土地規(guī)模經(jīng)營的模式、經(jīng)驗及啟示：皖省蒙城例證

張瑞娟 陳元春 丁志超

摘 要：土地規(guī)模經(jīng)營是保障國家糧食安全、提高農(nóng)業(yè)競爭力、實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的必由之路。位于安徽省北部黃淮平原上的蒙城縣在土地規(guī)模經(jīng)營上進行了積極探索，通過充分調(diào)動政府、村集體、企業(yè)、農(nóng)戶等各方的積極性，結(jié)合當?shù)貙嶋H情況探索出“整村流轉(zhuǎn)—企業(yè)經(jīng)營”“村社合一—自主經(jīng)營”“龍頭企業(yè)+合作社+農(nóng)戶”“土地托管”“返租倒包”五種主要土地規(guī)模經(jīng)營模式。在五種主要模式的推動下，蒙城縣的土地規(guī)模經(jīng)營取得了明顯成效，為其他地區(qū)的土地規(guī)模經(jīng)營方式選擇提供了有益經(jīng)驗。本文歸納了蒙城縣五種土地規(guī)模經(jīng)營模式的特點，分析了其中存在的問題，并提出了相應(yīng)的完善建議。

關(guān)鍵詞：土地規(guī)模經(jīng)營;經(jīng)營模式;政府引導;市場導向

[中圖分類號] F327 [文章編號] 1673-0186（2019）09-0006-011

[文獻標識碼] A? ? ? [DOI編碼] 10.19631/j.cnki.css.2019.09.001

改革開放后，在農(nóng)村形成的新的土地產(chǎn)權(quán)制度為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展、農(nóng)村居民收入提高、城鄉(xiāng)收入差距的縮小做出了貢獻，但隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化程度的加大，一家一戶的小規(guī)模經(jīng)營使得我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的比較優(yōu)勢在逐漸減退，小規(guī)模農(nóng)業(yè)缺乏競爭力、難以與市場接軌、限制我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進程等弊端凸顯[1-2]。因此，如何實現(xiàn)土地的規(guī)模經(jīng)營逐漸引起關(guān)注。

黨的十八大以來，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)迎來2008年后另一高峰期。黨的十八大報告首次提出“發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營，構(gòu)建集約化、專業(yè)化、組織化、社會化相結(jié)合的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系”后，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》進一步提出“鼓勵承包經(jīng)營權(quán)在公開市場上向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營”。實踐中，規(guī)模經(jīng)營主體的存在形式、合約模式、經(jīng)營方式等更加多元，除了以土地流轉(zhuǎn)為主的種糧大戶、農(nóng)民合作社、家庭農(nóng)場、農(nóng)業(yè)企業(yè)等經(jīng)營主體，以土地服務(wù)合約模式為主的土地托管、半托管、地保姆等服務(wù)主體也有了一定雛形。黨的十八屆五中全會后，以放活經(jīng)營權(quán)為主的“三權(quán)分置”改革布局進一步推動了各種形式規(guī)模經(jīng)營的培育與發(fā)展。黨的十九大報告明確提出保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年，完善承包地“三權(quán)分置”制度等，為各類規(guī)模經(jīng)營主體的培育發(fā)展吃了“定心丸”。截至2017年，全國家庭農(nóng)場達87.7萬家;農(nóng)民合作社有193萬家，包含生產(chǎn)型合作社和服務(wù)型合作社;產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營組織41.7萬家。截至2017年，各類社會化服務(wù)組織蓬勃發(fā)展，數(shù)量達115萬家[3]。

習近平總書記指出：土地流轉(zhuǎn)和多種形式規(guī)模經(jīng)營，是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的必由之路，也是農(nóng)村改革的基本方向①。在土地規(guī)模經(jīng)營快速發(fā)展的背景下，基于縣域?qū)用?，土地?guī)模經(jīng)營的主要模式有哪些？有哪些寶貴經(jīng)驗值得借鑒？又遇到了哪些問題？未來應(yīng)該如何走向？這些是縣域?qū)用嫱苿油恋匾?guī)模經(jīng)營遇到的關(guān)鍵問題，也是推動土地規(guī)模經(jīng)營，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化最需要關(guān)注的核心問題。本文基于安徽省蒙城縣的實地調(diào)研，從主要模式、寶貴經(jīng)驗、存在問題和未來對策四個方面對土地規(guī)模經(jīng)營進行深度解剖，為其他地區(qū)的土地規(guī)模經(jīng)營方式選擇提供了有益經(jīng)驗。

一、相關(guān)文獻綜述

目前對土地規(guī)模經(jīng)營的研究主要集中于三點：一是規(guī)模經(jīng)營的實現(xiàn)路徑;二是以土地流轉(zhuǎn)為基礎(chǔ)的適度規(guī)模經(jīng)營;三是服務(wù)規(guī)模經(jīng)營[4]。起初，學者的關(guān)注點主要集中于以土地流轉(zhuǎn)集中為核心的生產(chǎn)型規(guī)模經(jīng)營上，如土地流轉(zhuǎn)的主要影響因素[5-6]、通過土地流轉(zhuǎn)實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營的條件[7-8]等，其中尤為關(guān)注的是土地規(guī)模經(jīng)營的效率，主要焦點是農(nóng)地生產(chǎn)規(guī)模與生產(chǎn)效率之間的關(guān)系究竟是“反向關(guān)系”還是“規(guī)模報酬遞增”。持“反向關(guān)系”觀點的學者認為土地的規(guī)模經(jīng)營僅是農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的一個方面，因此土地規(guī)模與農(nóng)業(yè)經(jīng)營效率并非唯一對應(yīng)的正相關(guān)關(guān)系甚至呈現(xiàn)負相關(guān)關(guān)系[9-10]，擴大農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營不能成為促進我國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的現(xiàn)實選擇[7]?！耙?guī)模報酬遞增”支持者認為，要提高農(nóng)產(chǎn)品的經(jīng)濟競爭力，必須擴大土地經(jīng)營規(guī)模，農(nóng)地的規(guī)模經(jīng)營和土地的產(chǎn)出率之間是并行不悖的[11]，相關(guān)實證研究分別通過對糧田、蘋果種植等的規(guī)模經(jīng)營進行調(diào)查，實證分析支持了這種觀點[12-14]。除了以上兩種觀點，還有一種觀點認為農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模與土地生產(chǎn)率是“U”型和倒“U”型關(guān)系，認為經(jīng)營規(guī)模的擴大存在拐點[15-16]，該觀點意味著規(guī)模經(jīng)營存在最優(yōu)的問題，即有適度規(guī)模經(jīng)營的問題，實現(xiàn)由小規(guī)模均田制格局向適度規(guī)模經(jīng)營的轉(zhuǎn)變，是避免工農(nóng)業(yè)嚴重失調(diào)和農(nóng)業(yè)萎縮后果的出路，也是避免農(nóng)地流轉(zhuǎn)陷入“內(nèi)卷化”陷阱的重要手段[17-18]。

目前實現(xiàn)土地規(guī)模經(jīng)營的手段主要是農(nóng)地流轉(zhuǎn)，在目前我國的國情下，我國特殊的人地關(guān)系決定了農(nóng)地流轉(zhuǎn)并非一個簡單的要素市場，也不是一個能夠獨立運作的產(chǎn)權(quán)市場，農(nóng)地流轉(zhuǎn)必然內(nèi)生較高的交易費用[19]，而且由于我國的特殊國情，即我國的小農(nóng)戶在數(shù)量上占據(jù)主導地位的情況短時期內(nèi)很難改變，因此實現(xiàn)土地的規(guī)模經(jīng)營遇到了制度障礙。基于土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營僅僅是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率提升的充分不必要條件，而基于農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)的適度規(guī)模經(jīng)營才是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率提升的充要條件[20]，目前學者的研究開始轉(zhuǎn)向服務(wù)的規(guī)模經(jīng)營，探討小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的有機銜接。在小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)有機結(jié)合的實踐機制歸納層面，學術(shù)界主要從對地方性創(chuàng)新實踐的描述、分析與歸納方面進行探討，其焦點主要集中于如何將小農(nóng)戶納入規(guī)?；?jīng)營或服務(wù)中，郭慶海認為，克服小農(nóng)戶的局限性，將其納入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展軌道的最有效方式是構(gòu)造具有整合功能的服務(wù)組織載體[21]，河北金沙河面業(yè)集團作為龍頭企業(yè)與合作社開展的“股權(quán)聯(lián)盟”模式[22]、重慶梁平“五種典型”模式[23]、北京市L村小而精”農(nóng)業(yè)模式[24]等，都主要論述了如何將小農(nóng)戶組織起來與規(guī)?；慕?jīng)營或服務(wù)進行對接，從而將小農(nóng)戶帶入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的軌道。

綜上所述，目前的研究主要從土地流轉(zhuǎn)或社會化服務(wù)的角度對土地規(guī)模經(jīng)營進行探討，然而在實踐中，尤其是縣域?qū)用妫恋匾?guī)模經(jīng)營的方式是豐富而多元的;從理論方面來說，相關(guān)土地流轉(zhuǎn)或社會化服務(wù)的研究比較豐富，然而基于縣域?qū)用婢唧w實踐的研究相對匱乏?；诖?，本文基于縣域?qū)用娴木唧w實踐，將蒙城縣如何通過土地規(guī)模經(jīng)營實現(xiàn)小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)有機銜接的幾種模式進行歸納和總結(jié)，以期獲得推動農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展的若干啟示。

二、蒙城縣土地規(guī)模經(jīng)營五種模式

蒙城縣是安徽省亳州市下轄縣，國土面積2 091平方公里，耕地216萬畝，總?cè)丝?42萬，呈人多地少特征;地處淮北平原中部，氣候溫和，四季分明，無霜期長，日照充足，境內(nèi)水系發(fā)達，是糧食生產(chǎn)大縣。2017年全年第一產(chǎn)業(yè)完成增加值52.8億元，占全年地區(qū)生產(chǎn)總值的19.4%，糧食面積362.6萬畝，全年糧食總產(chǎn)量131.7萬噸（其中夏糧84.4萬噸）。2017年兩季農(nóng)機社會化服務(wù)作業(yè)托管面積超過300萬畝，主要農(nóng)作物“耕種收”綜合機械化水平達98.5%，規(guī)模養(yǎng)殖比重達到83.2%。蒙城的農(nóng)業(yè)發(fā)展與當?shù)氐耐恋匾?guī)模經(jīng)營方式有重要關(guān)系，下文對五種經(jīng)營模式進行重點論述。

（一）整村流轉(zhuǎn)—企業(yè)經(jīng)營模式

在當前農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易市場不完善的情況下，農(nóng)村居民難以通過自發(fā)的形式將土地大面積整合實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營，政府和村委會在推進土地適度規(guī)模經(jīng)營上分別起到鼓勵、引導、協(xié)調(diào)等作用。以人均耕地面積不足2畝的樂土鎮(zhèn)雙龍村為例，為充分利用資源、提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，早在2009年，雙龍村就開始探索土地規(guī)?；?jīng)營的新路子。通過集中居住將村宅基地占地面積從1 200余畝降至450畝，將節(jié)約出的700余畝土地發(fā)包給企業(yè)或合作社實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營，并將收益歸全體村民所有。同時，在農(nóng)村居民自發(fā)以及村委會協(xié)調(diào)下，全村村民將土地進行了小塊并大塊的“一塊田改革”，通過土地互換的方式將多塊承包地合并為一整塊，基本解決了土地細碎化問題。雙龍村在具體操作中，通過激勵政策激發(fā)干部和農(nóng)村居民的積極性，以劣等地多給一點、優(yōu)等地一畝算一畝的方式進行試點并進行推廣。

土地規(guī)模形成后，村委會作為中間人出面招商引資，對接企業(yè)或合作社，由企業(yè)和村委會簽訂租賃合同。返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人士李曉峰創(chuàng)立的蒙城縣雙龍種植專業(yè)合作社是蒙城縣土地規(guī)模經(jīng)營的典型代表，合作社成立于2014年，以特色種養(yǎng)殖、一二三產(chǎn)業(yè)融合的休閑旅游及科教基地建設(shè)為主。村民可以從合作社獲得每年1 000元/畝的租金，還可以到合作社打工獲得工資收入。

（二）村社合一—自主經(jīng)營模式

土橋現(xiàn)代農(nóng)業(yè)種植專業(yè)合作社以蒙城縣許疃鎮(zhèn)土橋村為基礎(chǔ)，成立于2014年3月，村黨支部書記兼任合作社社長。合作社吸收了土橋村835戶現(xiàn)有的耕地7 260畝。合作社通過生產(chǎn)高附加值農(nóng)產(chǎn)品，年產(chǎn)優(yōu)質(zhì)小麥800萬斤、優(yōu)質(zhì)玉米870萬斤;農(nóng)村居民通過土地入股分紅，保證每畝地每年最低收益800元，此外，農(nóng)民還可以獲得二次分紅。

合作社作為一個獨立的主體進行市場化運作，開展訂單生產(chǎn)。在種植之前，合作社同面粉企業(yè)、飼料加工企業(yè)等簽訂保護價收購合同，在購買生產(chǎn)資料方面通過議價形式與農(nóng)資企業(yè)簽訂購買協(xié)議。同時也利用自有烘干機等農(nóng)機設(shè)備的多余生產(chǎn)能力為附近的農(nóng)戶及其他合作社提供服務(wù)。在規(guī)避風險方面，合作社財務(wù)由蒙城縣指定具有資質(zhì)的財務(wù)公司代理;為抵御自然災(zāi)害等意外風險，合作社購買了農(nóng)業(yè)政策性保險和商業(yè)保險?？傮w而言，這種模式保證了農(nóng)村居民的收入，降低了生產(chǎn)成本，提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益。

（三）“龍頭企業(yè)+合作社+農(nóng)戶”模式

禾興出口蔬菜種植專業(yè)合作社作為安徽精益誠食品有限公司的下屬實體，是“龍頭企業(yè)+合作社+農(nóng)戶”的典型代表，成立于2008年11月。在該模式下，村委會與農(nóng)戶簽訂土地集中合同，再由禾興出口蔬菜種植專業(yè)合作社與村委會簽訂長期土地租賃合同，租金每三年根據(jù)實際情況調(diào)整一次，2017年是900元/畝。在尊重村民意愿的基礎(chǔ)上，按照平等協(xié)商、互惠互利的原則，農(nóng)村居民以土地、資金等要素加入合作社成為社員，參與合作社的生產(chǎn)經(jīng)營活動，目前參與農(nóng)戶達到417戶;參與土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶可以優(yōu)先到精益誠公司就業(yè)，獲得工資性收入。為減小企業(yè)投入基礎(chǔ)設(shè)施存在的成本、維護等方面壓力，蒙城縣通過財政投入對安徽精益誠食品有限公司予以支持，主要用于土地的平整、道路和溝渠等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。

精益誠食品有限公司通過8 000畝蔬菜的規(guī)?；?、標準化、綠色種植，由公司專業(yè)人才給合作社提供用藥、用種、施肥等技術(shù)管理，最終產(chǎn)品由公司按等級收購加工，采用標準化控制、精深加工等方式提升產(chǎn)品附加值，每年實現(xiàn)4 500～5 000元/畝的產(chǎn)值。

（四）土地托管模式

蒙城縣的土地托管是指農(nóng)戶與農(nóng)機合作社簽訂農(nóng)機托管協(xié)議，將土地委托給農(nóng)機合作社進行耕種和收獲。農(nóng)機托管協(xié)議的主要內(nèi)容包括托管作業(yè)的總面積、地點、時間、作業(yè)標準、結(jié)算方式、雙方的權(quán)利和義務(wù)以及違約責任等。為種糧主體提供農(nóng)機服務(wù)的各農(nóng)機合作社，通過社員帶機入社實行股份制、市場化管理;社員除本地業(yè)務(wù)外，還可根據(jù)合作社實際情況聯(lián)系外地業(yè)務(wù)，每年可獲得扣除管理費、農(nóng)機手工資、公益金之外的股份分紅。規(guī)?；耐恋赝泄芙档土宿r(nóng)忙時農(nóng)戶尋找機械的信息成本，同時降低了耕作成本，使耕作更為規(guī)范，增加了規(guī)模效益。

蒙城縣農(nóng)機托管以訂單式農(nóng)機服務(wù)滿足了種糧主體的需求。傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大鎮(zhèn)雙澗鎮(zhèn)已實現(xiàn)農(nóng)機托管行政村全覆蓋，該鎮(zhèn)各村委會根據(jù)農(nóng)戶對農(nóng)機服務(wù)的具體需求，把需求信息反饋給有固定服務(wù)片區(qū)的農(nóng)機合作社，農(nóng)機合作社根據(jù)具體需求為各村配備農(nóng)機。在此過程中，農(nóng)機合作社將作業(yè)環(huán)節(jié)、價格和標準等信息以文本形式告知農(nóng)戶，在村集體組織下與農(nóng)戶簽訂托管合同，包括作業(yè)面積、價格、責任等內(nèi)容;農(nóng)機合作社形成托管信息臺賬;最終完成托管后，村集體對托管最終完成情況統(tǒng)計表進行核實。蒙城縣大型的農(nóng)機合作社均配置了農(nóng)機遠程控制管理平臺，該平臺的使用提高了農(nóng)機調(diào)配效率。管理人員通過該平臺實時監(jiān)控合作社所屬的每輛農(nóng)機的位置、作業(yè)狀態(tài)、作業(yè)量等信息，幫助合作社在農(nóng)忙時實時調(diào)配農(nóng)機作業(yè)路線和作業(yè)區(qū)域，及時掌握農(nóng)機作業(yè)完成情況，幫助合作社和社員、農(nóng)機手提高效率，降低成本、增加收入。

蒙城縣為達到聯(lián)耕聯(lián)種、代收代管、全程托管的農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)目標，對農(nóng)機托管給予了技術(shù)支持和財政支持，并發(fā)揮了協(xié)調(diào)監(jiān)督的功能：一是對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供技術(shù)指導，對于農(nóng)機技術(shù)培訓、信息系統(tǒng)建設(shè)等進行技術(shù)支持;二是對大馬力農(nóng)機進行購置補貼，從而引導愿意且有能力的農(nóng)戶購買農(nóng)機，目前政府的綜合補貼達到了農(nóng)機購買價格的60%;三是在根據(jù)面積簡單進行結(jié)果考核的基礎(chǔ)上，蒙城縣注重過程管理，對農(nóng)機服務(wù)各環(huán)節(jié)進行打分，發(fā)現(xiàn)不合格情況直接扣分，考評分數(shù)與農(nóng)機合作社的收入直接掛鉤。

（五）返租倒包模式

立倉鎮(zhèn)位于蒙城縣東南部，距縣城30余公里，屬蒙城縣的貧困鎮(zhèn)。南芡河與茨淮新河東西橫貫全鎮(zhèn)，立倉鎮(zhèn)地勢低洼，經(jīng)常受到水澇災(zāi)害，但也具有水量豐沛的優(yōu)勢。在蒙城縣政府的支持下，該鎮(zhèn)的土地規(guī)模經(jīng)營抓住水資源的優(yōu)勢，引入并推廣先進的農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式，變“水患”為“水利”，開展稻蝦共作、藕蝦共作和小龍蝦精養(yǎng)等特色種養(yǎng)殖業(yè)，實現(xiàn)了“一季雙收，一水兩用，循環(huán)高效，綠色發(fā)展”的目標。

2017年年初，為充分利用境內(nèi)水資源優(yōu)勢，蒙城縣整合項目資金1.56億元，鼓勵企業(yè)、水產(chǎn)養(yǎng)殖大戶發(fā)展稻蝦共作、藕蝦共作和小龍蝦精養(yǎng)等特色種養(yǎng)殖業(yè)，將原本經(jīng)常內(nèi)澇導致減產(chǎn)絕產(chǎn)的“水患”多發(fā)地轉(zhuǎn)變?yōu)榈咎锱禾飶V布、特色養(yǎng)殖和鄉(xiāng)村旅游業(yè)快速發(fā)展的“水利”之地，并帶動了當?shù)芈糜螛I(yè)發(fā)展，極大地推動了脫貧攻堅工作。

由于該項目的前期投入成本較高，為解決農(nóng)村居民難以承受的前期投資問題，蒙城縣成立城市投資有限公司。2016年，該公司與村委會簽訂土地流轉(zhuǎn)合同，以1 000元/畝/年的租金流轉(zhuǎn)土地8 000余畝，由蒙城縣城市投資有限公司進行投資，根據(jù)不同地形做好開挖池塘等前期準備工作，完成后以1 200元/畝/年的價格租給當?shù)卦敢膺M行稻蝦共作的農(nóng)戶。同時，通過引入外省具有經(jīng)營經(jīng)驗的領(lǐng)頭人才和經(jīng)營主體進駐，租賃土地建設(shè)示范教學基地，目前當?shù)剞r(nóng)戶已掌握稻蝦共作、藕蝦工作等生產(chǎn)技術(shù)。稻蝦共作和藕蝦共作已在2017年下半年推廣到全縣9個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，共發(fā)展稻蝦/藕蝦共作產(chǎn)業(yè)面積5.2萬畝，其中，稻蝦共作面積3.8萬畝。小龍蝦市場行情較好，平均每畝小龍蝦收入可達6 000元，每畝水稻收入達2 500元，合計每畝收入達8 500元左右，較傳統(tǒng)農(nóng)作物畝均增收2 500元，共計增收近億元;藕蝦共作1.4萬畝，畝均產(chǎn)蝦450斤以上，畝均增收9 900元。農(nóng)戶除從養(yǎng)殖小龍蝦得到收入外，由于減少了化肥、農(nóng)藥的使用量，水稻品質(zhì)大幅提高，既保障了糧食安全，又實現(xiàn)了質(zhì)量興農(nóng)，也帶來了農(nóng)戶收入的增長。

三、蒙城縣土地規(guī)模經(jīng)營模式的主要經(jīng)驗

蒙城縣在確?！皥猿洲r(nóng)地農(nóng)民集體所有性質(zhì)不變、堅持穩(wěn)定農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度不變、堅持原村民組互換并塊范圍不變”的前提下，通過對多種不同土地規(guī)模經(jīng)營模式的探索，努力走出了一條農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化之路?？傮w來看，蒙城縣的土地規(guī)?；?jīng)營有以下主要經(jīng)驗。

（一）處理好政府與市場關(guān)系

蒙城縣政府通過財政、貸款、人才引進等形式為農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營主體提供外部支持。一方面，發(fā)揮基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面的公共產(chǎn)品供給功能，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，降低經(jīng)營主體的成本，例如將建設(shè)好的標準化“稻蝦共作”田塊反租倒包給經(jīng)營主體，城投公司進行集資建設(shè)“一塊田”改革配套的基礎(chǔ)設(shè)施。另一方面，將財政收入增收部分的30%全部用于農(nóng)業(yè)項目和扶貧等領(lǐng)域，發(fā)揮財政補貼“四兩撥千斤”的作用，促進規(guī)模經(jīng)營，為規(guī)模主體經(jīng)營活動營造了良好的政策環(huán)境。此外，通過引進“稻蝦共作”專業(yè)人才和推廣農(nóng)機遠程控制管理平臺等，給予規(guī)模經(jīng)營主體以資金、技術(shù)和人力資本等多方面支持，解決規(guī)模主體要素投入困難的問題。

政府在發(fā)揮作用時亦充分尊重市場，發(fā)揮市場配置資源的決定作用。蒙城縣規(guī)模經(jīng)營主體無論是農(nóng)機合作社、種植合作社還是種糧大戶，每個經(jīng)營主體都是獨立核算、自負盈虧，按照市場規(guī)律運作，通過自我創(chuàng)新、自我完善、自我發(fā)展充分參與到市場競爭中，在市場中謀利益、謀發(fā)展。城市投資有限公司投資“稻蝦共作”、財政對不同規(guī)模經(jīng)營主體進行補貼等舉動，也是為了撬動社會資本大量進入，使資本進入良性循環(huán)狀態(tài)。

（二）以“一塊田”改革①促進土地規(guī)模經(jīng)營

蒙城縣土地規(guī)模經(jīng)營順利開展的一大重要前提在于“一塊田”改革的快速推進。為改善土地細碎化不利于機械化、土地連片流轉(zhuǎn)等現(xiàn)狀，為了實現(xiàn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，在提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力目標的指引下，蒙城縣委、縣政府于2013年提出“堅持農(nóng)地農(nóng)民集體所有性質(zhì)不變、堅持穩(wěn)定農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度不變、堅持原村民組互換并塊范圍不變”，在全縣全面啟動“一塊田”改革試點，引導、鼓勵、支持村內(nèi)農(nóng)戶以土地置換實現(xiàn)農(nóng)地的并塊調(diào)整，提出“一塊田”改革做到哪里，就優(yōu)先將村莊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)到哪里。2017年年底，“一塊田”改革基本完成后，共整建制完成102個村，合并農(nóng)地165.76萬畝。

“一塊田”改革的開展，首先核實了農(nóng)地資源，全縣原二輪承包面積183.86萬畝，核實后為216.4萬畝;其次，土地細碎化問題得到緩解，蒙城縣總確權(quán)土地地塊數(shù)不足周邊其他縣區(qū)平均地塊數(shù)的二分之一;再者，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)更為便利，農(nóng)戶承包地連片集中、田塊成方、溝渠成網(wǎng)，利于機械化耕作、科技化管理;此外，帶動其他改革舉措的實現(xiàn)，如盤活閑置宅基地、預(yù)留機動地用于道路水利造林等公益設(shè)施建設(shè);最終，“一塊田”改革促進了土地規(guī)?；⒓s化經(jīng)營，龍頭企業(yè)、合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體以多種合作形式開展規(guī)模經(jīng)營，三產(chǎn)融合順利進行，社會化服務(wù)和土地托管服務(wù)等實現(xiàn)的服務(wù)規(guī)模經(jīng)營提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。

（三）發(fā)揮群眾的主動精神

由于各地區(qū)實際情況的差異，蒙城縣沒有統(tǒng)一規(guī)定土地規(guī)模經(jīng)營的具體形式。因此，在發(fā)揮群眾主動精神的基礎(chǔ)上形成了土地托管、整村流轉(zhuǎn)、返租倒包等模式。無論是通過“一塊田”改革等促進土地流轉(zhuǎn)實現(xiàn)土地的規(guī)模經(jīng)營，還是借助農(nóng)機合作社以土地托管實現(xiàn)服務(wù)規(guī)模經(jīng)營，都源于農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體在面對問題和挑戰(zhàn)后的創(chuàng)新性舉措。及時掌握群眾所面臨的困難，向群眾學習和了解基層實踐的辦法和想法，發(fā)揚和推廣其中可值得借鑒之處，糾正可能存在的方向錯誤，應(yīng)是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略在基層實施的重要方式。

在規(guī)模經(jīng)營迅速發(fā)展的情況下，組織村集體成員解決土地細碎化問題、協(xié)調(diào)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和小農(nóng)戶的利益、穩(wěn)定土地流轉(zhuǎn)關(guān)系等對于規(guī)模經(jīng)營可持續(xù)發(fā)展具有重要意義，村集體在此發(fā)揮協(xié)調(diào)作用顯然具有實際意義。

（四）降低交易費用提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營效率

農(nóng)業(yè)機械能夠節(jié)省農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動力投入，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)各環(huán)節(jié)作業(yè)效率，但是在小農(nóng)戶仍然占主體地位、規(guī)模經(jīng)營的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體規(guī)模最大也僅千畝左右的現(xiàn)實下，讓每家每戶自購自用大型農(nóng)機顯然不切實際，小農(nóng)戶承擔不起機械投入不說，也易造成極大的機械閑置浪費。以土地半托管、農(nóng)機社會化服務(wù)、跨區(qū)作業(yè)等方式，由農(nóng)機合作社集中提供農(nóng)機服務(wù)，降低了新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的農(nóng)機購置運營成本，也提高了農(nóng)機利用效率，幫助生產(chǎn)主體降低了交易費用，確保了農(nóng)機供給與需求的匹配。

“一塊田”改革帶來的土地規(guī)模經(jīng)營使大型農(nóng)機得到普遍的應(yīng)用，耕作更規(guī)范化，解放了更多農(nóng)業(yè)勞動力，降低了生產(chǎn)成本和信息不對稱產(chǎn)生的交易成本等。比如：農(nóng)機合作社負責農(nóng)戶的耕種和收獲，比以前每畝降低成本40～60元，獲得了規(guī)模效益;同時農(nóng)戶可以利用其信息優(yōu)勢和專業(yè)特長外出服務(wù)獲得收入;也解決了農(nóng)忙時節(jié)農(nóng)戶找不到農(nóng)機的現(xiàn)實問題，節(jié)約了交易成本，釋放了更多農(nóng)業(yè)勞動力;各合作社通過訂單生產(chǎn)、集體議價，形成規(guī)模優(yōu)勢，比單個小農(nóng)戶更能承擔市場帶來的風險。

（五）充分保障農(nóng)村居民的利益

規(guī)模經(jīng)營的實現(xiàn)并不意味著損害土地承包戶和小農(nóng)戶的利益。在蒙城縣各種規(guī)模化經(jīng)營的模式中，農(nóng)戶一方面會因土地流轉(zhuǎn)而獲得固定的土地租金收入，或者通過加入合作社獲得分紅，也可以通過為規(guī)模主體打工而獲得工資收入;另一方面也可以借社會化服務(wù)和新型經(jīng)營方式節(jié)省成本，或向合作組織和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體學得一技之長。農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營實現(xiàn)的同時也充分保障了農(nóng)村居民的利益。

（六）帶動了農(nóng)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展

蒙城縣政府和群眾利用立倉鎮(zhèn)地理環(huán)境特點，積極引入稻蝦共作，變“水澇”為“水利”。通過引進人才，引入了先進的生產(chǎn)理念和經(jīng)營模式，快速帶動了稻蝦共作的發(fā)展，并收到了良好的經(jīng)濟效益。立倉鎮(zhèn)以自身優(yōu)勢尋找農(nóng)業(yè)高附加值發(fā)展的方式，通過休閑觀賞、農(nóng)家樂等經(jīng)營模式實現(xiàn)增產(chǎn)、增值、增效，以現(xiàn)代經(jīng)營理念武裝現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，徹底改變了傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式和理念。農(nóng)機遠程控制管理平臺等技術(shù)落地得到實際應(yīng)用，是確保農(nóng)業(yè)高效發(fā)展的硬技術(shù)保障。

四、蒙城縣土地規(guī)模經(jīng)營面臨的問題

蒙城縣充分發(fā)揮群眾智慧，調(diào)動起政府、村集體、承包農(nóng)戶和規(guī)模經(jīng)營主體在內(nèi)的多方力量，發(fā)揮各自功能，借助不同模式實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營，提高了生產(chǎn)效率，增加了農(nóng)村居民的收入，同時對扶貧、生態(tài)等產(chǎn)生了一系列溢出效應(yīng)，但不容忽視的是，蒙城縣目前的土地規(guī)模經(jīng)營也存在一些問題。

（一）規(guī)模經(jīng)營契約存在不穩(wěn)定性因素

政府、市場、規(guī)模主體、農(nóng)戶等各方面都有可能存在規(guī)模經(jīng)營契約不穩(wěn)定性因素。一是如果市場供需或價格出現(xiàn)較大波動，規(guī)模主體和農(nóng)戶的穩(wěn)定契約會受到挑戰(zhàn)，如玉米臨時收儲政策的取消，之前簽訂的5～10年固定租金契約，由于玉米價格的下調(diào)，規(guī)模主體的成本收益與農(nóng)戶之間的固定租金也出現(xiàn)較大的不平衡;二是可能出現(xiàn)由于規(guī)模主體經(jīng)營不善而造成的跑路現(xiàn)象，給農(nóng)戶利益帶來損失;三是規(guī)模主體和農(nóng)戶也會擔心在現(xiàn)有契約下，一旦政府政策有變，契約的種植面積、種植品種或規(guī)模均會發(fā)生變化;四是蒙城縣農(nóng)機合作社的土地托管服務(wù)年限一般為一年，農(nóng)機合作社與農(nóng)戶之間存在服務(wù)價格、面積、質(zhì)量等方面的博弈，農(nóng)戶有不進行土地托管和退出的權(quán)利，這種契約關(guān)系是脆弱的。

（二）非糧化傾向嚴重

糧食價格的下跌和種植成本的上升導致種糧的比較收益不高。利潤最大化目標引導下的經(jīng)營主體顯然傾向于生產(chǎn)經(jīng)濟作物等高附加值農(nóng)產(chǎn)品，這樣也似乎更有助于規(guī)模主體參與市場競爭，獲得更多收益，但是這也同保證國家糧食安全的戰(zhàn)略目標相矛盾。雖然蒙城縣按照規(guī)定保持了基本農(nóng)田，但是這并不能從根本上抑制經(jīng)濟利益的驅(qū)動。

以調(diào)研中的規(guī)模經(jīng)營主體為例，在流入大面積的土地經(jīng)營權(quán)后，往往會將原本的糧田改為種植苗木、蔬菜等經(jīng)濟作物，或開發(fā)鄉(xiāng)村旅游業(yè)等新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)以提升利潤空間。如何緩解糧食安全與種糧比較收益較低的矛盾，成為當前農(nóng)業(yè)發(fā)展必須重視的問題。

（三）金融市場借貸困難

農(nóng)業(yè)是一個周期長、利潤低的產(chǎn)業(yè)，缺少抵押物和擔保的規(guī)模經(jīng)營主體難以從銀行等正規(guī)金融渠道獲得足夠資金支持，從專門從事農(nóng)業(yè)小額信貸的金融機構(gòu)獲得的資金又難以滿足生產(chǎn)經(jīng)營需要，最終導致資金瓶頸制約農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和規(guī)模經(jīng)營。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)精益誠公司為擴大規(guī)模，將自有的辦公大樓抵押給銀行獲得借款，而其他抵押物不足的規(guī)模經(jīng)營主體，很難獲得貸款。同時，現(xiàn)在的保險只是保證了在收成不利情況下的成本，沒有保證收益，并且在畝產(chǎn)微薄的收益下，保費也是一筆不小的開支。

（四）生產(chǎn)投資存在冒進行為

由于蒙城縣土地“一塊田”改革的快速推進，蒙城縣的土地規(guī)模經(jīng)營迅速發(fā)展。在土地規(guī)模經(jīng)營基礎(chǔ)上，大量農(nóng)機合作社涌入市場。蒙城縣農(nóng)機行業(yè)發(fā)展較早，農(nóng)機的存量也較多。過度飽和的農(nóng)機數(shù)量將造成農(nóng)業(yè)資源和財政補貼的巨大浪費。在土地連方成片后，部分合作社或大戶明顯也存在著生產(chǎn)和投資的冒進行為，投資量與生產(chǎn)實際需求量存在不匹配問題，故應(yīng)審慎進行生產(chǎn)和投資。

五、進一步發(fā)展的政策建議

蒙城縣土地規(guī)模經(jīng)營的模式與經(jīng)驗是基于縣域?qū)用?，解決當前“誰來種地”“地怎么種”的重要實踐。五種土地規(guī)模經(jīng)營的模式為我國縣域?qū)用孥`行土地規(guī)模經(jīng)營，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化提供了可推廣、可復(fù)制的經(jīng)驗。在當前小規(guī)模農(nóng)業(yè)、細碎化土地帶來的比較優(yōu)勢減退，缺乏國際競爭力的背景下，應(yīng)該正視土地規(guī)模經(jīng)營面臨的市場風險和自然風險，需要發(fā)揮好各方功能，為土地規(guī)模經(jīng)營的有序、可持續(xù)發(fā)展提供有力保障。

（一）尊重市場在資源配置中的決定性作用

土地規(guī)模經(jīng)營要以市場機制為主導，建立土地規(guī)模經(jīng)營交易平臺、土地有償退出平臺等，通過平臺實現(xiàn)資源共享、信息公開，達到供需雙方的公開、公平、公正，也可以通過平臺發(fā)現(xiàn)土地規(guī)模經(jīng)營價格，使土地規(guī)模經(jīng)營的成本最低，效率最高。在現(xiàn)有農(nóng)村基本經(jīng)營制度下，政府及村委會在土地規(guī)模經(jīng)營中的作用不可忽視，但政府及村委會不能迷失了市場經(jīng)濟的改革方向，在土地規(guī)模經(jīng)營的問題上，不可以盲目推進，也不可以搞大呼隆或壘大戶。應(yīng)該在尊重市場規(guī)律的前提下，尊重規(guī)模經(jīng)營主體及農(nóng)村居民的意愿，探索土地規(guī)模經(jīng)營穩(wěn)步推進的市場模式。

（二）鞏固政府、村委會、規(guī)模經(jīng)營主體在內(nèi)的各方協(xié)調(diào)合作，穩(wěn)步推進規(guī)模經(jīng)營

一方面要正確認識和發(fā)揮好村集體“統(tǒng)”的作用。村集體經(jīng)濟組織具備小農(nóng)戶欠缺的話語權(quán)和統(tǒng)籌能力，但是并不意味著村集體將凌駕于小農(nóng)戶之上，甚至脫離農(nóng)戶而“權(quán)力膨脹”，必須鞏固農(nóng)戶的村集體經(jīng)濟組織成員權(quán)，讓村集體經(jīng)濟組織真正代表農(nóng)戶基本利益。另一方面，明確政府解決公共物品問題中應(yīng)有的作用。首先在村集體發(fā)揮“統(tǒng)”的功能和規(guī)模經(jīng)營主體按市場規(guī)律行事的基礎(chǔ)上，政府的宏觀調(diào)控功能也需要在基層延伸，以信息提供、基建公共服務(wù)和財政支持等幫助農(nóng)業(yè)生產(chǎn)抵御風險，減輕規(guī)模經(jīng)營主體負擔和農(nóng)戶損失，不讓農(nóng)戶的經(jīng)營風險轉(zhuǎn)嫁給農(nóng)機合作社等社會化服務(wù)組織，并且保證單次投資作用效果的長期性。同時還需注意政府職能和作用發(fā)揮的邊界，市場有能力做好的事要放手交予市場，市場解決不了而政府能辦得好的事應(yīng)責無旁貸;政府也需做好契約的監(jiān)督監(jiān)管工作，確保流轉(zhuǎn)、社會化服務(wù)在內(nèi)的各項契約得以履行。

（三）完善農(nóng)村金融市場，建立政策性保險公司

針對融資難等問題，要積極扶持專門針對農(nóng)業(yè)市場的小型金融服務(wù)主體，建立相應(yīng)的平臺以便其對接優(yōu)質(zhì)的規(guī)模經(jīng)營主體。蒙城縣目前按照省政府統(tǒng)一安排部署，經(jīng)與安徽省農(nóng)業(yè)信貸擔保有限公司磋商，于2017年開展農(nóng)業(yè)信貸擔保勸耕貸創(chuàng)新試點（即“勸耕貸”，單戶額度起點為10萬元、最高100萬元、貸款期限1至3年，執(zhí)行同期央行基準利率）工作，支持全縣小微農(nóng)業(yè)企業(yè)、家庭農(nóng)場、種養(yǎng)大戶、農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)組織等規(guī)模經(jīng)營主體發(fā)展，對緩解規(guī)模經(jīng)營主體的資金困難發(fā)揮一定作用。應(yīng)當進一步發(fā)揮好相關(guān)項目和金融主體對農(nóng)業(yè)金融的支持。

就農(nóng)業(yè)保險而言，雖然現(xiàn)在各級財政對農(nóng)業(yè)保險有一定補貼，但是這些保險公司是商業(yè)性保險公司，與農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位性質(zhì)不吻合，應(yīng)該專門針對主要糧食作物，成立專門的非營利性險種或者專門的保險公司，切實減輕規(guī)模經(jīng)營主體和農(nóng)戶的風險。

（四）積累人力資本，助力規(guī)模主體良性發(fā)展

蒙城縣吸引了大量返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員進行規(guī)模經(jīng)營，引入了新理念、新技術(shù)，拓寬了銷售渠道，豐富了農(nóng)業(yè)人力資本，給農(nóng)業(yè)發(fā)展帶來更多可能。政府應(yīng)進一步鼓勵有經(jīng)營理念、有社會資本、有渠道、懂技術(shù)、會經(jīng)營的人才返鄉(xiāng)，為返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人才解決土地、資金、生產(chǎn)生活條件等問題，讓其能夠無后顧之憂地從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動，助力規(guī)模經(jīng)營主體的良性發(fā)展。

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（責任編輯：文豐安）