李霜怡 彭世忠

摘 要：民事執(zhí)行分權改革艱難推進，相繼出現(xiàn)執(zhí)行局內(nèi)分權和法院內(nèi)分權兩種典型的分權模式。然而執(zhí)行案件的執(zhí)結(jié)率卻未出現(xiàn)期許中的上升，反而有逐年下降的趨勢，改革效果不盡人意。改革目標定位的差誤、改革方法的失當、對執(zhí)行權本質(zhì)的認識錯覺共同致成了改革的偏失。上海模式的出現(xiàn)為民事執(zhí)行分權改革提供了思路，執(zhí)行裁判權的獨立運行與“執(zhí)行警務化”改革或可成為砸碎民事執(zhí)行難、執(zhí)行亂問題的“重錘”。

關鍵詞：執(zhí)行分權;改革模式;理論檢視;執(zhí)行警務化

[中圖分類號] D925.1 [文章編號] 1673-0186（2019）09-0111-012

[文獻標識碼] A? ? ? [DOI編碼] 10.19631/j.cnki.css.2019.09.011

在法治社會，實現(xiàn)民事生效法律文書確定的具有給付性質(zhì)內(nèi)容的方式基本上有兩種，一種是有給付義務的當事人主動履行給付義務，另一種是由國家機關使用公權力強制有給付義務的當事人履行給付義務。我們所稱的民事執(zhí)行就是第二種方式。執(zhí)行難、執(zhí)行亂是長久以來困擾民事執(zhí)行工作的頑疾性問題，產(chǎn)生問題的原因是多方面的，涉及政治、經(jīng)濟、制度、歷史、理念、文化等多個領域，有外界干擾阻礙，也有內(nèi)部權力配置不科學、機制運行不暢等。司法界普遍認為，地方保護主義是造成執(zhí)行難問題的最大誘因。為此，我國法院系統(tǒng)近年來進行了一系列的改革，其目的就是解決執(zhí)行難問題。然而，在理論界與司法界把精力集中于討論和探索如何解決執(zhí)行難問題時，解決執(zhí)行亂問題也變得刻不容緩。有學者把執(zhí)行難歸納為“四難”：一是被執(zhí)行人難找;二是執(zhí)行財產(chǎn)難尋;三是協(xié)助執(zhí)行難求;四是被執(zhí)行財產(chǎn)難動[1]?？梢钥闯?，我們所說的執(zhí)行難問題，主要是面對外界干擾阻礙時難以應對，民事強制執(zhí)行的力量還不足以強大到對抗這些干擾和阻礙造成的。解決法院以外的執(zhí)行難的問題是個系統(tǒng)工程，需要整個社會力量的共同參與。而執(zhí)行亂的問題根源在法院內(nèi)部，是民事執(zhí)行權力配置不科學、機制運行不暢等原因造成的，解決執(zhí)行亂，就是要解決如何科學配置民事執(zhí)行權的問題。遺憾的是，近年來我國法院系統(tǒng)對科學配置執(zhí)行權進行的探索和改革，其效果并不盡如人意，然亦有可取之處，其中上海的改革亮點突出，為科學配置執(zhí)行權近期路徑乃至遠期路徑提供了啟迪。

一、分權改革：執(zhí)行體制結(jié)構(gòu)性矛盾的理論研究與實踐應對

民事執(zhí)行權配置不科學最直觀的表現(xiàn)就是執(zhí)行體制出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性矛盾，導致執(zhí)行程序銜接不暢，執(zhí)行救濟不到位，執(zhí)行權力的運行難以受到有效監(jiān)督，還會與執(zhí)行機構(gòu)設置混亂互相影響，形成惡性循環(huán)。解決執(zhí)行體制結(jié)構(gòu)性矛盾，其目的一方面是不能影響執(zhí)行效率，另一方面是加大對執(zhí)行權運行的監(jiān)督力度，使其規(guī)范運行。這需要理論上的支撐，更需要實踐中的探索。

（一）理論研究

如何對民事執(zhí)行權進行科學配置，法學理論界已頗有研究，主要有三種觀點：第一種觀點是建議單獨設立執(zhí)行法院來行使民事執(zhí)行權，包括開展具體的民事執(zhí)行事務以及對執(zhí)行案件進行司法審查裁判，由上級執(zhí)行法院直接領導下級執(zhí)行法院的工作[2];第二種觀點是主張將民事執(zhí)行權交由司法行政機關行使[3]，或者是公安機關行使[4]，很顯然，這里的民事執(zhí)行權僅應指執(zhí)行實施權而不應包括具有司法權性質(zhì)的執(zhí)行裁判權;第三種觀點主張民事執(zhí)行權由人民法院來行使[5]96。法學討論歷來見仁見智，弗論三種觀點孰優(yōu)孰劣，客觀來講，民事執(zhí)行權的科學配置應滿足四點要求：一是要符合中國國情;二是要根據(jù)民事執(zhí)行權概念外延組成使其符合各個部分的屬性;三是要滿足效率優(yōu)先兼顧公平;四是要使權力運行受到充分的監(jiān)督制約。

討論上述四點要求，我們首先要理清民事執(zhí)行權的概念及外延，而后方可結(jié)合民事執(zhí)行權的屬性及價值取向，衡定如何在配置權力時實現(xiàn)效率優(yōu)先兼顧公平，并建立完善使民事執(zhí)行權充分受到監(jiān)督制約的體制機制。對于民事執(zhí)行權的概念，法學界一直頗有爭論，歸納起來大致有六種學說：“一權說”認為民事執(zhí)行權就是民事執(zhí)行實施權;“二權說”認為民事執(zhí)行權是民事執(zhí)行程序中國家權力的統(tǒng)稱，可分為執(zhí)行裁判權和執(zhí)行實施權;“三權說”認為民事執(zhí)行權包括執(zhí)行命令權、執(zhí)行實施權和執(zhí)行裁判權;“四權說”認為民事執(zhí)行權包括執(zhí)行命令權、執(zhí)行調(diào)查權、執(zhí)行裁判權和執(zhí)行實施權;“五權說”認為民事執(zhí)行權可分解為執(zhí)行立案權、執(zhí)行命令權、執(zhí)行實施權、執(zhí)行裁決權和執(zhí)行內(nèi)部監(jiān)督權;“六權說”認為民事執(zhí)行權包括司法審查權、執(zhí)行命令權、執(zhí)行保全權、執(zhí)行實施權、執(zhí)行裁判權和執(zhí)行管理權[5]21-24。最高人民法院實際上更傾向于“二權說”和“四權說”。筆者也認為“二權說”和“四權說”相較于其他學說更貼近實際，劃分更科學。鑒于“四權說”實際上是對“二權說”在執(zhí)行程序上進行了更細的劃分，現(xiàn)階段我們討論的民事執(zhí)行權的配置更多的是在于討論如何分配執(zhí)行裁判權和執(zhí)行實施權。

（二）實踐應對

多年來，我國各級法院在探索改革民事執(zhí)行權運行機制，解決執(zhí)行體制的結(jié)構(gòu)性矛盾上可謂不遺余力?；谖覈鴤鹘y(tǒng)執(zhí)行體制的缺陷，執(zhí)行工作往往被視為審判工作的組成部分，法院多沿用審判體制模式構(gòu)建執(zhí)行體制，再加上執(zhí)行權力高度集中，從決定受理執(zhí)行案件到為執(zhí)行案件進行必要的調(diào)查，再到?jīng)Q定并實施對執(zhí)行債務人采取執(zhí)行措施等，這些權力的行使往往全部集中在執(zhí)行機構(gòu)的一個部門，或者全部集中在一部分執(zhí)行人員甚至一個執(zhí)行員手中，缺乏相應的監(jiān)督制約[6]。為此，各級法院有針對性地推行了民事執(zhí)行分權改革，改革的特征可以用兩句話概括，即管理上集權、運作上分權。2000年至2011年，最高人民法院相繼下發(fā)《關于高級人民法院統(tǒng)一管理執(zhí)行工作若干問題的規(guī)定》《關于進一步加強和規(guī)范執(zhí)行工作的若干意見》《關于執(zhí)行權合理配置和科學運行的若干意見》，突破上下級法院間“指導關系”的法律規(guī)定，在民事執(zhí)行管理體制上，單獨設立執(zhí)行局，由上級法院執(zhí)行機構(gòu)統(tǒng)一管理轄區(qū)內(nèi)民事執(zhí)行案件，統(tǒng)一調(diào)度執(zhí)行力量和裝備，統(tǒng)一對民事執(zhí)行工作進行考核，實現(xiàn)了對下級法院執(zhí)行機構(gòu)的直接領導。

實際上，單獨設立執(zhí)行局這一民事執(zhí)行工作 “管理上集權”的改革，使法院這一國家機器中有關執(zhí)行的權力集中在一個部門行使，讓執(zhí)行的權力更有力量，可以有效對抗外界干擾，在一定程度上緩解地方保護主義造成的執(zhí)行難問題。但是，客觀上導致執(zhí)行機構(gòu)尤其是執(zhí)行法官權力過大，加上體制上集權改革帶來的重疊效應，使得法院執(zhí)行部門成了腐敗的高發(fā)區(qū)。權力是把“雙刃劍”，它必須在監(jiān)督制約下運作才能科學發(fā)揮出它的效力，假若權力過于集中又難以受到監(jiān)督和約束，它會像洪水猛獸一樣帶來巨大的負面沖擊。如最高人民法院分管執(zhí)行工作的副院長黃松有職務犯罪案，重慶市高級人民法院副院長張弢牽出的包括該院執(zhí)行局原局長烏小青在內(nèi)的執(zhí)行部門腐敗窩案，深圳中級人民法院分管執(zhí)行工作的副院長裴洪泉牽出的執(zhí)行部門腐敗窩案等等。正如有學者按照政治學原理指出的，制度性障礙的治理與解決必須通過合理配置權力、科學構(gòu)建體制而實現(xiàn)[7]，權力配置出現(xiàn)問題，權力難以受到監(jiān)督制約，出現(xiàn)上述現(xiàn)象幾乎是必然的結(jié)果，孟德斯鳩說：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是亙古不變的一條經(jīng)驗。有權力的人們在使用權力時一直到遇到界限的地方才休止。要防止濫用權力，就必須以權力制約權力?！盵8]從民事執(zhí)行領域機構(gòu)及人員權力過大且缺乏監(jiān)督導致司法腐敗廣遭詬病的現(xiàn)實可以得出，對民事執(zhí)行予以分權改革勢在必行。

作為民事執(zhí)行改革主戰(zhàn)場的各級人民法院顯然也意識到了問題的嚴重性。2012年，最高人民法院相繼指定江蘇、浙江、廣東等省法院對民事執(zhí)行權進行分權改革。改革的內(nèi)容主要有兩點：一是由不同的機構(gòu)分別行使民事執(zhí)行的審查權和實施權;二是將執(zhí)行權分解為執(zhí)行啟動、執(zhí)行查控、財產(chǎn)處分和結(jié)案審查四項權能，并以權能劃分設置內(nèi)設機構(gòu)，配備工作人員，實行分段集約管理。很顯然，最高人民法院讓相關?。ㄊ校┩菩蟹謾喔母铮⑽醋陨隙碌匾?guī)定民事執(zhí)行權這一概念的外延，而是鼓勵各地根據(jù)實際情況對分權改革進行探索。如今六年過去了，改革成效到底如何呢？

二、改革理路：執(zhí)行裁判權與執(zhí)行實施權的配置模式

各試點省份人民法院及其他非試點省份的地方法院在對民事執(zhí)行分權改革進行的大膽探索實踐中，基本上是針對民事執(zhí)行裁判權和執(zhí)行實施權如何配置進行的先行先試。縱觀各地對民事執(zhí)行權的配置方式，大致出現(xiàn)了三種基本模式。第一種模式：執(zhí)行的裁判權和實施權均由執(zhí)行機構(gòu)行使。第二種模式：上級法院（中院）執(zhí)行機構(gòu)行使執(zhí)行裁判權，下級法院（基層法院）執(zhí)行機構(gòu)行使執(zhí)行實施權。第三種模式：由法院審判部門行使執(zhí)行裁判權，法院執(zhí)行部門行使執(zhí)行實施權。筆者認為，由于上述第一種模式和第二種模式實質(zhì)上具有同質(zhì)性，都是將執(zhí)行裁決權和執(zhí)行實施權保留于法院執(zhí)行局內(nèi)的做法。實質(zhì)上，民事執(zhí)行分權改革在實踐中只有兩種模式，即執(zhí)行機構(gòu)內(nèi)部分權模式和法院內(nèi)部分權模式。

（一）執(zhí)行機構(gòu)內(nèi)部分權模式之江蘇模式和浙江模式

江蘇模式是上述第一種模式的代表，也是全國絕大多數(shù)法院分權改革的基本做法。其基本特點是：法院執(zhí)行機構(gòu)行使民事執(zhí)行權（包括執(zhí)行裁判權和執(zhí)行實施權，有的地方還加入了執(zhí)行監(jiān)督權），各項權力由執(zhí)行機構(gòu)內(nèi)設不同的部門分別負責行使。即由執(zhí)行機構(gòu)內(nèi)行使執(zhí)行裁決權的法官發(fā)出任務指令，交給執(zhí)行實施人員執(zhí)行;執(zhí)行監(jiān)督部門則對兩部門的執(zhí)行裁判權、執(zhí)行實施權的行使情況進行監(jiān)督，特別是有當事人或利害關系人等對執(zhí)行事項提出異議時。如在揚州中院2013年發(fā)布的《關于全面推行執(zhí)行分權制約機制的實施意見》中，明確規(guī)定執(zhí)行局下設的三個內(nèi)設機構(gòu)分別行使該三項職責，實現(xiàn)了優(yōu)化配置，分權制約，徹底打破了原有執(zhí)行人員“一人辦案到底”的做法。

浙江模式是上述第一種模式的升級版。該模式先是在執(zhí)行機構(gòu)內(nèi)配置執(zhí)行裁判權和執(zhí)行實施權，再將民事執(zhí)行權在各級法院之間進行層級分權。即中級法院執(zhí)行機構(gòu)集中行使轄區(qū)內(nèi)的民事執(zhí)行裁判權及部分特殊范圍內(nèi)的執(zhí)行實施權，基層法院執(zhí)行機構(gòu)行使絕大多數(shù)的執(zhí)行實施權。浙江模式的特征主要表現(xiàn)為：一是中級法院與基層法院的執(zhí)行工作實現(xiàn)了“一體化”運作，中級法院執(zhí)行機構(gòu)負責執(zhí)行涉外裁判機構(gòu)作出的裁判或調(diào)解、上級法院指令、中級法院提級執(zhí)行的案件，基層法院執(zhí)行機構(gòu)負責實施具體的執(zhí)行措施。二是執(zhí)行監(jiān)督權由中級法院執(zhí)行監(jiān)督部門行使，由其直接負責兩級法院執(zhí)行工作的監(jiān)督以及基層法院相關請示批復及復議。三是基層法院及中級法院的執(zhí)行案件立案仍然由兩級法院分別管轄。四是中級法院執(zhí)行機構(gòu)為克服地方保護主義，對轄區(qū)內(nèi)的執(zhí)行案件有指定管轄權。

浙江模式的好處在于：一是強化了中級法院執(zhí)行機構(gòu)的執(zhí)行職能;二是由中級法院執(zhí)行機構(gòu)統(tǒng)一行使執(zhí)行監(jiān)督權實現(xiàn)了上對下執(zhí)行監(jiān)督的集約化管理，可有效緩解執(zhí)行難問題;三是其長遠規(guī)劃意在逐步取消基層法院執(zhí)行機構(gòu)，由中級法院執(zhí)行機構(gòu)統(tǒng)一向基層法院派出，以抵制地方保護主義。但是浙江模式仍存在諸多無法避免的缺陷，多個執(zhí)行部門仍在同一執(zhí)行機構(gòu)中，分權不徹底，另外，取消基層法院執(zhí)行機構(gòu)是否合適值得商榷。

（二）法院內(nèi)部分權模式之廣東模式和重慶模式

法院內(nèi)部分權模式的主要特征是，執(zhí)行裁判權由法院審判部門行使，執(zhí)行機構(gòu)僅行使執(zhí)行實施權。2011年，廣東省高級法院相繼出臺《關于辦理當事人申請不予執(zhí)行仲裁裁決案件的若干規(guī)定（試行）》和《關于辦理執(zhí)行程序中追加、變更被執(zhí)行人案件的暫行規(guī)定》，其主要內(nèi)容是由民事審判部門行使執(zhí)行裁判權，尤其是涉及實體審查的復雜案件由民事審判部門負責;執(zhí)行實施權由執(zhí)行機構(gòu)行使，包括涉及程序性審查的簡單案件，也由執(zhí)行機構(gòu)負責。

重慶模式是法院內(nèi)部分權模式的高級版。肖建國教授將其特點歸納為： 一是將實體審判事項從執(zhí)行程序中剝離;二是將裁決事項從執(zhí)行程序中剝離;三是將變價事項從執(zhí)行實施權中剝離;四是將執(zhí)行流程分為“啟動、查控、處置、結(jié)案”四個階段，建立分段集約執(zhí)行機制[9]。

（三）兩種模式的運行效果分析

執(zhí)結(jié)率雖然不是評價執(zhí)行分權改革效果的唯一指標，但卻是檢驗分權改革效果的重要參考依據(jù)。以下是江蘇、浙江、廣東、重慶四?。ㄊ校└母镌圏c法院的執(zhí)行運行數(shù)據(jù)，可以直觀、客觀地反映分權改革的運行效果（表1—表4）。

（四）執(zhí)行指揮中心的設立及運作

近年來，設立執(zhí)行指揮中心工作在全國法院系統(tǒng)開展得如火如荼，其設立的初衷也是為了解決執(zhí)行難問題，尤其是最高人民法院2016年提出“在兩到三年內(nèi)基本解決執(zhí)行難問題”這一要求后，執(zhí)行指揮中心的設立在全國法院系統(tǒng)快速地鋪展開來。因設立執(zhí)行指揮中心也屬于執(zhí)行體制改革的重要組成部分，故在這里作一闡述。

設立執(zhí)行指揮中心的要求早見于最高人民法院在2009年7月下發(fā)的《關于進一步加強和規(guī)范執(zhí)行工作的若干意見》，指出“高、中級人民法院應當成立執(zhí)行指揮中心，組建快速反應力量”。經(jīng)過近年來的實踐探索，目前全國大多數(shù)省份的各級人民法院建立起了執(zhí)行指揮中心，并陸續(xù)著手開展實質(zhì)化運作。執(zhí)行指揮中心儼然已經(jīng)被打造成執(zhí)行案件、執(zhí)行指揮、執(zhí)行管理、執(zhí)行考核、決策分析等一體化、數(shù)據(jù)化、信息化基礎性平臺，被各級法院視為執(zhí)行工作統(tǒng)一管理、統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一協(xié)調(diào)的載體和抓手。執(zhí)行指揮中心主要負責轄區(qū)內(nèi)執(zhí)行案件的指揮調(diào)度，組織開展專項執(zhí)行活動，對執(zhí)行案件進行繁簡分流，集中發(fā)送執(zhí)行通知，集中開展網(wǎng)絡查控，執(zhí)行事項委托管理，網(wǎng)絡司法拍賣管理，失信被執(zhí)行人聯(lián)合懲戒，執(zhí)行財產(chǎn)線索接處，執(zhí)行案件質(zhì)效管理，執(zhí)行公開，技術保障以及執(zhí)行工作考核等十余項工作。部分法院尤其是基層法院還設立了執(zhí)行事務中心、網(wǎng)拍中心等，作為執(zhí)行指揮中心的子中心分流事務。在管理體制上，上級法院執(zhí)行指揮中心領導下級法院執(zhí)行指揮中心工作，對轄區(qū)內(nèi)重大、疑難、復雜或長期未結(jié)案件實施協(xié)同執(zhí)行，也可指定轄區(qū)內(nèi)異地法院執(zhí)行指揮中心管轄具體的執(zhí)行案件。

執(zhí)行指揮中心要求有機構(gòu)、有人員、有制度、有場地。在人員配備上，執(zhí)行指揮中心設立指揮長和副指揮長，指揮長一般由各級法院院長擔任，法院分管執(zhí)行、法警、信息化等工作的院領導和執(zhí)行局局長擔任副指揮長。執(zhí)行指揮中心下設辦公室，一般與執(zhí)行局合署辦公，辦公室主任一般由執(zhí)行局局長兼任。執(zhí)行指揮中心根據(jù)“人、案、事相適應”原則配備由指揮調(diào)度員、網(wǎng)絡查控員、網(wǎng)拍管理員、質(zhì)效管理員、運維技術員等人員組成的執(zhí)行團隊，還可根據(jù)工作需要配備簡案執(zhí)行團隊，簡案執(zhí)行團隊包括員額法官、法官助理、司法警察、書記員等。

執(zhí)行指揮中心實行員額法官主導下的“繁簡分流、分段集約”的執(zhí)行辦案模式，員額法官對執(zhí)行團隊所承辦執(zhí)行案件負總責，主要負責制定執(zhí)行方案及執(zhí)行分配方案、下達執(zhí)行指令、對處置財產(chǎn)的權屬進行認定、制作及簽發(fā)法律文書、決定發(fā)布和屏蔽失信被執(zhí)行人名單、主持聽證或約談等裁決判斷類工作;法官助理根據(jù)員額法官的指令負責執(zhí)行通知、外勤查控、采取強制措施等執(zhí)行事務性工作;司法警察根據(jù)法官指令負責查控、拘留、維持執(zhí)行現(xiàn)場秩序等工作;書記員根據(jù)法官的指令負責網(wǎng)絡查控、信息錄入、檔案管理等事務性工作。

為解決一人或一個團隊包案執(zhí)行到底從而導致法官權力過大缺乏監(jiān)督的問題，執(zhí)行指揮中心還探索了分權運行、案件繁簡分流、事務集約分段機制。一是調(diào)整配置執(zhí)行實施權和執(zhí)行審查權，明確規(guī)定執(zhí)行實施工作和執(zhí)行異議、復議、監(jiān)督等程序性事項審查工作分別由執(zhí)行指揮中心不同團隊行使，執(zhí)行實施工作接受本院和上級法院執(zhí)行指揮中心雙重領導，執(zhí)行審查工作接受上級執(zhí)行指揮中心指導和考核管理。二是明確繁簡分流標準和強制程序，以綜合網(wǎng)絡查控結(jié)果、案件標的、案件類型等為依據(jù)細化案件類型，實現(xiàn)繁簡分流。簡案由執(zhí)行指揮中心辦理，繁案由執(zhí)行實施團隊辦理。三是實行分段集約處理執(zhí)法事項，將執(zhí)行實施案件分為執(zhí)行啟動、網(wǎng)絡查控、傳統(tǒng)查控、財產(chǎn)處置、款物發(fā)放、審批結(jié)案、動態(tài)管理等七個階段，執(zhí)行啟動、網(wǎng)絡查控、審批結(jié)案、動態(tài)管理由執(zhí)行指揮中心專人實施，傳統(tǒng)查控、財產(chǎn)處置、款物發(fā)放由執(zhí)行實施團隊分組辦理。此外，對如文書送達、案卷掃描等執(zhí)行輔助性事務實行事務外包，以節(jié)省執(zhí)行指揮中心的人力資源。

可以看出，執(zhí)行指揮中心的設立與運作，其目的直指解決法院“執(zhí)行難”問題，途徑是將與執(zhí)行有關的權力更好地集中到新設立的執(zhí)行指揮中心上來，或者說因執(zhí)行指揮中心辦公室與執(zhí)行局合署辦公，事實上是直接加強了執(zhí)行局的權力，以更強大的集權來對抗、消除外界尤其是地方保護主義對執(zhí)行工作的影響。雖然為了防止執(zhí)行法官一人包案到底導致權力過大而探索建立了分權運行、案件繁簡分流、事務集約分段機制，并將執(zhí)行實施案件分為執(zhí)行啟動、網(wǎng)絡查控、傳統(tǒng)查控、財產(chǎn)處置、款物發(fā)放、審批結(jié)案、動態(tài)管理七個階段，實現(xiàn)了分段集約。然而，既然是集約，那么就是既強調(diào)集中又兼顧制約。執(zhí)行指揮中心的指揮長是法院“一把手”，副指揮長也是分管相關工作的院領導，如此高規(guī)格機構(gòu)的運行，自然讓人想到法院是將較之前成立的執(zhí)行局更寬泛的相關執(zhí)行的權力集中運用起來，以對抗外界對執(zhí)行工作的干擾，更大力度上解決執(zhí)行難問題。那么，另外一個問題就凸顯出來，就是如何來監(jiān)督制約執(zhí)行指揮中心？執(zhí)行局成立后，因其權力過大并缺乏有效的監(jiān)督制約，形成腐敗的高發(fā)區(qū)，那么執(zhí)行指揮中心的權力很明顯要大于執(zhí)行局，對其監(jiān)督制約的重要性不言而喻。就執(zhí)行權的配置而言，顯而易見的是，這種操作模式是將執(zhí)行實施權和執(zhí)行審查權均配置給了執(zhí)行指揮中心，本質(zhì)上這種權力配置還是在執(zhí)行機構(gòu)內(nèi)進行的權力配置，唯一改變的是因指揮長、副指揮長由法院領導兼任提升了這個新設執(zhí)行機構(gòu)（獨立運行的執(zhí)行指揮中心）的權力架構(gòu)，抑或是因執(zhí)行指揮中心辦公室與執(zhí)行局合署辦公，而執(zhí)行指揮中心辦公室是整個執(zhí)行指揮中心的實際操控部門，實質(zhì)上是簡單強化了原有執(zhí)行機構(gòu)的集權屬性，在執(zhí)行分權模式上與江蘇模式、浙江模式并無實質(zhì)差別。

三、理性檢視： 民事執(zhí)行分權改革不盡如人意的深層原因

民事執(zhí)行分權改革正在如火如荼地進行，儼然成為民事執(zhí)行體制改革的主戰(zhàn)場，但是改革效果卻差強人意，甚至可以說是不盡如人意，其原因大致在于以下幾點。

（一）分權改革價值取向錯位

龐德說：“在法律史中的各個經(jīng)典時期，無論在古代或近代世界里，對價值準則的論證、批判或合乎邏輯的適用，都曾是法學家的主要活動?！盵11]民事執(zhí)行分權的價值在于兩個方面：一是通過民事執(zhí)行活動在最短的時間內(nèi)以最小的成本代價去公正地平衡各方利益;二是通過民事執(zhí)行活動最大限度地維護社會秩序及法律權威。這兩方面的價值，也正是法院在民事執(zhí)行活動中一直強調(diào)的實現(xiàn)執(zhí)行的政治效果、社會效果和法律效果相統(tǒng)一的內(nèi)在體現(xiàn)。

在最高人民法院關于民事執(zhí)行分權改革的指導性文件中，明確了分權改革的目標是解決“執(zhí)行難”問題，其價值取向是在效率優(yōu)先的基礎上實現(xiàn)公正與效率并重。筆者認為，最高人民法院在這一目標及價值取向的定位上似乎有不妥之處。

一方面，我國民事執(zhí)行領域長期存在的問題是“執(zhí)行亂”和“執(zhí)行難”，其中，“執(zhí)行難”是外界因素干擾阻礙導致的，尤其是地方保護主義，而“執(zhí)行亂”主要是內(nèi)部權力配置不科學導致的。因此，執(zhí)行分權改革是為了解決“執(zhí)行亂”而不是“執(zhí)行難”。執(zhí)行“分權”是與執(zhí)行“集權”對應的。執(zhí)行“集權”主要體現(xiàn)在兩方面，一是執(zhí)行體制改革造成的執(zhí)行機構(gòu)獨立性和壟斷性集權;二是傳統(tǒng)體制造成的執(zhí)行法官一人包辦整個執(zhí)行案件的執(zhí)行法官集權。從機構(gòu)層面來講，執(zhí)行集權帶來的是執(zhí)行裁判權、執(zhí)行實施權、執(zhí)行監(jiān)督權均由執(zhí)行機構(gòu)獨立來行使，權力過大且監(jiān)督力量匱乏，這種既當“運動員”又當“裁判員”的權力配置模式勢必為人所詬病。從個人層面來講，則帶來執(zhí)行法官自由裁量權過大的問題。缺乏監(jiān)督制約的權力必然產(chǎn)生腐敗，民事執(zhí)行領域一系列腐敗窩案的出現(xiàn)加劇了“執(zhí)行亂”的程度。執(zhí)行分權改革在此背景下進行，其價值指向當然是解決“執(zhí)行亂”而非“執(zhí)行難”。

另一方面，按照政治學原理，集權體制效率更高、執(zhí)行力更強，分權體制則效力較低、執(zhí)行力較弱。如以國家體制為例，專制體制的效力和執(zhí)行力均強于民主體制，這幾乎是毋庸置疑的。執(zhí)行分權改革，其價值取向在于對過度集權的執(zhí)行機構(gòu)和執(zhí)行法官的權力進行分解，減少權力尋租的空間，以求得執(zhí)行案件的公正解決。

因此，分權改革主要是解決“執(zhí)行亂”問題而不是解決“執(zhí)行難”問題，就必然一定程度上犧牲效率，這就是分權改革導致實踐中執(zhí)結(jié)率逐年下降的原因之一。

（二）分權改革的方法失當

按照最高人民法院的分權改革方案，解決執(zhí)行機構(gòu)過度集權的方法是在執(zhí)行機構(gòu)內(nèi)進行分權。據(jù)此方案，執(zhí)行實施權和執(zhí)行審查權（現(xiàn)在實踐部門多稱執(zhí)行裁決權，筆者也認為稱為執(zhí)行裁決權更妥）仍然在同一執(zhí)行機構(gòu)內(nèi)，執(zhí)行機構(gòu)既當“運動員”又當“裁判員”的弊端并未改變，因此，完全按照此種方案進行的分權改革必然是失敗的，更不能從根本上解決“執(zhí)行亂”和“執(zhí)行難”問題，如江蘇模式就是執(zhí)結(jié)率最低的失敗典型。

最高人民法院解決執(zhí)行法官過度集權的方法同樣是在執(zhí)行機構(gòu)內(nèi)進行分權，但是加上了流程管理，如重慶模式，是將民事執(zhí)行流程分為四個不同的階段，由不同的部門分別行使。重慶模式有其合理的成分，但是弊端在于人員的缺乏導致執(zhí)行流程難以開展，同時還存在責任不清、犧牲效率等問題。

（三）對執(zhí)行權本質(zhì)的認識錯覺

學界對執(zhí)行權的性質(zhì)有較為廣泛的討論，大致有以下幾種觀點：一是司法權說[12]，認為民事執(zhí)行是民事司法權的繼續(xù)和延伸;二是基于強制性、命令性和主動性特征的行政權說[4];三是司法權和行政權“二元說”[13];四是司法強制權說。另外，肖建國教授認為：“司法權應當屬于包括司法強制權在內(nèi)的綜合性權力，而民事執(zhí)行權就是司法權下獨立于審判權的司法強制權?！盵14]目前學界的通說是“二元說”，最高人民法院顯然也持這種觀點，從而在改革過程中將執(zhí)行權分為執(zhí)行實施權和執(zhí)行審查權。因執(zhí)行實施權具有行政權性質(zhì)，所以采取審批制，執(zhí)行裁決權具有司法性質(zhì)，所以采取合議制。

立足現(xiàn)行法律來理解，最高人民法院的認識也許沒錯，但是改革難免突破現(xiàn)行法律的規(guī)定，否則民事執(zhí)行分權改革將寸步難行。讓我們對民事執(zhí)行權的本質(zhì)屬性進行分析就可以得出結(jié)論。具體而言，執(zhí)行權起碼包括執(zhí)行裁決權和執(zhí)行實施權。執(zhí)行裁決權（包括對執(zhí)行中實體性問題和程序性問題的裁決）與訴訟中其他事項的裁決權均應當屬于司法權的一部分。而執(zhí)行實施權，包括強制執(zhí)行措施和財產(chǎn)處分措施等?，F(xiàn)行法律將屬于司法權的執(zhí)行裁決權和屬于行政權的執(zhí)行實施權同時賦予法院，使得作為司法主體的法院同時具有不同性質(zhì)的權力，混淆了法院屬于司法機關的根本屬性;而且在執(zhí)行過程中執(zhí)行機構(gòu)或執(zhí)行人員既有權對作為執(zhí)行依據(jù)的原裁判進行審查并予以改變，如追加、變更執(zhí)行對象、執(zhí)行事項等，同時又可以根據(jù)需要對執(zhí)行對象采取相關強制措施。這種在不同屬性權力及措施之間隨意跳轉(zhuǎn)的自由行為，不僅突破了“凡權力必有邊界的規(guī)則”，又使得不同屬性權力之間相互制約的原有設計架構(gòu)被隨意打破，執(zhí)行機構(gòu)或執(zhí)行人員在案件執(zhí)行過程中既當“裁判員”又當“運行員”，使執(zhí)行權成為不受或者難以被監(jiān)督制約的權力“怪獸”。這也可為執(zhí)行領域腐敗多發(fā)之一解，也可為最高人民法院以違背執(zhí)行權本質(zhì)屬性為基礎推行的分權改革當然不能取得令人滿意的效果之一解。

權力有邊界，用權受制約。完整的程序法應該對訴訟中的權力進行分類設置，劃分的標準不應當混淆不同屬性，并規(guī)定其行使的邊界和運行的規(guī)則。相對于刑事訴訟法的立案偵查、審查起訴、開庭審理、刑罰執(zhí)行的權力分立、相互制約，各自按照相關規(guī)則運行，進而完成整個刑事訴訟活動而言，民事訴訟法存在先天的缺陷。民事訴訟程序也應當根據(jù)不同職責和屬性，對訴訟進行分類，起碼裁判權與執(zhí)行權應當分立。換言之，具有行政屬性的執(zhí)行機構(gòu)只需要負責實施執(zhí)行即可，與實施執(zhí)行有關的其他如執(zhí)行啟動權、執(zhí)行裁決權和執(zhí)行監(jiān)督權等司法權都不應該劃進執(zhí)行權的內(nèi)容。

四、改革建議： 重構(gòu)民事執(zhí)行分權運行機制

對民事執(zhí)行權如何進行科學配置是一個“仁者見仁、智者見智”的問題，世界各國對民事執(zhí)行分權運行機制的選擇不僅僅是一種偶然，而是根據(jù)自身的國情和歷史因素。當然，各國對民事執(zhí)行權的配置除了多樣性之外還有規(guī)律性的共性因素，這些共性的因素，或許對我們的運行機制改革具有指導意義。

（一）對國內(nèi)執(zhí)行裁判機構(gòu)及執(zhí)行實施機構(gòu)改革的評價

2016年4月，上海市高級人民法院根據(jù)最高人民法院的批復精神在全市范圍內(nèi)開展執(zhí)行體制改革試點。改革方案有兩個：一是成立執(zhí)行裁判庭，負責訴訟程序中的涉執(zhí)行訴訟審判及執(zhí)行程序中的執(zhí)行裁決，行使執(zhí)行異議裁決權、執(zhí)行復議裁決權，以及涉執(zhí)行訴訟裁決權。二是建立專門的執(zhí)行實施保障機構(gòu)，即在現(xiàn)有司法警察部門中設立派駐執(zhí)行警察局，充實司法警察力量專門負責實施執(zhí)行[15]。

由于上海的這一改革開始不久，改革的效果尚有待進一步考量。但是上述改革的方向是基本正確的。理由在于：民事執(zhí)行權只應包括執(zhí)行實施權這一行政權屬性的權力，上海設立執(zhí)行裁判庭讓民事執(zhí)行裁判權這一司法權屬性的權力回歸審判權本位，較之現(xiàn)行的將執(zhí)行裁判權留在執(zhí)行機構(gòu)內(nèi)的分權改革是一個巨大的進步，雖然與廣東模式（執(zhí)行裁判權由相關業(yè)務庭行使）和重慶模式（執(zhí)行裁判權由審監(jiān)庭行使）孰優(yōu)孰劣有待實踐檢驗，但其亮點在于：專門設立執(zhí)行司法警察機構(gòu)，充實執(zhí)行司法警察力量，派駐執(zhí)行機構(gòu)，使民事執(zhí)行工作有了專門的警務保障，這無疑也是一個巨大進步。

（二）域外法的借鑒

1.大陸法系的執(zhí)行體制——以德日為例

德國民事執(zhí)行權由執(zhí)行法院和執(zhí)行員共同享有并行使，執(zhí)行法院主要負責執(zhí)行裁判，包括決定是否強制執(zhí)行不動產(chǎn)，決定部分動產(chǎn)執(zhí)行的分配程序，決定對債權、其他財產(chǎn)權的執(zhí)行，以及對執(zhí)行機關及執(zhí)行員的執(zhí)行行為進行監(jiān)督，對受理利害關系人提出的執(zhí)行異議并作出裁決等。德國的執(zhí)行員設在基層法院，隸屬于司法服務機構(gòu)，系國家公務員而非法官，主要負責動產(chǎn)查封、扣押、拍賣、交付等直接執(zhí)行行為[16]。

日本的民事執(zhí)行由執(zhí)行法院和執(zhí)行官共同負責。執(zhí)行法院主要負責財產(chǎn)執(zhí)行中對不動產(chǎn)的強制執(zhí)行，對債權及其他財產(chǎn)權的強制執(zhí)行，以及對除交付物以外的其他作為和不作為的強制執(zhí)行[17]。執(zhí)行官主要負責事實性的執(zhí)行行為，包括動產(chǎn)、以動產(chǎn)或者不動產(chǎn)交付為標的的請求權的執(zhí)行，一般不需要作出法律判斷。執(zhí)行法院和執(zhí)行官既彼此獨立又相互配合、相互監(jiān)督。

2.英美法系的執(zhí)行體制——以美國為例

美國未設立專門負責執(zhí)行的裁判機構(gòu)，法院的職權貫穿從作出裁判到裁判履行的整個過程，包括對執(zhí)行事項作出裁判、發(fā)布執(zhí)行命令、并為利害關系人提出的執(zhí)行異議提供司法救助等等，執(zhí)行中的諸多環(huán)節(jié)均由法院控制和負責。

在美國，聯(lián)邦法院和州法院均設立執(zhí)行官，分別負責聯(lián)邦法院和州法院判決的執(zhí)行。執(zhí)行官主要職責是為法院提供服務，根據(jù)法院作出的裁判、命令實施執(zhí)行，并向法院報告執(zhí)行情況，由此，理論上來講他們是法院的工作人員，但他們在身份上并不隸屬于法院，而是警察的一個類別。在美國，每個聯(lián)邦司法區(qū)均設立一名執(zhí)法官，由設在聯(lián)邦司法部內(nèi)的聯(lián)邦執(zhí)法官署領導，其最高領導為執(zhí)法官總監(jiān)，由總統(tǒng)任命，任期4年。

3.比較與借鑒

大陸法系的德國和日本都是由執(zhí)行法院和執(zhí)行員（官）共同負責完成。在德國，由于沒有專門的《強制執(zhí)行法》，執(zhí)行法院的法律地位由《法院組織法》《民事訴訟法》調(diào)整，由此決定了執(zhí)行法院在執(zhí)行機制中屬于司法權系列。在日本，執(zhí)行法院與執(zhí)行員（官）是分工合作，既互相配合又互相制約的關系，執(zhí)行員（官）主要行使執(zhí)行實施權，不屬于法院的司法工作人員，執(zhí)行法院則主要行使執(zhí)行裁決權。

比較而言，美國的執(zhí)行體制更具特色，表現(xiàn)在：一是原審法院行使執(zhí)行程序中的裁決權，體現(xiàn)執(zhí)行中的裁決事項仍然屬于司法權性質(zhì);二是未設立專門的執(zhí)行裁決機構(gòu);三是在法院設置專門的警察機構(gòu)行使執(zhí)行實施權。

（三）民事執(zhí)行警務化改革構(gòu)想

幾十年來，民事“執(zhí)行難”、“執(zhí)行亂”問題一直是我國民事執(zhí)行工作中被廣為詬病的“司法頑疾”。最高人民法院提出“用兩到三年的時間基本解決執(zhí)行難問題”的目標，要求民事執(zhí)行分權改革必須有“破冰之舉”。由上海法院成立獨立的執(zhí)行裁判庭和建立執(zhí)行實施機構(gòu)警務保障機制兩項改革得到啟示，筆者提出民事執(zhí)行警務化改革構(gòu)想。初步想法是由“治標”到“治本”分為兩步。

第一步，在現(xiàn)行法框架下，結(jié)合正在進行的法院體制改革，從制度、機制上調(diào)整：1.基層法院、中級人民法院執(zhí)行機構(gòu)法官、書記員按照相應職級全部轉(zhuǎn)制為司法警官;2.在中級人民法院設置執(zhí)行警察局，在轄區(qū)內(nèi)設立若干執(zhí)行警察分局，執(zhí)行警察分局可以在每個基層法院設立，也可以在多個基層法院間跨轄區(qū)設立;3.執(zhí)行警察局負責轄區(qū)內(nèi)執(zhí)行實施工作的統(tǒng)一協(xié)調(diào)、管理、監(jiān)督工作，對各執(zhí)行警察分局的人員和業(yè)務工作進行垂直領導;4.各執(zhí)行警察分局負責一個以上基層法院轄區(qū)的執(zhí)行實施工作;5.成立直屬執(zhí)行警察分局，中級人民法院需要執(zhí)行的案件交由直屬執(zhí)行警察分局執(zhí)行;6.由現(xiàn)有的中級人民法院法警支隊、基層法院法警大隊抽調(diào)干警充實到各執(zhí)行警察分局，按照警察管理模式進行機構(gòu)設置;7.由中級人民法院政治部門會同執(zhí)行警察局對全部執(zhí)行警察進行人事管理;8.高級人民法院和最高人民法院執(zhí)行局可暫時維持現(xiàn)狀，視改革情況再作變革。

推行民事執(zhí)行警務化改革的理由是：其一，設立執(zhí)行裁判庭行使民事執(zhí)行裁判權，讓這一權力回歸了審判權本位，民事執(zhí)行權則只是一種執(zhí)行實施權，對實施執(zhí)行權的機構(gòu)進行警務化管理在理論上順應了該項權力的行政權性質(zhì)。其二，民事執(zhí)行分權改革的浙江模式由于打破了按照地域設置基層法院執(zhí)行局的傳統(tǒng)模式，有效地抵御了地方保護主義的干擾，提高了執(zhí)結(jié)率，理應吸收其改革成果。其三，域外國家的執(zhí)行實施權均由行政性機關或人員負責，德國的執(zhí)行員享有使用武力的權力，美國更是設置專門的警察機構(gòu)派駐法院專司執(zhí)行實施權，未曾聽聞這些國家有“執(zhí)行難”“執(zhí)行亂”問題。其四，法官員額制改革已在全國各級人民法院推行，推行后，員額法官、法官助理及行政人員間的待遇差距拉大，而改革前的執(zhí)行法官因為歷史原因（很多為轉(zhuǎn)業(yè)軍人）等因素的影響，能夠成為員額法官的偏少，推行民事執(zhí)行警務化改革后，相當一部分未入員額的執(zhí)行人員可以轉(zhuǎn)職為司法警察，并且可以大幅度提高待遇，能夠起到穩(wěn)定隊伍的作用。

第二步，通過修改民事訴訟法，在立法層面重構(gòu)職權分立后，可在第一步執(zhí)行警務化改革的基礎上，將法院執(zhí)行警察機構(gòu)整體移出，成立獨立于法院的隸屬于行政機關的司法警察執(zhí)行機構(gòu)。在這點上可以借鑒俄羅斯經(jīng)驗。與前蘇聯(lián)具有繼承關系的俄羅斯曾經(jīng)面臨的“執(zhí)行難”“ 執(zhí)行亂”問題與我們在很大程度上相似，俄羅斯在破解“執(zhí)行難”“ 執(zhí)行亂”問題上，一改前蘇聯(lián)民事執(zhí)行權由法院行使的體制，而于法院體系之外建立了由司法部領導下的司法警察執(zhí)行機構(gòu)，由司法警察行使執(zhí)行實施權，進一步增強了民事執(zhí)行的強制性和威懾力。執(zhí)行裁決權則交由法院審判部門行使，使法院擺脫了具體執(zhí)行事務的困擾，回歸了其審判本位，進一步強化了法院的司法屬性。其最終結(jié)果是：兩者相得益彰，共享改革的紅利。

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（責任編輯：易曉艷）