高秀梅

摘 要 檢察建議對于樹立檢察機關(guān)的權(quán)威，促進行政機關(guān)依法行政，切實維護個人利益和公共利益等具有積極的促進作用。但是，鑒于檢察建議長期作為訴訟活動的輔助手段，具備靈活性、協(xié)商性和柔性色彩的同時缺乏強制性和確定性，其建議的落實、效果的發(fā)揮在一定程度上依賴于被建議單位的自覺實現(xiàn)。所以如何更好的發(fā)揮檢察建議的功能，充分體現(xiàn)檢察建議的剛性，是檢察機關(guān)需要積極反思和探索的實踐問題。

關(guān)鍵詞 檢察建議 檢察機關(guān) 檢察權(quán)威

作者簡介：高秀梅，上海市寶山區(qū)人民檢察院檢察官助理。

中圖分類號：D926.3 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標(biāo)識碼：A ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.07.281

一、檢察建議工作的基本情況

以S市B區(qū)檢察院檢察建議為例，2017年度（2016年12月1日-2017年11月30日），該院共制發(fā)檢察建議50件，收到回復(fù)33件，采納33件，回復(fù)率為66%，采納率為66%。

2018年度（2017年12月1日-2018年11月30日），該院共制發(fā)檢察建議69件，收到回復(fù)60件，采納59件，回復(fù)率為87%，采納率為85.51%。

2019年度（2018年12月1日-2019年5月31日），該院共制發(fā)檢察建議8件，回復(fù)3件，采納3件，回復(fù)率37.5%，采納率37.5%。上述檢察建議主要針對行政機關(guān)、審判機關(guān)等制發(fā)，類別上主要系糾正違法類和督促行政機關(guān)履職類。從數(shù)據(jù)可以看出，該院制發(fā)檢察建議數(shù)量于2019年度有了明顯減少，制法檢察建議積極性不足;檢察建議的回復(fù)有待于進一步提升。

二、檢察建議工作的現(xiàn)狀

（一）提升檢察建議工作的具體措施

檢察建議工作的順利開展與各級檢察機關(guān)的高度重視密不可分。如檢察建議宣告送達規(guī)定出臺后，該院檢察長親自辦理行政公益訴訟案件并開展第一起檢察建議宣告送達工作;親自帶隊就該院一起行政公益訴訟案開展“檢察建議回頭看”，就檢察建議落實情況進行實地監(jiān)督。同時，為了提高檢察建議工作質(zhì)量和效率，采取以下舉措：一是制定相關(guān)規(guī)章制度。為進一步強化檢察建議實效，提升檢察建議權(quán)威，根據(jù)《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定（試行）》（以下簡稱《工作規(guī)定》），結(jié)合工作實際制定了《關(guān)于檢察建議公開宣告工作的實施細(xì)則（試行）》。二是加強檢察建議培訓(xùn)和學(xué)習(xí)。為了深入理解檢察建議新的工作規(guī)定，選登優(yōu)秀檢察建議書供干警學(xué)習(xí);檢委會兩次開展集體學(xué)習(xí);邀請外省市檢察機關(guān)對干警聯(lián)合培訓(xùn);邀請市院研究室工作人員授課。三是舉行檢察建議文書評比活動。2019年3月份，成立由檢察長為組長的檢察建議書評比活動領(lǐng)導(dǎo)小組，開展優(yōu)秀檢察建議評比活動。

（二）檢察建議工作存在的困難或者問題

通過上述舉措，該院檢察建議工作取得一定的進步，但經(jīng)過梳理分析，可以發(fā)現(xiàn)該院檢察建議工作仍然存在很多問題或者困難，而且這些問題系多個檢察機關(guān)長期以來存在的普遍性問題：

1.檢察建議的制發(fā)存在困難：

（1）向本地機關(guān)制發(fā)困難。人民檢察院發(fā)現(xiàn)同級法院和公安機關(guān)工作中存在問題可以向其制發(fā)再審檢察建議、糾正違法檢察建議、社會治理檢察建議等。盡管同級公、檢、法之間依法有不同的職責(zé)分工，但又均系同一法律共同體，日常工作交往較多。在無明確立法保障機制的情況下，向其制發(fā)檢察建議可能影響良好的工作關(guān)系，影響其他案件的辦理或者工作的開展。有的單位將檢察建議的收到數(shù)量等作為其工作考核項目之一，更進一步影響了檢察建議的制發(fā)數(shù)量和回復(fù)數(shù)量。

（2）向異地機關(guān)制發(fā)困難。根據(jù)《工作規(guī)定》第3條的規(guī)定，需要向異地有關(guān)單位的，應(yīng)當(dāng)征求被建議單位所在地同級人民檢察院意見。但是實際工作過程中有的部門準(zhǔn)備向外地制發(fā)檢察建議時，當(dāng)?shù)貦z察機關(guān)基于多種原因不同意，所以工作無法開展。

2.檢察建議的回復(fù)和落實存在困難。每一份檢察建議、每一個檢察建議的相關(guān)案件均系承辦人員經(jīng)過調(diào)查了解、發(fā)現(xiàn)問題、總結(jié)問題、請示審批等流程才制作完成，但是有的被建議單位收到檢察建議后認(rèn)為法律文書已經(jīng)發(fā)出并執(zhí)行完畢，沒有必要糾正，不予回復(fù);認(rèn)為與檢察機關(guān)距離相對較遠，不予回復(fù)也沒有制約措施，是否回復(fù)無關(guān)緊要;或者對被建議內(nèi)容不予認(rèn)可便不予回復(fù)等等理由，不予重視，不予回復(fù)，不予反饋。與此同時，檢察機關(guān)又缺少有效的制約或者溝通方法，導(dǎo)致部分檢察建議無法發(fā)揮實效。根據(jù)梳理，每年的檢察建議工作均無法做到“一建議一回復(fù)”。未回復(fù)建議大多數(shù)系審判機關(guān)和行政機關(guān)制發(fā)。比如2017年全年17件未回復(fù)檢察建議，從機關(guān)性質(zhì)劃分，向行政機關(guān)制發(fā)的9件，向?qū)徟袡C關(guān)制發(fā)7件，向國有企業(yè)制發(fā)1件;從所在地域劃分，向本地機關(guān)制發(fā)7件，向本市其他區(qū)縣制發(fā)9件，向外省市制發(fā)1件。2018年未回復(fù)的9份檢察建議，從機關(guān)性質(zhì)劃分，向行政機關(guān)制發(fā)3件，向?qū)徟袡C關(guān)制發(fā)5件，向公司企業(yè)制發(fā)1件;從所在地域劃分，向本地機關(guān)制發(fā)7件，向其他區(qū)機關(guān)制發(fā)2件。

3.檢察建議宣告送達存在困難。檢察建議宣告送達工作開展以來，該院在院領(lǐng)導(dǎo)的高度重視和帶頭下，宣告多起檢察建議，發(fā)揮了積極的效果。但是有些被建議單位認(rèn)為宣告送達程序繁瑣、第三方的參加對其單位形象會有不利影響、不愿意與檢察機關(guān)進行面對面的溝通等原因，不愿意配合宣告送達工作，所以該項工作的開展存在較大的難度，宣告送達數(shù)量較少。

三、檢察建議工作的立法建議

（一）建議深入調(diào)查研究，進一步細(xì)化《工作規(guī)定》

《工作規(guī)定》的出臺，對提高檢察機關(guān)對檢察建議工作的重視，加強和規(guī)范檢察建議工作，充分發(fā)揮檢察建議的作用，起到了積極的作用。但是檢察建議相關(guān)規(guī)定的落實還有待于進一步細(xì)化，以便承辦人員更好的理解和適用。比如，根據(jù)《工作規(guī)定》第7條的要求，制發(fā)檢察建議應(yīng)當(dāng)在統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)中進行，實行以院名義統(tǒng)一編號、統(tǒng)一簽發(fā)、全程留痕、全程監(jiān)督。目前實踐中，仍然由業(yè)務(wù)部門在統(tǒng)一系統(tǒng)內(nèi)自動生成。根據(jù)《工作規(guī)定》第17條的規(guī)定，檢察官依據(jù)規(guī)定第十一條的規(guī)定起草的檢察建議書，報送檢察長前，應(yīng)當(dāng)送本院負(fù)責(zé)法律政策研究的部門對檢察建議的必要性、合法性、說理性等進行審核，與原有的程序不同，法律政策研究部門職責(zé)分工需要進行相應(yīng)調(diào)整。根據(jù)《工作規(guī)定》第27條的要求，人民檢察院案件管理部門負(fù)責(zé)檢察建議的流程監(jiān)控和分類統(tǒng)計，定期組織對檢察建議進行質(zhì)量評查，對檢察建議工作情況進行綜合分析。實際工作中，關(guān)于檢察建議的備案、統(tǒng)計分析等均由法律政策研究部門負(fù)責(zé)，這樣可能和案件管理部門相關(guān)工作人員存在工作的交叉和重復(fù)，有待于進一步整合工作力量，提高工作效率。

（二）建議加強外部立法，建立檢察建議外部保障機制

檢察建議工作的順利開展，需要檢察機關(guān)在工作中敢于監(jiān)督、善于監(jiān)督、積極監(jiān)督，需要檢察機關(guān)內(nèi)部制定更可操作性規(guī)范予以細(xì)化和落實。但是檢察建議工作不僅僅是檢察機關(guān)的工作，離不開外部各單位的積極配合和支持，離不開完善的外部保障機制，否則就將是檢察機關(guān)的一廂情愿或者一紙空文。

1.正確定位檢察建議以提高其他單位對檢察建議的重視。檢察建議作為法律監(jiān)督的重要方式，對于促進行政機關(guān)依法行政，切實維護個人利益和公共利益等具有積極的促進作用，但是很多機關(guān)對檢察建議功能、檢察建議的定位、檢察建議的重要性等認(rèn)識不足，理解不深，甚至存在一定的偏見，認(rèn)為檢察建議是檢察機關(guān)在“找茬”，不愿意配合檢察機關(guān)的宣告送達，不愿意在規(guī)定期限內(nèi)回復(fù)和反饋檢察建議的落實情況，甚至置之不理。所以建議通過立法形式進一步明確檢察建議的定位，以加強其他機關(guān)對檢察建議功能、地位、作用的認(rèn)識和重視，積極配合檢察機關(guān)的工作，共同提高執(zhí)法水平，更好保障合法權(quán)益。

2.建議明確檢察建議的受理、回復(fù)和落實整改程序。檢察機關(guān)制發(fā)檢察建議經(jīng)過嚴(yán)格的檢察長審批程序，并在建議中明確了被建議單位的回復(fù)期限，但是部分被建議單位收到檢察建議后，因無統(tǒng)一明確的處理程序規(guī)定，仍然不在規(guī)定期限內(nèi)予以回復(fù)，甚至置之不理，不予回復(fù)。所以亟需在立法中明確被建議單位收到檢察建議后配備專人處理，明確檢察建議受理、回復(fù)和反饋落實整改期限;如超過規(guī)定期限不予回復(fù)，檢察機關(guān)可進一步跟進監(jiān)督，重新通過上級機關(guān)向其同級機關(guān)再次制發(fā)檢察建議。

3.建議明確檢察建議向上級主管部門的抄送機制。建議在立法中進一步明確檢察建議向與被建議單位的上級主管部門的抄送機制，加強辦案單位的上級檢察院與被建議單位的上級主管部門的溝通，明確被建議單位與上級主管部門的責(zé)任，以便督促被建議單位落實整改，增強檢察建議的執(zhí)行力。

4.建議明確監(jiān)督對象檢察建議工作的考核機制?？己藱C制盡管不是檢察建議工作的唯一推動手段，但因檢察建議的特殊性，又是檢察建議工作推進不可或缺的手段之一。建議通過立法明確本市檢察建議工作首長負(fù)責(zé)制，被建議單位負(fù)責(zé)人對檢察建議工作直接負(fù)責(zé);明確檢察建議工作的考核標(biāo)準(zhǔn)，針對被建議單位收到建議后的不同處理，做出不同的評價，如對于不在規(guī)定期限內(nèi)回復(fù)情形、不予回復(fù)情形、回復(fù)后不予落實整改情形等分別予以評價，以加大被建議單位對檢察建議的重視，增強對檢察建議工作的責(zé)任心，保障檢察建議工作的順利開展和檢察建議功能的發(fā)揮。