流動(dòng)兒童入學(xué)權(quán)利保障機(jī)制研究

李勃　徐晨欣　余音

摘要：《教育法》《義務(wù)教育法》《未成年人保護(hù)法》《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村教育工作的決定》等法律法規(guī)相繼出臺(tái)，但流動(dòng)兒童平等入學(xué)權(quán)仍存在相當(dāng)嚴(yán)重的問(wèn)題。本研究從流動(dòng)兒童入學(xué)權(quán)利的實(shí)質(zhì)困境出發(fā)，分析困境發(fā)生的關(guān)鍵原因，貫徹傾斜保護(hù)弱者與教育平等原則，建設(shè)性地提出權(quán)利“雙保護(hù)”模式的保障手段，力圖為流動(dòng)兒童入學(xué)權(quán)利的保障帶來(lái)實(shí)質(zhì)性兼實(shí)用性的方式與方法。

關(guān)鍵詞：流動(dòng)兒童;入學(xué)權(quán)利;教育平等

中圖分類(lèi)號(hào)：D922.183文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1008-4657（2019）01-0035-06

隨著農(nóng)村勞動(dòng)力向城市的加速轉(zhuǎn)移，大量流動(dòng)人口的子女涌入城市。一方面，流動(dòng)人口為城市的建設(shè)發(fā)展帶來(lái)充足的勞動(dòng)力資源;另一方面，其子女的教育問(wèn)題又使流動(dòng)人口憂(yōu)心忡忡。據(jù)全國(guó)婦聯(lián)課題組研究，2013年我國(guó)0—17周歲的流動(dòng)兒童規(guī)模達(dá)3 581萬(wàn)之多，且有繼續(xù)增長(zhǎng)的趨勢(shì)[1]。流動(dòng)兒童的學(xué)前教育、義務(wù)教育、后義務(wù)教育都是亟需解決的問(wèn)題。其中最為嚴(yán)重是流動(dòng)兒童的入學(xué)問(wèn)題，目前普遍存在著入學(xué)難、入學(xué)晚的現(xiàn)象，這不僅困擾著流動(dòng)兒童父母，也引起了社會(huì)的強(qiáng)烈關(guān)注。

《教育法》《義務(wù)教育法》《未成年人保護(hù)法》《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村教育工作的決定》等法律法規(guī)的相繼出臺(tái)，教育公平的理念日益明晰，然而嚴(yán)酷的現(xiàn)實(shí)反差又充斥眼前。我們不禁思考：流動(dòng)兒童在入學(xué)方面存在哪些不平等現(xiàn)象？這些現(xiàn)象是否屬于教育平等能容忍的范圍？該用什么手段規(guī)制不平等？上述問(wèn)題正是本研究的意義所在。

一、流動(dòng)兒童入學(xué)權(quán)的現(xiàn)實(shí)困境

我國(guó)《教育法》第三十六條規(guī)定：受教育者在入學(xué)、升學(xué)、就業(yè)等方面依法享有平等權(quán)利。入學(xué)權(quán)利作為受教育權(quán)的組成部分，同樣具有法律規(guī)定的平等屬性與對(duì)于平等的要求。為更好地解決流動(dòng)兒童的就學(xué)問(wèn)題，流動(dòng)兒童的就讀學(xué)校除了各個(gè)地區(qū)的公辦與民辦學(xué)校以外，一些流入地政府甚至流出地政府會(huì)在流入地為流動(dòng)兒童設(shè)立專(zhuān)門(mén)的農(nóng)民工子女學(xué)校，例如，截至2003年，杭州市為流動(dòng)人口子女設(shè)立的學(xué)校已達(dá)到18所;江西省廣豐縣政府從1995年開(kāi)始就為本地區(qū)的流動(dòng)兒童在外設(shè)立了21所學(xué)校，在上海就有13所之多。但這些專(zhuān)門(mén)設(shè)立的學(xué)校畢竟數(shù)量不多，收受流動(dòng)兒童入校就讀的壓力自然就落到了公辦與民辦學(xué)校身上。為此，筆者總結(jié)現(xiàn)階段流動(dòng)兒童入學(xué)權(quán)利遭受忽視的種種現(xiàn)象，從公辦學(xué)校與民辦學(xué)校兩個(gè)視角，從顯性與隱形兩個(gè)層面，分析、概括我國(guó)流動(dòng)兒童入學(xué)權(quán)利最主要、最迫切需要解決的兩類(lèi)現(xiàn)實(shí)困境，即從顯性而言，公辦學(xué)校對(duì)流動(dòng)兒童限制性的入學(xué)政策;從隱形而言，流動(dòng)兒童對(duì)民辦學(xué)校的選擇又面臨兩難。

（一）公辦學(xué)校限制性的入學(xué)政策

這是一個(gè)跟我國(guó)戶(hù)籍制度休戚相關(guān)的限制。根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步維護(hù)戶(hù)籍制度改革的意見(jiàn)》，目前我國(guó)小城鎮(zhèn)落戶(hù)限制已經(jīng)放開(kāi)，但是在中大型城市落戶(hù)存在多重限制，而后者也是流動(dòng)人口相對(duì)集中的地方[2]。農(nóng)民工在中大型城市很難落戶(hù)，沒(méi)有當(dāng)?shù)貞?hù)籍，其子女也就難以進(jìn)入公辦學(xué)校就讀，中國(guó)絕大多數(shù)中大型城市都存在受教育權(quán)的限制。從供求關(guān)系角度很容易理解這樣的限制，這是因?yàn)榇罅坑咳氲倪m齡兒童受教育的需求遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)接收地教育資源的供給。供求關(guān)系的失衡必然導(dǎo)致絕大多數(shù)中大型城市在行政管理層面對(duì)就讀公辦學(xué)校的條件不斷加碼，學(xué)區(qū)房的出現(xiàn)就很好地印證了這一點(diǎn)。

由此可見(jiàn)，大中型城市的公辦學(xué)校的入學(xué)政策，對(duì)于流動(dòng)兒童至少存在兩個(gè)層面的限制。

（1）戶(hù)籍制度的限制。流動(dòng)兒童及其父母無(wú)法落戶(hù)，也意味著流動(dòng)兒童不能滿(mǎn)足當(dāng)前絕大多數(shù)大中型城市公辦學(xué)校的入學(xué)條件。擁有本地戶(hù)籍是進(jìn)入公辦學(xué)校最起碼的條件，雖然我國(guó)在制定教育法律法規(guī)時(shí)已預(yù)見(jiàn)到戶(hù)籍會(huì)成為流動(dòng)兒童平等享受教育權(quán)利的“攔路虎”，在1992年制定的《中華人民共和國(guó)教育法實(shí)施細(xì)則》中就設(shè)置了借讀制度：“適齡兒童、少年到非戶(hù)籍所在地接受義務(wù)教育的，經(jīng)戶(hù)籍所在地的縣級(jí)教育主管部門(mén)或者鄉(xiāng)級(jí)人民政府批準(zhǔn)，可以按照居住地人民政府的有關(guān)規(guī)定申請(qǐng)借讀?！?998年頒布的《流動(dòng)兒童少年就學(xué)暫行辦法》第7條的設(shè)置：“流動(dòng)兒童少年就學(xué)，以在流入地全日制公辦中小學(xué)借讀為主?！笔菇枳x成為流動(dòng)兒童進(jìn)入公辦學(xué)校的主要途徑，然而就此產(chǎn)生的高額借讀費(fèi)反而加劇了流動(dòng)兒童的失學(xué)。另一方面，因?yàn)椤拔覈?guó)政策規(guī)定地方政府對(duì)轄區(qū)內(nèi)戶(hù)籍兒童的各項(xiàng)權(quán)益負(fù)有不可推卸的責(zé)任，但對(duì)非戶(hù)籍兒童沒(méi)有規(guī)定明確的義務(wù)關(guān)系”[3]，即使《流動(dòng)兒童少年就學(xué)暫行辦法》的第4條規(guī)定：“流入地政府應(yīng)為流動(dòng)兒童少年創(chuàng)造條件，提供接受義務(wù)教育的機(jī)會(huì)。流入地教育行政部門(mén)應(yīng)具體承擔(dān)流動(dòng)兒童少年義務(wù)教育的職責(zé)?！辈⒃诘?條加強(qiáng)規(guī)定：“流動(dòng)兒童少年常住戶(hù)籍所在地人民政府和流入地政府要相互配合，加強(qiáng)聯(lián)系，共同做好流動(dòng)兒童少年義務(wù)教育工作。”以增強(qiáng)流出地與流入地政府的合作，但如此模糊又缺乏操作性的規(guī)定不僅不能督促流入地政府主動(dòng)承擔(dān)保障流動(dòng)兒童受教育權(quán)利的義務(wù)，甚至可以說(shuō)，正是這樣的規(guī)定為流入地政府推卸流動(dòng)兒童教育管理義務(wù)開(kāi)了口子。

（2）供求關(guān)系的不平衡。“流入地的公立學(xué)校資源面對(duì)流動(dòng)兒童就學(xué)往往供不應(yīng)求”[4]，據(jù)《全國(guó)農(nóng)村留守兒童、城鄉(xiāng)流動(dòng)兒童狀況研究報(bào)告》，學(xué)齡兒童（6—17周歲）的數(shù)量在快速增加，其中“小學(xué)（6—11周歲）和初中階段（12—14周歲）學(xué)齡兒童所占比例分別為27.39%和13.21%，規(guī)模分別為999萬(wàn)和473萬(wàn)。大齡兒童（15—17周歲）占比為31.51%，規(guī)模達(dá)1 128萬(wàn)，比2005年增加了429萬(wàn)?！倍@些增加的流動(dòng)兒童又主要聚集到了我國(guó)中東部地區(qū)，“上海市每10個(gè)兒童中就有4個(gè)流動(dòng)兒童，北京和浙江每10個(gè)兒童中有3個(gè)是流動(dòng)兒童。”如此大規(guī)模人口的流入，使得有關(guān)城市依靠相對(duì)靜止的人口規(guī)模提前予以安置與分配的教育基礎(chǔ)設(shè)施與教育資源變得捉襟見(jiàn)肘，供求矛盾凸顯。供求關(guān)系的不平衡與公辦學(xué)校限制性入學(xué)政策的層層加碼呈正相關(guān)態(tài)勢(shì)，相對(duì)而言，流動(dòng)兒童進(jìn)入優(yōu)秀公辦學(xué)校的入學(xué)門(mén)檻更高，絕大多數(shù)流動(dòng)兒童無(wú)從選擇或者說(shuō)“被迫”進(jìn)入并非屬于其志愿范圍內(nèi)的學(xué)校?，F(xiàn)實(shí)中，地方政府為了保護(hù)戶(hù)籍人口的利益，存在多種歧視性的入學(xué)政策，如：流動(dòng)兒童入學(xué)需要繁瑣的手續(xù)、流動(dòng)兒童入學(xué)需要學(xué)費(fèi)以外的其他費(fèi)用、流動(dòng)兒童入學(xué)需要比當(dāng)?shù)貎和鼉?yōu)秀的成績(jī)等等。

（二）進(jìn)入民辦學(xué)校的兩難局面

由于區(qū)域范圍內(nèi)公辦教育資源的有限性，大量的流動(dòng)兒童就會(huì)選擇進(jìn)入民辦學(xué)校就讀。民辦學(xué)校大致可以分為兩類(lèi)：第一類(lèi)教學(xué)資源相對(duì)優(yōu)質(zhì)，可以與公辦學(xué)校相提并論甚至比公辦學(xué)校更加優(yōu)質(zhì);第二類(lèi)教學(xué)資源相對(duì)次之，其在人員、軟件、硬件等配備上不及或遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及公辦學(xué)校。

根據(jù)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，第一類(lèi)民辦學(xué)校雖然教學(xué)資源豐富，但是相對(duì)費(fèi)用也高，例如廣州現(xiàn)有的市場(chǎng)模式，學(xué)校通過(guò)收取流動(dòng)兒童高額學(xué)費(fèi)，以促進(jìn)學(xué)校教育資源建設(shè)，達(dá)到所謂“公辦學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)”[5];而第二類(lèi)民辦學(xué)校雖然收費(fèi)便宜，但是教學(xué)質(zhì)量又令人堪憂(yōu)，這是我國(guó)現(xiàn)階段農(nóng)民工子弟學(xué)校的普遍現(xiàn)狀。由此，流動(dòng)兒童的入學(xué)權(quán)利實(shí)質(zhì)進(jìn)入了一種兩難的境地，如果流動(dòng)兒童選擇第一類(lèi)民辦學(xué)校入學(xué)，那么流動(dòng)兒童的家庭就要承擔(dān)高額的學(xué)費(fèi)與其他費(fèi)用;如果流動(dòng)兒童選擇進(jìn)入第二類(lèi)民辦學(xué)校入學(xué)，學(xué)校的教學(xué)資源與教學(xué)質(zhì)量又可能是流動(dòng)兒童家庭所要憂(yōu)心和思慮的問(wèn)題。

從宏觀層面同樣可以預(yù)見(jiàn)，如果區(qū)域范圍內(nèi)的教育資源可以達(dá)到供應(yīng)與需求平衡，那么這樣的兩難局面是不會(huì)出現(xiàn)的。但是，現(xiàn)階段我國(guó)公辦教育資源的供應(yīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于需求，那么市場(chǎng)原本的調(diào)節(jié)方式，就出現(xiàn)了上述民辦學(xué)校的選項(xiàng)，但是無(wú)論哪個(gè)選項(xiàng)，都是對(duì)流動(dòng)兒童入學(xué)權(quán)利的不平等對(duì)待：優(yōu)質(zhì)的民辦學(xué)校收費(fèi)高，這是從入學(xué)權(quán)利而言的經(jīng)濟(jì)不平等;收費(fèi)便宜的民辦學(xué)校教學(xué)資源薄弱，這又是教育資源分配上的不公平。

二、困境成因分析

學(xué)者們從不同視角梳理出流動(dòng)兒童入學(xué)權(quán)不平等的原因，具體包括：流入地和流出地政府的責(zé)任劃分不明確[2]、流動(dòng)兒童義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)承擔(dān)機(jī)制的功效缺陷[6]、對(duì)隨遷子女受教育的特殊性關(guān)注不夠[7]，等等，對(duì)此不再加文贅述。下文筆者將以地方利益與教育資源的視角切入，具體分析上世紀(jì)80年代以來(lái)流動(dòng)兒童入學(xué)問(wèn)題雖逐步得到重視，但一直沒(méi)能得到全面解決的主要原因。

（一）地方利益保護(hù)

雖然近幾年各地政府不斷加大對(duì)教育資源的投入，但是隨著流動(dòng)人口的大量涌入，流動(dòng)人口的隨遷子女同樣提出了自身入學(xué)權(quán)利的訴求，流入地城市教育資源的供應(yīng)量由此面臨著巨大的挑戰(zhàn)。假設(shè)流入地?fù)碛凶銐蜇S富的教育資源，那么流入地自然不需要擔(dān)心流動(dòng)兒童與當(dāng)?shù)貎和瘬屨冀逃Y源的問(wèn)題。然而，長(zhǎng)期以來(lái)，中大型城市入學(xué)兒童人數(shù)眾多，教育資源出現(xiàn)嚴(yán)重短缺，地方公權(quán)力不得不考慮安置流動(dòng)兒童與當(dāng)?shù)貎和膯?wèn)題。

一方面是流入地的教育資源有限，尤其是優(yōu)秀的教育資源更加稀少;另一方面是流入地政府與當(dāng)?shù)鼐用駬?dān)憂(yōu)外來(lái)人口子女搶占當(dāng)?shù)叵喈?dāng)有限的教育資源?；诘胤嚼姹Ｗo(hù)的考慮，流入地一般傾向選擇優(yōu)先保護(hù)當(dāng)?shù)貎和娜雽W(xué)權(quán)利。以提高流動(dòng)兒童進(jìn)入公辦學(xué)校門(mén)檻的方式將大部分流動(dòng)兒童拒之公辦的門(mén)外，但是隨著近幾年對(duì)教育公平的呼吁與相關(guān)法律規(guī)范的壓力，流入地政府又不同程度地將門(mén)檻放開(kāi)，但是對(duì)比前后變化，門(mén)檻的放開(kāi)程度相當(dāng)有限，在很大程度上并沒(méi)有真正解決流動(dòng)兒童入學(xué)難、入學(xué)晚的問(wèn)題。

這也是上述部分學(xué)者提出流動(dòng)兒童入學(xué)權(quán)利困境的成因?yàn)榉珊驼摺盁o(wú)力”、缺乏強(qiáng)制性的責(zé)任規(guī)定的真正緣由。近年，國(guó)務(wù)院相繼發(fā)布了多項(xiàng)規(guī)范性文件。例如，2016年7月發(fā)布的《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)縣城內(nèi)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化的若干意見(jiàn)》就為保障適齡少年兒童的入學(xué)權(quán)利做出如下規(guī)定：“縣級(jí)人民政府要完善控輟保學(xué)部門(mén)協(xié)調(diào)機(jī)制，督促監(jiān)護(hù)人送適齡兒童、少年入學(xué)并完成義務(wù)教育?！h級(jí)教育行政部門(mén)要依托全國(guó)中小學(xué)生學(xué)籍信息管理系統(tǒng)建立控輟保學(xué)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村、邊遠(yuǎn)、貧困、民族等重點(diǎn)地區(qū)，初中等重點(diǎn)學(xué)段，以及流動(dòng)留守兒童、家庭經(jīng)濟(jì)貧困兒童等重點(diǎn)群體的監(jiān)控。”2017年9月發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)控輟保學(xué)提高義務(wù)教育鞏固水平的通知》更是建立了系統(tǒng)完備的監(jiān)督機(jī)制以保障義務(wù)教育控輟保學(xué)工作的順利進(jìn)行，其中規(guī)定：“完善控輟保學(xué)督導(dǎo)機(jī)制和考核問(wèn)責(zé)機(jī)制，將義務(wù)教育控輟保學(xué)工作納入地方各級(jí)政府考核體系，作為對(duì)地方政府及其主要領(lǐng)導(dǎo)考核的重要指標(biāo)。建立控輟保學(xué)約談制度和通報(bào)制度，實(shí)行控輟保學(xué)督導(dǎo)檢查結(jié)果公告、限期整改和責(zé)任追究制度。”這些規(guī)定對(duì)于保障流動(dòng)兒童的受教育權(quán)包括入學(xué)權(quán)利有積極作用，但是這類(lèi)規(guī)范性文件多停留在宏觀指引上，實(shí)踐方式、保障手段、問(wèn)責(zé)機(jī)制等等均未具體細(xì)化。當(dāng)然，地方公權(quán)力機(jī)關(guān)有權(quán)在不與上位規(guī)范性文件抵觸的情況下，制定詳細(xì)的落實(shí)方案，但是地方政府并不會(huì)主動(dòng)或輕易嘗試這樣的行為，因?yàn)檫@不會(huì)給地方利益帶來(lái)任何好處。

當(dāng)本地兒童入學(xué)權(quán)利與流動(dòng)兒童發(fā)生沖突時(shí)，絕大多數(shù)的地方公權(quán)力機(jī)關(guān)會(huì)傾向保護(hù)當(dāng)?shù)貎和臋?quán)利，部分地方公權(quán)力機(jī)關(guān)會(huì)怠于、甚至不樂(lè)意將流動(dòng)兒童的入學(xué)權(quán)利與當(dāng)?shù)貎和嗵岵⒄?，以同等條件保護(hù)流動(dòng)兒童的入學(xué)權(quán)利，因?yàn)榱魅氲氐慕逃Y源有限，同等保護(hù)勢(shì)必增加地方政府的壓力與資源的緊張程度，這是地方利益保護(hù)的立場(chǎng)。由此，在實(shí)際操作的過(guò)程中，流動(dòng)兒童本身在流向、就學(xué)時(shí)間等方面就變得不可控制與不能確定，各地政府對(duì)教育資源的規(guī)劃與投入往往以本地戶(hù)籍學(xué)生數(shù)量為基準(zhǔn)進(jìn)行，而對(duì)公立學(xué)校到底接受多少比例與多少數(shù)量的流動(dòng)兒童未作具體的確定”[8]。

（二）教育資源分配的不平等

雖說(shuō)公辦或民辦學(xué)校同有優(yōu)劣之分，但是從整體的教育資源與教育水準(zhǔn)來(lái)看，公辦學(xué)校的質(zhì)量相對(duì)優(yōu)于民辦學(xué)校，這是現(xiàn)階段的現(xiàn)實(shí)。公權(quán)力機(jī)關(guān)在分配教育資源時(shí)，往往傾向性地將更多、更優(yōu)的教育資源分配給公辦學(xué)校，不僅僅是因?yàn)楣k學(xué)校擁有絕大多數(shù)的當(dāng)?shù)貞?hù)籍的就讀兒童，更因?yàn)楣k學(xué)校是地方利益格局的一部分。

雖然，為了保障民辦學(xué)校及其受教育者能夠公平地享有國(guó)家教育資源，以促進(jìn)我國(guó)教育事業(yè)的蓬勃發(fā)展，我國(guó)早在2002年就制訂并實(shí)施了《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法》，以明確的法律條文重申了民辦學(xué)校教師、受教育者與公辦學(xué)校的同等法律地位，以及受教育者在升學(xué)、就業(yè)等多方面的同等權(quán)利。2016年11月7日，第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十四次會(huì)議對(duì)其進(jìn)行了進(jìn)一步的修訂，對(duì)民辦學(xué)校的建立給予了更多的資源與支持，在原本已有的政府專(zhuān)項(xiàng)資金的基礎(chǔ)上開(kāi)拓了更為廣闊的資助空間，其中規(guī)定“縣級(jí)以上各級(jí)人民政府可以采取購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、助學(xué)貸款、獎(jiǎng)助學(xué)金和出租、轉(zhuǎn)讓閑置的國(guó)有資產(chǎn)等措施對(duì)民辦學(xué)校予以扶持;對(duì)非營(yíng)利性民辦學(xué)校還可以采取政府補(bǔ)貼、基金獎(jiǎng)勵(lì)、捐資激勵(lì)等扶持措施?！蓖瑫r(shí)，民辦學(xué)校建設(shè)的優(yōu)惠力度也有所加強(qiáng)，新修訂的民辦教育促進(jìn)法第五十一條就規(guī)定：“新建、擴(kuò)建非營(yíng)利性民辦學(xué)校，人民政府應(yīng)當(dāng)按照與公辦學(xué)校同等原則，以劃撥等方式給予用地優(yōu)惠。新建、擴(kuò)建營(yíng)利性民辦學(xué)校，人民政府應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家規(guī)定供給土地。”然而，不論是從公辦學(xué)校本身固有的性質(zhì)出發(fā)，還是從公辦學(xué)校與地方政府的交流渠道而言，公辦學(xué)校從地方政府獲得教育資源有著得天獨(dú)厚的優(yōu)勢(shì)，這是民辦學(xué)校所難以比擬的。以上海閔行區(qū)為例，從2008—2011年，區(qū)政府通過(guò)購(gòu)買(mǎi)義務(wù)教育服務(wù)的方式維持區(qū)域內(nèi)16所民工子弟學(xué)校的運(yùn)行費(fèi)用，共計(jì)約1.85億元，然而這筆費(fèi)用僅相當(dāng)于這些年該區(qū)政府投入一所公辦學(xué)校的費(fèi)用。

由此，就不難理解民辦學(xué)校的兩難局面。民辦學(xué)校在缺乏公權(quán)力機(jī)關(guān)教學(xué)資源的資助下，只能通過(guò)兩種途徑維持學(xué)校的運(yùn)作，一種途徑為收取流動(dòng)兒童高額的入學(xué)費(fèi)用，通過(guò)聘用優(yōu)秀師資、優(yōu)化教學(xué)硬件等等條件，補(bǔ)足教育資源不足的短板，達(dá)到甚至超過(guò)公辦學(xué)校的水準(zhǔn);另一種途徑為縮減購(gòu)買(mǎi)教育資源的支出，達(dá)到學(xué)校繼續(xù)生存的目的，這類(lèi)學(xué)校雖然入學(xué)費(fèi)用便宜，但無(wú)論是師資力量、教學(xué)條件、硬件設(shè)施都難以與公辦學(xué)校媲美，甚至與公辦學(xué)校的標(biāo)準(zhǔn)相去甚遠(yuǎn)。

這是公權(quán)力分配教育資源的“偏袒性”表現(xiàn)，部分學(xué)者雖然分析了教育資源有限的困境，但是其并沒(méi)有意識(shí)到這樣的困境并不僅僅是有限教育資源所造成的，它還包括教育資源分配不合理、不公平。無(wú)論多大的區(qū)域范圍，教育資源總是有限的，實(shí)現(xiàn)流動(dòng)兒童入學(xué)權(quán)利的保障優(yōu)化，解決流動(dòng)兒童入學(xué)難的問(wèn)題，可能與教育資源的分配更加密切，至少在現(xiàn)階段更加密切。

三、流動(dòng)兒童入學(xué)權(quán)利保障的理念與手段

流動(dòng)兒童入學(xué)權(quán)利困境的最關(guān)鍵原因有兩種：一為地方利益保護(hù)與教育資源有限;二為教育資源分配的“偏袒性”行為。就前者而言，我們很難讓教育資源無(wú)限化，那就只能從地方利益保護(hù)入手。地方利益保護(hù)單單保護(hù)當(dāng)?shù)貎和娜雽W(xué)權(quán)利（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“單保護(hù)”），而忽視流動(dòng)兒童的權(quán)利。解決的方式就是要轉(zhuǎn)變單保護(hù)的行為，讓區(qū)域公權(quán)力機(jī)關(guān)在保護(hù)當(dāng)?shù)貎和雽W(xué)權(quán)利的同時(shí)，對(duì)流動(dòng)兒童一視同仁（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“雙保護(hù)”）。就后者而言，保障手段就是要緊緊圍繞教育資源合理化分配展開(kāi)，通過(guò)規(guī)制措施的出臺(tái)讓更多的資源流入民辦學(xué)校，用到實(shí)處。

（一）傾斜保護(hù)與教育平等的理念探尋

1、社會(huì)法視角下的傾斜保護(hù)原則

歷史意義的“身份”帶著濃厚的人身依附色彩，隨著梅因“身份到契約”[9]的論斷，人類(lèi)社會(huì)很快經(jīng)歷了一場(chǎng)促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步的契約運(yùn)動(dòng)。隨著勞動(dòng)法與社會(huì)保障法等相關(guān)領(lǐng)域的擴(kuò)展研究，“身份”這一概念又有了另一種新的解釋?zhuān)瓷矸萆鐣?huì)的理性回歸，“絕非回到奴隸社會(huì)或封建社會(huì)，而是從強(qiáng)調(diào)個(gè)體屬性轉(zhuǎn)向強(qiáng)調(diào)人的群體屬性或社會(huì)屬性?！盵10]社會(huì)法理論正是基于這樣的群體屬性，提出了對(duì)于弱者傾向保護(hù)的理念。

相較于本地兒童，流動(dòng)兒童的入學(xué)權(quán)利在以戶(hù)籍制度為主的體系構(gòu)建中受到了不平等的對(duì)待。從遷出地到流入地，姑且不論流動(dòng)兒童家庭的經(jīng)濟(jì)條件，單從習(xí)慣不同與環(huán)境陌生的視角，流動(dòng)兒童群體都處于相對(duì)弱勢(shì)的地位，更何況結(jié)合戶(hù)籍制度帶來(lái)的入學(xué)權(quán)利的阻礙。因此，對(duì)于流動(dòng)兒童入學(xué)權(quán)利的保障，同樣要遵循社會(huì)法理念——傾斜保護(hù)弱勢(shì)群體，但是傾斜保護(hù)并不意味著將流動(dòng)兒童的入學(xué)權(quán)利提高到超過(guò)本地兒童的梯度，而是指在地方規(guī)范性文件的制定過(guò)程中，給予流動(dòng)兒童更多的關(guān)注，“積極為流動(dòng)兒童增加權(quán)利和政策傾斜”[11]，以保障流動(dòng)兒童入學(xué)權(quán)利為主旨，規(guī)定特定性保障手段，讓流動(dòng)兒童的入學(xué)權(quán)利有實(shí)質(zhì)性的提升。

2、教育平等理念對(duì)于入學(xué)權(quán)利保障的要求

就如平等的概念一樣，對(duì)于教育平等的界定，國(guó)內(nèi)外學(xué)界存在很大的爭(zhēng)議。有的學(xué)者從歷史發(fā)展的縱向角度，提出教育機(jī)會(huì)均等概念經(jīng)歷了“有教無(wú)類(lèi)”“因材施教”“弱勢(shì)群體差別待遇補(bǔ)償原則”[12];有的學(xué)者從義務(wù)教育與非義務(wù)教育兩個(gè)方面闡述了教育平等的內(nèi)涵[13];還有的學(xué)者對(duì)不同理論的教育平等理論進(jìn)行概括，得出四種程度不同的平等觀念：極端人道主義方式、弱化人道主義方式（即積極差別待遇）、績(jī)效主義方式、功利主義方式[14]?，F(xiàn)階段，越來(lái)越多的國(guó)家，包括我國(guó)，都采用或借鑒“積極差別待遇”的公平原則。

我國(guó)公民享有平等的受教育權(quán)，這是憲法平等原則在教育領(lǐng)域的具體體現(xiàn)。根據(jù)我國(guó)受教育權(quán)理念架構(gòu)，教育平等的內(nèi)涵包括社會(huì)權(quán)（受益權(quán)）和自由權(quán)（防御權(quán)），現(xiàn)階段，我國(guó)更關(guān)注前者的平等，而前者的平等就包含筆者所強(qiáng)調(diào)的入學(xué)權(quán)利，即平等取得教育機(jī)會(huì)。在義務(wù)教育階段，我國(guó)必須保護(hù)適齡兒童的就學(xué)權(quán)利，不論兒童的民族、性別、家庭背景等的差異，兒童（包括流動(dòng)兒童）均有平等的入學(xué)權(quán)利，堅(jiān)持免試入學(xué)，這是教育平等理念的要求。我國(guó)《義務(wù)教育法》還專(zhuān)門(mén)針對(duì)流動(dòng)兒童入學(xué)難的問(wèn)題，作出相關(guān)規(guī)定，要求居住地政府接受隨父母或其他監(jiān)護(hù)人在該地居住但沒(méi)有戶(hù)籍的適齡兒童入學(xué)，保障流動(dòng)兒童的入學(xué)權(quán)利，只是《義務(wù)教育法》沒(méi)有設(shè)定具體的實(shí)施方案。國(guó)家發(fā)改委在2018年印發(fā)了各試驗(yàn)點(diǎn)在新型城鎮(zhèn)化過(guò)程中取得的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，在改善農(nóng)民工子女教育方面，浙江義烏通過(guò)將居住證與入學(xué)掛鉤，在公辦學(xué)校中招收了大量流動(dòng)兒童;廣東省東莞市與湖北省仙桃市分別采用政府專(zhuān)項(xiàng)資金和民間資本不同程度地資助公辦或民辦學(xué)校。各地區(qū)從不同的角度保障流動(dòng)兒童公平獲得教育機(jī)會(huì)的行動(dòng)正確地詮釋了教育平等理念，他們的成功經(jīng)驗(yàn)有待進(jìn)一步的推廣。

由此可見(jiàn)：其一，流動(dòng)兒童入學(xué)難、入學(xué)晚等問(wèn)題是教育平等理念所不能容忍的，必須要保障流動(dòng)兒童的入學(xué)權(quán)利;其二，保障流動(dòng)兒童入學(xué)權(quán)利的宏觀設(shè)計(jì)已經(jīng)在相應(yīng)的法律法規(guī)中體現(xiàn)，缺少的是建立在社會(huì)法傾斜保護(hù)與教育法教育平等原則基礎(chǔ)上的具體、詳細(xì)的實(shí)施方案與比例的設(shè)定。

（二）權(quán)利“雙保護(hù)”模式：基礎(chǔ)比例與適用范圍

“雙保護(hù)”不僅要保護(hù)當(dāng)?shù)貎和娜雽W(xué)權(quán)利，同時(shí)要保障流動(dòng)兒童的對(duì)應(yīng)權(quán)利，這是“雙保護(hù)”模式的總體規(guī)劃。公辦學(xué)校針對(duì)流動(dòng)兒童的限制性政策，將絕大多數(shù)的流動(dòng)兒童拒之門(mén)外，“雙保護(hù)”就是為了改變這樣的現(xiàn)象，讓更多的流動(dòng)兒童進(jìn)入公辦學(xué)校就讀。

為此，筆者引入具體手段——比例，即在一定區(qū)域內(nèi)，調(diào)查、計(jì)算出流動(dòng)兒童與本地兒童的比例，并以此為基礎(chǔ)，要求公辦學(xué)校招收同樣比例的流動(dòng)兒童，假設(shè)A區(qū)域流動(dòng)兒童總數(shù)∶數(shù)本地兒童總數(shù)=2∶3，那么該區(qū)域內(nèi)任一公辦學(xué)校都應(yīng)遵循這個(gè)比例，假設(shè)a學(xué)校計(jì)劃招收500名學(xué)生，那么根據(jù)2∶3，該學(xué)校必須招收200名流動(dòng)兒童和300名本地兒童。為下文闡釋方便，筆者將該比例簡(jiǎn)稱(chēng)為基礎(chǔ)比例。

當(dāng)然，這只是一個(gè)基礎(chǔ)的設(shè)定，實(shí)際上這樣的設(shè)定，還需要根據(jù)具體情況作出靈活的調(diào)整。因?yàn)槟骋粎^(qū)域內(nèi)，一定會(huì)有流動(dòng)兒童相對(duì)集中的地方（例如工業(yè)區(qū)），與流動(dòng)兒童相對(duì)稀少的地方（例如本地居民區(qū)），如果在這樣的區(qū)域內(nèi)，同等使用基礎(chǔ)比例，也是相當(dāng)不客觀、不理性的。因此，靈活地協(xié)調(diào)基礎(chǔ)比例就顯得非常重要。

其實(shí)，基礎(chǔ)比例的靈活調(diào)整與區(qū)域范圍的具體設(shè)定是有緊密聯(lián)系的，我們雖然提出了一定區(qū)域基礎(chǔ)比例的概念，但是區(qū)域的具體范圍，我們并沒(méi)有得出最終的結(jié)論。而這最終的結(jié)論，在筆者看來(lái)，是可以與基礎(chǔ)比例的靈活調(diào)整一并解決的，因?yàn)樗鼈兙o密聯(lián)系。

假設(shè)以縣級(jí)為具體區(qū)域范圍，即整個(gè)縣級(jí)范圍內(nèi)的所有學(xué)校都適用基礎(chǔ)比例，那么這樣的范圍勢(shì)必太廣泛，而導(dǎo)致無(wú)法靈活調(diào)整比例，適用于流動(dòng)兒童集中的地方與不集中的地方。

假設(shè)以街道為具體區(qū)域范圍，其實(shí)還是面臨這樣的問(wèn)題。街道的范圍很廣，包括不同的社區(qū)與村落，有的社區(qū)或村落擁有大量的工廠(chǎng)，分布著大量的工人，因此有“工業(yè)村”的提法;而有的社區(qū)或村落剛好相反，即流動(dòng)人口稀少。在街道內(nèi)不同的社區(qū)或村落用相同的基礎(chǔ)比例，同樣會(huì)引發(fā)上述問(wèn)題，因此不合適。

因此，需要繼續(xù)縮小具體區(qū)域范圍，結(jié)合不同的情況去調(diào)試、論證這樣的基礎(chǔ)比例剛好合適。繼續(xù)縮小無(wú)非是以社區(qū)或村為單位，甚至進(jìn)一步縮小到以某一具體學(xué)校的學(xué)區(qū)范圍為單位。但是無(wú)論是以社區(qū)或村為單位，還是以學(xué)區(qū)為單位，筆者認(rèn)為均有合理之處。以學(xué)區(qū)為單位，因?yàn)槭歉〉膮^(qū)域范圍，從表面來(lái)看，是可以更加精準(zhǔn)地計(jì)算比例，但是，因?yàn)樯贁?shù)的務(wù)工人員會(huì)隨著工作的調(diào)整，而不斷變換具體居住地點(diǎn)，流動(dòng)兒童也會(huì)因此而發(fā)生居住地的變化，可能存在暫住證上的地址與實(shí)際的居住地并不符合的情況，因此，需要更大的具體區(qū)域設(shè)定，以統(tǒng)籌這樣的變化，這也是以村為單位的合理性。因此，不同的地方須結(jié)合不同的情況選擇以社區(qū)（村）或者學(xué)區(qū)為單位，這是較為適宜的方案。

（三）民辦學(xué)校的辦學(xué)要求與教學(xué)資源分配

“雙保護(hù)”模式實(shí)質(zhì)上已經(jīng)部分解決了流動(dòng)兒童的入學(xué)權(quán)利問(wèn)題，但還需要民辦學(xué)校配合。絕大多數(shù)流動(dòng)兒童不愿意進(jìn)入收費(fèi)相對(duì)較低的民辦學(xué)校，主要擔(dān)憂(yōu)民辦學(xué)校師資、硬件等方面的不足?，F(xiàn)階段民辦學(xué)校的辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)與需求是不匹配的，應(yīng)當(dāng)提高標(biāo)準(zhǔn)以滿(mǎn)足流動(dòng)兒童對(duì)教學(xué)資源的需求，實(shí)現(xiàn)真正意義的“雪中送炭”。

如果將現(xiàn)階段設(shè)立民辦學(xué)校的標(biāo)準(zhǔn)視為低標(biāo)準(zhǔn)，那么現(xiàn)實(shí)需要的恐怕是中標(biāo)準(zhǔn)或高標(biāo)準(zhǔn)。中、高標(biāo)準(zhǔn)的確定應(yīng)當(dāng)參照當(dāng)?shù)毓k學(xué)校，例如師資力量、硬件設(shè)施等方面的配置與要求都需要參照公辦學(xué)校的標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)?shù)亟逃块T(mén)可以結(jié)合具體情況作出調(diào)整，但是調(diào)整的范圍也應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格控制在稍低于公辦標(biāo)準(zhǔn)的一定范圍內(nèi)。

其二，提高標(biāo)準(zhǔn)同樣存在風(fēng)險(xiǎn)。如果公權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)民辦學(xué)校提出更高的辦學(xué)要求，勢(shì)必給民辦學(xué)校帶來(lái)更大的難度，這可能會(huì)導(dǎo)致部分民辦學(xué)校面臨“破產(chǎn)”危機(jī)，如果大部分民辦學(xué)校相繼主動(dòng)或被動(dòng)退出辦學(xué)，那流動(dòng)兒童的入學(xué)問(wèn)題反而更加嚴(yán)重。因此，須同步提高民辦學(xué)校資源獲得的標(biāo)準(zhǔn)，提高對(duì)民辦學(xué)校的補(bǔ)助。為了實(shí)現(xiàn)合理分配，公權(quán)力對(duì)于民辦教育資源的補(bǔ)助應(yīng)當(dāng)參照公辦學(xué)校的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，地方政府可以結(jié)合當(dāng)?shù)鼐唧w情況作出調(diào)整，但是這樣的調(diào)整范圍應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格控制在稍低于公辦補(bǔ)助金額的一定范圍內(nèi)。

四、結(jié)語(yǔ)

流動(dòng)兒童入學(xué)權(quán)利的不平等是普遍存在且不容忽視的問(wèn)題，本研究旨以公辦學(xué)校與民辦學(xué)校、顯性與隱形的新視角概括出最關(guān)鍵、最主要的兩類(lèi)問(wèn)題，但這并不意味著流動(dòng)兒童的入學(xué)問(wèn)題僅有此兩方面。流動(dòng)兒童的入學(xué)問(wèn)題是社會(huì)問(wèn)題，涉及政府、學(xué)校、流動(dòng)家庭、流動(dòng)兒童多方主體的利益權(quán)衡，因此，本研究所述的原因分析與解決路徑也時(shí)刻圍繞多方主體的關(guān)系展開(kāi)，這是隱含在文本里的。流動(dòng)兒童的入學(xué)權(quán)利歸根屬于受教育權(quán)，入學(xué)權(quán)利的問(wèn)題也僅是受教育權(quán)利問(wèn)題的一個(gè)側(cè)面，與此同時(shí)，還存在流動(dòng)兒童的升學(xué)權(quán)、教育交流權(quán)利、就業(yè)權(quán)利等問(wèn)題，這些都是流動(dòng)兒童受教育權(quán)的問(wèn)題，筆者將另文闡述。

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[責(zé)任編輯：王妍]