行為直接剝奪了集體土地所有者的土地發(fā)展權(quán) ，給集體所有者帶來損失，用地單位和政府則分享了這部分土地增值收益。

更值得關(guān)注的是，由于工農(nóng)產(chǎn)品剪刀差的存在，即便公共利益性質(zhì)的征地行為同樣也給集體所有者帶來了損害。任浩等（2003）的研究采用收益還原法概算了2000年全國農(nóng)用地的“剪刀差”修正前后的價格，發(fā)現(xiàn)農(nóng)民所得征用土地補償只相當(dāng)于農(nóng)地價格的五分之一，修正后的價格也僅占五分之二，工農(nóng)產(chǎn)品剪刀差的存在使得現(xiàn)有征地機制嚴重侵犯了農(nóng)民的利益。

根據(jù)2004年《中華人民土地管理法》的規(guī)定，在一般情況下，對失地農(nóng)民的標準補償一般不能超過前三年土地平均年產(chǎn)值的三十倍2013年《土地管理法》中取消了土地補償標準上限的規(guī)定。。但由于剪刀差的存在，加之天氣等自然災(zāi)害、經(jīng)濟波動等社會問題或者選擇種植的作物不同都會對土地前三年平均年產(chǎn)值產(chǎn)生較大的負面影響，據(jù)世界銀行估計，1990年至2010年間地方政府對農(nóng)村土地的征地補償?shù)陀谑袌鰞r值約20億萬元（世界銀行和國務(wù)院發(fā)展研究中心，2014）。此外，征地補償僅覆蓋農(nóng)民財產(chǎn)性收入的損失，忽視非生產(chǎn)性收入。由政府主導(dǎo)的農(nóng)村征地補償遠低于市場價格，土地增值的收益分配不合理。2005年中國農(nóng)村經(jīng)濟綠皮書披露的數(shù)據(jù)清晰地展現(xiàn)了不合理的分配：地方政府獲得了20%～30%的土地增值收益，企業(yè)獲得其中的40%～50%，村級組織獲得25%～30%，農(nóng)民僅得到5%～10%的收益。

錢忠好（2004）在此基礎(chǔ)上構(gòu)建了AS＼|AD模型進行分析，指出現(xiàn)行土地補償過低、產(chǎn)權(quán)缺乏保障、土地補償分配不合理等因素導(dǎo)致我國土地征用存在非均衡，政府政策存在失靈的可能。據(jù)此，不少研究提供了相應(yīng)的對策，劉祥琪等（2011）利用2010年中國17個農(nóng)業(yè)大省的抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)，得出當(dāng)征地補償款全部發(fā)放給農(nóng)民、政府或村干部與農(nóng)民事先協(xié)商征地補償水平、征地補償水平較高時，農(nóng)民對征地的滿意度將顯著更高，據(jù)此提出程序公正應(yīng)先于貨幣補償、杜絕村集體挪用截留土地補償款的政策建議。

中國的經(jīng)濟體制逐漸從計劃經(jīng)濟轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣髁x市場經(jīng)濟，土地征收補償制度隨之經(jīng)歷了三個階段的轉(zhuǎn)變：工作安置與少量經(jīng)濟補償、工作安置與經(jīng)濟補償、僅進行經(jīng)濟補償。上世紀80年代，《國家建設(shè)征用土地條例》（1982）與《土地管理法》（1986）均強調(diào)了土地征收中工作安置和經(jīng)濟補償?shù)闹匾浴＿@些法律得到失業(yè)農(nóng)民的支持，避免了強烈的社會反對情緒?！秶医ㄔO(shè)征用土地條例》詳細規(guī)定了土地征收的補償費，包括土地補償費和安置補助費。1998年修訂的《土地管理法》只對征地補償費進行調(diào)整，而沒有涉及被征地農(nóng)民的就業(yè)、社會保障等問題，除去一次性的補償，失地農(nóng)民無法獲得長期的收入來源和保障，這引發(fā)了大量失地農(nóng)民問題。此后2007年制定的《物權(quán)法》進行了調(diào)整，包含了更加詳細的規(guī)定：“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)。征收集體所有的土地，應(yīng)當(dāng)依法足額支付土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費等費用，安排被征地農(nóng)民的社會保障費用，保障被征地農(nóng)民的生活，維護被征地農(nóng)民的合法權(quán)益”。

但至今仍存在補償安置費偏低，缺乏市場化價格機制等問題，當(dāng)前仍采用通過歷史產(chǎn)值進行估值的方式來確定一般補償標準和補償上限。首先，價格市場化改革在中國經(jīng)濟的穩(wěn)定持續(xù)增長中發(fā)揮著積極的作用，其重要性是不言而喻的。故采用倍乘方式確定補償費本身存在著一定的不合理之處。除此之外，土地在被征用的前三年中很大幾率不能達到產(chǎn)值的最大化。例如天氣等自然災(zāi)害、經(jīng)濟波動等社會問題或者選擇種植的作物不同都會對土地前三年平均年產(chǎn)值產(chǎn)生較大的負面影響。綜合這兩方面來看，雖然《土地管理法》本著安置的農(nóng)民保持原有生活水平的原則來設(shè)置補償安置金額，但是實際上被征地單位的利益并沒有得到較好的保障，即政府征收土地的成本普遍較低。

因此，綜合來看，中國土地征收補償制度經(jīng)歷了三個階段的轉(zhuǎn)變：工作安置與少量經(jīng)濟補償、工作安置與經(jīng)濟補償、僅進行經(jīng)濟補償，盡管近70年來政府在產(chǎn)權(quán)保護、補償標準、補償款分配等多方面付出巨大努力以不斷完善，但其需要改進和發(fā)展的道路還很長。

（三） 土地出讓

與土地征收制度相對應(yīng)的是土地出讓制度。借鑒香港的經(jīng)驗，中國建立了長期土地出讓制度，在一定年限內(nèi)給予私人投資者土地使用權(quán)（Ding and Lichtenberg，2008）。

我國《土地管理法》明確規(guī)定：“任何單位和個人進行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”，從法律的高度保證了地方政府的城市土地出讓市場壟斷供應(yīng)者角色。伴隨著改革開放的發(fā)展，我國土地出讓制度從無償劃撥轉(zhuǎn)變?yōu)橛袃敵鲎尅?988年《土地管理法》提出“國家依法實行國有土地有償使用制度”，從法律上規(guī)定了國有土地使用權(quán)的有償出讓。1999 年實施的新《土地管理法》強制規(guī)定，除四項建設(shè)用地依法批準可以采取劃撥方式出讓外，其它“建設(shè)單位使用國有土地，應(yīng)當(dāng)以出讓等有償方式取得”。2001 年國務(wù)院出臺規(guī)定，我國國有土地使用不僅嚴格限制行政劃撥供地的范圍，而且根據(jù)基準地價和標定地價制定協(xié)議出讓最低價標準并限制協(xié)議用地范圍，大力推行國有土地招標、拍賣出讓方式。2002年7月1日實施的國土資源部11號令規(guī)定：“商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等各類經(jīng)營性用地，必須以招標、拍賣或者掛牌方式出讓”。城市國有土地出讓方式進一步轉(zhuǎn)變?yōu)楣_市場競價。2007年的《物權(quán)法》規(guī)定，“工業(yè)、商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等經(jīng)營性用地以及同一土地有兩個以上意向用地者的，應(yīng)當(dāng)采取招標、拍賣等公開競價的方式出讓”。地方政府在雙軌價格制下出讓土地，用于軍事用途、市政基礎(chǔ)設(shè)施、能源和電力行業(yè)、學(xué)校、醫(yī)院和其他公共設(shè)施的土地以成本價出讓，商業(yè)用地則選擇招標、拍賣、掛牌的出讓方式。自此，地方政府在雙軌價格制下出讓土地，用于軍事用途、市政基礎(chǔ)設(shè)施、能源和電力行業(yè)、學(xué)校、醫(yī)院和其他公共設(shè)施的土地以成本價出讓，工業(yè)和商業(yè)用地則選擇招標、拍賣、掛牌的出讓方式。

當(dāng)前關(guān)于土地出讓的文獻主要集中探討了土地出讓的動機和結(jié)果。土地出讓的動機方面，現(xiàn)有文獻主要分為三支，一是基于“土地財政”假說，即認為政府土地出讓行為主要出于財政收入的激勵（陶然等，2009）。1994年分稅制改革后，我國地方政府的財權(quán)收歸中央，但同時支出責(zé)任卻在不斷增加，土地出讓收入成為地方政府預(yù)算外收入的重要來源，因此地方政府為了獲取更多的財政收入來彌補財政缺口，以土地出讓收入最大化為目標?！巴恋刎斦奔僬f強調(diào)地方政府傾向以高地價獲得高額土地出讓金，減輕分稅制對地方財政的壓力（曹廣忠等，2007;陶然等，2009）。二是基于“土地引資”假說，地方政府土地出讓行為還可能出于政治激勵（張莉等，2011;王媛和楊廣亮，2016）。由于地方官員的晉升與其轄區(qū)經(jīng)濟績效顯著相關(guān)（Bo，2002），在GDP晉升錦標賽的考核機制下，土地作為地方政府掌握的重要資源，出讓土地?zé)o疑成為地方官員招商引資、發(fā)展轄區(qū)經(jīng)濟、實現(xiàn)政治晉升的主要手段之一（周黎安，2007;張莉等，2013）。此外，近年來部分研究開始關(guān)注第三種假說，即“土地融資”假說，地方政府將土地出讓收入作為擔(dān)保和償債來源以發(fā)行地方債，再將所得地方債進一步用于城市建設(shè)。向融資平臺公司注入儲備土地并承諾以土地出讓收入作為擔(dān)保和償債來源，已成為近年來地方政府的普遍做法。這種土地融資行為具有放大效應(yīng)，在加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面發(fā)揮了重要作用（張莉等，2018）。

而在土地出讓的結(jié)果方面，部分研究重點關(guān)注其積極影響，認為土地出讓通過“融資效應(yīng)”和“配置效應(yīng)”促進了地方經(jīng)濟增長（徐升艷等，2018），一方面，通過增加土地出讓金和土地抵押融資額（Qin et al.，2016）以實現(xiàn)城市融資規(guī)模擴張，進而促進經(jīng)濟產(chǎn)出規(guī)模的增長;另一方面，王克強等（2013）將土地要素引入Cobb＼|Dauglas生產(chǎn)函數(shù)，證明了市場化的土地出讓方式提高了土地資源的配置效率。此外，部分研究則強調(diào)了土地出讓的消極影響，認為價高者得之的土地出讓抬高了地價和房價，同時加劇了地方城市蔓延。隨著地方政府財政缺口增大，對土地財政的依賴度更強，政府將更加頻繁地通過“賣地”以維持收支平衡（陶然等，2009），這顯著推動了我國城市建成區(qū)面積的擴張，“以地生財”的政府逐利模式催生了所謂的“圈地運動”，甚至出現(xiàn)了開發(fā)區(qū)“開而不發(fā)”、工業(yè)園“圈而不建”的畸形現(xiàn)象（陳鵬，2007），加劇了城市蔓延。

（四） 土地規(guī)制

土地規(guī)制，是指政府及其土地行政主管部門依據(jù)法律和運用法定職權(quán)對國有土地進行管理和控制的一系列行為，宏觀層面包括分配用地指標、規(guī)定土地用途、劃定城市開發(fā)邊界等，微觀層面即指明確土地使用條件包括住房高度和數(shù)量限制、出讓價格的確定、容積率和綠化率限制等。當(dāng)前土地規(guī)制管理的文獻主要集中在土地規(guī)制的度量與探究土地規(guī)制的影響兩個方面，我國現(xiàn)有相關(guān)研究還較為欠缺。

土地管制包括方方面面，以中國房地產(chǎn)開發(fā)流程為例，開發(fā)商通過政府招拍掛或土地出讓的方式獲取國有土地使用權(quán)后，在對這塊地塊開始施工開發(fā)前需經(jīng)由地方規(guī)劃局審批該地塊建設(shè)是否符合城區(qū)規(guī)劃和環(huán)境消防安全要求，由發(fā)改委審批項目投資計劃是否合理，由建設(shè)局審核施工企業(yè)資質(zhì)等，最后還需由相關(guān)部門竣工驗收。房地產(chǎn)開發(fā)過程中涉及的部門包括國土局、規(guī)劃局、建設(shè)局、房管局等機關(guān)單位，需要從政府部門取得的證件包括《國有土地使用證》、《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》、《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》、《建設(shè)工程施工許可證》、《商品房銷售（預(yù)售）許可證》五證， 土地管制的復(fù)雜性和多變性使其的量化始終是個較大的難題。

主流文獻主要采用兩種方法以度量土地規(guī)制程度。一是單一代理變量法（Cai et al.，2016;Wang et al.，2012;Brueckner，2016），采用某個具體的指標如容積率、地方政府收入、土地違法案件涉及土地面積與總建設(shè)用地之比、審批時長等作為代理變量。二是復(fù)合因子法，即整合多個因子構(gòu)建一個綜合指標，這方面的文獻相對較少。目前較為完善的是Gyourko 等（2006）和Malpezzi（1996）的研究，前者基于問卷調(diào)查數(shù)據(jù)，利用因子分析法構(gòu)建WRLURI指數(shù)。以衡量土地規(guī)制程度。后者則選取7個不同變量（包括土地分區(qū)變更百分比、小型住宅小區(qū)審批通過時間、基礎(chǔ)設(shè)施完善情況等）來衡量土地使用規(guī)制。

在探究土地規(guī)制影響方面，主要集中于土地規(guī)制與土地市場價格的討論。國外較為完善的研究是Saiz（2008）采用美國地質(zhì)調(diào)查局的坡度數(shù)據(jù)、GIS衛(wèi)星遙感數(shù)據(jù)和沃頓土地規(guī)制數(shù)據(jù)（Wharton Residential Land Urban Land Regulation Index，WRLURI），發(fā)現(xiàn)土地供給主要受地理環(huán)境和政府的土地規(guī)制的限制，并建立了探討土地規(guī)制、房地產(chǎn)供給和房價之間相互關(guān)系的動態(tài)模型。就我國情況而言，中央政府主要根據(jù)規(guī)劃指標體系包括建設(shè)用地占用耕地的數(shù)量、保護基本農(nóng)田的必要性以及耕地的總數(shù)量等以確定建設(shè)用地的總量和空間布局（汪暉和陶然，2009）。陸銘和向?qū)捇ⅲ?014）指出2003年后，中央政府建設(shè)用地指標的分配偏向內(nèi)地，中西部省份的土地供應(yīng)比例明顯增加，東部沿海地區(qū)的土地供應(yīng)卻呈縮緊趨勢，這造成了需求和供給的地區(qū)錯配。汪暉和陶然（2009）的研究以浙江省為例，指出自1999年以來，中央政府對浙江省土地指標的約束加強，導(dǎo)致其建設(shè)用地的需求難以滿足工業(yè)化、城市化快速發(fā)展的需求。根據(jù)Malpezzi和Maclennan（2001）、王弟海等（2015）等的研究，土地空間上的供需錯配將進一步推高土地市場的價格。

因此，從供給側(cè)入手，建立長效發(fā)展機制、推動供需匹配，是目前促進房地產(chǎn)市場長期健康發(fā)展的迫切需要。

中國城市建設(shè)用地實施規(guī)劃管理，主要依據(jù)《全國土地利用總體規(guī)劃綱要》和《年度土地利用計劃》實行?！度珖恋乩每傮w規(guī)劃綱要（1997-2010）》規(guī)定了長期內(nèi)一個地區(qū)的新增城市建設(shè)用地總量，《年度土地利用計劃》規(guī)劃了一年內(nèi)新增城市建設(shè)用地的總量?！度珖恋乩每傮w規(guī)劃綱要（1997-2010）》取決于規(guī)劃指標體系，確定建設(shè)用地的總量和空間布局。在地區(qū)間，中央政府的在建設(shè)用地指標的分配偏向內(nèi)地。盡管地方政府確定土地供應(yīng)，但是建設(shè)用地的年度指標由中央政府控制。2004年以前，我國大部分地區(qū)的土地供應(yīng)計劃工作處于探討和摸索階段，沒有發(fā)揮有效的宏觀管理作用。只有以深圳市為代表的少數(shù)城市真正意義上實施了土地供應(yīng)的計劃管理制度，基本實現(xiàn)控制城市建設(shè)用地增量、平衡城市建設(shè)資金等目標。從2004年開始，中央要求各地方政府制定年度土地供應(yīng)計劃，以實現(xiàn)國土部門對國民經(jīng)濟運行進行宏觀調(diào)控，但該階段缺乏全國層面的統(tǒng)一規(guī)范，且大部分將重點集中在微觀地塊公示方面，缺少對地區(qū)土地供應(yīng)的宏觀規(guī)劃。直至2010年，國土資源部下發(fā)《國有建設(shè)用地供應(yīng)計劃編制規(guī)范》，正式將土地供給計劃的范圍確定為市、縣行政轄區(qū)內(nèi)計劃期供應(yīng)的全部國有建設(shè)用地，包括商服用地、工礦倉儲用地、住宅用地、公共管理與公共服務(wù)用地、特殊用地、水域及水利設(shè)施用地、交通運輸用地等。各市、縣國土資源行政部門參考土地利用總體規(guī)劃、國民經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃等文件，在確定土地供應(yīng)能力，預(yù)測當(dāng)?shù)赝恋匦枨笏胶?，將計劃期?nèi)的國有建設(shè)用地供應(yīng)總量、供應(yīng)結(jié)構(gòu)、供應(yīng)布局編制成文，報同級人民政府批準，并于每年3月31日前公布，同時在中國土地市場網(wǎng)（www.landchina.com）和相關(guān)媒體公開。如何在尊重市場機制的前提下合理實施包括土地供應(yīng)在內(nèi)的土地規(guī)制管理將是未來我們應(yīng)該持續(xù)探討的問題。

三、 地方政府行為與城市擴張

地方政府具備城鄉(xiāng)土地市場雙向壟斷地位。我國地方政府作為農(nóng)村土地市場的買方是壟斷者，作為城市土地市場的賣方也是壟斷者。地方政府通過扮演農(nóng)村土地市場與城市土地市場之間“獨木橋”的角色獲得了大量土地和資金（圖1所示）。根據(jù)《土地管理法》第四十三條的規(guī)定，任何單位和個人進行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地。這里所稱依法申請的國有土地就包括國家所有的土地和國家征用的原屬于農(nóng)民集體所有的土地。

圖1 地方政府在我國土地市場中的地位

（一） 大量土地出讓收入

地方政府土地出讓的總量和均價經(jīng)歷了三個階段的變化。1999-2002年間，地方政府每年出讓45，000～124，000公頃土地，總平均出讓面積達到約200，000公頃，土地出讓總量一路飆升。2010-2013年間，土地出讓面積增長到300，000公頃;到2013年，總出讓面積已達367，000公頃，約為1999年出讓面積的八倍中國財政部（http：//gks.mof.gov.cn/zhengfuxinxi/tongjishuju/201401/t20140123_1038541.html）;新浪（http：//finance.sina.com.cn/g/20110107/12029219005.shtml）;中國國土資源部（www.mlr.gov.cn/xwdt/jrxw/201301/t20130125_1178667.htm，www.mlr.gov.cn/xwdt/jrxw/201004/t20100409_144481.htm%202009）;中國國家統(tǒng)計局（www.stats.gov.cn/tjsj/zbjs/201310/t20131029_449552.html）。出讓價格逐年上漲，由1999年每公頃平均113.3萬元升至2013年每公頃平均738.4萬元，同比增長近600%。

土地出讓金收入已成為地方政府的主要收入來源之一。平均而言，土地出讓收入約為地方財政收入的五分之二、國家財政收入的五分之一，結(jié)果如圖2中的右圖所示。作為土地收入的直接體現(xiàn)，地方政府的土地出讓金收入與土地價格的持續(xù)增長保持同步，已成為地方政府預(yù)算外收入的主要來源。統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，2004年至2011年間土地出讓總收入占地方總預(yù)算收入的50.9%，在2010年和2011年這一比例超過60%（鄭思齊等，2014）。

城市化率與土地出讓金收入呈正相關(guān)關(guān)系。中國蓬勃發(fā)展的房地產(chǎn)市場提升了城市建設(shè)用地的市場價值，這是地方政府的主要資源，2003年以來大幅增加了地方政府的收入。圖3顯示了2013年的土地出讓金收入（2.71萬億元）是1999年土地出讓金收入的近45倍（59.6億元）。

土地出讓金為中國城市化提供了資金支持。中國絕大多數(shù)城市中，地方政府直接或間接主導(dǎo)基礎(chǔ)設(shè)施投資項目;但由于目前中國的稅收制度和房地產(chǎn)稅缺失，傳統(tǒng)的預(yù)算收入不足以為地方發(fā)展提供充足和持續(xù)的資金支持。這意味著必然存在著其他具有中國特色的融資模式支持城市建設(shè)的發(fā)展。而土地出讓金收入作為預(yù)算外收入，對其使用鮮有限制。土地出讓金在中央和地方政府之間的分配經(jīng)過數(shù)次調(diào)整。目前，新增建設(shè)用地出讓金的30%需向中央政府支付，其余部分歸屬于地方政府。

土地儲備是大多數(shù)地方政府最重要的資產(chǎn)，在地價上漲時可以提高地方政府債務(wù)融資的能力（Stiglitz and Weiss，1981）。土地出讓收入和土地抵押的結(jié)合為城市基礎(chǔ)設(shè)施投資提供了重要的資金來源，這一融資方法被稱為“土地融資”（范劍勇和莫家偉，2013;鄭思齊等，2014）。城市基礎(chǔ)設(shè)施投資拉動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟增長、改善城市生活質(zhì)量，推動地價進一步上漲，創(chuàng)造條件為地方政府提供額外的大規(guī)模土地融資機會。土地融資與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資的這種正反饋關(guān)系（鄭思齊等，2014）激勵地方政府征收額外的農(nóng)村土地以獲取土地增值收入，加快城市化進程。此外，我們還發(fā)現(xiàn)，地方政府通過土地出讓收入承諾償還城投債進行融資，進一步放大了城市建設(shè)用地的融資功能（張莉等，2017）。

（二） 城市發(fā)展方向的選擇

隨著經(jīng)濟高速發(fā)展，對于城市空間的需求不斷加大，向上或向外擴張成為地方政府的必然選擇。向上尋找空間，不涉及土地所有權(quán)性質(zhì)變更，意味著提高存量土地的利用效率，涉及到舊城改造，土地利用更新。這背后，涉及到現(xiàn)有居民的拆遷安置補償?shù)葐栴}。向外尋找空間，意味著要將大量農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)為城市建設(shè)用地，涉及到村集體、村民的安置補償問題。

一是，是城市現(xiàn)有居民的拆遷安置的成本收益分析。拆遷根據(jù)拆遷人主體可以分為兩個類型，即商業(yè)拆遷和政府拆遷。這兩種拆遷方式的主要區(qū)別在于以下兩個方面。首先，在商業(yè)拆遷中，由于拆遷人和被拆遷人是平等的主體，所以被拆遷人可以同意也可以拒絕。而在政府主導(dǎo)的拆遷中帶有一定的強制性，一般情況下被拆遷人不得拒絕。其次是補償方式的不同。如果拆遷人同意，商業(yè)拆遷可以根據(jù)被拆遷人的意愿和談判能力任意改變補償金額或補償方式。但是在政府主導(dǎo)的拆遷中的補償金額及方式則有明文規(guī)定。2011年頒布的《國有土地上房屋征收與補償條例》第十九條規(guī)定，對被征收房屋價值的補償，不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產(chǎn)的市場價格。被征收房屋的價值，由具有相應(yīng)資質(zhì)的房地產(chǎn)價格評估機構(gòu)按照房屋征收評估辦法評估確定。同時，第二十一條規(guī)定被征收人可以選擇貨幣補償，也可以選擇房屋產(chǎn)權(quán)置換。在這里，我們主要關(guān)注的是政府主導(dǎo)的拆遷行為。政府拆遷的成本即上文所述的補償規(guī)則。根據(jù)已有文獻，除了提高城市土地利用率、改造城市形象外，政府拆遷的收益則主要來自取得土地出讓收益、政績資本和官員尋租等方面（馮玉軍，2007）。

二是，是農(nóng)村集體用地轉(zhuǎn)城市建設(shè)用地的成本收益分析。和前者不同的是，拆遷不涉及土地所有權(quán)的改變，但是農(nóng)用地轉(zhuǎn)城市建設(shè)用地則是將農(nóng)村集體所有的土地收歸國有?，F(xiàn)行政策下，在該轉(zhuǎn)變的過程中，一共有三方參與，即被征用單位、用地單位和政府。其中，政府扮演著極重要的角色。一方面，征收土地的動作由各級政府執(zhí)行。各級政府代表國家確定被征地的面積和位置，并且被征用單位應(yīng)當(dāng)服從國家需要，不得阻撓。另一方面，只有政府有權(quán)出讓土地的使用權(quán)。

三是，城市居民的談判能力以及政府需要付出的談判成本均高于農(nóng)民。相較城市國有土地而言，農(nóng)村集體所有土地的所有權(quán)制度更為復(fù)雜。三級制的集體所有使得農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)更加模糊?！凹w”概念界定不清晰，集體與農(nóng)民關(guān)系不明確導(dǎo)致農(nóng)民不能成為產(chǎn)權(quán)主體，農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)虛設(shè)等產(chǎn)權(quán)模糊問題為農(nóng)村土地進入市場帶來了困難，嚴重削弱了村民的議價能力。農(nóng)村土地需要國有化才能進入城市土地市場。村集體有權(quán)將土地分配至除農(nóng)業(yè)外的其他有限用途，如用于建設(shè)住房、公共工程、村企業(yè)。但是若要改變土地的用途，則需將土地從集體所有轉(zhuǎn)為國有。因此，城市政府官員征用農(nóng)村土地后需轉(zhuǎn)換其所有權(quán)，才能使之成為住宅、商業(yè)和工業(yè)用地，土地的附加價值歸地方政府所有。農(nóng)村土地被征收征用后，轉(zhuǎn)化為城市建設(shè)用地或其他非農(nóng)業(yè)用地。在征收過程中，村干部作為農(nóng)民集體的代表與地方政府進行談判。在當(dāng)前中國農(nóng)村的行政管理層級中，村干部會聽從上級政府主管部門的要求，或在征收征用過程中尋求個人利益。在這兩種情形下，農(nóng)民的利益均不受重視（Cai，Henderson，and Zhang，2013）。此外，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的模糊界定使得土地征收的補償方案變得極為復(fù)雜

1998年10月30日前，對土地出讓有興趣的單位直接與村民進行價格談判，土地行政機構(gòu)僅發(fā)揮了有限的調(diào)解人作用。這一協(xié)商過程增加了對農(nóng)民的補償。然后1999年經(jīng)修訂的土地管理法發(fā)布后，協(xié)議出讓轉(zhuǎn)變?yōu)楣娉鲎尅９娉鲎尩姆绞绞沟猛恋匦姓C構(gòu)成為協(xié)商代表，土地的買家與農(nóng)民不再直接聯(lián)系。。相較成本，政府征收土地卻能帶來較大的收益。得益于快速城市化的發(fā)展，土地由農(nóng)地轉(zhuǎn)為城市用地后產(chǎn)生土地增值收益。在節(jié)約利用土地的原則下，我國2007年出臺的《招標拍賣掛牌出讓國有建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)定》中對不同類型建設(shè)土地的出讓方式做出了規(guī)定。其中，工業(yè)、商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等經(jīng)營性用地以及同一宗地有兩個以上意向用地者的，應(yīng)當(dāng)以招標、拍賣或者掛牌方式出讓。所以，在征收土地所有權(quán)和出讓土地使用權(quán)的過程中，地方政府可以獲得出讓金和安置補助費之間的差額收益。由財政部公布的2012-2015年“全國土地出讓收支情況”可知，這四年中土地出讓收入中成本性支出占比在80%左右浮動。成本性支出中包括征地拆遷補償、被征地農(nóng)民補助、土地開發(fā)支出和企業(yè)職工安置費等。也就是說，土地出讓收入純收益約占土地出讓金總額的20%。當(dāng)然，除了關(guān)注土地出讓純收益在土地出讓總收入的占比之外，我們還應(yīng)關(guān)心土地出讓純收益占地方財政收入的比重?！吨袊鴩临Y源年鑒》提供的2003-2008年土地出讓純收益數(shù)據(jù)顯示，全國土地出讓純收益占地方財政收入的比重在12%與20%之間波動。遺憾的是，2008年后該《年鑒》不再提供土地出讓純收益數(shù)據(jù)，結(jié)合《年鑒》和財政部的資料可以發(fā)現(xiàn)，2008年后土地出讓純收益占地方財政收入的比重波動較大，在2010年達到了38.69%，而在2012年僅為9.49%。盡管2016年及以后財政部未公開全國土地出讓收支情況，但根據(jù)歷史數(shù)據(jù)，土地出讓純收益不僅在土地出讓收入中比重較大，在地方財政收入中也占有較大的份額，因而印證了上文的觀點。

四是，通過城市擴張帶來的規(guī)模效益可以帶來產(chǎn)業(yè)稅收效應(yīng)，成為財政預(yù)算內(nèi)的支柱性收入（劉守英和蔣省三，2005）。同時，政府儲備土地則從盤活城市存量土地的初衷變成了政府進行土地融資進而最大化土地收益的重要手段，即使土地融資在一定程度上會抬高杠桿率，造成地方債務(wù)風(fēng)險。

（三） 城市向外擴張

自然地，比起向上發(fā)展，城市更多選擇向外擴張。已有文獻曾利用坐標為中國城市計算過城市邊界到市中心的距離（下文簡稱市中心距離），以此作為城市向外擴張的證據(jù)（Wang et al.，2016）。同時，他們也采取城市容積率作為城市向上發(fā)展的指標，通過對比數(shù)據(jù)來分析并推斷中國城市的發(fā)展模式。此文中，中國城市總體的市中心距離九十分位數(shù)從2000-2008年的35.7公里急劇擴張到2011-2012年的63.2公里。市中心距離平均數(shù)也從15.5公里提高到了25.3公里，增幅達到了63%以上。但是容積率的平均數(shù)在2000-2008年為2.22，到2011-2012年僅為2.51，增幅僅為13%左右。

土地城市化的進程遠超人口城市化，這一現(xiàn)象被稱為“地的城市化”，而非“人的城市化”。2000-2010年間，中國城市建設(shè)用地以年均6%的速度增長，大幅超過城市常住人口3.78%的增長速度;此后，2008至2017年間，中國城市建設(shè)用地以年均5%的速度增長，大幅超過城市常住人口3.19%的增長速度，表明地方政府主導(dǎo)推動土地城市化，進程上超前于人口城市化。此外，開發(fā)現(xiàn)有的建設(shè)用地成本高昂，地方政府傾向于以相對低廉的成本征收農(nóng)村土地。城市土地存在高速外延，粗放利用的情況（世界銀行和國務(wù)院發(fā)展研究中心，2014）。在這一過程中，城市人口密度稀釋，城市不斷蔓延，土地利用效率惡化。近年來城市人口密度始終呈下降趨勢：2000年至2008年，城市人口密度下降了約27.6%。中國人口城市化的區(qū)域?qū)Ρ缺砻?，東部地區(qū)擁有更高水平的人口城市化，城市人口呈帶狀均勻分布。相較之下，中部城市的人口呈現(xiàn)零散的分布，有明顯的區(qū)際間差異（邵挺等，2011）。

人口增長速率低于土地城市化速率，導(dǎo)致人口聚集未能跟上城市化的步伐。中國平均城區(qū)人口密度。從2007年的每平方公里的8，500人下降到2016年的6，100人，減少28%。2007年至2016年，中國東西部地區(qū)之間的區(qū)域差異并不顯著。2007年后城區(qū)人口密度呈現(xiàn)遞減態(tài)勢。中部地區(qū)的城區(qū)人口密度以穩(wěn)定的速度減少，西部地區(qū)則出現(xiàn)明顯下滑，并持續(xù)下降，2012年達到每平方公里不足6，000人，屬于全國最低。2007年至2016年間國家和地區(qū)城區(qū)人口密度的稀釋也反映了人口城市化與土地城市化的發(fā)展脫節(jié)。在此期間，西部地區(qū)年平均下降速率最高達到2.42%，東部地區(qū)和中部地區(qū)城區(qū)人口密度的下降速率與全國平均水平保持基本一致。人口密度的稀釋不利于城市化質(zhì)量的提升，因為城市的集聚效應(yīng)主要表現(xiàn)在高密度城市中。集聚效應(yīng)可以降低城市提供服務(wù)和公共基礎(chǔ)設(shè)施的成本。

（四） 工業(yè)園建設(shè)

中國的城市擴張大量表現(xiàn)為建設(shè)工業(yè)園區(qū)。工業(yè)園區(qū)的概念在20世紀初被提出，通過發(fā)揮集聚效應(yīng)，促進企業(yè)和相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。目前我們對于工業(yè)園區(qū)采取的定義是：政府為了實現(xiàn)要素資源的合理利用，在自己所管轄區(qū)內(nèi)規(guī)劃一片區(qū)域，建設(shè)突出產(chǎn)業(yè)特色和專業(yè)分工的生產(chǎn)協(xié)作區(qū)。我國的工業(yè)園區(qū)包含各種類型的開發(fā)區(qū)，如經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、保稅區(qū)、出口加工區(qū)、綜合開發(fā)區(qū)等。

中國工業(yè)園區(qū)的發(fā)展大致經(jīng)歷了四個階段：（1）生產(chǎn)要素聚集階段。在改革開放初期我國借助低廉的土地、勞動力和人力資本，加上優(yōu)惠政策，通過招商引資發(fā)展成主要以進出口制造業(yè)為主的勞動密集型開發(fā)區(qū)。（2）產(chǎn)業(yè)升級階段。20世紀90年代我國的生產(chǎn)技術(shù)得到一定發(fā)展，開發(fā)區(qū)進入高速發(fā)展階段，以高新技術(shù)為主導(dǎo)，實現(xiàn)產(chǎn)品的高效制造和發(fā)展，發(fā)展成技術(shù)密集型開發(fā)區(qū)。（3）產(chǎn)業(yè)升級階段。新世紀初，隨著中國加入WTO，開發(fā)區(qū)的優(yōu)惠政策更加透明，招商力度變大。在工業(yè)園區(qū)打破傳統(tǒng)的制造業(yè)為主的局面，引進服務(wù)業(yè)，實現(xiàn)服務(wù)業(yè)和制造業(yè)并重。（4）產(chǎn)城融合階段。2009年國家對開發(fā)區(qū)提出更高的發(fā)展要求，即打造集商業(yè)、辦公、休閑娛樂等為一體的城市綜合體（吳中兵，2018）。

自1984年大連經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)成立，截至2019年5月，國務(wù)院批準的國家級開發(fā)區(qū)有627家，其中經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)219家、國家級高新區(qū)168家、國家級自貿(mào)區(qū)12家、省級開發(fā)區(qū)2，053家，共計2，675家。在2018年僅憑國家級經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)219家，實現(xiàn)地區(qū)產(chǎn)值10.2萬億元，達GDP總額的11.3%;同比增速達到13.9%，增幅高出國內(nèi)平均水平（6.6%）7.3個百分點;實現(xiàn)財政收入1.9萬億元，占全國稅收比重的11.1%。在過去的30多年，工業(yè)園區(qū)取得了卓越成效。由圖4可知，近年來國家經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)的地區(qū)生產(chǎn)總值占國內(nèi)生產(chǎn)總值之比和其財政收入占稅收收入之比長期保持在10%～12%之間，是國民經(jīng)濟的重要支撐，同時也是國家財政稅收的重要來源。

空間上，工業(yè)園區(qū)的分布出現(xiàn)“東密西疏”的特征，而且占人口和城市群的分布格局有著一致性，形成以“城市群—中心城市”為依托的集聚格局。在東部，已經(jīng)形成珠三角、長三角、京津冀等依托于城市群的集聚格局;在中西部，則形成以省會為中心的開發(fā)區(qū)聚集的核心區(qū)（胡森林，2019）。開發(fā)區(qū)政策對企業(yè)生產(chǎn)效率的作用存在明顯的地區(qū)差異：在沿海地區(qū)，開發(fā)區(qū)提高了企業(yè)效率;而在內(nèi)陸地區(qū)，開發(fā)區(qū)降低了企業(yè)效率。但是如果政策在地區(qū)上平均的話，有損整體的生產(chǎn)效率，而且這種區(qū)域平均是不可持續(xù)的（向?qū)捇⒑完戙懀?015）。

開發(fā)工業(yè)園區(qū)具有“集聚效應(yīng)”和“選擇效應(yīng)”，“集聚經(jīng)濟”可以通過技術(shù)和知識的外溢提高企業(yè)的生產(chǎn)效率，“選擇效應(yīng)”在經(jīng)濟活動較為密集的開發(fā)區(qū)，企業(yè)競爭壓力大，使得低效率企業(yè)被淘汰，高效率的企業(yè)存活下來（Melitz，2003）。這兩種效應(yīng)都能顯著提高我國的開發(fā)區(qū)內(nèi)企業(yè)生產(chǎn)效率（王永進，2016），也有學(xué)者提出這兩種效應(yīng)具有明顯的異質(zhì)性（盛丹，2018），還有學(xué)者表示經(jīng)濟開發(fā)區(qū)內(nèi)的集聚效應(yīng)并不明顯，但是開設(shè)經(jīng)濟開發(fā)區(qū)有著正向的溢出效應(yīng)（林毅夫，2018）可達到推動地區(qū)制造業(yè)的高效發(fā)展的目的。開發(fā)區(qū)的建設(shè)有利于提高企業(yè)的總體規(guī)模，國家級開發(fā)區(qū)能提高所有階段企業(yè)、所有行業(yè)企業(yè)的規(guī)模成長;而省級開發(fā)區(qū)能提高初創(chuàng)期、成長期企業(yè)和勞動密集型、技術(shù)密集型行業(yè)的規(guī)模增長（李賁，2017）。設(shè)立經(jīng)濟開發(fā)區(qū)，還可以有效地促進城市制造業(yè)內(nèi)部的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變動，對其中目標行業(yè)的各項經(jīng)濟指標有著明顯的提高作用（李力行，2015）。但是開發(fā)區(qū)內(nèi)的產(chǎn)業(yè)政策僅對那些有比較優(yōu)勢的企業(yè)才有促進作用（陳釗，2015）。

開發(fā)區(qū)的建設(shè)能夠推動地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展，開發(fā)區(qū)的建設(shè)也存在一些問題。很多的地方政府是通過各種融資、大規(guī)模舉債進行開發(fā)區(qū)建設(shè)，從而大大增加了地方政府的債務(wù)風(fēng)險（常晨和陸銘，2017）;在政府的晉升激勵下，在短時間內(nèi)大規(guī)模地建設(shè)開發(fā)區(qū)，導(dǎo)致一種“同群效應(yīng)”產(chǎn)生，即地方政府在建設(shè)開發(fā)區(qū)的時候，完全不顧自身的一些發(fā)展條件而模仿同省或者相近地區(qū)的建設(shè)行為（鄧慧慧，2018）。對于開發(fā)區(qū)內(nèi)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)可能導(dǎo)致企業(yè)產(chǎn)能過剩，這種影響主要發(fā)生在競爭激烈的東部沿海省份;雖說主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)能夠引發(fā)新的投資和擴張產(chǎn)出，但是不會對企業(yè)生產(chǎn)率進行改進，同時大規(guī)模的開發(fā)區(qū)建設(shè)帶來的產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)，也可能具有很大的環(huán)境負外部效應(yīng)，短期內(nèi)產(chǎn)業(yè)集聚確實是環(huán)境治理的“阻力”（王兵，2016）。

（五） 新城建設(shè)

中國的城市擴張大量表現(xiàn)為建設(shè)新城新區(qū)。從1996年到2018年，我國的城鎮(zhèn)常住人口從3.7億發(fā)展到8.3億，原有的老城無法容納新增的城市人口，需要開辟新城新區(qū)?！靶鲁恰钡臏Y源可以追溯到英國的田園城市理論，與“衛(wèi)星城”（Satellite City）相似。上海交通大學(xué)《全國新城新區(qū)研究報告》課題組運用西方新城理論，結(jié)合中國特色提出了更貼合我國國情的定義：中國建制市在政府審批通過的各種規(guī)劃中提及的、名稱中帶有“新城”、“新區(qū)”字樣的或被規(guī)劃明確指定為“新城新區(qū)”的、相對獨立于老城區(qū)之外的、在經(jīng)濟、社會、文化上具有自主性的現(xiàn)代城市區(qū)域。

近年來我國已建設(shè)了大量的綜合性新城，其中有地方政府選址、全新建設(shè)的新城，也有依托于原有城鎮(zhèn)就地調(diào)整發(fā)展而來的新城。據(jù)不完全統(tǒng)計，截至2011年底，全國31個省市共計擁有新城新區(qū)545個，規(guī)劃面積接近7萬平方公里（劉士林和劉新靜，2013）。市政府會為了促進新城發(fā)展提供一系列支持措施：（1）提供行政審批便利和財政支持;（2）對符合新城規(guī)劃定位的重點產(chǎn)業(yè)有稅收減免、土地折扣、財政補貼等優(yōu)惠政策;（3）對新城地區(qū)給予公共資源傾斜，比如南京市政府為了打造新的商業(yè)中心，會將“亞洲青年運動會”、“青奧會”等大事件放在河西新城舉辦，提高知名度，部分政府甚至直接遷址新城新區(qū)（王海和尹俊雅，2018）;（4）市政府與新城政府會合作完善公共設(shè)施和公共服務(wù)，到吸引學(xué)校、醫(yī)院入駐，并可能提供各類人才引進福利政策，提升新城區(qū)域?qū)用竦奈Α?/p>

新城建設(shè)具有區(qū)位導(dǎo)向特征，從經(jīng)驗上看，這與區(qū)域?qū)蛐哉咻^為相似。地方政府使用區(qū)位導(dǎo)向性政策的主要目的是促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級和發(fā)展。區(qū)位導(dǎo)向性政策（Place-based Policy）是政府通過行政干預(yù)引導(dǎo)資金、產(chǎn)業(yè)和就業(yè)等要素流向指定的空間，以促進本地經(jīng)濟增長（孫偉增，2018），主要表現(xiàn)為產(chǎn)業(yè)（企業(yè)）特區(qū)政策、基礎(chǔ)設(shè)施政策和具有明顯空間指向性的政府干預(yù)三種形式（Papke，1994）。Duranton 和 Venables（2018）將區(qū)位導(dǎo)向性政策的影響分成直接效應(yīng)和間接效應(yīng)。直接效應(yīng)是指，前期政府資金的投入，使區(qū)位的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平和公共便利性提高、運輸成本降低;間接效應(yīng)則是指，吸引居民遷移、私人部門投資，形成一個發(fā)展中心。有學(xué)者認為新城新區(qū)對促進城市經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生影響（晁恒等，2018）。

新城能通過企業(yè)入駐、公共品福利渠道吸納人口。地方政府對符合新城產(chǎn)業(yè)定位的重點產(chǎn)業(yè)提供稅收減免、財政補貼、土地折扣等優(yōu)惠政策。對于本地的企業(yè)，如果對產(chǎn)業(yè)內(nèi)集聚經(jīng)濟的依賴性不高或?qū)ν恋爻杀颈容^敏感，那么很有可能會選擇遷出中心城區(qū)，入駐到用地成本更低的新城;與此同時，新城對外招商引資，吸引企業(yè)入駐。企業(yè)的入駐會為新城帶來工人，而且企業(yè)在新城集聚時會帶來更高的生產(chǎn)率，進而可能形成消費帶動效應(yīng)（孫偉增等，2018），進一步吸引周邊地區(qū)居民和外來的勞動力。新城建設(shè)使得新城區(qū)域的工作機會和生產(chǎn)率有所增長，吸引人口流入新城。其次，新城的人口密度較小，環(huán)境污染程度較低，地方政府投資建設(shè)的現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施和提供的公共服務(wù)產(chǎn)品也會增加居民從新城地區(qū)中獲得的效用，新城的宜居性會從“舒適度”方面增加外來勞動力的效用，增加居住需求，進而推升土地價格（Albouy et al.，2013）。

考慮到數(shù)據(jù)公布情況和樣本代表性，大中城市公布的規(guī)劃文件一般更為詳盡，在經(jīng)濟發(fā)展水平上也覆蓋了多個層次水平，適合作為研究對象。數(shù)據(jù)最初來源于常晨和陸銘（2017），我們篩選和補充完成的新城數(shù)據(jù)庫涵蓋了截至2014年中國66個大中城市的193個新城數(shù)據(jù)，如新城規(guī)劃面積、規(guī)劃人口（較多的新城未公布）、新城行政等級、新城邊界、與最近的軌道交通、高速公路出入口的距離、新城定位等數(shù)據(jù)。

圖5描繪了新城規(guī)劃面積、土地出讓面積在1999-2014年期間的變化情況。受金融危機沖擊，城市經(jīng)濟承受下行的壓力，城市政府加大基建投入來遏制經(jīng)濟下行。從2008年開始，地方政府規(guī)劃的新城面積迅速增加，到2011年新城規(guī)劃面積下降，2012年略有上升，2013年再次下降如圖5所示。土地出讓面積滯后一年保持相同的變化趨勢，我們認為這相隔的一年是從新城開建到土地出讓時點之間的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)時期，兩者變化趨勢相同說明新城是政府儲備土地的重要來源，且新城項目成為了政府投資的抓手。常晨和陸銘（2017）指出造城運動背后是地方政府不斷舉債支撐。因此，新城建設(shè)速度的放緩與地方政府債務(wù)逐漸壘砌和2011年、2013年中央開展的全國政府債務(wù)審計有關(guān)，圖中新城規(guī)劃面積的驟降時點符合現(xiàn)實。

四、 城市土地配置和利用效率

（一） 城市間土地配置

張莉和徐現(xiàn)祥（2011）將土地利用效率定義為城市的第二和第三產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)出價值與城鎮(zhèn)建設(shè)用地面積的比值。中國的土地利用效率有顯著的地區(qū)差異。東部地區(qū)的土地利用效率最高，且中西部地區(qū)與東部的差距逐漸擴大。圖6顯示了1990年以來中國城市土地利用效率的變化趨勢。2003年之前，增長趨勢平緩;2003年，東西部城市間第二和第三產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)出價值的差值是1.35億元每平方公里。到2011年這一數(shù)值升至3.23億元每平方公里，增幅達139.3%。然而，東部地區(qū)現(xiàn)行建設(shè)用地限額分配與其土地高利用效率不匹配。具體而言，近年來在建設(shè)用地分配上，中西部地區(qū)獲得更多指標。盡管東部地區(qū)擁有最高的土地增值，建設(shè)用地指標卻最少。

政府追求區(qū)域平衡發(fā)展，先后實行了東部沿海區(qū)域率先開發(fā)、西部大開發(fā)、東北老工業(yè)基地振興、中部崛起等一系列“區(qū)域平衡”政策，土地相關(guān)政策規(guī)定的制定與其一致，將更多的城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標分配至中西部地區(qū)。但是，由于部分地區(qū)的產(chǎn)業(yè)布局脫離區(qū)位稟賦和相對比較優(yōu)勢，對企業(yè)的吸引力不高，導(dǎo)致土地利用效率不高和閑置等問題突出。這種分配政策違反市場規(guī)則，影響資源配置效率，造成土地資源浪費和土地利用效率惡化。土地投入要素分配與經(jīng)濟效率不協(xié)調(diào)，對土地利用效率產(chǎn)生負面影響。

圖7描繪了工業(yè)用地指標的分配情況。從2004年到2016年，整體上中西部地區(qū)指標呈現(xiàn)增長趨勢。其中大致以2010年為界，分為兩個階段。2010年后，東部地區(qū)的工業(yè)用地審批面積降到50%以下。2012年東部地區(qū)的工業(yè)用地指標有所增加，但仍遠低于其2007年的水平。背后是中央政府實行了一系列扶持產(chǎn)業(yè)向中西部轉(zhuǎn)移的政策，在土地政策方面，明確提出加大對中西部地區(qū)新增建設(shè)用地年度計劃指標的支持力度，優(yōu)先安排產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)用地指標。原本東部經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)由于更高的工業(yè)化和城市化水平，建設(shè)用地的供需矛盾就相對突出，而在2003年之后，由于開發(fā)區(qū)清理整頓中偏向中西部的土地規(guī)劃得以嚴格落實，同時，土地的供應(yīng)量也更多地傾向于中西部。土地政策上的偏向性抬高了東部的地價，而且地方政府能夠運用的土地引資工具不一，影響企業(yè)的選址，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)從東部向中西部轉(zhuǎn)移，影響各地的城市化和工業(yè)化。盡管存在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的現(xiàn)象，但這種轉(zhuǎn)移得益于政府以較低的地價吸引投資，內(nèi)陸地區(qū)相對較高的物流成本，以及因制度環(huán)境而缺乏競爭，無法發(fā)揮集聚帶來的規(guī)模經(jīng)濟，以致中西部地區(qū)吸引的投資質(zhì)量往往較低。圖8描繪了商業(yè)和住宅用地指標的分配，同樣呈現(xiàn)出類似的趨勢。

（二） 城市內(nèi)部土地配置

近些年有大量文獻研究中國的城市建設(shè)用地，在以往的研究中，往往忽視了結(jié)構(gòu)分析。中國城市建設(shè)用地共分為九大類，分別是居住用地、公共設(shè)施用地、工業(yè)用地、倉儲用地、對外交通用地、道路廣場用地、市政公用設(shè)施用地、綠地和特殊用地。國家標準（GBJ137＼|90）對其中四個大類用地（居住、工業(yè)、道路廣場和綠地等）有明確的用地結(jié)構(gòu)比例規(guī)定，其中居住用地占比不超過32%，工業(yè)用地占比一般不超過25%，道路廣場和綠地占比均不少于8%（范劍勇等，2015）。而對于地方政府來說，不同用途土地的出讓會對財政收入和地區(qū)經(jīng)濟增長帶來不同影響。

土地政策和地方政府的土地供應(yīng)共同決定了特定地區(qū)內(nèi)城市建設(shè)用地供應(yīng)。工業(yè)化和城市化增加了對工業(yè)、商業(yè)和住宅用地的需求，又影響了城市的土地價格。在2011年至2016年間工業(yè)用地的比例從35%下降至25%以下（如圖9所示）。與之相比，道路和廣場用地的比例迅速上升，反映地方政府加強城市形象和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的目標。雖然工業(yè)和倉儲用地比例在2016年下降到25%以下，但這一比例仍遠高于國外平均水平的10%至15%。

地方政府在土地供給上要權(quán)衡不同用途土地的出讓比例。從政治經(jīng)濟學(xué)角度來看，各地政府在土地出讓時，一方面要低價出讓土地以吸引更多外來投資，發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟，促進GDP增長;另一方面通過高價出讓商住用地，一次性獲取高額的土地出讓金。這種利益權(quán)衡將使得地方政府在不同類型土地供應(yīng)上采取不同策略（陶然等，2009）。

以工業(yè)用地吸引投資具有強外部性。具體來說，在改革開放后的30多年間，工業(yè)化的快速推進是經(jīng)濟高速增長的主導(dǎo)力量。中國強制低價的征地制度和政府對土地資源的獨家配置權(quán)是推動工業(yè)高速增長的重要因素，這套獨特的土地制度安排不僅使中國的工業(yè)發(fā)展避開了土地稀缺的“短腿”，而且還使土地成為招商引資和推動工業(yè)發(fā)展的工具（劉守英，2014）。各地政府面臨激烈的招商引資競爭和很高的區(qū)位同質(zhì)性，不得不低價出讓工業(yè)用地并提供一系列優(yōu)惠政策來吸引企業(yè)投資。不僅是落后地區(qū)的政府，即使是珠三角地區(qū)政府也是如此。劉守英（2014）計算了2003年-2010年工礦用地占供地總量的比例發(fā)現(xiàn)，中國的工業(yè)用地結(jié)構(gòu)不僅與主要市場經(jīng)濟國家的當(dāng)期水平相比顯得奇高，而且也高于這些國家和地區(qū)在高速工業(yè)化階段的工業(yè)用地水平。這個問題在官方的《2012年中國國土資源公報》中也有表述。一些研究關(guān)注土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)中工業(yè)用地的占比（劉守英，2014），針對過高的工業(yè)用地比例帶來的負面影響進行分析，而除了工業(yè)用地與商住用地之間的比較，商住用地本身的結(jié)構(gòu)也會對土地資源的配置造成影響。

招商引資能夠迅速增加對當(dāng)?shù)鼗ǖ耐顿Y，推動GDP增長，更好地實現(xiàn)政績目標，促進就業(yè)和財政收入增長。然而，這種吸引投資的方式造成過量的工業(yè)用地。根據(jù)《國家土地利用規(guī)劃（2006-2020）》，工業(yè)用地的容積率在2005年僅為0.3～0.6。然而在過去的6年中，容積率上升至1.26。早期工業(yè)用地的低容積率意味著大量閑置浪費。此外，工業(yè)用地供應(yīng)量在隨后數(shù)年內(nèi)繼續(xù)迅速增長;2012年工業(yè)、倉儲和采礦用地占全國批準新增建設(shè)用地的40.9%。這一時期，所有地區(qū)都在追求整體的工業(yè)化戰(zhàn)略，不計稟賦約束，致力于發(fā)展相似的產(chǎn)業(yè)。這一戰(zhàn)略導(dǎo)致了一場低層次、重復(fù)建設(shè)、總體土地利用效率低下的地區(qū)間競爭，嚴重制約了工業(yè)化和城市化進程的可持續(xù)性。

工業(yè)化增加了對勞動力的需求，促使農(nóng)民（包括失地農(nóng)民）進入城市尋求就業(yè)。城市化進程中政府征用耕地，鼓勵失地農(nóng)民離開農(nóng)村前往城市定居，成為非農(nóng)勞動力，從而促進人口城市化。顯然，地方政府利用土地供給推動工業(yè)發(fā)展，土地供給猶如中國工業(yè)化和城市化的“開關(guān)”。高速的城市發(fā)展引發(fā)對房地產(chǎn)的大量需求，導(dǎo)致土地價格上漲。過去十多年來商品房市場可稱之為一個剛性需求市場，商住用地市場整體上供給小于需求，商住用地價格高速增長，地方政府在商住用地上獲得了大量的土地出讓金，彌補了地方政府的財政缺口。從獲取高額土地出讓金的目的來說，在需求彈性較小的情況下，地方政府可采取“餓地”政策，控制商住用地供給比例，從而抬高商住用地價格，以較小的商住用地供給量獲得相對高的土地出讓金收入，平衡大量地價出讓工業(yè)用地帶來的成本。

通過以上分析可以看出，地方政府在進行土地出讓時傾向于增加工業(yè)用地供應(yīng)量而減少商住用地供應(yīng)量，這種土地供給結(jié)構(gòu)是在現(xiàn)有土地政策下，地方政府基于地區(qū)發(fā)展目標，策略性選擇的結(jié)果（陶然等，2009;鄭思齊和師展，2011）。工業(yè)用地的比例遠高于商業(yè)用地，壓低工業(yè)用地價格，推高商業(yè)用地價格。地方政府的土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)包含著其對土地供應(yīng)的內(nèi)生性偏好（張莉等，2018），因此可能造成土地資源配置的無效率。工業(yè)用地數(shù)量多且價格低，吸引投資。相反，商業(yè)和住宅用地的數(shù)量少而昂貴。因此，政府或出讓商業(yè)和住宅用地以獲得收入，或儲備土地以獲得融資。工業(yè)用地的價格遠低于商業(yè)及住宅用地如圖10所示。

中國地區(qū)間工業(yè)、商業(yè)和住宅用地的價格存在較大差異。東部的土地價格遠高于中西部地區(qū)，住宅用地尤其明顯。圖11顯示了東部、中部和西部地區(qū)的工業(yè)、商業(yè)和住宅用地價格差距。近年來，東部沿海和內(nèi)陸地區(qū)間價格差距逐步擴大。圖12顯示的是東部與中西部工業(yè)、商業(yè)、住宅用地和土地組合的價格均值的比值。價格差距來源于土地指標向中西部傾斜，2000年后中央政府加強了區(qū)域平衡政策的力度，2003年后強調(diào)改變經(jīng)濟資源在區(qū)域間的配置（包括建設(shè)用地指標、開發(fā)區(qū)政策、稅收優(yōu)惠、補貼等），建設(shè)用地指標的分配成為推動內(nèi)地經(jīng)濟發(fā)展的重要政策工具。

商住用地價格高也導(dǎo)致房價上漲，租金上漲。地價和房價之間的影響機制目前還存在很大爭議，但它們之間的正相關(guān)關(guān)系是顯而易見的（況偉大，2005）。一方面，高房價意味著城市更好的發(fā)展前景、個人更合適的工作機會和更大的財富增長空間，同時還意味著更優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施等因素，因此高房價能夠吸引勞動力流入;另一方面，快速上漲的房價極大地加重了外來勞動力的生活成本。我們研究發(fā)現(xiàn)，當(dāng)房價較低時，其上升的拉力作用占主導(dǎo)，促進勞動力流入;當(dāng)房價超過一定臨界值，房價上升帶來永久性收入的收益呈下降趨勢，不確定性引起的阻力作用增強成為主導(dǎo)力量。這點對于經(jīng)濟發(fā)達的數(shù)個一線大城市尤為明顯（張莉等，2017）。

此外，按照FDW模型，房價上漲帶來房租的上漲，即使考慮到外來勞動力主要居住在城中村、工廠宿舍和工作場所（例如工地的板房）等非正式居所，對城市的房價不敏感，但是依然可以看到房租會隨著房價的上升而增加（我們對廣州的城中村租金價格進行了調(diào)研，發(fā)現(xiàn)房租隨著房價上漲而增加）。房租上漲導(dǎo)致勞動力生活成本高，要求工資增加。當(dāng)工業(yè)用地價格低時，企業(yè)在生產(chǎn)率不變情況下，可以支持工資增加。但是工業(yè)用地價格高時，企業(yè)無法支持勞動力成本增加，由于替代效應(yīng)的影響會采用資本代替勞動力投入，或許會選擇離開該城市。勞動力也因就業(yè)機會變少、生活成本高而離開該城市，影響城市化的質(zhì)量，近幾年北京限制外來人口后的種種表現(xiàn)便是典型的例子。

城市化趨勢中，越來越多的人口涌入城市，持續(xù)推動住宅需求的增長。住房可作為抵押品，當(dāng)投資者理性預(yù)期到住宅需求將持續(xù)性的增長時，他們將加大投資力度。因此，住宅價格增長會比人均國內(nèi)生產(chǎn)總值（和收入）增長更快，特別是在土地供應(yīng)受到嚴格限制的沿海地區(qū)。中國經(jīng)濟增長研究組（2011）發(fā)現(xiàn)，擴張的土地財政和增加的公共支出拉動城市化;但如果城市化未能實現(xiàn)規(guī)模報酬遞增、政府財政收入和支出保持不變，可能威脅到城市經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。

五、 結(jié)論

在過去的70年間，中國城市土地制度的變化一直是內(nèi)生于整個中國特色社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的需要。中國特殊的土地制度背景下，地方政府在土地市場上擁有雙重壟斷權(quán)力。近年來，有關(guān)地方政府主導(dǎo)下的土地出讓策略及其影響一直被國內(nèi)外學(xué)者所關(guān)注，如何評價城市土地出讓的影響、實現(xiàn)土地資源的合理配置是一個既有學(xué)術(shù)價值又有政策意義的課題。

地方政府主導(dǎo)下的土地出讓形成“土地財政”和土地城市化的相互促進，表現(xiàn)為城市空間蔓延，土地利用效率不高。一方面，在發(fā)展轄區(qū)經(jīng)濟和做大財政收入的目標下，地方政府的理性選擇造成工業(yè)用地供應(yīng)多，而商住用地供應(yīng)少，采用不同出讓方式推高商業(yè)和住宅用地價格，并壓低工業(yè)用地價格，扭曲了城市化和工業(yè)化的土地成本，抬高了房價。另一方面，戶口制度限制了人口流動，阻礙人口城市化。兩股對立的力量共同導(dǎo)致人口城市化與土地城市化間的失調(diào)。近年來，各省會城市對于人口流入的門檻降低，一定程度上有所緩解，但是具體效果還有待觀察。

亟待修改的是土地政策，土地資源的分配應(yīng)當(dāng)以市場配置為主，創(chuàng)造一個統(tǒng)一、競爭的城鄉(xiāng)土地市場。這將是一項長期任務(wù)。我們欣喜地看到，2016年9月29日，國土資源部、國家發(fā)展改革委等五部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于建立城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模同吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤機制的實施意見》，提出合理安排各類城鎮(zhèn)新增建設(shè)用地年度計劃，保障進城落戶人口用地需求。但是也存在以下問題：根據(jù)城市規(guī)模實行的差別化用地標準與人口流動方向不一致。根據(jù)《國家新型城市化規(guī)劃（2014-2020年）》提出的人均城鎮(zhèn)建設(shè)用地控制目標，綜合考慮人均城鎮(zhèn)建設(shè)用地存量水平等因素，確定進城落戶人口新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地標準為：“現(xiàn)狀人均城鎮(zhèn)建設(shè)用地不超過100平方米的城鎮(zhèn)，按照人均100平方米標準安排;在100～150平方米之間的城鎮(zhèn)，按照人均80平方米標準安排;超過150平方米的城鎮(zhèn)，按照人均50平方米標準安排。超大和特大城市的中心城區(qū)原則上不因吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口安排新增建設(shè)用地?！边@與人口流動的方向不符合。

最有效的解決途徑是將土地改革與戶口制度改革聯(lián)系起來。在當(dāng)前土地制度的基礎(chǔ)上，建立全國建設(shè)用地指標的交易系統(tǒng)，發(fā)揮市場的資源配置力量，由市場決定建設(shè)用地指標的配置，同時鼓勵人口自由流動。目前，農(nóng)民向城市遷移，他們的農(nóng)用地不能得到充分利用。盡管土地?zé)o法流動，建設(shè)用地的指標卻可以交易。應(yīng)允許指標跨省流轉(zhuǎn)，允許進入城市的農(nóng)民交易宅基地的土地指標，流出地政府將回收的宅基地復(fù)墾為耕地。如此，作為人口接受地的政府可以擁有更多的建設(shè)用地指標。

（1）區(qū)域內(nèi)，打破政府對土地市場的壟斷供給，并進行市場化配置。目前，建設(shè)用地指標層層分解，各地的建設(shè)用地供給受到總量控制，在此約束下地方政府自然根據(jù)發(fā)展目標和市場需求決定供給結(jié)構(gòu)，尤其是住宅需求彈性相對較小的東部地區(qū)，造成商住用地供給偏低，抬高房價。由此，改變目前建設(shè)用地指標的配置方式，減少用途管制，根據(jù)市場需求增加人口流入較多城市的住宅用地供給是當(dāng)務(wù)之急。

（2）區(qū)域間，改變東部和中西部土地供給政策上的差異。東部建設(shè)用地指標日趨緊張而中西部尚存在大量閑置用地。中央政府在供地政策上向中西部傾斜會導(dǎo)致東部地區(qū)壓縮商住用地供給，進一步抬高東部房價，影響東部的競爭力和整體要素配置效率。因此，調(diào)整地區(qū)間的建設(shè)用地指標配置，放松對東部地區(qū)的土地供給管制，可以更好地發(fā)揮市場配置資源的作用，實現(xiàn)區(qū)域間協(xié)調(diào)發(fā)展。

（3）長期看，要改變唯經(jīng)濟增長的政績觀。改變目前地方政府通過土地引資競爭的局面，需從經(jīng)濟效益入手對地方政府進行考核，引導(dǎo)地方政府差異化發(fā)展。另外，考慮到過高的財政壓力會放大供地結(jié)構(gòu)對房價的影響，因此有必要調(diào)整央地財政關(guān)系，改善地方政府財權(quán)與事權(quán)不對稱的現(xiàn)狀。

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