游鑫

【摘 要】新公共管理改革無疑使西方各國的行政體制發(fā)生了一場革命性的變化。變化無異于兩部分改變，一部分來自于組織內(nèi)部的機(jī)構(gòu)改革，促使機(jī)構(gòu)精簡高效，另一方面是當(dāng)下公務(wù)員倫理關(guān)系的改革。本文側(cè)重從三種理論訴求為切入點(diǎn)探究公務(wù)員倫理關(guān)系缺失的原因問題，并圍繞原因提出具體措施，最終形成倫理規(guī)范的社會(huì)風(fēng)氣。

【關(guān)鍵詞】新公共管理；公務(wù)員；倫理關(guān)系

轟轟烈烈的新公共管理（NPM）改革無疑使西方各國的行政體制發(fā)生了一場革命性的變化。它推動(dòng)了整個(gè)公共管理范式的轉(zhuǎn)換，也使公務(wù)員的倫理標(biāo)準(zhǔn)體系產(chǎn)生了深刻變化。隨著公務(wù)員腐敗案例的增加，許多學(xué)者紛紛質(zhì)疑新公共管理改革運(yùn)動(dòng)， 或者提出新公共服務(wù)（NPS）理論，或者提議回到傳統(tǒng)的行政管理（TPA）理念中去。新公共管理是否為公務(wù)人員提供了腐敗的溫床？新公共服務(wù)是否能夠解決腐敗的問題？ 新公共管理、新公共服務(wù)及傳統(tǒng)行政管理三種公共管理理論與公務(wù)員的倫理決策或非倫理行為間是否存在某種必然的聯(lián)系？ 對這些問題的研究是十分必要的。

一、三種公共管理理論的倫理訴求

有關(guān)公共管理倫理方面的文獻(xiàn)主要基于三種相互競的立場。第一種立場定位于新公共管理的行政哲學(xué)。新公共管理改革是指在上個(gè)世紀(jì)八十至九十年代中許多發(fā)達(dá)國家所進(jìn)行的改革，其核心價(jià)值是以經(jīng)濟(jì)人的假設(shè)為導(dǎo)向，通過市場這種成本—收益對稱的約束和激勵(lì)機(jī)制，使行政人員轉(zhuǎn)化為管理人員。第二種立場源于近期興起的新公共服務(wù)。它基本上是立基于社群主義和公民的角度， 來打破傳統(tǒng)行政和新公共管理兩分法的架構(gòu)。 新公共服務(wù)對新公共管理倫理持否定態(tài)度， 并提出新公共服務(wù)是愛國主義和利他心的結(jié)合。第三種立場立足于“傳統(tǒng)的行政管理 ”，其主要倫理理念是，在政府的行政過程中， 文官的倫理抉擇只有兩種， 即只能在依法行政之間做出選擇。面對新公共管理理論所帶來的倫理問題， 主張傳統(tǒng)公共行政理論的學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)回到傳統(tǒng)的文官倫理理念以及傳統(tǒng)的“公共責(zé)任”觀念。

二、三種公共管理理論與公務(wù)員倫理行為的關(guān)系

1.新公共管理改革與公務(wù)員倫理

新公共管理中的個(gè)人主義理念將使自我利益、組織利益和效率在倫理決策中成為起支配作用的標(biāo)準(zhǔn)。個(gè)人主義理念下可能產(chǎn)生的非倫理行為往往是自私、對組織和效率的盲目崇拜。從這個(gè)意義上說，個(gè)人主義理念可能產(chǎn)生公務(wù)員的非倫理行為似乎是定論。

2.新公共服務(wù)與公務(wù)員倫理

新公共服務(wù)的行政哲學(xué)使組織機(jī)構(gòu)在行政管理過程中更多地運(yùn)用平等主義理念，而此理念將使友誼、團(tuán)隊(duì)利益、利益相關(guān)者和個(gè)人道德成為在倫理決策中起支配作用的標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)然，新公共管理的服務(wù)和質(zhì)量管理學(xué)說也包含著一些平等主義要素，通常認(rèn)為強(qiáng)調(diào)服務(wù)和質(zhì)量管理會(huì)導(dǎo)致公務(wù)員在倫理決策中運(yùn)用以相關(guān)利益人為核心的標(biāo)準(zhǔn)。

3.傳統(tǒng)行政管理與公務(wù)員倫理

傳統(tǒng)行政管理的支持者還主張官僚主義與公民的相互作用才是真正為公共利益著想。 他們指出，顧客的私人利益并不需要與公共利益相符， 公務(wù)員有一種遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出他們所要面對處理的相關(guān)利益者的直接利益的“公共職責(zé)” 。行政管理和組織理論對層級制或“官僚制 ”進(jìn)行批判的傳統(tǒng)早已有之， 這些理論認(rèn)為層級制是與對制度、法律和原則的盲目崇拜的非倫理行為密切相關(guān)的。

三、我國公務(wù)員倫理關(guān)系缺失的原因主要有以下三個(gè)方面：

1.公共管理組織及其管理者在對待自身利益和社會(huì)利益時(shí)采取了不正當(dāng)?shù)膽B(tài)度

從內(nèi)因?qū)用娣治觯?一方面是公共管理組織的目標(biāo)、使命、宗旨與社會(huì)要求出現(xiàn)嚴(yán)重偏差， 比如管理者任用方面的失策， 只重視能力、勤奮、業(yè)績等指標(biāo)考核 ， 而忽略了對其進(jìn)行德性與廉潔方面的考核；另一方面則是公共管理者在具體管理工作中對自身道德約束要求的降低。一般而言， 人們都有獲取物質(zhì)財(cái)富和精神財(cái)富的欲望，但是持有不同是非觀念、價(jià)值觀念的人群， 在具體獲取方式上卻存在顯著差異。

2.公共管理環(huán)境中的各種刺激因素成為強(qiáng)化倫理缺失的外在力量

公共管理環(huán)境中的各種刺激因素， 一部分來自于組織內(nèi)部環(huán)境， 一部分來自于組織外部環(huán)境，。組織內(nèi)部環(huán)境誘因，其形成基礎(chǔ)是組織傳統(tǒng)及其文化色彩；組織外部環(huán)境誘因，則與整個(gè)社會(huì)及其所處的發(fā)展階段有關(guān)。一般而言， 功利化組織中的各種誘因比較多， 因而對于管理者的影響比較大；而非功利化組織中的誘因比較少， 因而對于管理者的影響比較小。公共管理組織一般屬于非功利化的組織機(jī)構(gòu)，其管理者在理論上不應(yīng)當(dāng)受社會(huì)功利因素的過度影響，但是功利化色彩不斷向這些組織滲透的社會(huì)發(fā)展階段，這些組織及其管理者也會(huì)形成功利型人格， 進(jìn)而導(dǎo)致公共管理倫理的缺失。

3.公共管理倫理精神及其相關(guān)教育制度建設(shè)進(jìn)程過于遲緩

世界許多國家的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展軌跡表明， 公共管理倫理精神及其相關(guān)教育制度建設(shè)進(jìn)程過于遲緩是造成公共管理倫理缺失的重要原因 。 我國公共管理倫理文化及其相關(guān)教育制度建設(shè)滯后于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際需要， 在人口大規(guī)模流動(dòng)、城市化進(jìn)程不斷加速、社會(huì)大眾對公共服務(wù)質(zhì)量要求不斷提升的社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期 ， 與物質(zhì)財(cái)富大量增加和快速積累形成鮮明對照的是 ， 社會(huì)對于公共管理倫理這一精神領(lǐng)域的投入明顯不足。

四、我國應(yīng)對公共管理倫理缺失的策略

1.明確公共管理倫理的作用領(lǐng)域及其相應(yīng)的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)

鑒于我國公共管理活動(dòng)領(lǐng)域不斷拓展， 政府部門及相關(guān)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對于公共管理活動(dòng)的研究，明確公共管理活動(dòng)的范圍及其相應(yīng)的倫理標(biāo)準(zhǔn)，把針對公共管理組織的倫理要求與針對公共管理者的倫理要求作出明確區(qū)分，同時(shí)明確受公共管理活動(dòng)影響的社會(huì)公眾的公共倫理規(guī)范。根據(jù)各類公共管理組織對于社會(huì)大眾生活的影響程度， 制訂不同的倫理考核標(biāo)準(zhǔn)與道德規(guī)范， 拓展公共管理倫理體系的層次和覆蓋范圍。在建立公共管理倫理體系時(shí)， 要把崇尚美好行為、善良與公正行為結(jié)合在一起進(jìn)行思考，使公共管理人員成為公平正義的真正實(shí)踐者。

2.加強(qiáng)公共管理領(lǐng)域倫理環(huán)境質(zhì)量監(jiān)控

要不斷加強(qiáng)公共管理領(lǐng)域的倫理質(zhì)量監(jiān)控， 以減少社會(huì)環(huán)境中功利性因素對于各類公共管理組織的影響。建立覆蓋整個(gè)公共管理領(lǐng)域的倫理環(huán)境質(zhì)量監(jiān)控體系， 對于政府部門的行為、事業(yè)單位的行為、一些具有經(jīng)濟(jì)利益的公共管理組織的行為， 提出與其職能性質(zhì)相一致的倫理要求并對其實(shí)施效果進(jìn)行客觀評價(jià)。以行業(yè)協(xié)會(huì)為平臺加強(qiáng)對于危害公眾利益的公共管理行為的監(jiān) ，對有維護(hù)公共管理義務(wù)但不履行職責(zé) 、部門及個(gè)人制訂嚴(yán)厲的懲治措施。

3.塑造道德典范加快公共管理倫理建設(shè)進(jìn)程

應(yīng)當(dāng)根據(jù)這些組織所提供產(chǎn)品及服務(wù)的特點(diǎn)，進(jìn)行有針對性的宣傳教育活動(dòng)。通過塑造公共管理組織及其管理者的道德人格典范， 擴(kuò)大公共管理倫理的社會(huì)影響力。在規(guī)范公共管理倫理過程中， 應(yīng)當(dāng)把規(guī)范已有公共活動(dòng)與開展新的公共活動(dòng)結(jié)合起來，把公共管理倫理放在國家管理創(chuàng)新戰(zhàn)略層面上加以思考。明確不同公共管理領(lǐng)域的管理主體， 并對其管理理念、管理方式、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等做出具體的、可行的規(guī)定。

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