新中國(guó) 70 年扶貧開(kāi)發(fā)基本歷程、經(jīng)驗(yàn)啟示與取向選擇

內(nèi)容提要：新中國(guó)成立70年來(lái)，扶貧開(kāi)發(fā)從“救濟(jì)式扶貧”“體制改革推動(dòng)扶貧”到“開(kāi)發(fā)式扶貧”，從“區(qū)域性扶貧”到瞄準(zhǔn)貧困縣、“整村推進(jìn)”，再到“精準(zhǔn)扶貧”，實(shí)現(xiàn)了從溫飽到小康的跨越。我國(guó)逐步探索形成了具有中國(guó)特色的扶貧開(kāi)發(fā)道路，不僅為我國(guó)貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)，而且為其他國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)提供了有益的經(jīng)驗(yàn)和借鑒。2020年后我國(guó)扶貧重點(diǎn)應(yīng)該從解決貧困群體的“兩不愁三保障”等基本問(wèn)題轉(zhuǎn)向滿(mǎn)足他們更高層次的美好生活需要，從主要關(guān)注農(nóng)村貧困轉(zhuǎn)移到統(tǒng)籌城鄉(xiāng)減貧一體化上來(lái)，由“扶貧”向“防貧”轉(zhuǎn)變，不斷加強(qiáng)鄉(xiāng)村振興與脫貧攻堅(jiān)的有效銜接，對(duì)貧困群體實(shí)施分類(lèi)精準(zhǔn)救助，解決好部分群眾內(nèi)生動(dòng)力不足的問(wèn)題。

關(guān)鍵詞：扶貧開(kāi)發(fā);精準(zhǔn)扶貧;脫貧攻堅(jiān)

中圖分類(lèi)號(hào)：F323.8 ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ?文章編號(hào)：1003-7543（2019）12-0076-11

在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，全國(guó)各族人民堅(jiān)韌不拔、團(tuán)結(jié)奮斗，用70年的時(shí)間，成功地打了一場(chǎng)消除絕對(duì)貧困的攻堅(jiān)戰(zhàn)，為全球扶貧開(kāi)發(fā)事業(yè)作出了重大貢獻(xiàn)。黨的十八大以來(lái)，脫貧攻堅(jiān)作為重大民生工程成為全面建成小康社會(huì)的底線任務(wù)和標(biāo)志性指標(biāo)。我國(guó)扎實(shí)有力有序有效推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧方略，脫貧攻堅(jiān)取得顯著成效，走出了一條具有中國(guó)特色的扶貧開(kāi)發(fā)道路，譜寫(xiě)了人類(lèi)扶貧開(kāi)發(fā)史上的壯麗篇章。這里對(duì)新中國(guó)成立以來(lái)的扶貧開(kāi)發(fā)歷程進(jìn)行系統(tǒng)梳理，剖析我國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)的時(shí)代特征、發(fā)展階段，總結(jié)扶貧開(kāi)發(fā)的經(jīng)驗(yàn)成就，并結(jié)合目前脫貧攻堅(jiān)中存在的問(wèn)題和挑戰(zhàn)，對(duì)2020年后扶貧開(kāi)發(fā)工作的重點(diǎn)難點(diǎn)進(jìn)行研判。

一、新中國(guó)70年扶貧開(kāi)發(fā)歷程回顧

新中國(guó)成立后，充分發(fā)揮制度優(yōu)勢(shì)，以大規(guī)模的專(zhuān)項(xiàng)扶貧為抓手，減少農(nóng)村貧困人口，形成了具有中國(guó)特色的扶貧開(kāi)發(fā)路徑[1]?？傮w來(lái)看，我國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)歷程可分為六個(gè)階段。

（一）保障生存救濟(jì)式階段：遍地開(kāi)花，以“救急”為主（1949—1978年）

1949年新中國(guó)剛成立時(shí)，人均國(guó)民收入僅為27美元，是亞洲人均國(guó)民收入的2/3[2]，農(nóng)民生活普遍處于絕對(duì)貧困狀態(tài)。為改變這一狀況，我國(guó)積極恢復(fù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)，通過(guò)土地改革和發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助合作，加快農(nóng)民脫貧;通過(guò)對(duì)農(nóng)業(yè)進(jìn)行社會(huì)主義改造，建立和普及了高級(jí)合作社，徹底切斷了貧富差距和兩極分化產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)根源，避免了更多的農(nóng)民因失去土地而陷入貧困。這一階段采取的具體措施主要包括：一是加快農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善農(nóng)村灌溉設(shè)施和交通條件。二是建立全國(guó)性的農(nóng)村信用合作社體系，截至1978年，我國(guó)建立了由近6萬(wàn)個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣級(jí)以上營(yíng)業(yè)機(jī)構(gòu)和35萬(wàn)個(gè)生產(chǎn)隊(duì)信用站組成的農(nóng)村金融服務(wù)網(wǎng)。1952—1978年，農(nóng)村信用社累計(jì)為農(nóng)民提供農(nóng)業(yè)貸款1373.5億元[3]。三是建立從中央到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣網(wǎng)絡(luò)。四是改善農(nóng)村基礎(chǔ)教育，形成了生產(chǎn)大隊(duì)辦小學(xué)、公社辦中學(xué)、“區(qū)委會(huì)”辦高中的農(nóng)村教育格局，通過(guò)政府和集體共同分擔(dān)，農(nóng)村基礎(chǔ)教育快速發(fā)展。1949—1978年，學(xué)齡兒童平均入學(xué)率由20%上升到95.5%[4]。五是農(nóng)村基礎(chǔ)醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)快速發(fā)展，形成了以集體經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)、個(gè)人相結(jié)合的農(nóng)村醫(yī)療合作體制。1976年，公社有衛(wèi)生院的占90%以上，辦合作醫(yī)療的生產(chǎn)大隊(duì)占93%，大批的“赤腳醫(yī)生”有效防控了農(nóng)村的瘧疾和寄生蟲(chóng)病等疾病的傳播，農(nóng)民體質(zhì)大大增強(qiáng)[5]。六是對(duì)孤寡老人、殘疾人和孤兒，由集體實(shí)行“五保供養(yǎng)制度”，即保吃、保穿、保住、保醫(yī)、保葬（老人）或保教（孤兒），有效地抑制了輕度災(zāi)害和一定范圍的貧困程度的加深。但是，在工作中也出現(xiàn)了急于求成、忽視客觀規(guī)律的問(wèn)題，加之對(duì)如何建設(shè)社會(huì)主義缺乏科學(xué)認(rèn)識(shí)，我國(guó)農(nóng)村反貧困事業(yè)總體進(jìn)展較為緩慢。

受客觀條件、主觀認(rèn)識(shí)等方面的制約，這一階段我國(guó)沒(méi)有開(kāi)展大規(guī)模有指向性的更高層次的扶貧，主要是保障貧困人口生存需求的小規(guī)模救濟(jì)式扶貧。相關(guān)措施雖然沒(méi)有從根本上扭轉(zhuǎn)這一時(shí)期的貧困狀況，但使我國(guó)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平和大多數(shù)農(nóng)民的生活水平都有了提高，為后來(lái)的農(nóng)村改革發(fā)展和扶貧工作開(kāi)展奠定了良好的基礎(chǔ)[6]。1978年我國(guó)農(nóng)民家庭人均純收入為133.6元，國(guó)家貧困線設(shè)為100元，估計(jì)的貧困人口規(guī)模為2.5億人，貧困發(fā)生率為30.7%[7]。

（二）農(nóng)村體制改革推動(dòng)扶貧階段：間接瞄準(zhǔn)，局部扶持（1978—1985年）

1978年，黨的十一屆三中全會(huì)重新確立了實(shí)事求是的思想路線，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心、解放和發(fā)展生產(chǎn)力成為當(dāng)時(shí)黨和國(guó)家的頭等大事。與此同時(shí)，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的扶貧事業(yè)進(jìn)入了以農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革驅(qū)動(dòng)扶貧的嶄新歷史階段。

針對(duì)農(nóng)村生存性貧困，國(guó)家推動(dòng)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制替代人民公社“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的體制以及平均主義的分配制度，實(shí)行統(tǒng)分結(jié)合，農(nóng)民獲得了對(duì)農(nóng)業(yè)剩余的索取權(quán)，生產(chǎn)積極性大大提高，大部分人的溫飽問(wèn)題得以解決，奠定了我國(guó)農(nóng)村扶貧的制度基礎(chǔ)。針對(duì)農(nóng)村收入性貧困，國(guó)家大幅度提高糧棉等主要農(nóng)副產(chǎn)品收購(gòu)價(jià)格，改革農(nóng)產(chǎn)品流通體制，允許除國(guó)家控制的糧棉油之外的農(nóng)副產(chǎn)品在城鄉(xiāng)之間進(jìn)行貿(mào)易往來(lái)，提高了農(nóng)民的生產(chǎn)性收入。針對(duì)農(nóng)村發(fā)展性貧困，國(guó)家不斷改革城鄉(xiāng)分割的戶(hù)籍制度和就業(yè)管理制度，準(zhǔn)許農(nóng)村居民以自籌資金、自理口糧方式向城鎮(zhèn)和非農(nóng)就業(yè)轉(zhuǎn)移，支持社隊(duì)（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）企業(yè)吸收農(nóng)村富余勞動(dòng)力就業(yè)，農(nóng)民非農(nóng)收入不斷增加，貧困人口大幅度下降。設(shè)立“支援經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展資金”、“三西”①農(nóng)業(yè)建設(shè)專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助資金，1984年國(guó)家投入專(zhuān)項(xiàng)資金實(shí)施“以工代賑”扶貧計(jì)劃。與此同時(shí)，國(guó)家在全國(guó)“老、少、邊、窮”地區(qū)劃定了18個(gè)貧困地帶進(jìn)行區(qū)域重點(diǎn)扶貧。

1978年以來(lái)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制的結(jié)構(gòu)性變革所帶來(lái)的巨大體制改革紅利，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)，加上專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金的設(shè)立，使得農(nóng)村貧困狀況大大緩解，由1978年的2.5億人下降到1985年的1.25億人，貧困發(fā)生率由1978年的30.7%下降到1985年的14.8%[8]。這一時(shí)期，確定貧困戶(hù)的主要依據(jù)是“食不果腹、衣不蔽體和房不避風(fēng)雨”。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革適應(yīng)了當(dāng)時(shí)歷史條件下生產(chǎn)力的發(fā)展要求。扶貧更多地靠外力驅(qū)動(dòng)，缺乏內(nèi)生動(dòng)力且未建立直接的目標(biāo)瞄準(zhǔn)機(jī)制，兼具局部性、間接性和救濟(jì)式特征。隨著國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)進(jìn)程的不斷深入，政府扶貧開(kāi)發(fā)重點(diǎn)逐漸轉(zhuǎn)向激發(fā)貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)內(nèi)生動(dòng)力，以彌補(bǔ)救濟(jì)式扶貧存在的缺陷。

（三）有組織的開(kāi)發(fā)式扶貧階段：區(qū)域瞄準(zhǔn)，明確到縣（1986—1993年）

隨著改革不斷深入，我國(guó)的扶貧理念也發(fā)生了變化，逐步由救濟(jì)式扶貧轉(zhuǎn)向開(kāi)發(fā)式扶貧，確立了區(qū)域扶貧和開(kāi)發(fā)式扶貧的基本方針。1986年5月16日，國(guó)家成立國(guó)務(wù)院貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組（1993年12月28日改稱(chēng)“國(guó)務(wù)院扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組”）。1988年7月國(guó)務(wù)院決定將其與“三西”地區(qū)農(nóng)業(yè)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組合并。

這一時(shí)期，貧困人口主要分布在18個(gè)貧困地區(qū)，主要為革命老區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)、邊遠(yuǎn)地區(qū)以及特困地區(qū)，即所謂的“老、少、邊、窮”地區(qū)。為提高扶貧工作成效，讓貧困人口更有效地獲得扶貧資源，我國(guó)將貧困人口占比較高的縣作為專(zhuān)項(xiàng)扶貧計(jì)劃的基本瞄準(zhǔn)單位（又稱(chēng)國(guó)定貧困縣）。1986—1993年，共有331個(gè)縣被確定為國(guó)定貧困縣。同時(shí)，各省份根據(jù)中央政府要求按照一定的收入標(biāo)準(zhǔn)來(lái)確定各省份的重點(diǎn)貧困縣，到1988年，全國(guó)共有370個(gè)縣被確定為省級(jí)貧困縣。中央政府安排專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金（主要包括專(zhuān)項(xiàng)扶貧貸款、以工代賑和財(cái)政發(fā)展資金）對(duì)確立的331個(gè)國(guó)定貧困縣進(jìn)行扶持。1986—1993年，中央政府累計(jì)提供扶貧資金467.2億元，其中專(zhuān)項(xiàng)貸款249億元，以工代賑資金89億元，財(cái)政發(fā)展資金129.2億元①。

這一時(shí)期，我國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)成效明顯，但因城市改革對(duì)農(nóng)村整體經(jīng)濟(jì)帶來(lái)了沖擊，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增速減緩，扶貧開(kāi)發(fā)難度增大，減貧速度有所減緩[9]。到1993年底，農(nóng)村貧困人口下降到8000萬(wàn)人，貧困發(fā)生率從14.8%下降到8.7%。

（四）集中解決溫飽的“八七”扶貧攻堅(jiān)階段：縣域瞄準(zhǔn)，多元共治（1994—2000年）

1994年，國(guó)家開(kāi)始實(shí)施《國(guó)家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃（1994—2000年）》，明確提出集中人力、物力、財(cái)力，動(dòng)員社會(huì)各界力量，力爭(zhēng)用七年左右的時(shí)間，到2000年底基本解決農(nóng)村貧困人口的溫飽問(wèn)題。按照“四進(jìn)七出”②的調(diào)整原則，對(duì)過(guò)去確定的331個(gè)國(guó)定貧困縣進(jìn)行了首次調(diào)整，經(jīng)過(guò)調(diào)整，國(guó)定貧困縣數(shù)量變?yōu)?92個(gè)，涵蓋了全國(guó)72.6%的農(nóng)村貧困人口，主要分布在中西部的深山荒漠、高寒山區(qū)等地。這一時(shí)期中央把省一級(jí)作為考核單位，明確權(quán)利、責(zé)任、資金、任務(wù)“四個(gè)到省”原則，中央專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金、“東西協(xié)作”扶貧資金、“以工代賑”資金、“三西”專(zhuān)項(xiàng)建設(shè)資金、國(guó)際發(fā)展援助資金以及各種捐款等投入力度不斷加大，中央專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金累計(jì)投入1242億元，平均每年投入177.4億元[7]。將加強(qiáng)對(duì)口扶貧與部門(mén)扶貧相結(jié)合，穩(wěn)步推進(jìn)社會(huì)扶貧，推動(dòng)?xùn)|西協(xié)作扶貧機(jī)制，定點(diǎn)幫扶主體范圍不斷擴(kuò)大。中國(guó)政府重視少數(shù)民族、殘疾人以及婦女等特殊人群的貧困問(wèn)題，對(duì)少數(shù)民族給予特殊優(yōu)惠照顧政策，安排專(zhuān)項(xiàng)資金開(kāi)展殘疾人扶貧，鼓勵(lì)婦女參加學(xué)文化、學(xué)技能，比成績(jī)、比貢獻(xiàn)的“雙學(xué)雙比”活動(dòng)，實(shí)施“幸福工程”“母親水窖工程”等活動(dòng)。1995年，政府又投入中央專(zhuān)項(xiàng)資金在568個(gè)國(guó)定貧困縣、284個(gè)省定貧困縣實(shí)施“國(guó)家貧困地區(qū)義務(wù)教育工程”。

這一階段，“雙基”③目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)院、農(nóng)機(jī)推廣等在貧困地區(qū)大量出現(xiàn)，這使得貧困地區(qū)科教文衛(wèi)事業(yè)有了極大發(fā)展。到2000年底，我國(guó)農(nóng)村貧困人口大幅減少，從1993年的8000萬(wàn)人下降到2000年的3209萬(wàn)人，貧困發(fā)生率也由1993年的8.8%下降到2000年的3.5%④。這一階段開(kāi)展了以貧困縣為重點(diǎn)的開(kāi)發(fā)式扶貧治理[10]。總體來(lái)看，政府仍是扶貧工作的主角，市場(chǎng)、社會(huì)等多元主體參與度不高，政府沒(méi)有擺脫輸血救濟(jì)式的扶貧理念，貧困人口參與度不高，貧困人口自身造血能力缺乏。

（五）鞏固溫飽成果的綜合扶貧開(kāi)發(fā)階段：村域瞄準(zhǔn)，整村推進(jìn)（2001—2012年）

為盡快解決少數(shù)貧困人口溫飽問(wèn)題，鞏固脫貧成果，2001年6月我國(guó)發(fā)布了《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要（2001—2010年）》;為促進(jìn)共同富裕，實(shí)現(xiàn)到2020年全面建成小康社會(huì)奮斗目標(biāo)，2011年12月我國(guó)發(fā)布了《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要（2011—2020年）》，明確了“兩不愁三保障”的扶貧新任務(wù)。

我國(guó)在21個(gè)省份確定了592個(gè)縣（旗、市）為國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣，覆蓋全國(guó)61.9%的沒(méi)有解決溫飽的貧困人口。為瞄準(zhǔn)貧困人口，將扶貧開(kāi)發(fā)的具體措施落實(shí)到貧困鄉(xiāng)村，國(guó)務(wù)院扶貧辦指導(dǎo)地方各級(jí)政府在全國(guó)共確定了14.8萬(wàn)個(gè)重點(diǎn)村，覆蓋了全國(guó)總貧困人口的近80%①。2011年，我國(guó)全面推進(jìn)連片特困地區(qū)扶貧攻堅(jiān)，確定14個(gè)集中連片特困地區(qū)作為扶貧攻堅(jiān)的主戰(zhàn)場(chǎng)（包括680個(gè)縣），動(dòng)態(tài)調(diào)整38個(gè)貧困縣，國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣的名單總數(shù)仍為592個(gè)，這與14個(gè)連片特困地區(qū)重合440個(gè)縣，扣除重合部分后，共計(jì)832個(gè)貧困縣。2004—2012年，每年中央“一號(hào)文件”均聚焦“三農(nóng)”問(wèn)題，通過(guò)一系列“多予、少取、放活”的相關(guān)政策措施，增加農(nóng)民收入，實(shí)施西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略，實(shí)行整村推進(jìn)、連片開(kāi)發(fā)，完善雨露計(jì)劃，通過(guò)最低生活保障制度兜底貧困農(nóng)戶(hù)基本的生存權(quán)利，進(jìn)一步動(dòng)員社會(huì)各界參與扶貧開(kāi)發(fā)，繼續(xù)加強(qiáng)東西扶貧協(xié)作，堅(jiān)持并不斷完善定點(diǎn)扶貧，探索國(guó)有企業(yè)、部隊(duì)、重點(diǎn)高校、科研院所參與扶貧開(kāi)發(fā)的多種有效方式，有效減緩了貧困現(xiàn)象。

我國(guó)貧困線隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展不斷進(jìn)行調(diào)整，貧困人口也隨之發(fā)生變化。1949年新中國(guó)剛成立時(shí)，人均國(guó)民收入只有27美元，絕大多數(shù)農(nóng)村人口處于絕對(duì)貧困狀態(tài)。1977年前，我國(guó)農(nóng)村居民的人均熱量攝取量大都小于2100大卡，1978年的貧困線為100元，貧困人口為2.5億人。2008年以前國(guó)家設(shè)定了絕對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)和低收入標(biāo)準(zhǔn)，1985年以206元作為絕對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)，隨著物價(jià)消費(fèi)等因素進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整;2000年國(guó)家制定了865元的低收入標(biāo)準(zhǔn)，2007年底這一標(biāo)準(zhǔn)又調(diào)整為1067元。2008年，國(guó)家把絕對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)和低收入標(biāo)準(zhǔn)合二為一。受價(jià)格和消費(fèi)變動(dòng)影響，2009年國(guó)家扶貧標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整為1196元，2010年又調(diào)整為1274元。2011年，中央將農(nóng)民人均純收入2300元（2010年不變價(jià)）作為新的國(guó)家扶貧標(biāo)準(zhǔn)，按照新的國(guó)家扶貧標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行計(jì)算，2010—2012年全國(guó)農(nóng)村貧困人口從16 567萬(wàn)人減少至9899萬(wàn)人，貧困發(fā)生率從17.2%下降到10.2%。

（六）實(shí)施精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧方略階段：精準(zhǔn)到戶(hù)，不落一人（2013年至今）

隨著扶貧開(kāi)發(fā)事業(yè)的推進(jìn)，傳統(tǒng)粗放型的區(qū)域開(kāi)發(fā)扶貧方式導(dǎo)致貧困人口底數(shù)不清、情況不明，項(xiàng)目安排“大水漫灌”，資金使用“撒胡椒面”，幫扶工作“走馬觀花”，貧困縣不愿“摘帽”等問(wèn)題逐漸凸顯。黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央把脫貧攻堅(jiān)放在治國(guó)理政突出位置，提升到事關(guān)全面建成小康社會(huì)、實(shí)現(xiàn)第一個(gè)百年奮斗目標(biāo)的新高度，審時(shí)度勢(shì)地提出了精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧的基本方略，出臺(tái)了一系列重大政策措施，吹響了打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的進(jìn)軍號(hào)。

2013年，習(xí)近平總書(shū)記在湖南省湘西十八洞村調(diào)研時(shí)首次提出了精準(zhǔn)扶貧思想，他強(qiáng)調(diào)：“扶貧要實(shí)事求是，因地制宜。要精準(zhǔn)扶貧，切忌喊口號(hào)，也不要定好高騖遠(yuǎn)的目標(biāo)。”在此之后，習(xí)近平總書(shū)記就精準(zhǔn)扶貧工作提出了一系列新思想、新論斷、新觀點(diǎn)，作出了一系列新部署。2015年中共中央、國(guó)務(wù)院作出《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》，提出“到2020年我國(guó)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困”的目標(biāo)任務(wù)，全面實(shí)施精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧方略，明確指出精準(zhǔn)扶貧的主要內(nèi)容和基本要求是“扶持對(duì)象精準(zhǔn)、項(xiàng)目安排精準(zhǔn)、資金使用精準(zhǔn)、措施到戶(hù)精準(zhǔn)、因村派人精準(zhǔn)、脫貧成效精準(zhǔn)”，即“六個(gè)精準(zhǔn)”;提出“發(fā)展生產(chǎn)脫貧一批，易地搬遷脫貧一批，生態(tài)補(bǔ)償脫貧一批，發(fā)展教育脫貧一批，社會(huì)保障兜底一批”的“五個(gè)一批”實(shí)現(xiàn)路徑;解決“四個(gè)問(wèn)題”：扶持誰(shuí)、誰(shuí)來(lái)扶、怎么扶、如何退。我國(guó)建立起了中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣抓落實(shí)的扶貧工作機(jī)制，實(shí)行省市縣鄉(xiāng)村五級(jí)書(shū)記共抓扶貧，層層壓緊壓實(shí)主體責(zé)任，做到一級(jí)抓一級(jí)、層層抓落實(shí)，扶貧工作取得決定性進(jìn)展。按照現(xiàn)行農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)，2013—2018年我國(guó)農(nóng)村減貧人數(shù)分別為1650萬(wàn)人、1232萬(wàn)人、1442萬(wàn)人、1240萬(wàn)人、1289萬(wàn)人、1386萬(wàn)人，每年減貧人數(shù)均保持在1000萬(wàn)人以上。6年來(lái)，農(nóng)村已累計(jì)減貧8239萬(wàn)人，年均減貧1373萬(wàn)人，6年累計(jì)減貧幅度達(dá)到83.2%。截至2018年末，全國(guó)農(nóng)村貧困人口減少至1660萬(wàn)人，貧困發(fā)生率下降至1.7%。2020年，我國(guó)的絕對(duì)貧困問(wèn)題有望得到歷史性解決①。

二、新中國(guó)70年扶貧開(kāi)發(fā)的主要成就

新中國(guó)成立70年來(lái)，我國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)事業(yè)取得重大成就，主要表現(xiàn)在貧困人口大幅度減少、對(duì)全球減貧的貢獻(xiàn)和貧困地區(qū)居民經(jīng)濟(jì)生活改善等方面。

（一）貧困人口大幅度減少

我國(guó)扶貧事業(yè)取得了舉世矚目的成就，從新中國(guó)成立初的全國(guó)普遍性貧困，到1978年的全國(guó)農(nóng)民30%絕對(duì)貧困，再到2018年的以2010年貧困基準(zhǔn)線，累計(jì)減貧7.5億人，貧困發(fā)生率下降了95.8個(gè)百分點(diǎn)。由于缺乏新中國(guó)成立初期農(nóng)村居民收入分配的數(shù)據(jù)，因而全面說(shuō)明1949—1977年的貧困人口狀況是很困難的，這里從每日營(yíng)養(yǎng)攝入量角度來(lái)反映當(dāng)時(shí)的貧困狀況。表1反映了1954—1978年農(nóng)民每日營(yíng)養(yǎng)素?cái)z入量。1957—1977年，農(nóng)村居民的人均熱量攝取量都小于2100大卡[5]，說(shuō)明這段時(shí)間農(nóng)民平均營(yíng)養(yǎng)水平未達(dá)到維持人體最低營(yíng)養(yǎng)需要的標(biāo)準(zhǔn);農(nóng)民的食物消費(fèi)水平在20年中提高幅度較小，以營(yíng)養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量，改革開(kāi)放以前至少有40%～50%的人群處于生存貧困狀態(tài)[11]。改革開(kāi)放以來(lái)，在針對(duì)性扶貧開(kāi)發(fā)政策的支持下，我國(guó)貧困人口大幅減少。尤其是黨的十八大以來(lái)實(shí)施的精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧方略，使每年減貧人數(shù)均保持在1000萬(wàn)以上。

（二）中國(guó)減貧加速了世界減貧進(jìn)程，為世界減貧事業(yè)作出了卓越貢獻(xiàn)

新中國(guó)成立70年來(lái)，在全國(guó)范圍內(nèi)組織有計(jì)劃大規(guī)模的專(zhuān)項(xiàng)扶貧開(kāi)發(fā)，貧困人口大幅減少，為全球減貧貢獻(xiàn)了中國(guó)力量。具體表現(xiàn)在：一是按照每人每天1.9美元的國(guó)際貧困標(biāo)準(zhǔn)，1981年全球貧困人口由19.97億人減少到2013年的7.67億人，累計(jì)減少12.3億人，貧困發(fā)生率從1981年的42.39%下降到2013年的10.9%;同期中國(guó)貧困人口從8.78億人減少到2511萬(wàn)人，累計(jì)減少8.53億人，貧困發(fā)生率從88.3%下降至1.9%。我國(guó)減貧人口占全球減貧總規(guī)模的69.35%，減貧速度明顯快于全球，貧困發(fā)生率顯著低于全球平均水平（見(jiàn)表2，下頁(yè)）。二是中國(guó)實(shí)施的以政府為主導(dǎo)，市場(chǎng)、社會(huì)等多元主體參與的有組織有計(jì)劃的開(kāi)發(fā)式扶貧，特別是精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧基本方略的實(shí)施，從內(nèi)容、措施、理念等方面為全球減貧提供了中國(guó)范本，貢獻(xiàn)了中國(guó)智慧。三是中國(guó)在自身減貧的同時(shí)還積極幫助其他發(fā)展中國(guó)家減貧。

（三）貧困地區(qū)貧困居民經(jīng)濟(jì)生活改善明顯

新中國(guó)成立70年來(lái)，貧困地區(qū)居民的方方面面都發(fā)生了翻天覆地的變化。一是貧困地區(qū)農(nóng)村居民收入與消費(fèi)支出快速增長(zhǎng)，與全國(guó)農(nóng)村平均水平差距不斷縮小。1952年農(nóng)村家庭居民人均收入為49.35元，2018年貧困地區(qū)農(nóng)村居民人均可支配收入達(dá)10 371元。2018年全國(guó)農(nóng)村居民人均可支配收入為14 617元，貧困地區(qū)農(nóng)村居民人均可支配收入相當(dāng)于全國(guó)農(nóng)村平均收入水平的71.0%，差距不斷縮?、凇?952年，我國(guó)農(nóng)村居民家庭人均消費(fèi)水平為54元，2018年貧困地區(qū)農(nóng)村居民人均消費(fèi)支出8956元，名義水平是1952年的165.85倍，年均名義增長(zhǎng)8.05%。2018年全國(guó)農(nóng)村居民人均消費(fèi)支出12 124元，貧困地區(qū)農(nóng)村居民人均消費(fèi)支出相當(dāng)于全國(guó)農(nóng)村居民平均消費(fèi)水平的73.9%①。二是貧困地區(qū)居民家庭耐用消費(fèi)品從無(wú)到有，進(jìn)行了升級(jí)換代。2018年貧困地區(qū)農(nóng)村每百戶(hù)擁有電冰箱、洗衣機(jī)、彩色電視機(jī)等傳統(tǒng)耐用消費(fèi)品分別為87.1臺(tái)、86.9臺(tái)和106.6臺(tái)，每百戶(hù)擁有汽車(chē)、計(jì)算機(jī)等現(xiàn)代耐用消費(fèi)品分別為19.9輛、17.1臺(tái)②。三是貧困地區(qū)農(nóng)村住房條件、飲水安全情況不斷改善。從住房條件看，新中國(guó)成立初期，農(nóng)村土坯房較為普遍;1978年，我國(guó)農(nóng)村人均住房面積僅為8.1平方米;1979—1987年，全國(guó)共新建房屋62.57億平方米，比1957年農(nóng)村擁有的房屋總數(shù)多出1.3億平方米;1990年平均每人年末住房面積17.83平方米[12];2017年貧困地區(qū)農(nóng)村居民戶(hù)均住房面積139.5平方米，居住房屋的材質(zhì)有58.1%為鋼筋混凝土或磚混結(jié)構(gòu)。從飲水安全看，新中國(guó)成立初期，我國(guó)農(nóng)村飲水主要以人拉肩挑為主;后來(lái)國(guó)家大力實(shí)施農(nóng)村安全飲水工程，2017年貧困地區(qū)89.2%的貧困農(nóng)戶(hù)飲用水沒(méi)有困難，通管道農(nóng)戶(hù)為70.1%③。

三、新中國(guó)70年扶貧開(kāi)發(fā)的經(jīng)驗(yàn)啟示

新中國(guó)成立70年來(lái)，走出了一條具有中國(guó)特色的扶貧開(kāi)發(fā)道路，不僅為我國(guó)農(nóng)村貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)，而且為世界其他國(guó)家和地區(qū)扶貧開(kāi)發(fā)提供了有益的借鑒。

（一）堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)揮中國(guó)特色社會(huì)主義制度優(yōu)勢(shì)

消除貧困、改善民生、逐步實(shí)現(xiàn)共同富裕，是社會(huì)主義的本質(zhì)要求，是我們黨的重要使命[13]。中國(guó)特色社會(huì)主義政治優(yōu)勢(shì)和制度優(yōu)勢(shì)保障了扶貧開(kāi)發(fā)規(guī)劃和政策的實(shí)施，而扶貧開(kāi)發(fā)的實(shí)施則體現(xiàn)了政治優(yōu)勢(shì)和制度優(yōu)勢(shì)。新中國(guó)成立70年來(lái)，扶貧開(kāi)發(fā)取得的偉大成就根本在于堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的政治優(yōu)勢(shì)和中國(guó)特色社會(huì)主義制度優(yōu)勢(shì)。中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，中國(guó)特色社會(huì)主義制度的最大優(yōu)勢(shì)是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)。中國(guó)共產(chǎn)黨一直致力于領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)人民擺脫貧困的面貌，實(shí)現(xiàn)共同富裕。中國(guó)共產(chǎn)黨踐行全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨，執(zhí)政為民，急貧困群眾之所急，想貧困群眾之所想，在扶貧事業(yè)中總攬全局、協(xié)調(diào)四方，調(diào)動(dòng)各方資源合力推動(dòng)扶貧工作，動(dòng)員全黨全國(guó)全社會(huì)力量投入扶貧開(kāi)發(fā)事業(yè)[14]，這是其他國(guó)家無(wú)法比擬的政治優(yōu)勢(shì)。

中國(guó)特色社會(huì)主義制度運(yùn)行的高效率使得國(guó)家能夠集中力量辦大事，這是中國(guó)特色社會(huì)主義的制度優(yōu)勢(shì)。我國(guó)堅(jiān)持黨對(duì)扶貧開(kāi)發(fā)事業(yè)的全面領(lǐng)導(dǎo)，以脫貧攻堅(jiān)統(tǒng)攬經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局，成立了跨部門(mén)的扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，建立起了中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣抓落實(shí)的扶貧工作機(jī)制，實(shí)行省市縣鄉(xiāng)村五級(jí)書(shū)記共抓扶貧，層層壓緊壓實(shí)主體責(zé)任，做到一級(jí)抓一級(jí)、層層抓落實(shí)。新中國(guó)成立70年來(lái)，中國(guó)共產(chǎn)黨人牢記初心與使命，把發(fā)展作為解決貧困的根本途徑，不斷出臺(tái)有利于貧困地區(qū)和貧困人口發(fā)展的政策，針對(duì)不同人群組織實(shí)施扶貧規(guī)劃，堅(jiān)持頂層設(shè)計(jì)與地方創(chuàng)新相結(jié)合，堅(jiān)持一張藍(lán)圖繪到底。

（二）不斷完善市場(chǎng)機(jī)制在扶貧開(kāi)發(fā)中的作用

市場(chǎng)是最有活力的，運(yùn)用好市場(chǎng)機(jī)制，不僅能夠拓寬扶貧開(kāi)發(fā)資源，破解片面依靠行政手段的弊端，而且可以有效提高扶貧的效率和精準(zhǔn)度。新中國(guó)成立70年來(lái)，我國(guó)不斷完善國(guó)民經(jīng)濟(jì)體制，從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，注重發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的重要作用，逐步從“基礎(chǔ)性”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皼Q定性”。貧困地區(qū)多數(shù)為市場(chǎng)發(fā)育程度低、資源利用效率低、開(kāi)放水平低的地區(qū)，我國(guó)在扶貧開(kāi)發(fā)中引入市場(chǎng)機(jī)制，利用內(nèi)外兩種資源，推動(dòng)貧困地區(qū)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，由市場(chǎng)決定貧困地區(qū)適合發(fā)展什么、怎么發(fā)展，做到因時(shí)因地制宜，更好發(fā)揮政府作用，集中扶貧資源到最需要的貧困地區(qū)，形成扶貧資源優(yōu)勢(shì)、力量?jī)?yōu)勢(shì)，從而快速實(shí)現(xiàn)預(yù)期脫貧目標(biāo)。

（三）經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“涓滴效應(yīng)”與堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展

我國(guó)扶貧成就的取得主要依靠經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的帶動(dòng)，通過(guò)綜合發(fā)展實(shí)現(xiàn)減貧[15]。70年來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，人民生活水平不斷提高。1952年我國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值僅為679億元，2018年達(dá)到900 309億元。按不變價(jià)計(jì)算，2018年國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值比1952年增長(zhǎng)175倍，年均增長(zhǎng)8.1%;1952年，我國(guó)人均GDP僅有119元①，而2018年人均GDP達(dá)到64 644元，貧困地區(qū)農(nóng)村居民人均可支配收入達(dá)10 371元②，絕大多數(shù)群眾脫離了貧困，生活水平總體上達(dá)到小康。我國(guó)大力實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)，大力實(shí)施“兩減免、三補(bǔ)貼”等政策，保障了農(nóng)民權(quán)益，充分調(diào)動(dòng)了廣大農(nóng)民的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，增加了農(nóng)民收入，大幅度減少了貧困人口。

（四）堅(jiān)持政府主導(dǎo)、多元主體參與的大扶貧開(kāi)發(fā)格局

扶貧開(kāi)發(fā)是全黨全社會(huì)的共同責(zé)任。新中國(guó)成立70年來(lái)，扶貧開(kāi)發(fā)事業(yè)堅(jiān)持政府主導(dǎo)，并逐步引導(dǎo)全社會(huì)力量廣泛參與，多元主體參與扶貧開(kāi)發(fā)事業(yè)的積極性不斷高漲，構(gòu)建了政府、社會(huì)、市場(chǎng)協(xié)同推進(jìn)的大扶貧格局，全國(guó)范圍內(nèi)整合配置扶貧資源，形成扶貧開(kāi)發(fā)合力。設(shè)置了跨政府部門(mén)的政府減貧機(jī)構(gòu)，廣泛宣傳，鼓勵(lì)并高效引導(dǎo)市場(chǎng)、社會(huì)資源向貧困地區(qū)匯集;廣泛動(dòng)員，制定優(yōu)惠政策措施，改變“政府熱、社會(huì)弱、市場(chǎng)冷”的狀況，形成“人人皆愿為，人人皆可為，人人皆能為”的扶貧理念，構(gòu)建了全社會(huì)共同關(guān)注、支持、參與扶貧工作的良好格局。

（五）堅(jiān)持救濟(jì)式扶貧與開(kāi)發(fā)式扶貧相結(jié)合，扶貧開(kāi)發(fā)和社會(huì)保障有機(jī)銜接

在70年的扶貧開(kāi)發(fā)實(shí)踐中，我國(guó)逐漸形成了救濟(jì)式扶貧與開(kāi)發(fā)式扶貧相結(jié)合的扶貧模式，將扶貧開(kāi)發(fā)政策和社會(huì)保障制度有機(jī)銜接起來(lái)。新中國(guó)成立初期主要是以解決貧困人口吃飯穿衣為基本要求的救濟(jì)式扶貧，20世紀(jì)80年代以來(lái)國(guó)家通過(guò)給予政策、資金等方面的支持，開(kāi)發(fā)利用貧困地區(qū)的資源，幫助貧困人口提高自我發(fā)展能力，扶貧方式向開(kāi)發(fā)式扶貧轉(zhuǎn)變。從1956年“五保供養(yǎng)”制度到2007年農(nóng)村最低生活保障制度的建立，我國(guó)農(nóng)村扶貧工作堅(jiān)持低保救助制度和扶貧開(kāi)發(fā)政策“兩輪驅(qū)動(dòng)”。實(shí)施開(kāi)發(fā)式扶貧與農(nóng)村最低生活保障制度相銜接，既能夠?qū)崿F(xiàn)貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)的良性循環(huán)，又有利于保障貧困人口的基本生活水平[16]。

四、2020年后我國(guó)扶貧工作的未來(lái)取向

2020年我國(guó)將全面建成小康社會(huì)，按照現(xiàn)行的農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)村貧困將在統(tǒng)計(jì)意義上消失，但相對(duì)貧困問(wèn)題將長(zhǎng)期存在。2020年后我國(guó)減貧事業(yè)將進(jìn)入新時(shí)代，扶貧重點(diǎn)應(yīng)該從解決貧困群體的“兩不愁三保障”等基本問(wèn)題轉(zhuǎn)向滿(mǎn)足貧困群體更高層次的美好生活需要上，從主要關(guān)注農(nóng)村貧困轉(zhuǎn)移到統(tǒng)籌城鄉(xiāng)減貧一體化上來(lái)，從政府主導(dǎo)幫扶向提高貧困人口可持續(xù)生計(jì)能力轉(zhuǎn)變，由“扶貧”向“防貧”轉(zhuǎn)變。未來(lái)反貧困的重點(diǎn)將從解決“兩不愁三保障”的絕對(duì)貧困問(wèn)題轉(zhuǎn)向表現(xiàn)在收入、公共服務(wù)的不平等，以及教育、醫(yī)療服務(wù)、養(yǎng)老等社會(huì)保障的低水平方面的相對(duì)貧困問(wèn)題和多維貧困問(wèn)題[17-20]，這些新的變化迫切需要更多的前瞻性研究和探討。

（一）構(gòu)建相對(duì)多維貧困線，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)減貧一體化

2020年后，我國(guó)致貧和返貧的原因會(huì)更加多元化。2020年后新貧困標(biāo)準(zhǔn)的制定是估算貧困人口規(guī)模、特征和分布的前提[21]。相對(duì)貧困階段，宜按照農(nóng)村居民收入0.4～0.5的均值系數(shù)增設(shè)相對(duì)貧困線，作為衡量貧困的一把尺子[22]。中央政府可以根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)綜合發(fā)展水平，建立貧困線制度，制定相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)，即一個(gè)包含收入、教育、醫(yī)療、住房、食物以及個(gè)人護(hù)理等多指標(biāo)在內(nèi)的多維貧困量度標(biāo)準(zhǔn)，地方政府可以根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平作適當(dāng)調(diào)整。在相對(duì)貧困階段，要對(duì)不同程度的貧困進(jìn)行嚴(yán)格的數(shù)量化定義，區(qū)分開(kāi)“非貧”“近貧”“貧困”“赤貧”[23]。中央統(tǒng)籌貧困線與低保線有效銜接，細(xì)化申請(qǐng)?jiān)u定內(nèi)容，變兩套標(biāo)準(zhǔn)為一套標(biāo)準(zhǔn);構(gòu)建以市場(chǎng)化手段為主、行政手段為輔的農(nóng)村減貧和農(nóng)民增收長(zhǎng)效機(jī)制;集中救助職能，整合扶貧辦、民政部、衛(wèi)計(jì)委、教育部等多個(gè)部門(mén)貧困救助內(nèi)容，搭建統(tǒng)一的救助平臺(tái)，設(shè)置專(zhuān)門(mén)的扶貧開(kāi)發(fā)綜合管理部門(mén)，探索構(gòu)建符合中國(guó)國(guó)情的農(nóng)村減貧和城市減貧并重、全面統(tǒng)籌的城鄉(xiāng)貧困治理體系。

（二）實(shí)施貧困群體分類(lèi)精準(zhǔn)救助

“留守貧困人口”的脫貧問(wèn)題是扶貧工作的難點(diǎn)，健康和教育所體現(xiàn)的人力資本是影響收入水平的關(guān)鍵因素，對(duì)農(nóng)戶(hù)脫貧具有顯著作用[24]。2017年，我國(guó)17歲及以下青少年兒童貧困發(fā)生率為3.93%，60歲以上老人貧困發(fā)生率為4.3%[25]。應(yīng)構(gòu)建減貧的綜合保障體系，滿(mǎn)足貧困人口包括物質(zhì)、服務(wù)、護(hù)理、精神慰藉以及融入市場(chǎng)、社會(huì)參與的多方面、多層次的需要[26]。2020年后，貧困群體的致貧原因、貧困類(lèi)型都會(huì)發(fā)生變化，要根據(jù)這些變化實(shí)施分類(lèi)精準(zhǔn)救助。對(duì)于兒童貧困問(wèn)題，要關(guān)注義務(wù)教育，輟學(xué)保控，普及普通話，阻斷貧困代際傳遞;要注重兒童早期的發(fā)展教育、兒童學(xué)前教育潛能開(kāi)發(fā)，兒童早期（0～3歲、3～6歲）的營(yíng)養(yǎng)干預(yù)[27];等等。對(duì)于老年人貧困，要探索以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充、醫(yī)養(yǎng)相結(jié)合的養(yǎng)老服務(wù)體系，創(chuàng)新“互聯(lián)網(wǎng)+護(hù)理服務(wù)”模式，通過(guò)自治、法治、德治多措并舉，解決脫貧和養(yǎng)老問(wèn)題。殘疾人和重癥病人則可以通過(guò)制度化的社會(huì)保障政策（最低生活保障、大病保險(xiǎn)等）來(lái)兜底，構(gòu)建以家庭為本的殘疾人和重癥病人社會(huì)福利制度[28]，依托和整合現(xiàn)有公共服務(wù)設(shè)施開(kāi)展集中照護(hù)服務(wù)，鼓勵(lì)社會(huì)力量參與貧困重度殘疾人照護(hù)服務(wù)，積極創(chuàng)新健康扶貧模式?，F(xiàn)今我國(guó)更多的是現(xiàn)金救助形式，以后對(duì)于特殊人群可以設(shè)計(jì)代金券的形式進(jìn)行救助，如兒童的食物券，兒童、老年人與殘疾人的營(yíng)養(yǎng)補(bǔ)助券等。

要關(guān)注新出現(xiàn)的農(nóng)民工貧困問(wèn)題。Asian Development Bank運(yùn)用中國(guó)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)估算出2004年中國(guó)農(nóng)民工收入貧困發(fā)生率為5.2%，消費(fèi)貧困發(fā)生率為52.3%[29]。蔣南平等根據(jù)CFPS數(shù)據(jù)測(cè)算出2014年中國(guó)農(nóng)民工整體貧困發(fā)生率為6.8%，農(nóng)民工貧困狀態(tài)處于波動(dòng)之中，返貧是主要原因[30]。如果依據(jù)世界銀行每天消費(fèi)3.1美元進(jìn)行測(cè)算，中國(guó)農(nóng)民工收入貧困發(fā)生率為2.07%，消費(fèi)貧困發(fā)生率為12.3%[31]。農(nóng)民工多維貧困主要受其教育維度的影響，為此，應(yīng)加大對(duì)農(nóng)民工的職業(yè)技能教育培訓(xùn)，完善農(nóng)民工市民化配套措施[32]，積極調(diào)整完善社會(huì)政策， 切實(shí)消除人文貧困[33]。

（三）加強(qiáng)鄉(xiāng)村振興與精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略的有效銜接

精準(zhǔn)扶貧是鄉(xiāng)村振興的前提和基礎(chǔ)，是首要任務(wù);鄉(xiāng)村振興為精準(zhǔn)扶貧提供長(zhǎng)效內(nèi)生動(dòng)力，是深化和保障。從鄉(xiāng)村振興五大目標(biāo)任務(wù)來(lái)看，應(yīng)著力體制機(jī)制統(tǒng)籌落實(shí)、鼓勵(lì)產(chǎn)業(yè)多元發(fā)展、積極培育鄉(xiāng)村振興主體意識(shí)[34]，做好政策銜接，定方案，重落實(shí)。產(chǎn)業(yè)興旺與產(chǎn)業(yè)扶貧高度契合，應(yīng)積極探索小農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)方式，盤(pán)活貧困戶(hù)資產(chǎn)，增加其資產(chǎn)性收益;加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高公共服務(wù)便捷度，深入推進(jìn)農(nóng)村人居環(huán)境整治，實(shí)現(xiàn)生態(tài)宜居，提高貧困戶(hù)脫貧滿(mǎn)意度;培育貧困戶(hù)主體意識(shí)，通過(guò)鄉(xiāng)規(guī)民約培育貧困戶(hù)內(nèi)生動(dòng)力，緩解精神貧困，倡導(dǎo)文明鄉(xiāng)風(fēng)，改變不文明的婚嫁陋習(xí)，抵制大操大辦和天價(jià)彩禮，警惕因婚致貧和因婚返貧現(xiàn)象;構(gòu)建自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，規(guī)范貧困戶(hù)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制;加強(qiáng)農(nóng)村“三產(chǎn)融合”，延長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈，拓寬貧困戶(hù)增收渠道，努力實(shí)現(xiàn)貧困戶(hù)生活富裕與精神富足。對(duì)于貧困地區(qū)來(lái)說(shuō)，脫貧攻堅(jiān)為鄉(xiāng)村振興打牢基礎(chǔ)，屬微觀施策;鄉(xiāng)村振興是鞏固脫貧攻堅(jiān)的良方，全方位考慮和解決貧困人口在脫貧后的各種需求，屬整體規(guī)劃。兩者相輔相成，能更好地促進(jìn)貧困地區(qū)和貧困人口長(zhǎng)效脫貧。

（四）關(guān)注非貧低收入戶(hù)和返貧戶(hù)，設(shè)立防貧返貧基金

對(duì)于生態(tài)脆弱、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后、基層組織功能弱化、自然災(zāi)害多發(fā)的貧困地區(qū)，貧困瞄準(zhǔn)需要采取更有效的措施關(guān)注貧困邊緣低收入戶(hù)與返貧戶(hù)，脫貧摘帽重在非貧困戶(hù)不致貧、脫貧戶(hù)不返貧。要積極發(fā)揮保險(xiǎn)在扶貧開(kāi)發(fā)中的作用，創(chuàng)新保險(xiǎn)品種，開(kāi)發(fā)適合非貧低收入戶(hù)和返貧戶(hù)的防貧返貧保險(xiǎn);對(duì)脫貧戶(hù)設(shè)立返貧防貧保險(xiǎn)基金，以國(guó)家現(xiàn)行農(nóng)村扶貧標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)，設(shè)置防貧監(jiān)測(cè)線和防貧保障線，以保險(xiǎn)形式來(lái)保證其生活和生產(chǎn)。例如邯鄲市把家庭年人均可支配收入以國(guó)家現(xiàn)行農(nóng)村扶貧標(biāo)準(zhǔn)的1.5倍為限，低于1.5倍的人納入防貧范圍，針對(duì)因病、因殘、因?qū)W、因?yàn)?zāi)等致貧返貧設(shè)置防貧監(jiān)測(cè)線和防貧保障線，以“大數(shù)據(jù)”為基礎(chǔ)，當(dāng)納入檢測(cè)范圍的對(duì)象可能發(fā)生致貧返貧時(shí)，政府購(gòu)買(mǎi)“第三方”服務(wù)，借助保險(xiǎn)公司專(zhuān)業(yè)化手段，對(duì)可能的致貧返貧人群入戶(hù)勘察核算，對(duì)于超出救助標(biāo)準(zhǔn)的自付費(fèi)用給予分段按比例實(shí)施救助，防貧效果顯著。除此之外，還要繼續(xù)完善政府、市場(chǎng)、社會(huì)多元參與的大扶貧開(kāi)發(fā)格局，引導(dǎo)市場(chǎng)、社會(huì)積極參與防貧返貧活動(dòng)。

（五）解決好部分貧困群眾內(nèi)生動(dòng)力不足的問(wèn)題

解決貧困問(wèn)題的關(guān)鍵是發(fā)揮個(gè)體的主體性和主動(dòng)性[35]，增強(qiáng)貧困人口自我發(fā)展能力是實(shí)現(xiàn)減貧可持續(xù)的重點(diǎn)。應(yīng)建立穩(wěn)定脫貧長(zhǎng)效機(jī)制，注重扶貧同扶德、扶志、扶智相結(jié)合[36]，除此之外，還要“扶技”。通過(guò)“扶德”，開(kāi)展感恩、自強(qiáng)、誠(chéng)信主題教育，樹(shù)立典型示范，講好脫貧故事，教育引導(dǎo)貧困戶(hù)摒棄安貧守貧觀念，樹(shù)立自強(qiáng)不息、誠(chéng)實(shí)守信、自強(qiáng)脫貧的思想觀念和感恩意識(shí)，把心思和行動(dòng)用在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、家庭增收致富上，積極依靠雙手和勤勞實(shí)現(xiàn)致富奔小康，使其“想脫貧”。通過(guò)“扶志”，增強(qiáng)貧困戶(hù)脫貧的信心和決心，引導(dǎo)貧困人口樹(shù)立“我要脫貧”的主體意識(shí)，建立貧困戶(hù)貧困等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，完善扶貧資源分配，使貧困戶(hù)貧困程度與資源分配成正比，破解貧困戶(hù)“不愿脫貧”“等靠要”的思維，使貧困戶(hù)自我認(rèn)識(shí)到位，使其“要脫貧”。通過(guò)“扶智”，幫助和指導(dǎo)貧困群眾提升脫貧致富的綜合素質(zhì)，提高貧困戶(hù)自我組織、自我發(fā)展能力，增強(qiáng)造血功能，增強(qiáng)內(nèi)生動(dòng)力和發(fā)展活力，使其“能脫貧”。通過(guò)“扶技”，積極開(kāi)發(fā)貧困人口的人力資源，鼓勵(lì)其就業(yè);將貧困戶(hù)技能培訓(xùn)等情況與物質(zhì)幫扶掛鉤，激勵(lì)貧困戶(hù)自主參加培訓(xùn)，通過(guò)“合作社（企業(yè)）+”等產(chǎn)業(yè)幫扶模式，將貧困戶(hù)、市場(chǎng)、企業(yè)聯(lián)結(jié)成穩(wěn)定的產(chǎn)銷(xiāo)關(guān)系，改變貧困戶(hù)心中不敢脫貧的包袱，使其“會(huì)脫貧”。

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