基于整體治理視角高校內(nèi)部控制評價探究

劉洋

摘要：內(nèi)部控制作為內(nèi)部反腐的重要制度安排，近年來逐漸受到關(guān)注。這既反映了廉政建設(shè)工程所表達的時代訴求，又有利于進一步促進公共資源優(yōu)化配置?？紤]高校建設(shè)的特殊地位，本文基于整體治理視角，發(fā)現(xiàn)當前高校內(nèi)部控制評價體系呈現(xiàn)評價模式、評價指標、評價主體、評價結(jié)果裂痕式發(fā)展的窘境。建議轉(zhuǎn)變治理理念，降低信息不對稱，打造全過程、全方位的立體式評價體系，促進高校內(nèi)部控制良性運行。

關(guān)鍵詞：整體治理;高校;內(nèi)控評價;信息溝通

行政事業(yè)單位作為社會運行的重要元素，與國家整體治理水平息息相關(guān)。自2010年以來，我國逐步出臺有關(guān)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的規(guī)范條例。考慮到高校的特殊地位，為指導(dǎo)高校內(nèi)部控制實踐工作，教育部印發(fā)了《教育部直屬高校經(jīng)濟活動內(nèi)部控制指南（試行）》并要求所轄各高校每年報送內(nèi)部控制自評報告。隨著教育體制改革穩(wěn)步推進以及高校建設(shè)蓬勃發(fā)展，辦學經(jīng)費來源的多元化和增長的規(guī)?；?，對高校內(nèi)部控制體系評價體系建立與健全的需求愈發(fā)迫切。

一、高效內(nèi)部控制評價的研究現(xiàn)狀

學術(shù)界關(guān)于高校內(nèi)部控制評價的研究較為豐富。我國第一篇高校內(nèi)部控制相關(guān)的核心期刊論文發(fā)表于1994 年。其后，王衛(wèi)星（2008）從高校內(nèi)部控制要素入手豐富高校內(nèi)部控制評價指標體系，提出將模糊綜合評價模型作為評價高校內(nèi)部控制狀況的工具[1];學者陸文斌（2014）借鑒《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》，探索了高校內(nèi)部控制評價體系的原則和方法[2];劉威（2016）提出將模糊綜合評價模型分別運用到高校內(nèi)部控制評價的財務(wù)層面與業(yè)務(wù)層面[3]。然而現(xiàn)有研究大多停留于基礎(chǔ)評價層次，沒有延伸到對高校整體評價結(jié)果的分析格局，割裂了評價模式、評價指標、評價主體和評價結(jié)果的系統(tǒng)性與內(nèi)在統(tǒng)一性。

二、整體治理視角下高效內(nèi)部控制評價的突出問題

（一）評價模式

評價目標不全面。內(nèi)部控制評價的目標為控制的有效性，涵蓋了設(shè)計、執(zhí)行、評價、整改等動態(tài)環(huán)節(jié)。高校內(nèi)部控制評價的重點目標是檢查是否開展了內(nèi)部控制，相應(yīng)制度是否建立，現(xiàn)階段我國高校內(nèi)部控制處于初步建設(shè)階段，控制環(huán)境薄弱，尚未形成全面系統(tǒng)的內(nèi)部控制評價體系。設(shè)計是內(nèi)部控制評價的基礎(chǔ)性環(huán)節(jié)，只有通過內(nèi)部控制評價，發(fā)現(xiàn)建設(shè)和執(zhí)行中存在的缺陷，才能以評促建，促進內(nèi)部控制評價體系不斷向好發(fā)展[4]。

（二）評價主體

評價主體不全面。首先，高校內(nèi)部控制評價涉及的主體是外部政府和注冊會計師以及內(nèi)部高校。政府作為監(jiān)管者，為避免代理人的道德風險與逆向選擇問題建立和評價內(nèi)部控制制度。注冊會計師基于受托責任，對財務(wù)報告相關(guān)內(nèi)部控制的有效性做出評價。高校內(nèi)部為保證管理效率、效果目標的實現(xiàn)做出內(nèi)部控制自我評價。形成了以政府部門為主導(dǎo)，注冊會計師和高校協(xié)同推進的監(jiān)督體系。而在此過程中，各高校以應(yīng)付檢查的心態(tài)每年報送內(nèi)部控制自評報告，主動參與意識不強，很少主動落實評價工作。其次，從高校內(nèi)部來看，內(nèi)部控制評價涉及的主體是內(nèi)部決策機構(gòu)，教師通常更了解學校的教學科研情況，評價的內(nèi)容更具高校特色，卻缺少應(yīng)有的話語權(quán)。

（三）評價指標

評價指標不健全。一方面，內(nèi)部控制指標缺乏針對性?，F(xiàn)有的高校內(nèi)部控制評價指標沒有突出教學和科研等高校主業(yè)，似乎除了財務(wù)、國資、基建以外，其他部門不涉及內(nèi)部控制，不僅難以調(diào)動全員參與的積極性，也無法展現(xiàn)高校特色。另一方面，重要指標不具備。內(nèi)部控制的目標已從查錯防弊發(fā)展到全面管理控制。從戰(zhàn)略和全局的高度出發(fā)來定位內(nèi)部控制目標成為大勢所趨。高校被賦予明確的培養(yǎng)人才、科學研究和服務(wù)社會的職能，架起了人才和社會對接的橋梁。而目前高校內(nèi)部控制評價指標傾向于短期管理，對財務(wù)指標的關(guān)注度較高，卻較少考慮其長遠發(fā)展的方向。高校只有從頂層設(shè)計的角度確定自身內(nèi)部控制建設(shè)的目標，制定長遠的戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃，才能逐步提升軟實力，實現(xiàn)內(nèi)涵式發(fā)展。

（四）評價結(jié)果

評價結(jié)果不健全。第一，評價結(jié)果不客觀?，F(xiàn)階段我國高校對內(nèi)部控制評價內(nèi)容仍然較為模糊，一些內(nèi)部管理者只是為了順應(yīng)上級部門指導(dǎo)而開展內(nèi)部控制評價，缺乏對內(nèi)部評價體系、方法等的有效認識，常常會出現(xiàn)內(nèi)部控制建設(shè)情況較差，自評分數(shù)很高的現(xiàn)象，評價不夠理性。第二，評價結(jié)果應(yīng)用不足。缺乏相應(yīng)的績效評價指標體系，評價結(jié)果沒有與相關(guān)部門的工作業(yè)績評價、職位晉升和薪酬待遇實時對接，造成內(nèi)部控制評價和應(yīng)用“兩張皮”[5]。評價結(jié)果對于整改計劃而言，似乎并沒有起到引導(dǎo)其改正的效果。第三，評價結(jié)果可比性不足。高校內(nèi)部審計缺乏較強的獨立性，沒有有效的監(jiān)督措施，自評結(jié)果隨意性較高，難于在各高校間比較，從而上級部門無法有效掌握宏觀情況，弱化了監(jiān)督實效。

三、高校內(nèi)部控制評價體系缺陷的成因分析

整體治理理念認為相關(guān)主體基于價值維度探索自身行為，自我改革，溝通共享，形成治理合力，有效回應(yīng)利益和價值的多元化導(dǎo)致的沖突，發(fā)揮各個治理主體的主動性和創(chuàng)造性，實現(xiàn)整體績效[6]。然而現(xiàn)有高校內(nèi)部控制評價體系的發(fā)展背離了整體治理模式，由于治理理念的偏頗，自我意識、專斷意識、本位意識被放大，并且有的高校一把手、管理層對內(nèi)部控制的實質(zhì)還沒有深入、透徹的理解，導(dǎo)致高校全校內(nèi)部控制意識不佳，從而認為內(nèi)控管理只是財務(wù)部門的事情，只重視財務(wù)預(yù)算管理和會計內(nèi)部控制。造成高校內(nèi)部控制評價的信息孤島現(xiàn)象嚴重，信息的碎片化與裂解化阻礙了相關(guān)責任機制之間及其與信息系統(tǒng)的整合、協(xié)同、合作。逐級式的信息反饋和信息傳達不可避免的帶有人為干預(yù)的色彩，信息誤差引發(fā)了信息溝通不暢、反饋失真等難題。故而學校的高層領(lǐng)導(dǎo)難以有效捕捉到各項真實情況，極易影響宏觀決策。降低管理水平。信息不對稱是矛盾的潛在原因，所導(dǎo)致的整體治理理念的缺失阻礙內(nèi)部控制評價體系發(fā)揮績效是深層原因，表現(xiàn)為評價環(huán)節(jié)的脫離使得建立與執(zhí)行分體;評價主體的分散使得內(nèi)部主體缺少應(yīng)有的自主性;評價指標的短視使得高校發(fā)展局限于固有的模式;評價結(jié)果的不到位使得評價成為一項“面子工程”（見圖1）。

圖1 整體視角下高校內(nèi)部控制評價缺陷

四、高校內(nèi)部控制評價的優(yōu)化措施

（一）提高高校的主動披露意識

調(diào)動高校執(zhí)行內(nèi)部控制自我評價體系的主觀能動性。高校應(yīng)當主動開展內(nèi)部控制評價并制定自我評估報告，不將其看作一種外部硬性約束，而是憑借內(nèi)部自評報告作為提高運營管理的有力抓手之一。此外，推進財務(wù)管理信息化建設(shè)，加強各業(yè)務(wù)系統(tǒng)之間信息的互聯(lián)互通，提高學校財務(wù)管理信息化水平。通過校園網(wǎng)等網(wǎng)絡(luò)信息公布平臺，提高信息的開放性和透明性，將內(nèi)部控制評價年度報告等各項信息向廣大師生公開，使師生有效掌握高校運行及發(fā)展狀況，打通信息壁壘，有效建立內(nèi)外部的溝通渠道，廣開言路來探索提高高校運營的方式方法，以此形成監(jiān)督合力。

（二）推動評價結(jié)果應(yīng)用

建立健全評價結(jié)果公開機制和獎懲機制以保證應(yīng)用和整改效力。通過對高校的內(nèi)部控制評價建設(shè)情況的了解，對控制效果較好的高校給予撥款政策傾斜，對控制效果較差的高校予以相應(yīng)懲罰，并重點跟蹤其整改情況[7]，避免陷入評而不該、屢評屢犯的怪圈，進而提升高校的參與意識和主觀能動性。促使其自覺遵守相應(yīng)的規(guī)章制度，規(guī)范用權(quán)，警惕經(jīng)濟犯罪。在學校內(nèi)部，對于執(zhí)行情況較好的部門人員給予相應(yīng)的物質(zhì)獎勵，在評級、升職、加薪時優(yōu)先考慮，帶動全體成員主動落實，營造人人監(jiān)督、人人受益的良好氛圍。

（三）打造高素質(zhì)的內(nèi)部審計隊伍

高校內(nèi)部控制是一項有效的內(nèi)部審計手段，高校內(nèi)部審計人員或紀檢監(jiān)察人員在評價過程中扮演著重要角色。因此，應(yīng)加強對高校內(nèi)部審計人員的能力培訓(xùn)，更新工作理念，牢記績效意識，全面掌握內(nèi)部控制的全部流程環(huán)節(jié)，增強專業(yè)勝任能力，提高工作的獨立性，培養(yǎng)其敢說實話，敢提建議的意識，打造一支能力過硬、素質(zhì)過硬的審計鐵軍隊伍，提升高校自我評價的專業(yè)性和可信賴性。依法設(shè)權(quán)、規(guī)范行權(quán)、監(jiān)督用權(quán)，筑起高校內(nèi)部反腐的制度高墻。

（四）突出高校自身的辦學特色

閱讀高校內(nèi)部控制評價報告是社會了解高校的一大途徑，也是對高校能力的評估一大依據(jù)?，F(xiàn)出具的自評報告多是給定模板的補充，理解范圍僅限于專業(yè)人士。對于非專業(yè)人士而言，由于固有的知識水平的限制，不能很好地掌握主要內(nèi)容，也就難以在較短的時間內(nèi)通過一份報告熟悉高校的內(nèi)部控制情況。因此，高校應(yīng)在報告中既遵守官方的剛性規(guī)定，又能考慮到眾多讀者的實際情況，發(fā)表柔性化的自評報告。同時結(jié)合自身的辦學特色，不是延續(xù)歷年的報告內(nèi)容進行簡單地增減，而是結(jié)合本年實際情況，指明戰(zhàn)略發(fā)展方向，體現(xiàn)時新性與獨特性。

參考文獻：

[1]王衛(wèi)星，趙剛.高校內(nèi)部控制評價指標體系的構(gòu)建與應(yīng)用[J].審計與經(jīng)濟研究，2008，23（06）：93-97.

[2]陸文斌，顏端陽，吳杰.高校內(nèi)部控制評價體系構(gòu)建問題探討[J].會計之友，2014（09）：82-85.

[3]劉威.基于模糊綜合評價的高校財務(wù)內(nèi)控評價研究[J].會計之友，2016（07）：119-122.

[4]張凌燕，江林.關(guān)于高校內(nèi)部控制評價體系的思考[J].中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)會計，2019（01）：205-207.

[5]吳夏夢.高校內(nèi)部控制有效性評價[J].市場研究，2019（02）：68-69.

[6]謝微.整體性治理的核心思想與應(yīng)用機制研究[D].吉林大學，2018.

[7]曹文明，劉大尚，高波，何學紅.高校內(nèi)部控制主要問題分析及其有效性評價研究[J].經(jīng)濟師，2019（01）：171-174.