論我國房產(chǎn)稅改革的法制化管理配套措施

張霄

摘要：2019年3月5日，國務(wù)院總理李克強(qiáng)在政府工作報(bào)告中表示，要健全地方稅體系，穩(wěn)步推進(jìn)房地產(chǎn)稅立法。在推進(jìn)房地產(chǎn)稅立法的過程中，法制化的征管配套措施是必然的構(gòu)成。我國《房地產(chǎn)稅法》的缺失是房產(chǎn)稅法制化征收管理不到位的基本原因。推進(jìn)房地產(chǎn)稅改革，首先要盡快出臺(tái)《房地產(chǎn)稅法》，使房產(chǎn)稅稅收行為制度化、程序化。然后構(gòu)建法制化管理配套措施，比如地方房產(chǎn)登記信息管理基礎(chǔ)平臺(tái)、建立個(gè)人房產(chǎn)申報(bào)登記制度、制定地方房產(chǎn)評(píng)稅法規(guī)和操作流程細(xì)則、配備評(píng)稅或估價(jià)專業(yè)人員、建立房產(chǎn)評(píng)估爭(zhēng)議替代性糾紛解決機(jī)制等，法制化的管理配套措施是房產(chǎn)稅改革順利推開的基石。

關(guān)鍵詞：房產(chǎn)稅;改革;法制化;征管

2019年3月5日，國務(wù)院總理李克強(qiáng)在政府工作報(bào)告中表示，要健全地方稅體系，穩(wěn)步推進(jìn)房地產(chǎn)稅立法。2019年3月8日，全國人大常委會(huì)委員長栗戰(zhàn)書在十三屆全國人大二次會(huì)議上表示，要落實(shí)稅收法定原則，集中力量落實(shí)好黨中央確定的重大立法事項(xiàng)，包括房地產(chǎn)稅法等。

2014年政府工作報(bào)告的表述是“做好房地產(chǎn)稅、環(huán)境保護(hù)稅立法相關(guān)工作”;四年之后，2018年，政府工作報(bào)告對(duì)此房地產(chǎn)稅的表述是“穩(wěn)妥推進(jìn)房地產(chǎn)稅立法”;2019年，房地產(chǎn)稅則從“穩(wěn)妥”變?yōu)椤胺€(wěn)步”。該表述的變化表明2019年房地產(chǎn)稅立法更加明朗，這些表述也為房地產(chǎn)稅法的推進(jìn)提供了明確的路徑和思路。

房地產(chǎn)稅歷來是各界關(guān)注的焦點(diǎn)，房地產(chǎn)稅立法，輿論探討從“爭(zhēng)議”到“應(yīng)該”，經(jīng)歷了很長的一段路，“穩(wěn)步推進(jìn)”之下，立法落地已漸行漸近。在推進(jìn)房地產(chǎn)稅立法的過程中，法制化的征管配套措施是必然的構(gòu)成。房地產(chǎn)稅立法必然要在現(xiàn)行的房產(chǎn)稅的基礎(chǔ)上展開。

我國目前現(xiàn)行的房產(chǎn)稅從1986年開始征收，是按房屋的計(jì)稅余值或租金收入為計(jì)稅依據(jù)的一種財(cái)產(chǎn)稅，其功能是調(diào)控房?jī)r(jià)，增加地方財(cái)政收入，發(fā)揮房產(chǎn)稅對(duì)收入分配的調(diào)節(jié)作用，縮小貧富差距。直至目前，房產(chǎn)稅、費(fèi)種類繁多，征管效果卻沒有達(dá)到預(yù)期作用：全國各大城市房?jī)r(jià)居高不下，部分區(qū)域房屋空置率卻很高，房產(chǎn)資源配置失衡。自征收房產(chǎn)稅以來，我國房產(chǎn)稅收入從未超過財(cái)政收入的2%，2019年1-4月房產(chǎn)稅收入只有1073億元，僅占財(cái)政收入1.48%。2011年上海、重慶房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)也因稅收法定主義而備受質(zhì)疑，其效果也并不理想。

改革現(xiàn)行的房產(chǎn)稅，推進(jìn)房地產(chǎn)稅立法，是貫徹黨的十八大精神，深化稅制改革的著力點(diǎn)。本文認(rèn)為，房產(chǎn)稅的法制化征管配套措施是房產(chǎn)稅改革能否成功的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，本文嘗試從法制化管理視角研究房產(chǎn)稅的征管配套措施，以能為房產(chǎn)稅改革廓清方向。

一、我國現(xiàn)行房產(chǎn)稅法制化管理缺失的表現(xiàn)及效應(yīng)

房產(chǎn)稅的法制化管理是房產(chǎn)稅稅收行為的制度化、程序化。房產(chǎn)稅稅收行為應(yīng)該被納入法律規(guī)制的范疇，由相應(yīng)的制度對(duì)其進(jìn)行規(guī)定、制約，這有利于房產(chǎn)稅征收行為的規(guī)范化、程序化，提高稅收效率，也有利于對(duì)該稅收行為進(jìn)行監(jiān)督與約束，更有利于保護(hù)房產(chǎn)稅納稅人的合法權(quán)益。

房產(chǎn)稅法制化管理的缺失意味著房產(chǎn)稅稅收政策及行為均未程序化、規(guī)范化，房產(chǎn)稅稅收行為效率低且收入少，政府對(duì)房產(chǎn)交易市場(chǎng)管控?zé)o力。

（一）房產(chǎn)稅法制化管理缺失的基本表現(xiàn)

1.房產(chǎn)稅法制化管理目標(biāo)的缺位

1986年我國開始實(shí)施《房產(chǎn)稅暫行條例》，其時(shí)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制還占據(jù)主導(dǎo)地位，其征收客體也僅限于城市、縣城、建制鎮(zhèn)和工礦區(qū)房屋，稅基為計(jì)稅余值或出租屋的租金收入，當(dāng)時(shí)的房產(chǎn)稅僅為一種普通的財(cái)產(chǎn)稅，開征的目的也并非是抑制房?jī)r(jià)、調(diào)節(jié)收入分配、縮小貧富差距。2003年中共十六屆三中全會(huì)《關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的決定》首次提出：實(shí)施城鎮(zhèn)建設(shè)稅費(fèi)改革，條件具備時(shí)對(duì)不動(dòng)產(chǎn)開征統(tǒng)一規(guī)范的物業(yè)稅，算是房產(chǎn)稅改革的新開端。至今，也未出臺(tái)《房產(chǎn)稅法》及法制化管理細(xì)則。

1986年至今已30多年，房產(chǎn)稅的征收背景已截然不同。在全國全面推開“營改增”的同時(shí)，房產(chǎn)稅已被賦予為地方籌集財(cái)政收入、調(diào)控房?jī)r(jià)、調(diào)節(jié)收入分配、縮小貧富差距的征管目的。但我國房產(chǎn)稅的征收依然沒有專門的房產(chǎn)稅法進(jìn)行規(guī)范，沒有房產(chǎn)稅法制化管理的目標(biāo)。房產(chǎn)稅法制化管理目標(biāo)的缺位意味著我國社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律體系建設(shè)的不完備，更無法滿足改革開放攻堅(jiān)階段的法治化建設(shè)進(jìn)程的需要。房產(chǎn)稅改革作為深化稅制改革的著力點(diǎn)，亟須對(duì)房產(chǎn)稅稅收行為進(jìn)行程序化、制度化，并由相應(yīng)的法律對(duì)其進(jìn)行規(guī)范、制約。

2.房產(chǎn)稅稅負(fù)在不同收入階層之間的失衡

我國現(xiàn)行房產(chǎn)稅的征管，全國各地（除上海、重慶改革試點(diǎn)之外）均遵循了1986年國務(wù)院頒布的《房產(chǎn)稅暫行條例》，主要是針對(duì)城市、縣城、建制鎮(zhèn)和工礦區(qū)房屋的計(jì)稅余值或租金收入征收。步步攀升的房?jī)r(jià)對(duì)于中、低收入階層而言，所需承擔(dān)的房產(chǎn)稅稅負(fù)在其個(gè)人收入中占據(jù)的比例要遠(yuǎn)高于高收入階層所承擔(dān)的，違背了量能負(fù)擔(dān)、稅負(fù)公平的原則。同時(shí)，因現(xiàn)行《房產(chǎn)稅暫行條例》規(guī)定不對(duì)存量房征收房產(chǎn)稅，高收入階層本就負(fù)擔(dān)了相對(duì)較輕的房產(chǎn)稅稅負(fù)，還可以通過同時(shí)擁有多套房產(chǎn)來轉(zhuǎn)嫁部分甚至全部房產(chǎn)稅稅負(fù)。最后，在不同收入階層之間，房產(chǎn)稅稅負(fù)完全失衡。

3.高收入階層轉(zhuǎn)嫁了部分或者全部房產(chǎn)稅稅負(fù)

改革開放以來，我國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的高速運(yùn)轉(zhuǎn)，催生了高收入階層的存在，加上中國人熱愛置業(yè)的傳統(tǒng)思想，且購買房產(chǎn)可以成為抵消通貨膨脹的工具，盡可能購置更多的房產(chǎn)成為部分高收入階層的首要選擇。全國大部分城市只增不降的房?jī)r(jià)和城鎮(zhèn)化的建設(shè)進(jìn)程提升了租房市場(chǎng)的需求。雖然購買房產(chǎn)時(shí)需要繳納一定的房產(chǎn)稅，但在他們將非自身居住的房產(chǎn)進(jìn)行出租后，可“以房養(yǎng)房”，用租金來補(bǔ)償自身因繳納房產(chǎn)稅而減少的個(gè)人收入，轉(zhuǎn)嫁了部分甚至全部房產(chǎn)稅稅負(fù)。

4.房產(chǎn)稅、費(fèi)種類多且混亂

我國現(xiàn)行房產(chǎn)稅及其相關(guān)的稅費(fèi)主要有：房產(chǎn)稅、增值稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、契稅、耕地占用稅、印花稅、企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、教育費(fèi)附加。這些相關(guān)稅費(fèi)，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)承擔(dān)增值稅、土地增值稅、企業(yè)所得稅、土地使用稅等;購房人承擔(dān)契稅;存量房出租出賃的稅收則體現(xiàn)為房產(chǎn)稅。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國房產(chǎn)稅在開發(fā)環(huán)節(jié)涉及的各類稅費(fèi)有100多項(xiàng)，種類多且存在重復(fù)征稅現(xiàn)象，征收既不規(guī)范又不合理，且征收的透明度不夠。房產(chǎn)稅征管制度需要規(guī)范并簡(jiǎn)化。

5.政府管控房地產(chǎn)交易市場(chǎng)多靠行政手段

我國住房福利分配制度取消后，住房制度開始向市場(chǎng)化配置演變。我國房?jī)r(jià)的飆升大約從2004年開始，為了管控房地產(chǎn)交易市場(chǎng)，控制住飆升的房?jī)r(jià)，也因?yàn)闆]有《房產(chǎn)稅法》的管控，中央陸續(xù)發(fā)布了多項(xiàng)專項(xiàng)政策來調(diào)控房地產(chǎn)業(yè)的房產(chǎn)交易，一項(xiàng)政策效果不好，繼續(xù)頒布另一項(xiàng)政策。2008年頒布的房地產(chǎn)專項(xiàng)調(diào)控政策高達(dá)16項(xiàng)，但房?jī)r(jià)依然控制不住，直至2010年中央出臺(tái)史上最嚴(yán)厲的《國十條》，收效也一般。中央已頒布了眾多的宏觀調(diào)控政策，希望能遏制部分城市房?jī)r(jià)過快上漲，但收效甚微。自2016年10月開始，一線城市以及部分熱點(diǎn)二線城市出臺(tái)嚴(yán)控政策，使得一二線城市的購買需求開始外溢，環(huán)一線周邊城市及部分熱點(diǎn)城市的量?jī)r(jià)得以升溫，環(huán)比漲幅全國居前。僅2017年3月，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，包括北京、廣州等共有16個(gè)城市出臺(tái)限購或者限購升級(jí)措施。

我國從改革開放開始實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下房地產(chǎn)交易市場(chǎng)也應(yīng)由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的價(jià)值規(guī)律進(jìn)行調(diào)節(jié)，遵循相應(yīng)的法律法規(guī)，但多年來我國房產(chǎn)稅法制化管理的缺位，致使各地政府對(duì)房產(chǎn)交易市場(chǎng)的調(diào)控多靠行政命令。

（二）房產(chǎn)稅法制化管理缺失引致的基本效應(yīng)

1.房?jī)r(jià)居高不下，房產(chǎn)資源配置失衡

2013年，我國各地城市的房?jī)r(jià)均呈現(xiàn)一種只升不降的態(tài)勢(shì)。近年來，除了個(gè)別城市的房?jī)r(jià)有所下降，高房?jī)r(jià)依然是目前全國大部分城市商品房的共同特征。高房?jī)r(jià)對(duì)于中低收入階層來說意味著在未來十年、甚至三十年內(nèi)要成為房奴，或者需用全家的力量來購置一套商品房，但對(duì)于高收入階層來說，可以通過同時(shí)購買多套房產(chǎn)出租來“以房養(yǎng)房”，房產(chǎn)資源配置在不同收入階層之間失衡。

2.囤地、囤房、炒房現(xiàn)象屢現(xiàn)

我國房產(chǎn)稅在房產(chǎn)保有環(huán)節(jié)稅負(fù)輕，有開發(fā)商囤積土地或者干脆將土地拿來炒買炒賣以期獲得更高的收益，阻礙了存量土地進(jìn)入市場(chǎng)，結(jié)果土地?zé)o法發(fā)揮它的資產(chǎn)要素作用，土地閑置與浪費(fèi)現(xiàn)象十分嚴(yán)重。

因同時(shí)擁有多套房產(chǎn)也只需一次性繳納較少的房產(chǎn)稅，某些資本所有者干脆用所擁有的資金批量購房，將手中的房產(chǎn)囤積以伺機(jī)炒賣，導(dǎo)致房源供給減少，我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程過程中城鎮(zhèn)人口大量增加，住房需求也在“剛性”增加，房?jī)r(jià)則持續(xù)上漲，最后吸引了更多的資本所有者進(jìn)入炒房行列，形成惡性循環(huán)。

3.房產(chǎn)稅收入占財(cái)政收入的比重很低

我國各地房?jī)r(jià)一直在持續(xù)上揚(yáng)，但實(shí)際上的房產(chǎn)稅收入在財(cái)政收入中的比例一直很低，從未超過全國財(cái)政收入的2%。 2019年1-4月我國房產(chǎn)稅收入只有1073億元，僅占財(cái)政收入1.48%，是個(gè)名副其實(shí)的小稅種。房產(chǎn)稅未曾承擔(dān)起為地方政府籌集財(cái)政收入的任務(wù)，也未能成為地方稅系的主體稅種。而在美國，房產(chǎn)稅自開征一直是其地方政府財(cái)政收入的主要來源，從1975年至今，占據(jù)地方稅收入的50%以上。

4.調(diào)節(jié)收入分配職能的缺位

近年來我國經(jīng)濟(jì)高速增長，但居民收入分配格局不合理，貧富差距擴(kuò)大。房產(chǎn)稅本身是一種無法轉(zhuǎn)嫁稅負(fù)的直接稅，具有對(duì)居民收入進(jìn)行再調(diào)節(jié)、縮小貧富差距的功能。但我國的實(shí)際情況卻是因我國不對(duì)存量房征收房產(chǎn)稅，國家無法對(duì)房產(chǎn)保有期間的自然增值部分參與分配，導(dǎo)致房產(chǎn)稅收入的流失。我國每年房產(chǎn)稅收入從未超過財(cái)政收入的2%，規(guī)模太小，對(duì)居民收入分配再調(diào)節(jié)的作用不大。

二、引致我國房產(chǎn)稅法制化管理缺失的影響因素

（一）《房產(chǎn)稅法》的缺失

《房產(chǎn)稅法》的缺位是我國房產(chǎn)稅法制化管理缺失的主要因素。除試點(diǎn)城市外我國房產(chǎn)稅的征管依然遵循1986年頒布的《房產(chǎn)稅暫行條例》，該條例頒布已30多年，早就無法適應(yīng)實(shí)際情況的需要。為了管控房?jī)r(jià)，調(diào)節(jié)房產(chǎn)資源配置，中央政府出臺(tái)了若干項(xiàng)政策、通知，并曾反復(fù)變動(dòng)。房產(chǎn)稅稅收政策沒有相應(yīng)的法律進(jìn)行規(guī)范和制約，其征管行為帶有很大的隨意性，沒有程序化，更沒有制度化?，F(xiàn)有的房產(chǎn)稅征管既不規(guī)范，又不合理，效率還低，急需出臺(tái)《房產(chǎn)稅法》對(duì)其進(jìn)行規(guī)范、制約。

（二）不動(dòng)產(chǎn)登記制度實(shí)施細(xì)則不明確

房產(chǎn)是不動(dòng)產(chǎn)的重要構(gòu)成。我國《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》已于2015年3月1日起正式實(shí)施。2016年1月1日，為貫徹實(shí)施《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》，規(guī)范不動(dòng)產(chǎn)登記行為，維護(hù)不動(dòng)產(chǎn)交易安全，保護(hù)不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利人合法權(quán)益，《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例實(shí)施細(xì)則》開始實(shí)施。但因不動(dòng)產(chǎn)登記涉及部門眾多，該條例的實(shí)施細(xì)則雖已頒布，但聯(lián)合眾多部門建立全國房產(chǎn)信息登記平臺(tái)還需要時(shí)間。房產(chǎn)登記制度在國土資源、公安、民政、稅務(wù)等范圍內(nèi)尚未能信息實(shí)時(shí)共享，自然無法及時(shí)征收房產(chǎn)稅并將其納入規(guī)范化管理。

（三）房產(chǎn)涉及利益領(lǐng)域的復(fù)雜性和敏感性

對(duì)房產(chǎn)登記意義重大的不動(dòng)產(chǎn)登記統(tǒng)一登記制度的延期構(gòu)建，被認(rèn)為是“多部門利益格局難破”以及“既得利益者阻撓”。

2007年，“國家對(duì)不動(dòng)產(chǎn)實(shí)行統(tǒng)一登記制度”的相關(guān)內(nèi)容就已寫入《物權(quán)法》，但直到現(xiàn)在，統(tǒng)一的登記制度都尚未真正建立。我國的不動(dòng)產(chǎn)登記長期分散在多個(gè)部門，如建設(shè)用地使用權(quán)和集體土地所有權(quán)等由國土資源部門登記，房屋所有權(quán)等由住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門登記，土地、房屋等資源“各有其主”，多頭管理，對(duì)其統(tǒng)一登記意味著要打破現(xiàn)有格局，對(duì)利益和職權(quán)進(jìn)行再分配，結(jié)果該項(xiàng)工作進(jìn)展十分緩慢。

此外，一些地方或部門屬于擁有多套住房的群體或既得利益者，進(jìn)行不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記、住房信息聯(lián)網(wǎng)，意味著要打破現(xiàn)有利益格局或者需放棄某些既得利益，自然不愿主動(dòng)推進(jìn)該項(xiàng)工作，甚至?xí)寐殭?quán)拖延該項(xiàng)工作的進(jìn)度。

三、我國房產(chǎn)稅法制化管理的可行性和可能性

（一）我國房產(chǎn)稅法制化管理的可行性