閆龍

[摘 要] 近年來，國家持續(xù)增加對地方專項債的支持力度，通過系列文件規(guī)范專項債的運(yùn)作。專項債的推行給地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來了機(jī)遇和挑戰(zhàn)。本文從專項債制度背景、相關(guān)政策要求、專項債的特點(diǎn)研究分析專項債如何影響地方基建發(fā)展，從而影響地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

[關(guān)鍵詞] 專項債 實施路徑 作用機(jī)理 經(jīng)濟(jì)發(fā)展

中圖分類號：F812.5 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

一、專項債的背景

專項債制度最早源于《中華人民共和國預(yù)算法》（以下簡稱《預(yù)算法》）。從法律效力層面，《預(yù)算法》對專項債的相關(guān)規(guī)定高于國務(wù)院所屬的各部、委員會根據(jù)法律和行政法規(guī)制定的相關(guān)政策規(guī)范性文件?！额A(yù)算法》第三十五條規(guī)定“地方各級預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，除本法另有規(guī)定外，不列赤字?！蹦壳暗胤秸e債規(guī)模受國務(wù)院下達(dá)的限額管控，專項債屬于地方舉債范疇，使用范圍只能用于公益性資本支出。新《預(yù)算法》在專項債的收益保障上進(jìn)行了較為明確的規(guī)定，所借債務(wù)應(yīng)制定償還計劃并且明確償還借款的資金來源。

新《預(yù)算法》的出臺指明了現(xiàn)代財政制度的改革方向，原《預(yù)算法》重點(diǎn)在于收支平衡，要求征收部門保質(zhì)保量完成預(yù)算收入的征收上繳任務(wù)。這種體制下產(chǎn)生了“順周期”現(xiàn)象，在經(jīng)濟(jì)下行周期，為完成任務(wù)，會導(dǎo)致相關(guān)部門提高征收力度，在一定程度上損害實體經(jīng)濟(jì)。在經(jīng)濟(jì)上行時，相關(guān)部門缺乏增加收入的動力，在一定程度上增加經(jīng)濟(jì)過熱，不利于需求拉動型通貨膨脹的調(diào)節(jié)，不利于經(jīng)濟(jì)的健康穩(wěn)定發(fā)展。而新的《預(yù)算法》向支出預(yù)算轉(zhuǎn)變，新的債務(wù)管理制度將改善這一局面。

專項債作為地方債務(wù)管理的重要一環(huán)，新《預(yù)算法》為專項債的發(fā)行奠定了基礎(chǔ)，隨后相繼出臺的《地方政府專項債券發(fā)行管理暫行辦法》（財庫[2015]83號）、《地方政府專項債務(wù)預(yù)算管理辦法》（財預(yù)[2016]155號）、《新增地方政府債務(wù)限額分配管理暫行辦法》（財預(yù)[2017]35號）、《關(guān)于試點(diǎn)發(fā)展項目收益與融資自求平衡的地方政府專項債券品種的通知》（財預(yù)[2017]89號）等辦法使得專項債管理制度逐漸成形和完善。

二、專項債的特點(diǎn)分析

專項債券和一般債券都屬于地方政府債券。兩者發(fā)行的標(biāo)的項目類型不同，地方政府一般債券發(fā)行標(biāo)的指省、自治區(qū)、直轄市政府（含經(jīng)省級政府批準(zhǔn)自辦債券發(fā)行的計劃單列市政府）為沒有收益的公益性項目，地方政府專項債券發(fā)行標(biāo)的為有一定收益的公益性項目?？梢妼ｍ梻蚬嫘远l(fā)行，具有一般債券的信用屬性。

專項債的管理更加靈活，適用范圍更廣，一般債券納入公共預(yù)算管理，與赤字率直接掛鉤，專項債納入政府性基金預(yù)算管理，政府性基金管理的原則是以收定支、專款專用、結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)使用，故專項債并不納入財政赤字安排，其適用范圍也更廣。目前已發(fā)行的專項債券有土地儲備專項債、收費(fèi)公路專項債、棚戶區(qū)改造專項債、軌交專項債、高校專項債、水資源工程專項債、文旅專項債、供水專項債、鄉(xiāng)村振興專項債、污水處理專項債、園區(qū)專項債等類型。相關(guān)的專項債的配套管理辦法有《地方政府土地儲備專項債券管理辦法（試行）》（財預(yù)[2017]62號）、《地方政府收費(fèi)公路專項債券管理辦法（試行）》（財預(yù)[2017]97號）、《試點(diǎn)發(fā)行地方政府棚戶區(qū)改造專項債券管理辦法》（財預(yù)[2018]28號），未來還有更大的擴(kuò)展和創(chuàng)新空間，促進(jìn)專項債在更多領(lǐng)域中發(fā)揮作用。

專項債具有更強(qiáng)的市場化屬性。一般債券主要以一般公共預(yù)算收入為債券還本付息來源，專項債券以政府基金或?qū)ｍ検杖霝閭€本付息來源，收益來源更加市場化。已實施的專項債項目在較大程度上能通過專項收入覆蓋專項債本息，往往能實現(xiàn)收益自平衡。這類專項債收益保障措施完善符合國家的政策方針，融資成本較低。根據(jù)公開數(shù)據(jù)顯示，近期發(fā)行的土地儲備項目、生態(tài)保護(hù)項目、城鄉(xiāng)公用事業(yè)發(fā)展項目（供水供氣，污水和生活垃圾治理）、醫(yī)療衛(wèi)生等各類專項債票面利率基本在4%以下。

三、專項債的實施路徑

在《預(yù)算法》及相關(guān)政策文件基礎(chǔ)上，2019年國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于做好地方政府專項債券發(fā)行及項目配套融資工作的通知》（以下簡稱《通知》），提出堅持協(xié)同配合的原則，實施政策財政、貨幣、投資等政策的“組合拳”，支持有收益但收益不足的重大公益性項目?！锻ㄖ穼嵤┑哪康氖侵С种卮蠊こ痰慕ㄔO(shè)并帶動消費(fèi)?！锻ㄖ分赋隽私鹑谥С謱ｍ梻椖繕?biāo)準(zhǔn)，項目回款資金的來源，對于沒有收益的項目，通過統(tǒng)籌財政預(yù)算資金和政府一般債券予以支持。根據(jù)專項債的基本原則和突出重點(diǎn)的基本目的，可考慮以下路徑支持地方發(fā)展。

從資金應(yīng)用層面來看，支持項目可從以下三個方面開展。其一，直接用項目公司的資本金，可探索專項債與PPP結(jié)合，專項債成本一般較低，作為資本金可在一定程度上降低項目整體的運(yùn)作成本，提高項目的可融資性。但專項債作為資本金項目在發(fā)行審核和項目論證上沒有成熟的機(jī)制，可能存在不夠規(guī)范的弊端，而且配套市場化融資也缺乏可行的操作細(xì)則，這使得專項債引發(fā)地方政府隱性債務(wù)的風(fēng)險仍然存在。其二，在引入投資人的前提下，用于項目公司的債務(wù)性資金，對于重大公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，效益一般較差，以項目的經(jīng)營性收入做市場化融資還款來源，可能產(chǎn)生較大的資金缺口，而專項債要求的收益較低，且可采用政府性基金進(jìn)行差額補(bǔ)足，提高項目的落地率。其三，政府相關(guān)部門作為建設(shè)單位投資建設(shè)該項目，這種運(yùn)作模式下，專項債杠桿作用難以體現(xiàn)，但契合了傳統(tǒng)基建方式，操作相對簡單，項目周期較短，適合醫(yī)療衛(wèi)生等投入較小的重大民生項目。

四、專項債的作用機(jī)理

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)從兩個角度影響經(jīng)濟(jì)增長，基礎(chǔ)設(shè)施投資在國內(nèi)生產(chǎn)總值核算中屬于固定資產(chǎn)投資，增加基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)會直接帶動經(jīng)濟(jì)增長。基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)對于改善生產(chǎn)環(huán)境、提高生產(chǎn)效率起到間接的促進(jìn)作用，對居住、消費(fèi)等起到正外部性的作用，間接促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長。

目前市場存在的專項債投資方向主要由片區(qū)園區(qū)開發(fā)、基本公共服務(wù)和存量的PPP、特許經(jīng)營等項目。片區(qū)園區(qū)的開發(fā)不同于土地儲備專項債，其本質(zhì)目的為鼓勵產(chǎn)業(yè)發(fā)展，隨著政策支持力度的增加，該類項目有望解決融資難的問題。教育、醫(yī)療等基本公共服務(wù)類專項債項目主要由事業(yè)單位進(jìn)行承接，是改善民生的重要工程，在政府性基金的保障下將會迎來一定的發(fā)展空間。由于地方政府建設(shè)資金匱乏，特許經(jīng)營、PPP等一系列市場化運(yùn)作的項目具有一定的融資屬性，專項債的引入可在一定程度上緩解這個局面，使特許經(jīng)營、PPP項目回歸本源，在提高基礎(chǔ)設(shè)施公共服務(wù)效率和質(zhì)量上發(fā)揮重要作用。

目前經(jīng)濟(jì)下行壓力增加，政府債務(wù)狀況不明朗，盲目地實行寬松的財政政策對實體經(jīng)濟(jì)可能產(chǎn)生負(fù)面影響，為規(guī)范政府債務(wù)管理，定向支持必要的重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，專項債受到重視。有限的額度促進(jìn)政府在基建項目中優(yōu)中選優(yōu)，有助于更高效地利用資金，增加有效投資，支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

五、結(jié)語

專項債的發(fā)行對撬動地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有積極的探索意義。近幾年，專項債相關(guān)系列文件出臺，專項債相關(guān)規(guī)范制度逐步建立，專項債有望成為支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要工具。但專項債的發(fā)行、流轉(zhuǎn)等環(huán)節(jié)問題較多，目前存在操作性障礙，仍有可能引發(fā)地方政府隱性債務(wù)問題。為充分發(fā)揮專項債對地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展的支撐作用，可考慮結(jié)合地方市場需求及國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展所處的階段，研究制訂切實可行的操作細(xì)則，引導(dǎo)專項債項目的運(yùn)作。在新的制度和新的政策文件的引導(dǎo)下，專項債務(wù)的管理將具備更強(qiáng)的規(guī)范性和可行性，在穩(wěn)定地方經(jīng)濟(jì)增長中起到重要作用。