法治視域下信訪與法律的關(guān)系研究

摘要：信訪、行政復(fù)議、行政訴訟在公民權(quán)利救濟方面，具有某種較強的制度選擇關(guān)系。但在實際生活中，人們“信訪不信法”、“親信疏法”的做法對法治體系建設(shè)造成了嚴重的消極影響，不容忽視。因此，我們要加強信訪與法律的互動銜接，重新定位信訪制度功能，深化司法制度改革，加強法律權(quán)威，相輔相成，共同推動社會治理。

關(guān)鍵詞：法治建設(shè);信訪;行政復(fù)議;行政訴訟

一、引言

新時期下，隨著社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型及國際形勢緊張局面的出現(xiàn)，我國社會矛盾也愈加激烈，愈加錯綜復(fù)雜。面對大量的社會矛盾糾紛，民眾往往更傾向于“親訪疏法”的解決機制，“信訪不信法”成為大多數(shù)人的共識。信訪制度本是行政救濟、司法救濟之外的輔助政制（郭松民，2004），但從實際來看，信訪已成為大多數(shù)維權(quán)案件的優(yōu)先選擇，甚至有壓過司法救濟的苗頭?！多l(xiāng)土中國》提到，在鄉(xiāng)土文化的長期影響下，人民普遍具有“厭訟”心理，而認為信訪是更加簡捷、高效、溫和的權(quán)力救濟手段（葉笑云、閻巧玲，2008）。 此外，傳統(tǒng)人治觀念、“青天”思想的深遠影響，當(dāng)事人法律素質(zhì)亟待提升等，均是信訪救濟先于司法救濟的客觀原因。

二、法治視域下信訪與法律的關(guān)系

（一）信訪制度與行政復(fù)議

信訪與行政復(fù)議均可作為行政爭議的糾紛解決機制，但二者之間也具有明顯區(qū)別。第一，從制度屬性來看。信訪制度更偏于政治考量。信訪制度一經(jīng)誕生，就承擔(dān)著維護社會穩(wěn)定、聯(lián)系人民群眾的重任。第二，從執(zhí)行標準來看。信訪制度較于行政復(fù)議嚴格的執(zhí)行標準而言，人治色彩更加濃厚。即使處理同一個信訪案件，不同的部門、工作人員也可能會做出不一樣的處理結(jié)果。第三，從法律地位來看。凡是依法被行政復(fù)議渠道吸納解決的案件，就排除在信訪受理事項范圍之外。換句話說，行政復(fù)議的法律地位遠高于信訪制度。第四，從適用范圍來看。11種具體的行政行為被歸于我國行政復(fù)議的受理渠道。相比而言，信訪事項的受理范圍更為廣泛，除信訪條例規(guī)定的排除事項以外，其他行政機關(guān)極其工作人員的職務(wù)行為均屬于信訪受理的事項范圍。從法律制度的規(guī)范來看，信訪是排除司法手段適用之后的救濟選擇。但根據(jù)2013年全國人大常委會的一次社會調(diào)研來看，大概2/3的調(diào)查對象從未使用或者不了解行政復(fù)議制度，余下1/3的受訪者由于擔(dān)心行政復(fù)議過程中可能產(chǎn)生“官官相護”、“徇私舞弊”現(xiàn)象而對其缺乏信任。

（二）信訪制度與行政訴訟

在當(dāng)代社會，信訪制度發(fā)揮著公民權(quán)利救濟與公民政治參與兩大方面的重要作用。涉及權(quán)利救濟的信訪案件，與現(xiàn)有的司法體系高度重疊。許多行政訴訟事項也可以通過人民信訪渠道予以解決，這就容易導(dǎo)致兩種權(quán)利救濟手段沖突，造成“雙軌并行”的局面（楊小軍，2016）。由于行政訴訟時間周期長、金錢成本高、程序設(shè)置繁瑣等制度缺陷，信訪救濟應(yīng)用更為頻繁。行政訴訟是我國法律體系的重要組成部分，其運行機制遵循著嚴格的程序限制。根據(jù)案件內(nèi)容和難易程度，行政訴訟通常會采取不同的適用程序。按照時間長短來看，完成簡易程序、普通程序、二審程序的全部過程，至少分別需要一個月、三個月、六個月的時間長度。如果再加上中止審理、鑒定、調(diào)解的時間，一個訴訟案件拖個一兩年也是十分常見的（武飛，2013）。在處理效率方面，信訪相比于行政訴訟更具優(yōu)勢。對于問題簡單、事實認定清晰的案件能夠當(dāng)場辦結(jié)的就當(dāng)場辦結(jié);不能夠當(dāng)場辦結(jié)的，應(yīng)當(dāng)予以登記，并在受理之日起的兩個月內(nèi)辦結(jié);對于問題重大或者情況復(fù)雜的信訪問題，延長辦理期限不超過30天。而且，領(lǐng)導(dǎo)定期約訪接訪、網(wǎng)上信訪、領(lǐng)導(dǎo)包案化解、信訪督查等制度客觀上加速了信訪案件辦理，很多情況下都能夠在期限屆滿之前完成辦理。

但信訪制度的廣泛適用可能會削弱我國的司法權(quán)威。二者分屬于政治體制與司法體系，但面對同一個利益訴求或同一類訴求，行政訴訟與信訪均可予以處理。制度并行，必然會產(chǎn)生“制度選擇”和“制度滲透”。但從具體實踐來看，信訪滲透到訟訴制度的情況更為普遍，而較少有訴訟制度滲透到信訪之中。

三、加強信訪與法律的互動銜接

（一）重新定位信訪制度的功能

從前述的分析來看，信訪對法治建設(shè)的消極影響不容忽視，弱化甚至是取消信訪制度的呼聲甚囂塵上。但筆者認為：“存在即合理”，信訪作為一項極具中國特色的制度，在維護群眾利益、解決社會矛盾、維系社會穩(wěn)定方面長期發(fā)揮著重要作用。片面盲目地取消信訪并不現(xiàn)實，也并不合理。信訪制度未來改革的方向在于如何對其功能進行準確定位，減少“越位”、“錯位”。學(xué)者于建嶸（2004）提出，信訪制度應(yīng)該回歸為公民政治參與的手段，淡化社會權(quán)利救濟的功能，以此來保障司法體系的權(quán)威。

（二）深化司法制度改革，加強法律權(quán)威

當(dāng)前“信訪不信法”現(xiàn)象普遍存在的根本原因在于司法制度無法真正解決好群眾的利益訴求。因此，新時期下，我們要繼續(xù)深化、推進司法制度改革，讓司法發(fā)揮主導(dǎo)作用。一方面，要加強司法機構(gòu)獨立性，防止行政化、地方化滲透。優(yōu)化司法機構(gòu)隊伍，大大提升法官、律師的專業(yè)程度。另一方面，要加強立法，填補上法律與實際社會生活之間的制度空隙，重視法律制度的實際可操作性。

（三）明確規(guī)定信訪和法律的銜接標準

在糾紛解決方面，信訪常常作為行政復(fù)議、行政訴訟的補充性制度，彌補法律救濟缺乏的實體正義。對于畏懼法律、不了解法律的行政相對人而言，是一個必要的訴求表達媒介。但為了避免信訪和法律適用的無序現(xiàn)象、節(jié)省行政成本、提高行政效率、保障司法終局效力，我們應(yīng)該明確規(guī)定信訪和法律的銜接標準。一方面，要從法律層面，明確劃分信訪、行政復(fù)議、行政訴訟等各自的受案范圍。適當(dāng)擴大行政復(fù)議、行政訴訟窗口，使大部分行政救濟案件能夠納入其中依法解決。改變“信訪是個筐，什么都往里裝”的局面，將信訪受案范圍限定于政治參與中的權(quán)力監(jiān)督。另一方面，明確法律的前置性功能，凡是依法應(yīng)該導(dǎo)入行政復(fù)議、行政訴訟程序的案件，信訪部門一概不予受理。同時，對已經(jīng)產(chǎn)生終局效力的司法案件，信訪部門也一律不重復(fù)受理。

四、結(jié)語

信訪是中國傳統(tǒng)社會中百姓請愿、伸冤、進京告狀等利益申訴形式在現(xiàn)代社會的縮影，是正式法律制度的替代物（Carl F.Minzner，2006）。與法律相比，信訪更具中國特色，且更符合我國鄉(xiāng)土社會的特性。此外，從國家政策的達成來看，信訪制度高效、便捷的特征減少了行政成本，符合“簡約主義”的治理方式（黃宗智，2008）。但在實際生活中，“信訪不信法”、“親信疏法”對法治體系建設(shè)造成了嚴重的消極影響，不容忽視。因此，在未來信訪制度改革中，要加強信訪與法律的互動銜接，在重新定位信訪制度功能的同時，深化司法制度改革，加強法律權(quán)威。發(fā)揮好信訪、行政復(fù)議、行政訴訟的各自優(yōu)勢，共同推動“依法行政、依法治國”格局的早日實現(xiàn)。

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作者簡介：

徐張歡（1995.10-）女，漢，籍貫：四川，學(xué)歷：在讀碩士研究生，單位：中南財經(jīng)政法大學(xué)，研究方向：基層治理與政府創(chuàng)新