陳朋

摘要：如何對(duì)地方官員實(shí)施有效激勵(lì)，促使其致力于實(shí)現(xiàn)國家和地區(qū)的良善治理，是當(dāng)前在應(yīng)對(duì)“為官不為”等突出問題過程中必須妥善解決的重要問題。從政策制定的預(yù)期看，容錯(cuò)機(jī)制被寄希望于釋放激勵(lì)效能，鼓勵(lì)官員以更積極的態(tài)度參與公共事務(wù)治理。但是，容錯(cuò)機(jī)制本身與其激勵(lì)效果之間并不存在直線性的對(duì)應(yīng)關(guān)系。容錯(cuò)機(jī)制能否得以應(yīng)用并釋放出相應(yīng)的激勵(lì)效能，同“容錯(cuò)”與“問責(zé)”之間能否實(shí)現(xiàn)合理均衡、容錯(cuò)政策本身的清晰度和程序的規(guī)范度、上級(jí)部門對(duì)裁定結(jié)果的認(rèn)可態(tài)度、主政者的理解認(rèn)知及政策標(biāo)準(zhǔn)的合理拿捏等因素密切相關(guān)。雖然容錯(cuò)機(jī)制確有必要，但終究是補(bǔ)救措施。因此，應(yīng)盡可能減少容錯(cuò)機(jī)制的使用頻率。在減少失誤的情況下同步推進(jìn)容錯(cuò)，才能更好激發(fā)激勵(lì)之效能。

關(guān)鍵詞：容錯(cuò);激勵(lì);問責(zé);效能;治理

中圖分類號(hào)：D60 ? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? ?文章編號(hào)：1001-862X（2019）04-0070-007

容錯(cuò)本身是信息技術(shù)領(lǐng)域的專業(yè)術(shù)語，原意指“盡管發(fā)生一個(gè)或若干個(gè)故障，程序或系統(tǒng)仍能正確執(zhí)行其功能的稱謂。它往往包括三方面的功能。第一是約束故障，防止故障影響繼續(xù)擴(kuò)大;第二是檢測故障;第三是恢復(fù)系統(tǒng)”[1]。在信息系統(tǒng)中，容錯(cuò)能力往往被視作衡量其整體效能的重要參考指標(biāo)。政治系統(tǒng)同樣如此，其有效運(yùn)行亦是在不斷試錯(cuò)中實(shí)現(xiàn)的。這就意味著一個(gè)富有韌性的政治系統(tǒng)，必須蘊(yùn)含著科學(xué)合理的容錯(cuò)機(jī)制。近年來，中國共產(chǎn)黨著眼于整個(gè)政治系統(tǒng)的效能提升，尤其是調(diào)整和糾偏官僚系統(tǒng)出現(xiàn)的“不作為”等問題，將“建立容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制”作為激發(fā)改革發(fā)展?jié)撃芎驼喒倭畔到y(tǒng)不良作風(fēng)的重要抓手。2018年5月，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步激勵(lì)廣大干部新時(shí)代新?lián)?dāng)新作為的意見》，對(duì)激勵(lì)廣大干部擔(dān)當(dāng)作為提出明確要求。這既給地方政府作出相應(yīng)探索提供了頂層設(shè)計(jì)和宏觀指導(dǎo)，同時(shí)也以“倒逼”的形式強(qiáng)有力地推動(dòng)了地方政府作出努力探索。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，目前已有上海、浙江、江蘇、陜西、廣東、四川、安徽等地在省級(jí)層面出臺(tái)相應(yīng)政策文本，市級(jí)層面出臺(tái)的相應(yīng)文件更不勝枚舉。

從公共政策的角度看，出臺(tái)任何一項(xiàng)政策的主要目的在于解決相應(yīng)問題。容錯(cuò)機(jī)制自然同理，其根本指向在于釋放相應(yīng)的激勵(lì)效能，激發(fā)官僚系統(tǒng)干事創(chuàng)業(yè)的“精氣神”。這是分析容錯(cuò)機(jī)制時(shí)理應(yīng)把握的基準(zhǔn)點(diǎn)。遺憾的是，當(dāng)前相關(guān)研究主要集中在解析容錯(cuò)機(jī)制基本內(nèi)涵、價(jià)值取向、不同文本比較、建構(gòu)路徑等層面。這些研究確實(shí)有助于深化人們對(duì)容錯(cuò)機(jī)制的理解，但是對(duì)容錯(cuò)機(jī)制的微觀運(yùn)行情況和實(shí)際效能并不甚清楚。事實(shí)上，在宏觀政策指向已非常清晰和地方實(shí)踐探索已全面推進(jìn)的當(dāng)前，亟須深入思考的重點(diǎn)問題應(yīng)是：現(xiàn)實(shí)中這一機(jī)制所發(fā)揮的激勵(lì)作用如何？其激勵(lì)效能的發(fā)揮到底受哪些因素影響？

一、容錯(cuò)機(jī)制的生成背景及理論預(yù)設(shè)

（一）容錯(cuò)機(jī)制的生成背景

世界上的任何事物都有其原因和內(nèi)在關(guān)聯(lián)。恩格斯早在170多年前就提出：“相互作用是事物的真正的終極原因?！挥袕倪@種普遍的相互作用出發(fā)，我們才能認(rèn)識(shí)現(xiàn)實(shí)的因果關(guān)系?！盵2]482容錯(cuò)機(jī)制的形成亦是多重因素共同推動(dòng)的結(jié)果，有其深刻的現(xiàn)實(shí)背景，總體上看，主要基于兩個(gè)方面的考慮。

一是對(duì)最大限度凝聚改革正能量的現(xiàn)實(shí)考慮。改革是推動(dòng)一個(gè)政治共同體或社會(huì)系統(tǒng)謀求發(fā)展的重要?jiǎng)恿?。相較于革命以極端的方式推翻原有政權(quán)以求改變現(xiàn)狀，改革則是在現(xiàn)有體制內(nèi)謀求漸進(jìn)式的變革。因而，它具有深厚的社會(huì)基礎(chǔ)。對(duì)于當(dāng)代中國而言，改革是近40年來的重大核心主題。通過改革，中國人民擺脫了挨餓、跨越了溫飽、實(shí)現(xiàn)了小康。社會(huì)生產(chǎn)力得到極大提高，社會(huì)主義制度優(yōu)越性得以充分顯示?？梢哉f，40年改革歷程讓中國發(fā)生了歷史性變化。歷史和實(shí)踐已經(jīng)證明，改革開放是決定當(dāng)代中國命運(yùn)的關(guān)鍵一招，也是決定實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的關(guān)鍵一招。然而，改革的進(jìn)程難免遇到一些挑戰(zhàn)和困難。由于矛盾雙方的力量對(duì)比和此消彼長的不平衡性以及改革進(jìn)程自身的不確定性，不可避免導(dǎo)致改革會(huì)此起彼伏、迂回曲折。更何況，當(dāng)前的改革逐漸進(jìn)入“深水區(qū)”，好吃的“肉”都吃掉了，剩下的都是難啃的“硬骨頭”。在這種情況下，必須激發(fā)、凝聚所有有助于推動(dòng)改革發(fā)展的力量。然而，一方面改革進(jìn)程本身具有一定程度的復(fù)雜性和不確定性，另一方面人們的認(rèn)識(shí)能力具有一定程度的有限性，“會(huì)在實(shí)踐上和理論上出差錯(cuò)，從歪曲的、片面的、錯(cuò)誤的前提出發(fā)，循著錯(cuò)誤的、彎曲的、不可靠的道路行進(jìn)，往往當(dāng)正確的東西碰到鼻子尖的時(shí)候還沒有得到它”[2]499。鑒于此，理應(yīng)寬容改革發(fā)展進(jìn)程中的曲折，建立健全科學(xué)合理的容錯(cuò)機(jī)制，以激發(fā)擔(dān)當(dāng)有為、勇于創(chuàng)新、銳意進(jìn)取的行為。

二是正視管黨治黨過程中的衍生問題是其直接考慮。腐敗并不完全是指權(quán)力妄為、公權(quán)私用，“為官不為”等問題也是一種腐敗，只不過其形態(tài)較為隱蔽而已。當(dāng)前，一些地方和領(lǐng)域存在“為官不為”的突出問題。深層次看，“‘為官不為是一個(gè)政治問題。政治層面上‘為官不為的內(nèi)涵用馬克思的定義來說，就是權(quán)力的異化現(xiàn)象”[3]。只不過，需要對(duì)“為官不為”作出理性區(qū)分。有人認(rèn)為它可以分三種情況：其一，動(dòng)力不足“不想為”;其二，能力不足“不能為”;其三，擔(dān)心出事“不敢為”。在筆者的一項(xiàng)調(diào)研中，對(duì)于“為官不為”的問題，62.3%的受訪者認(rèn)為與“害怕出錯(cuò)而不敢為”密切相關(guān)。事實(shí)上，任何探索行為都或多或少含有不確定性，可能成功也可能失敗。更何況，有些探索的對(duì)與錯(cuò)，需要實(shí)踐和時(shí)間來檢驗(yàn)。在這種情況下，就應(yīng)該通過妥善的政策設(shè)計(jì)，解除人們“想干事又怕出事”的后顧之憂。對(duì)此，容錯(cuò)機(jī)制可以看作是一個(gè)應(yīng)對(duì)之策。它通過科學(xué)設(shè)定可容之“錯(cuò)”與須當(dāng)問“責(zé)”之間的界限，讓改革創(chuàng)新、干事創(chuàng)業(yè)者輕裝上陣，把心思用在“干事”上。

（二）容錯(cuò)機(jī)制的理論預(yù)設(shè)

綜合對(duì)公共政策的學(xué)理分析和容錯(cuò)機(jī)制政策本身的研判，可以看出容錯(cuò)機(jī)制本身預(yù)設(shè)著三個(gè)層面的內(nèi)涵。

其一，容錯(cuò)機(jī)制是一個(gè)系統(tǒng)性工程。從其基本構(gòu)成看，容錯(cuò)機(jī)制是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，主要包括主體、客體、載體和保障這四大要素。所謂主體，就是容錯(cuò)政策的制定者。他們?cè)诰C合考慮各方因素的基礎(chǔ)上劃定容錯(cuò)的標(biāo)準(zhǔn)、程序和結(jié)果處理辦法。但他們不僅僅是政策的制定者，還是理念的持有者，其理念、態(tài)度直接決定著容錯(cuò)政策的總體設(shè)計(jì)和作用發(fā)揮。所謂客體，就是容錯(cuò)機(jī)制作用的對(duì)象，即通常意義上所講的“為官者”。他們對(duì)容錯(cuò)機(jī)制的認(rèn)可、信賴程度直接影響著容錯(cuò)機(jī)制能不能得到有效落實(shí)。所謂載體，就是官僚系統(tǒng)的組織、機(jī)構(gòu)、信息傳播、社會(huì)交往網(wǎng)絡(luò)等等。所謂保障，就是推動(dòng)容錯(cuò)機(jī)制得以落實(shí)的法律規(guī)范、社會(huì)風(fēng)氣、公共精神以及社會(huì)輿論等等。作為支撐杠桿，它對(duì)容錯(cuò)機(jī)制的落實(shí)發(fā)揮著潛移默化的影響和制約。實(shí)踐證明，容錯(cuò)機(jī)制能不能得到廣泛應(yīng)用和有效落實(shí)，同這四大因素密切相關(guān)。但這四大因素是有機(jī)統(tǒng)一體，并不是截然分開，共同構(gòu)成容錯(cuò)機(jī)制的有力支撐。

其二，容錯(cuò)機(jī)制的應(yīng)用和落實(shí)，既維系于精致的頂層設(shè)計(jì)，也離不開具體明晰的細(xì)則。也就是說，既要對(duì)容錯(cuò)機(jī)制作出系統(tǒng)性規(guī)劃和整體性設(shè)計(jì)，又要根據(jù)其總體思路就具體問題給出明確解析。比如，對(duì)“錯(cuò)”的界定、具體情形與適用范圍，容錯(cuò)糾錯(cuò)的程序、結(jié)果使用等內(nèi)容都要作出詳細(xì)規(guī)定。正所謂“細(xì)節(jié)決定成敗”，在總體思路和宏觀政策均已明朗的情況下，具體細(xì)則是否清晰將直接決定著容錯(cuò)機(jī)制能不能得以應(yīng)用，其激勵(lì)效能能不能得以發(fā)揮。

其三，任何政策都是在一定時(shí)空環(huán)境中生成的，其執(zhí)行情況也受特定時(shí)空環(huán)境及多重復(fù)雜因素影響。容錯(cuò)機(jī)制不僅涉及具體的事，而且關(guān)涉到具體的人，其應(yīng)用落實(shí)需要考慮多重復(fù)雜因素。在中國區(qū)域發(fā)展本身就不均衡的情況下，各地具體政策的松緊程度、社會(huì)輿論的關(guān)注度、當(dāng)事人的心理承受能力等等，都會(huì)對(duì)容錯(cuò)機(jī)制的實(shí)施及其效能產(chǎn)生差異性影響，從而使容錯(cuò)機(jī)制在不同地區(qū)呈現(xiàn)出不同景觀。

二、容錯(cuò)機(jī)制有效應(yīng)用的典型案例分析

如前所述，容錯(cuò)機(jī)制的主要點(diǎn)在于激發(fā)官僚系統(tǒng)干事創(chuàng)業(yè)的積極性和精氣神。因此，近年來全國各地都在著力探索容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，并在客觀上產(chǎn)生了一些典型案例。但是，囿于多重因素影響特別是所在地區(qū)相關(guān)部門及當(dāng)事人的顧慮，公之于眾的典型案例并不多見。這里，筆者利用近年來在江蘇、浙江、陜西等地圍繞容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制開展專題調(diào)研所獲取的數(shù)據(jù)及資料，對(duì)其政策文本和實(shí)踐探索作出梳理、分析。調(diào)研主要采取問卷調(diào)查、召開集中座談會(huì)和個(gè)別訪談等方法展開。綜合這些調(diào)研素材，仔細(xì)梳理出3個(gè)典型案例。（1）

案例1，A市為積極應(yīng)對(duì)太湖藻草收割打撈緊急采購設(shè)備盡力“兜底”。

風(fēng)險(xiǎn)是現(xiàn)代社會(huì)的顯著特征。在現(xiàn)代社會(huì)，風(fēng)險(xiǎn)幾乎存在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的每個(gè)角落。丹尼爾·貝爾在分析美國進(jìn)入現(xiàn)代社會(huì)后所存在的風(fēng)險(xiǎn)時(shí)就曾言，“20世紀(jì)50年代美國的繁榮帶來了新的不安、緊張和危機(jī)，從而打破了繁榮可以解決一切社會(huì)問題的簡單觀念”[4]。對(duì)正處于增長速度換擋期、結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期、前期刺激政策消化期“三期疊加”的當(dāng)代中國而言，風(fēng)險(xiǎn)和不確定性是突出的?！帮L(fēng)險(xiǎn)社會(huì)既是社會(huì)環(huán)境中復(fù)雜性和不確定性迅速增長的結(jié)果，同時(shí)也是既有社會(huì)治理體系陷入治理失靈的結(jié)果?！?[5]如何妥善應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)是擺在政府面前的重大現(xiàn)實(shí)議題。政府應(yīng)對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，不僅需要具備相應(yīng)的能力，還需要兼具原則性和靈活性的機(jī)制。其中，容錯(cuò)機(jī)制是一個(gè)重要支撐。因?yàn)?，在社?huì)風(fēng)險(xiǎn)面前，人的判斷極易受到干擾，原本正常的思維可能“短路”。正常情況下“按部就班”的工作機(jī)制難以應(yīng)對(duì)突如其來的危機(jī)。此時(shí)，如果仍拘泥于既定程序則必然延誤對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的處理。因此，亟須建立容錯(cuò)機(jī)制以靈活應(yīng)對(duì)突發(fā)的事件。

2017年春，太湖水位偏低、氣溫偏高，來勢兇猛的藍(lán)藻與瘋長的水草相遇，導(dǎo)致藻草混雜現(xiàn)象十分突出，且湖中部分區(qū)域出現(xiàn)較大面積淤積現(xiàn)象，原有打撈船無法應(yīng)對(duì)。此時(shí)，如果不及時(shí)響應(yīng)，必然嚴(yán)重影響當(dāng)?shù)鼐用裆a(chǎn)生活，且會(huì)污染太湖水源地生態(tài)環(huán)境。為此，急需采購一批特殊打撈設(shè)備。但是，若按正常程序采購，打撈時(shí)間和打撈效果都無法保證。一旦延誤，必定存在釀成重大負(fù)面事件的巨大風(fēng)險(xiǎn)。B區(qū)政府果敢批準(zhǔn)《B區(qū)藍(lán)藻（水草）集中突發(fā)應(yīng)急預(yù)案》《B區(qū)太湖藍(lán)藻（水草）打撈、處置應(yīng)急工程設(shè)備采購管理辦法》，B區(qū)水利局隨即購買2艘10噸收割船、6艘6噸收割船和1艘收集卸貨船。設(shè)備購置后，B區(qū)水利局迅速啟動(dòng)打撈行動(dòng)。經(jīng)過1個(gè)多月的集中打撈，藻草混雜聚集現(xiàn)象基本消除。對(duì)此，A市政府認(rèn)為B區(qū)政府的應(yīng)對(duì)開拓進(jìn)取、積極作為，屬于容錯(cuò)范疇，給予免責(zé)處理。

案例2，對(duì)基層干部出于公心、無心之過行為，免于紀(jì)律處分。

利益是人們行動(dòng)的出發(fā)點(diǎn)和邏輯起點(diǎn)。但是，利益本身是一個(gè)復(fù)雜的概念，不僅包含個(gè)體的利益訴求，還包含“公共善”。特別是到了近代社會(huì)，人們不僅關(guān)注個(gè)體利益，還意識(shí)到要關(guān)注公共利益。這種公共利益“是在同一社會(huì)關(guān)系，尤其是經(jīng)濟(jì)關(guān)系和經(jīng)濟(jì)地位基礎(chǔ)上的，是處于同一社會(huì)關(guān)系和社會(huì)地位中的人們的各自利益的相同部分……通常所說的群體利益或者特定群體中的公共利益，僅僅是指該群體成員的共同利益”[6]。對(duì)利益的追求包括對(duì)公共利益的維護(hù)往往受一定時(shí)空環(huán)境的影響和制約。特別是在一些緊急狀況下，則需要為特殊情況下的個(gè)案行為作出預(yù)設(shè)。容錯(cuò)機(jī)制正是從這一點(diǎn)出發(fā)，為人們解除公心辦事出錯(cuò)后“怎么辦”的焦慮。

2011年3月，一境外貿(mào)易發(fā)展有限公司下屬企業(yè)C公司與M鎮(zhèn)簽訂了500畝土地流轉(zhuǎn)協(xié)議，但此后一直未能按照協(xié)議及時(shí)投資到位，土地租金也未及時(shí)支付，引起已流轉(zhuǎn)土地群眾集體上訪。2011年9月上旬，M鎮(zhèn)黨委派鎮(zhèn)政府干部羅某赴C公司追要土地租金。經(jīng)洽談，C公司同意先行墊付50萬元。因當(dāng)天已晚，資金無法打入M鎮(zhèn)政府賬戶。羅某請(qǐng)示鎮(zhèn)黨委書記同意后，讓C公司將50萬元打入羅某兒子銀行賬戶?；丶液?，羅某按要求將50萬元轉(zhuǎn)賬到鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站會(huì)計(jì)代理中心，用于兌付農(nóng)民土地租金。后來，C公司以羅某個(gè)人收受50萬元為由舉報(bào)。縣紀(jì)委調(diào)查發(fā)現(xiàn)，羅某雖違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律，但是為了處置不良招商引資項(xiàng)目、維護(hù)群眾利益、保護(hù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，且事出緊急。為此，根據(jù)相關(guān)規(guī)定，對(duì)其免于紀(jì)律處分。實(shí)際上，檢視一些地方制定的容錯(cuò)激勵(lì)辦法可以發(fā)現(xiàn)，大多都把出于公心辦事作為容錯(cuò)免責(zé)的重要標(biāo)準(zhǔn)之一。比如，安徽省制定的《關(guān)于進(jìn)一步激勵(lì)廣大干部新時(shí)代新?lián)?dāng)新作為的實(shí)施意見》在明確容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的政策界限時(shí)就提出要堅(jiān)持“三個(gè)區(qū)分開來”，明確規(guī)定是否給予容錯(cuò)要看主觀動(dòng)機(jī)，是出于公心還是假公濟(jì)私、以權(quán)謀私，分清是無心之過還是明知故犯。

案例3，對(duì)基層干部及時(shí)補(bǔ)救、主動(dòng)糾錯(cuò)的行為，免于紀(jì)律處分。

“隨著全球化的擴(kuò)散和現(xiàn)代化建設(shè)，社會(huì)治理的環(huán)境復(fù)雜多變，治理的風(fēng)險(xiǎn)正在加劇，我國社會(huì)治理步入嶄新階段?！?[7]應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)是現(xiàn)代社會(huì)治理的主要任務(wù)之一。在風(fēng)險(xiǎn)面前，出于對(duì)突發(fā)情況的緊急處置需要，人們可能需要采取臨時(shí)緊急應(yīng)對(duì)措施。這種措施是常態(tài)下所不允許的，但終究是不得已為之。如果不采取有效應(yīng)對(duì)措施，則會(huì)面臨更大損失。而且采取不得已為之的措施后，能迅速補(bǔ)救、主動(dòng)糾錯(cuò)。也就是說，這種緊急情況下的錯(cuò)是一種“知錯(cuò)就改”的錯(cuò)。比如，《江蘇省進(jìn)一步健全容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的辦法》《陜西省黨政干部容錯(cuò)糾錯(cuò)辦法》都把“積極主動(dòng)消除影響或挽回?fù)p失”“及時(shí)補(bǔ)救、主動(dòng)糾錯(cuò)”作為重要參照。這樣的例子不在少數(shù)。

2015年5月，G鄉(xiāng)引進(jìn)的外地種糧大戶張某，因流轉(zhuǎn)資金暫時(shí)短缺，不能及時(shí)足額支付農(nóng)民土地租金，導(dǎo)致部分村民阻止其收割小麥。張某隨即向G鄉(xiāng)農(nóng)機(jī)專業(yè)合作社理事李某求援。李某與另兩名村干部周某等人商議后認(rèn)為，如不能及時(shí)收割，張某和農(nóng)戶都會(huì)面臨巨大經(jīng)濟(jì)損失，還可能引發(fā)更多群體上訪。于是，三人商討以張某種植農(nóng)作物為抵押擔(dān)保，從合作社賬戶借款8萬元給張某。同年7月、11月，張某分兩次歸還全部借款。2016年6月，周某等主動(dòng)支付該借款所產(chǎn)生的利息損失700元。G鄉(xiāng)黨委經(jīng)調(diào)查研究，認(rèn)為周某等人將集體資金借給私人，確實(shí)違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律，但是為化解矛盾糾紛，而且主動(dòng)糾錯(cuò)。根據(jù)有關(guān)規(guī)定，免于紀(jì)律處分。

綜合分析以上案例，可以厘清對(duì)容錯(cuò)機(jī)制的基本認(rèn)識(shí)。

其一，為什么要容錯(cuò)。這既是容錯(cuò)政策文本的元問題，也是在分析具體案例時(shí)必須弄清楚的基本問題。分析中央及各地有關(guān)容錯(cuò)政策文本，“激勵(lì)和保護(hù)干部改革創(chuàng)新的積極性”是基本共識(shí)和通?？紤]。具體而言，它有兩個(gè)層面的含義：一是從政治系統(tǒng)提供“組織保障”的角度，激發(fā)官僚系統(tǒng)保持應(yīng)有的干事創(chuàng)業(yè)精氣神，促進(jìn)其有效作為，防止出現(xiàn)不擔(dān)當(dāng)、不作為情形;二是從人文關(guān)懷的角度，既給當(dāng)事人應(yīng)有的關(guān)懷，同時(shí)也向其他人傳遞出“只要積極進(jìn)取，出于公心辦事，組織必定為有為者擔(dān)當(dāng)”的強(qiáng)烈信號(hào)。比如，案例1中的A市政府為B區(qū)政府容錯(cuò)就屬于這種情形。事實(shí)證明，它不僅為B區(qū)容錯(cuò)，而且也向其他區(qū)及部門傳遞出了“激發(fā)積極作為”的強(qiáng)烈信號(hào)。案例2和案例3亦是如此，都是著眼于保護(hù)當(dāng)事人，同時(shí)也為了激發(fā)整個(gè)隊(duì)伍保持干事創(chuàng)業(yè)的充足的精神風(fēng)貌。

其二，容什么錯(cuò)。這是容錯(cuò)機(jī)制的核心之處，也是防止容錯(cuò)出現(xiàn)偏差的關(guān)鍵所在。從政策文本看，能否對(duì)容錯(cuò)的邊界和標(biāo)準(zhǔn)作出清晰界定，直接影響其實(shí)踐操作;從實(shí)際運(yùn)行看，能否準(zhǔn)確把握容錯(cuò)細(xì)則，則直接關(guān)乎容錯(cuò)機(jī)制能否發(fā)揮實(shí)際效用并且不走偏。案例分析表明，容錯(cuò)機(jī)制所容的“錯(cuò)”，顯然不是違紀(jì)違法行為，而是在改革創(chuàng)新過程中出現(xiàn)的非主觀性錯(cuò)誤，或者說在法律、政策允許范圍內(nèi)的錯(cuò)誤。對(duì)此，可以從四個(gè)方面作出判斷：一是看動(dòng)機(jī)，是因客觀條件還是主觀故意造成的錯(cuò)誤;二是看程序，是經(jīng)過了認(rèn)真調(diào)研、充分論證和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，還是武斷地“拍腦袋”決策;三是看政策，是否符合國家改革方向，是否屬于法律明令禁止的行為;四是看后果，有無造成不可挽回的重大后果。由此可見，容錯(cuò)機(jī)制容的不是“主觀犯錯(cuò)”，而是“探索性失誤”。比如，案例2中羅某的行為，其主觀上并不是為了侵占追討的租金，而且提前向鎮(zhèn)黨委負(fù)責(zé)人作了匯報(bào)，更主要的是在情況較為緊急的情況下作出的不得已選擇。這些都構(gòu)成可以容錯(cuò)的要件，屬于容錯(cuò)的范疇。

其三，怎樣容錯(cuò)。容錯(cuò)機(jī)制的有效應(yīng)用和落地，不僅需要明確區(qū)分“錯(cuò)”的性質(zhì)和內(nèi)容，而且也需要科學(xué)合理的容錯(cuò)程序。缺乏必要的程序，容錯(cuò)機(jī)制將被誤用、濫用，進(jìn)而當(dāng)成違紀(jì)違法行為的“擋箭牌”。一般而言，容錯(cuò)程序包括當(dāng)事人申請(qǐng)、有關(guān)部門啟動(dòng)調(diào)查、審議核實(shí)、作出處理意見等步驟。其中，“調(diào)查核實(shí)”環(huán)節(jié)處于中樞位置，也是還原整個(gè)事情經(jīng)過、分辨“錯(cuò)”與“責(zé)”的過程。以上述3個(gè)案例為例，之所以最后認(rèn)定當(dāng)事人可以免責(zé)，主要原因就是上級(jí)部門經(jīng)過嚴(yán)肅、認(rèn)真的調(diào)查，在綜合分析各種調(diào)研素材的基礎(chǔ)上，最后給予免于紀(jì)律處分的決定。如果缺乏這個(gè)程序，任何部門都難以作出準(zhǔn)確決斷。至于當(dāng)事人申請(qǐng)，雖然不同的政策文本都提出鼓勵(lì)當(dāng)事人主動(dòng)提出容錯(cuò)申請(qǐng)，但是調(diào)研發(fā)現(xiàn)鮮有當(dāng)事人主動(dòng)提出容錯(cuò)申請(qǐng)。大多數(shù)情況是其所在單位或上級(jí)部門主動(dòng)啟動(dòng)容錯(cuò)程序。

其四，容錯(cuò)后怎么辦。容錯(cuò)自然意味著“免責(zé)”或“減責(zé)”。這是所有政策文本作出的明確規(guī)定。3個(gè)典型案例情況就是如此。比如說，直接免除紀(jì)律處分。如果說啟動(dòng)容錯(cuò)程序?qū)Ξ?dāng)事人來講是邁出的關(guān)鍵一步。那么，給予“免責(zé)”或“減責(zé)”則是其目標(biāo)期待和主要追求。一旦“免責(zé)”，則意味著當(dāng)事人及所在單位在評(píng)先評(píng)優(yōu)、表彰激勵(lì)和考核任用等方面不受影響。比如，案例2中的羅某，在被認(rèn)定“免責(zé)”后，年度考核和提拔任用都沒有受到影響。

三、影響容錯(cuò)機(jī)制發(fā)揮激勵(lì)效能的主要因素

上述案例表明的是容錯(cuò)機(jī)制在現(xiàn)實(shí)生活中的成功應(yīng)用，釋放出了積極的激勵(lì)效能。但不可否認(rèn)的是，容錯(cuò)機(jī)制在有些地方的實(shí)施效果并不理想，尚處于被“懸空”的狀態(tài)。這就需要認(rèn)真分析一個(gè)重點(diǎn)問題：為什么容錯(cuò)機(jī)制在有的地方能得到應(yīng)用，而有的地方卻被擱置？其影響因素到底何在？總體上看，主要有四個(gè)因素從不同程度上對(duì)容錯(cuò)機(jī)制的應(yīng)用和作用產(chǎn)生影響。

一是“容錯(cuò)”與“問責(zé)”之間的合理均衡發(fā)揮深層次的規(guī)制作用。理論上講，容錯(cuò)與問責(zé)是辯證統(tǒng)一的，都是著眼于提高公共權(quán)力的運(yùn)行效能。只不過問責(zé)是從防止權(quán)力出錯(cuò)的角度，容錯(cuò)則是從鼓勵(lì)改革創(chuàng)新的角度，其根本目標(biāo)是一致的，都在于引導(dǎo)權(quán)力健康規(guī)范運(yùn)行。從根本上解決官僚系統(tǒng)不擔(dān)當(dāng)?shù)膯栴}，不僅僅在于嚴(yán)苛問責(zé)，還要借助容錯(cuò)機(jī)制來激發(fā)其“愿干事、敢干事、能干成事”的積極性?？陀^而言，“容錯(cuò)免責(zé)”與“監(jiān)督問責(zé)”之間存在著激勵(lì)與懲戒的矛盾。紀(jì)律不僅是為了懲處，更應(yīng)該通過執(zhí)行紀(jì)律保護(hù)大多數(shù)黨員干部。[8]平衡“容錯(cuò)”與“問責(zé)”之間的關(guān)系并非易事，如何合理調(diào)控寬嚴(yán)尺度、容錯(cuò)限度與問責(zé)力度，不少地方尚存在分歧。比如，《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015—2020）》提出，要“嚴(yán)格決策責(zé)任追究。健全并嚴(yán)格實(shí)施重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制”。其釋放出強(qiáng)烈信號(hào)：決策失誤也要問責(zé)，尤其是重大決策失誤必須嚴(yán)厲問責(zé)，而且是終身追責(zé)。顯然，這樣的設(shè)定既符合公共治理的現(xiàn)實(shí)要求，也契合公共政策的基本邏輯。但是地方在應(yīng)用、落實(shí)的時(shí)候則面臨兩難困境：既要容許一定范圍內(nèi)的決策失誤，又要對(duì)決策失誤問責(zé)。那么，哪些決策失誤屬于容錯(cuò)范疇，哪些決策失誤要追責(zé)，“失誤”由誰來認(rèn)定，由誰來監(jiān)督？事實(shí)上，同樣一個(gè)行為不可能同時(shí)既適用問責(zé)又可以容錯(cuò)。否則，就會(huì)造成政策之間的相互抵牾。這是目前困擾很多地方的突出問題。