特色村落PPP項目建設(shè)中村委會法律服務(wù)探索

秦淑琨

【摘 要】特色村落PPP項目建設(shè)是激活特色村落建設(shè)和發(fā)展的重要方式，是落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要途徑，由于村委會在協(xié)調(diào)政府、社會資本方、村民各方利益和關(guān)系方面，存在困難的風(fēng)險，加強對村委會的法律服務(wù)，是做好特色村落PPP建設(shè)項目的關(guān)鍵。

【關(guān)鍵詞】特色村落;PPP;村委會;法律服務(wù)

在2019年第11期《求是》雜志上，刊發(fā)了習(xí)近平總書記的署名文章《把鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略作為新時代“三農(nóng)”工作總抓手》。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是黨的十九大提出的一項重大戰(zhàn)略，特色村落建設(shè)是落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要途徑，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略全面推進的新形勢下，引入PPP這一政府和社會資本合作的模式，有利于激活特色村落建設(shè)和發(fā)展的體制機制，促進科學(xué)持續(xù)發(fā)展。

一、特色村落建設(shè)PPP項目運用的現(xiàn)實意義和村委會在其中的重要作用

（一）特色村落PPP項目運用現(xiàn)狀及運用的現(xiàn)實意義

傳統(tǒng)村落是指形成較早，擁有較為豐富的物質(zhì)文化和非物質(zhì)文化遺產(chǎn)，具備一定地域文化特色或者傳統(tǒng)風(fēng)貌的村落，具有獨特的建筑藝術(shù)和風(fēng)土人情。傳統(tǒng)的融資模式主要是以政府財政性資金投入為主，依靠國家對特色村落建設(shè)的扶持，提供政策性或者商業(yè)性貸款，但是僅僅依靠政府財政性資金支持，很難滿足鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略全面推進的新形勢下特色村落建設(shè)和發(fā)展對資金的需求，引入PPP模式，可有效減緩本級財政的重負(fù)，充分發(fā)揮政府的引導(dǎo)、監(jiān)督職能與社會資本的管理、運營優(yōu)勢。

（二）村委會在特色村落PPP項目建設(shè)中的重要作用

在項目論證、招標(biāo)和融資階段，村委會熟悉農(nóng)村復(fù)雜的問題，也更具有與農(nóng)民打交道、化解問題和矛盾的優(yōu)勢，是政府進行PPP項目中土地置換和管理、農(nóng)民安置等政策的直接落實者。同時，村委會有組織統(tǒng)籌能力，能夠代表農(nóng)民統(tǒng)一談判，提高談判效率，爭取更大談判的主動權(quán)。

項目建設(shè)和運營中，村委會能夠?qū)崟r監(jiān)督項目建設(shè)履行合同的情況，確保項目建設(shè)和運營按照合同規(guī)定合理實施。及時協(xié)調(diào)和溝通各方利益關(guān)系和文化融合，既為項目運營方節(jié)約了經(jīng)營成本，又充分配置了村民閑置勞動力，解決農(nóng)民長遠(yuǎn)收益問題，維護特色村落可持續(xù)發(fā)展。

項目特許經(jīng)營期結(jié)束完成移交后，村委會可依法代行農(nóng)村集體經(jīng)濟組織管理職能，落實農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度，管理收益分配，保障農(nóng)民的合法權(quán)益。

二、特色村落PPP項目建設(shè)中村委會法律服務(wù)的必要性

（一）國家政策扶持鄉(xiāng)村振興，鼓勵特色村落建設(shè)

加強特色村落的建設(shè)和發(fā)展，充分運用特色村落的歷史、文化、科學(xué)、藝術(shù)、社會、經(jīng)濟價值，正是貫徹鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，以特色村落建設(shè)為抓手，進一步完善城鄉(xiāng)融合體制機制，更有利于推進鄉(xiāng)村治理能力和治理水平現(xiàn)代化。

（二）一村一法律顧問制度全面推行

一村一法律顧問制度是全面落實依法治國戰(zhàn)略的重要措施，司法部于2018年專門印發(fā)文件部署在全國范圍內(nèi)村法律顧問全覆蓋，截止2018年底，全國65萬個村（居）實現(xiàn)覆蓋，近20萬名律師參與其中，推進基層依法治理，服務(wù)民生，維護和諧。

（三）村委會在職能發(fā)揮中有較大的風(fēng)險亟待法律服務(wù)幫助規(guī)范

能力不足風(fēng)險。村委會面臨政府、社會資本方、村民三方權(quán)益平衡和博弈，以及在長達幾十年的項目特許經(jīng)營期內(nèi)，出現(xiàn)的錯綜復(fù)雜的局面，村干部專業(yè)化程度較低、應(yīng)對復(fù)雜形勢、解決復(fù)雜問題能力不足的問題突顯。

權(quán)力尋租風(fēng)險。村委會從項目申報到項目移交各階段都起到非常重要的作用，而正是因為作用重要，加之農(nóng)民中普遍存在法律維權(quán)意識不強、偏重于人情解決問題現(xiàn)象，更容易引發(fā)權(quán)力尋租，容易出現(xiàn)在村民經(jīng)濟補償、利益分配上容易造成不公平不公正現(xiàn)象，甚至出現(xiàn)專用款貪污、挪用等問題，對待社會資本方可能出現(xiàn)非法收取管理費等問題。

社會穩(wěn)定風(fēng)險。PPP項目建設(shè)和特許經(jīng)營期一般較長，價值認(rèn)知、矛盾發(fā)現(xiàn)、利益訴求改變等問題都必然會出現(xiàn)，一旦不能合理解決利益糾紛和矛盾，容易引發(fā)村民的不滿，進而引發(fā)滋事鬧事、信訪上訪等穩(wěn)定問題，不利于和諧穩(wěn)定可持續(xù)發(fā)展。

三、特色村落PPP項目建設(shè)中村委會法律服務(wù)的重要途徑

（一）完善決策機制，確保村委會法律行為的合法有效

2018年11月26日，中共中央政治局召開會議，審議《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》。會議強調(diào)，凡是農(nóng)村的重要事項和重大問題都要經(jīng)黨組織研究討論，村級重大事項決策實行“四議兩公開”，加強村務(wù)監(jiān)督。在“四議兩公開”的法律服務(wù)中，要注重參與決議事項法律路徑論證、服務(wù)完善方案、到會人員資質(zhì)合法性審查、保障會議召開程序合法、保障會議簽字及記錄等形式合法，以及在公開過程中保障公開形式合法和內(nèi)容合法，做必要的影像記錄。充分發(fā)揮律師的見證作用和合法性把關(guān)作用，增強會議的表決效力和村民信任度，也更容易將矛盾和糾紛解決在源頭，節(jié)省此類事件的信訪和司法資源。

（二）項目談判、建設(shè)及運營中的法律服務(wù)重點

（1）土地和宅基地三權(quán)分置實現(xiàn)的途徑和方法

農(nóng)業(yè)土地方面，法律服務(wù)應(yīng)著重處理好村民土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)問題，村委會控股成立集體經(jīng)濟組織，行使管理集體經(jīng)濟權(quán)力，或作為特別法人代行農(nóng)村集體經(jīng)濟職能，將村民的土地經(jīng)營權(quán)合法流轉(zhuǎn)至法人，與項目公司簽訂土地租賃合同，在三權(quán)分置下，實現(xiàn)土地的整體規(guī)劃，設(shè)計特色村落的特色產(chǎn)業(yè)，同時也有效避免無序改造下違規(guī)用地。

村落內(nèi)民居方面，民居的所有權(quán)大多屬于村民，而民居所在宅基地涉及了集體的所有權(quán)，村民的使用權(quán)和村民作為集體經(jīng)濟組織成員的資格權(quán)。對民居進行修復(fù)和改造時，法律服務(wù)應(yīng)側(cè)重于幫助村委會建立政府部門與村民、項目公司的公私合作伙伴關(guān)系，做好租賃或購買民居所有權(quán)、宅基地使用權(quán)，進行改造、修繕，并發(fā)展餐飲、民宿、紀(jì)念品商鋪、物業(yè)、搬運等服務(wù)業(yè)務(wù)，同時在資格權(quán)與土地所有權(quán)分置下，做好村民資格權(quán)所對應(yīng)的社會保障及福利的合同規(guī)范、程序規(guī)范等工作。

（2）村民就業(yè)參與項目發(fā)展的法律服務(wù)

在特色村落的特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展及基礎(chǔ)設(shè)施維護運營中，保障村民的參與度是重中之重，保障村民參與，特色村落中本身的第一、二、三產(chǎn)業(yè)的融合以及村民安居樂業(yè)才是特色村落可持續(xù)發(fā)展的根本。村民就業(yè)參與項目發(fā)展中的法律服務(wù)要重點做好幫助村委會進行調(diào)研調(diào)查，以及代理村民與項目公司就業(yè)和用工方面的談判，參與協(xié)商、制定、審查合同，做好合同設(shè)計和簽訂程序把關(guān)，做好土地經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)之后的股權(quán)劃分、權(quán)益分配等方面合同簽訂和落實程序合法性服務(wù)。做好村委會與項目公司在村民用工、勞務(wù)服務(wù)方面的整體談判服務(wù)和合同簽訂服務(wù)。

（3）充分發(fā)揮律師調(diào)解作用，保障項目順利實施

在項目建設(shè)、運營的過程中，充分發(fā)揮律師的調(diào)解作用，把各種矛盾解決在萌芽狀態(tài)，合理解決糾紛，防止矛盾擴大，保障項目順利實施，同時維護鄉(xiāng)村熟人社會的和諧穩(wěn)定。

（三）法律服務(wù)的長效機制建設(shè)

（1）加強村干部的法律意識培育，防范違法風(fēng)險

通過定期培訓(xùn)、日常咨詢、座談?wù)勗挼确绞?，引?dǎo)村干部增強法律意識，樹立正確的權(quán)利義務(wù)觀念，依法辦事。加強法治警示教育，幫助村干部提高法律風(fēng)險意識，避免出現(xiàn)權(quán)力尋租等惡性現(xiàn)象。

（2）加強村民的長期普法工作，塑造美好鄉(xiāng)風(fēng)

幫助村委會審核、修訂村委會章程、村規(guī)民約，定期舉辦法治宣傳活動，通過讓群眾身邊事說法，普及日常法律知識，結(jié)合勞動爭議、勞務(wù)爭議、婚姻家庭、醫(yī)療糾紛、民間借貸等農(nóng)民關(guān)心的熱點問題，進行社會主義法治意識教育，同時做好社會主義法治文化的傳播，讓法治文化促進鄉(xiāng)風(fēng)文明。

【參考文獻】

[1]《把鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略作為新時代“三農(nóng)”工作總抓手》

[2]《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》

[3]《習(xí)近平新時代中國特色社會主義學(xué)習(xí)綱要》