余志紅，任國友，吳 瑞

（1.中國勞動關(guān)系學(xué)院 安全工程學(xué)院，北京100048；2.北京市東城區(qū)人民政府 景山街道辦事處，北京 100010）

一、問題提出與文獻(xiàn)回顧

職工群體性事件應(yīng)急管理是當(dāng)前各級工會組織防范勞動關(guān)系領(lǐng)域重大風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵內(nèi)容。隨著我國經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展,社會結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)正經(jīng)歷著深刻的變化，勞動關(guān)系多元化,勞動者群體組成及其利益訴求變化多樣，網(wǎng)絡(luò)媒體的快速發(fā)展,使得職工群體性事件出現(xiàn)反彈。2015年1月發(fā)生在沈陽和2018年4月19日發(fā)生在山西介休的出租車司機(jī)大罷工事件，都造成了惡劣的社會影響[1]。職工群體性事件涉及勞動者、企業(yè)、政府部門、工會組織以及社會媒體等相關(guān)主體，各相關(guān)方參與其中，協(xié)同能力的強(qiáng)與弱，直接影響具有綜合性、復(fù)雜性和跨領(lǐng)域演變的現(xiàn)階段勞動者群體性事件的應(yīng)急管理工作。多部門的溝通、配合與協(xié)作機(jī)制是應(yīng)急管理中的薄弱環(huán)節(jié)，因此針對勞動者群體性事件的應(yīng)急協(xié)同能力建設(shè)成為我國社會應(yīng)急管理急需解決的問題之一。

近年來，國外學(xué)者對應(yīng)急協(xié)同能力進(jìn)行了多層次多角度的研究，如T.E.Drabek等認(rèn)為，應(yīng)急協(xié)同是若干相互獨(dú)立的部門為緊急狀態(tài)下的事件應(yīng)對工作而形成的應(yīng)急合作關(guān)系[2]。 Michael McGuire 提出,緊急處置能力、應(yīng)急協(xié)同組織結(jié)構(gòu)、跨組織的落實(shí)執(zhí)行情況，對應(yīng)急部門的協(xié)同效率會產(chǎn)生影響[3]。杜磊提出多目標(biāo)應(yīng)急協(xié)作的網(wǎng)絡(luò)模型及檢測算法[4]。關(guān)于職工群體性事件，最早關(guān)注這一領(lǐng)域的是常凱教授，他在20世紀(jì)80年代末期便對這一問題進(jìn)行了研究，尤其是闡述了工會與罷工的關(guān)系。在形成機(jī)制上，任國友分析了勞動者群體性事件的演化過程[5]。在應(yīng)急反應(yīng)方面，吳亮從企業(yè)的社會責(zé)任的角度進(jìn)行了分析，認(rèn)為在侵犯勞工權(quán)利日益突出的現(xiàn)象面前，可以通過建立企業(yè)社會責(zé)任的激勵懲戒措施，以維護(hù)勞動者的利益[6]。潘泰萍、張友仁、姜勝洪分別提倡建立和完善集體談判制度，依靠制度化的溝通協(xié)商機(jī)制來解決勞資矛盾[7]。劉瑾、劉偉強(qiáng)調(diào)了群體性事件研究的兩個重要視角：國家治理和底層研究，形成宏觀、中觀和微觀三個層面的研究[8]。盧璐深刻分析了勞動者群體性事件網(wǎng)絡(luò)輿情的現(xiàn)狀和成因，總結(jié)了規(guī)律，為勞動者群體性事件的網(wǎng)絡(luò)輿情管理提出了建議[9]。

綜上所述，當(dāng)前學(xué)界關(guān)于職工群體性事件的研究主要聚焦于勞資政三方的研究，缺乏基于協(xié)同學(xué)的社會組織視角的探索。因此，本文以協(xié)同學(xué)和應(yīng)急能力理論為視角，對職工群體性突發(fā)事件協(xié)同管理模式進(jìn)行研究探索，提出職工群體性事件的應(yīng)急協(xié)同管理模型。

二、基于案例統(tǒng)計(jì)的職工群體性事件主體特征

（一）典型案例統(tǒng)計(jì)研究

依據(jù)《中國法治發(fā)展報(bào)告》，梳理了近14年間發(fā)生的群體性事件，其中職工群體性事件占三成，位居首位，2011、2012年是其高發(fā)時期。筆者對于2011、2012年所發(fā)生的430例職工群體性事件進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)分析，其中2011年163例，2012年267例。從這430例職工群體性事件的表現(xiàn)形式來看，群體性事件的沖突形式趨于多樣化。不僅有游行示威、上訪等政治性方式，也有怠工、停工、集體散步、靜坐等較為“溫和”的方式，還有一些暴力對抗、跳樓、堵路、沖擊政府機(jī)關(guān)等極端的行為方式。此外，部分勞動者在行動中采取復(fù)合化的方式①。

如圖1所示，單純的停工是勞動者采取的最主要的形式，共296例，占全部事件的70.98%；堵路方式排到第二位，占9.35%。堵路是更為激烈的、較為極端的集體行動方式，勞動者采用這種方式主要是想引起社會的關(guān)注，希望有關(guān)部門能介入其中，以促進(jìn)其利益問題的快速解決。但這種方式卻極大地?cái)_亂了社會的正常秩序，政府往往處于社會穩(wěn)定的考慮，派出大量的“維穩(wěn)”工作人員。

有169例事件在報(bào)道中并沒有給出具體的參與人數(shù)，如圖2所示。剩余261例中參與人數(shù)最少的一例其人數(shù)為8人，人數(shù)最多的高達(dá)上萬。有3例事件的參與人數(shù)超過10000人，占1.15%；96例事件的參與人數(shù)在1000人至9999人之間，占36.78%；93例事件的參與人數(shù)在100人至999人，占35.63%；69例事件的參與人數(shù)在100人以下，占26.44%。由此來看，超過七成的事件其參與者人數(shù)超過100人。

圖1 沖突形式統(tǒng)計(jì)比重圖

圖2 沖突參與人數(shù)統(tǒng)計(jì)比重

（二）職工群體性事件中主體分析

1.地方政府

發(fā)達(dá)的市場經(jīng)濟(jì)國家，在面對勞動者或工會組織的經(jīng)濟(jì)性罷工時，往往采取自由放任和讓勞資雙方自相調(diào)節(jié)的方式，并不參與到罷工活動中來，這是成熟市場經(jīng)濟(jì)國家調(diào)節(jié)勞資矛盾的一種重要方式。但我國國情與發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家不同，政府在此類事件上所扮演的角色也與他們有很大的不同。加上我國沒有專門處理此類事件的立法，由此造成了各地方政府在處理此類事件的方式上有著重大的差異：有的地方政府采用較為緩和的疏導(dǎo)方法，采取積極主動的方式組織勞資雙方協(xié)商解決問題。有的地方政府則發(fā)動警方和武力來壓制勞動者，甚至以“擾亂社會治安罪”逮捕所謂的“鬧事者”和“領(lǐng)導(dǎo)者”，強(qiáng)制驅(qū)散參與者。把勞資糾紛簡單地認(rèn)為是維穩(wěn)事件，始終讓自己置于矛盾糾紛的第一線，承擔(dān)不屬于自己的責(zé)任。這樣做的結(jié)果，一方面造成企業(yè)方的責(zé)任缺失，忽略了雇主管理才是造成勞資糾紛的根本原因，從而轉(zhuǎn)移了矛盾焦點(diǎn)，并在客觀上形成一種逆向選擇的心態(tài)，縱容其不斷侵犯勞工權(quán)益的行為。另一方面，由于大部分事件中的勞動者并沒有破壞公共秩序和公共財(cái)物，也沒有實(shí)際的組織者，因此地方政府采用的這種方式實(shí)際上并不能起到所謂維穩(wěn)的效果，反而激發(fā)了勞動者的對抗性，使得事態(tài)惡化為勞（工人簡稱勞）、資（企業(yè)簡稱資）、政（政府簡稱政）三方的沖突。

從實(shí)踐上考量，地方政府難以把握介入職工群體性事件的時間界限。由于職工群體性事件頻繁發(fā)生，大多數(shù)學(xué)者都傾向于地方政府積極介入，并且要發(fā)揮主導(dǎo)作用，而對政府介入的界限探討不夠。職工群體性事件和一般的治安群體事件有著天壤之別，是以經(jīng)濟(jì)訴求為主的群體性事件。但地方政府很難把握兩者區(qū)別，認(rèn)為都是危害社會穩(wěn)定的事件。由于勞資矛盾是市場經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，市場機(jī)制決定了政府處理職工群體性事件必須有其界限。政府處理干預(yù)不當(dāng)，從長遠(yuǎn)來看將破壞市場機(jī)制在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，對經(jīng)濟(jì)發(fā)展不利。地方政府在處理職工群體性事件中存在強(qiáng)制手段過度使用和過度慎用的兩難境況。

2.工會

當(dāng)前我國工會缺乏獨(dú)立性，應(yīng)對職工群體性事件的能力不足。在眾多的職工群體性事件中，部分工會沒有露面，更不用說參與協(xié)商和解決職工群體性事件了。工會體制的實(shí)效、維權(quán)能力的羸弱，是我國勞資關(guān)系的一大軟肋，也是勞資雙方實(shí)力難以均衡的一大根源，對地方政府處理職工群體性事件也有不利影響。第一，有效工會制度可以實(shí)現(xiàn)工人團(tuán)結(jié)權(quán)和集體行動權(quán)，這樣工人會在法律規(guī)范范圍內(nèi)集體行動。而缺乏工會的參與，可能會導(dǎo)致工人分散和個體行動，地方政府處理職工群體性事件的難度會加大。實(shí)際上，沒有組織可能比有組織更危險(xiǎn)，無序的力量更容易失控。第二，工會是工人的利益代表，在沒有工會參與的情況下，地方政府的決策和結(jié)論得不到工人的支持，地方政府的公信力也會大打折扣。第三，沒有工會的參與，地方政府的談判對象眾多，無法把準(zhǔn)勞資群體性事件的脈搏，也無法應(yīng)對工人多樣化的訴求。第四，工會參與地方政府協(xié)調(diào)，可以緩解勞政矛盾，地方政府可以不用走向處理職工群體性事件的 “前線”。工會缺乏獨(dú)立性，導(dǎo)致整個過程只有政府參與，處理結(jié)果缺乏公信力。前面我們討論了政府在職工群體性事件中的角色定位，政府缺乏系統(tǒng)綜合整體的預(yù)防治理辦法，缺乏為事件參與者創(chuàng)建利益訴求的機(jī)制，說明政府單一剛性的社會管理被多元柔性的社會治理所取代的趨勢成為必然。工會如何在勞資政之間確立恰當(dāng)?shù)慕巧臀恢?，主動參與勞動關(guān)系協(xié)調(diào)和職工群體性事件治理，提高協(xié)同能力，將直接影響中國勞動關(guān)系的和諧與社會穩(wěn)定。

3.企業(yè)

從眾多的案例中，我們研究發(fā)現(xiàn)，企業(yè)經(jīng)常抱著不正常的強(qiáng)勢心態(tài)。認(rèn)為拖欠工資很正常，不存在主觀惡意；認(rèn)為侵犯職工合法權(quán)益的成本很低，“小打小鬧，沒人管；鬧大了，自有政府出面鎮(zhèn)壓、調(diào)解”。

從上面的案例分析發(fā)現(xiàn)，我國當(dāng)前職工群體性事件的應(yīng)急管理模式的主要特點(diǎn)是：第一，以政府為主導(dǎo)；第二，行政問責(zé)制。這樣導(dǎo)致的直接后果是，政府主導(dǎo)了公共危機(jī)信息收集、分析與發(fā)布，而忽視了與其他主體，特別是工會等社會組織的信息溝通與共享，而行政問責(zé)制度也使得執(zhí)行者過于重視上級的指示，忽略了與其他主體的合作。

三、協(xié)同學(xué)理論與職工群體性事件應(yīng)急管理系統(tǒng)

（一）協(xié)同學(xué)理論

最早提出協(xié)同概念的是安索夫，隨后Hermann Haken于 1973創(chuàng)建了協(xié)同學(xué)[10]。 進(jìn)入 20世紀(jì)80年代，協(xié)同理論受到自然科學(xué)和社會科學(xué)領(lǐng)域?qū)W者的一致認(rèn)同，其中協(xié)同能力的評估研究漸受關(guān)注。如圖3給出了系統(tǒng)自組織示意圖。協(xié)同就是系統(tǒng)中諸多子系統(tǒng)相互協(xié)調(diào)的、合作的或聯(lián)合作用的行為總和。系統(tǒng)演化的動力來源于系統(tǒng)內(nèi)部的協(xié)同作用。協(xié)同是系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)自組織的動力。協(xié)同學(xué)指明了系統(tǒng)從無序狀態(tài)轉(zhuǎn)化為有序狀態(tài)的過程機(jī)理及所需具備的條件：（1）序參量對系統(tǒng)演變的最終狀態(tài)或結(jié)構(gòu)起主導(dǎo)作用，在系統(tǒng)演化過程中從始至終都起作用，并且得到多數(shù)子系統(tǒng)的響應(yīng)，起著支配子系統(tǒng)行為的主導(dǎo)作用。（2）系統(tǒng)內(nèi)子系統(tǒng)間的有機(jī)聯(lián)系和積極配合是系統(tǒng)有序發(fā)展的重要條件之一。只有當(dāng)子系統(tǒng)之間形成協(xié)同、系統(tǒng)關(guān)聯(lián)作用占主導(dǎo)地位時，系統(tǒng)才可能呈現(xiàn)出一定的有序結(jié)構(gòu)。（3）除了系統(tǒng)內(nèi)部協(xié)同作用的機(jī)制外，還需要外部環(huán)境提供適當(dāng)?shù)目刂茀⒘浚瑸橄到y(tǒng)自組織結(jié)構(gòu)的形成與有序演化提供保障。（4）反饋機(jī)制是系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)有序的重要保證。系統(tǒng)有實(shí)現(xiàn)自身目標(biāo)的反饋環(huán)節(jié)，保證了系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)有序。

圖3 系統(tǒng)自組織原理圖

（二）職工群體性事件應(yīng)急管理系統(tǒng)的協(xié)同學(xué)解析

從前面的分析可以看出，政府在職工群體性事件中的角色定位有偏差，出現(xiàn)問題后研究的對象自然都是政府，如研究政府的應(yīng)急能力。然而，相對于其他突發(fā)事件,職工群體性事件具有較強(qiáng)的可預(yù)見性和可控性，所以前期的監(jiān)測預(yù)警和應(yīng)急控制是非常重要的。這些特點(diǎn)決定了職工群體性事件應(yīng)急管理是一個系統(tǒng)，僅僅依靠政府很難做到高效快速應(yīng)對危機(jī)。

職工群體性事件應(yīng)急管理系統(tǒng)是由系統(tǒng)內(nèi)的子系統(tǒng)（政府、工會、企業(yè)、應(yīng)急辦、勞動部門、公安部門等）和各要素（信息、人才、資金等）以及它們之間的關(guān)系流所構(gòu)成。具體包括：（1）信息，包括應(yīng)急管理執(zhí)行系統(tǒng)內(nèi)部（綜治、公安、司法等行政部門與應(yīng)急辦、勞動部門、工會、信訪等部門的信息溝通和聯(lián)系）的信息溝通與傳遞；（2）人員，指系統(tǒng)內(nèi)各執(zhí)行主體的素質(zhì)、專業(yè)、數(shù)量等要素；（3）資金，即維持機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)的經(jīng)費(fèi)保障。

基于協(xié)同學(xué)的應(yīng)急管理，要求政府、工會組織、企業(yè)等共同參與職工群體性事件的管理過程，利用自身的危機(jī)意識、危機(jī)預(yù)防能力和水平參與到對其他主體的引導(dǎo)協(xié)調(diào)。職工群體性事件的應(yīng)急管理就是要充分發(fā)揮政府、工會及企業(yè)等主體的特點(diǎn)，提高整個系統(tǒng)應(yīng)對危機(jī)的能力。

按照事件的發(fā)展過程分析和應(yīng)急管理的周期理論，應(yīng)急協(xié)同過程分為減除（Mitigation）、準(zhǔn)備（Preparedness）、應(yīng)對（Response）、恢復(fù)（Recovery）四個階段，如圖4所示。在事件的減除階段，當(dāng)?shù)貏趧诱叩慕逃潭取⑵髽I(yè)的發(fā)展環(huán)境以及當(dāng)前勞動關(guān)系的和諧程度都是職工群體性事件發(fā)生的潛在影響因素，如何減除職工群體性事件的發(fā)生需要各級各部門通力協(xié)同，建立和健全各種體制機(jī)制和服務(wù)平臺，如政府對于構(gòu)建和諧勞動關(guān)系主體責(zé)任的落實(shí)程度、法律法規(guī)的完善、集體協(xié)商制度、基層勞動者服務(wù)平臺、仲裁組織以及基層黨團(tuán)工會的建立和履行責(zé)任情況等。在事件的準(zhǔn)備階段，動態(tài)預(yù)警機(jī)制的建立使得信訪、工會、工商、企業(yè)組織、輿情監(jiān)測等部門可以及時發(fā)覺各種勞資沖突的隱患和苗頭。建立協(xié)作機(jī)制和各部門應(yīng)急預(yù)案的銜接機(jī)制，可以快速應(yīng)對職工群體性事件的發(fā)生?？缃M織日常應(yīng)急演練、臨時組織參與處置、組織共同總結(jié)經(jīng)驗(yàn)都是重要的準(zhǔn)備工作，也影響著職工群體性事件的社會協(xié)同的應(yīng)急效果，是應(yīng)急協(xié)同能力的影響因素。在應(yīng)對階段，要本著地方為主、逐級介入和優(yōu)先權(quán)的原則，各級各部門協(xié)同分工，按照任務(wù)順序快速應(yīng)對并處置職工群體性事件。在恢復(fù)階段，職工權(quán)益的落實(shí)，企業(yè)生產(chǎn)和社會秩序的恢復(fù)，地方勞動關(guān)系的恢復(fù)都是恢復(fù)階段任務(wù)，地方保障金資源的充足情況、行政效率、行業(yè)互助情況都影響恢復(fù)階段的效果。

圖4 職工群體性事件應(yīng)急應(yīng)對過程

四、基于協(xié)同學(xué)的職工群體性事件應(yīng)急管理模型

構(gòu)建多主體協(xié)同參與職工群體性事件的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)點(diǎn)、線、面相結(jié)合的動態(tài)性、柔性管理系統(tǒng)。筆者在此基礎(chǔ)上建立了職工群體性事件的協(xié)同管理模型，如圖5、圖6。這個模型可以更為清晰地反映出職工群體性事件應(yīng)急管理各主體間的相互關(guān)系。

（一）以政府為核心，加強(qiáng)多方機(jī)構(gòu)協(xié)同參與

政府處于職工群體性事件應(yīng)急管理的核心領(lǐng)導(dǎo)地位，也具有明顯的資源優(yōu)勢和能力優(yōu)勢。因此，政府可利用其強(qiáng)大的資源調(diào)配能力，常規(guī)化、制度化地主動協(xié)同工會組織、企業(yè)和媒體等在應(yīng)急管理的各個階段協(xié)調(diào)相關(guān)組織的運(yùn)作。

1.構(gòu)建與工會的合作網(wǎng)絡(luò),提高工會的應(yīng)急協(xié)同能力

圖5 應(yīng)急協(xié)同處置理想模型

在2008年10月召開的中華全國總工會第十五次代表大會上，胡錦濤總書記和習(xí)近平副主席代表黨中央明確提出：“把更多資源和手段賦予工會組織，為工會工作提供更好的環(huán)境和條件”；“要把更多資源和手段賦予工會組織，把黨政所需、職工所急、工會所能的事更多地交給工會組織去辦，不斷擴(kuò)大工會組織的社會影響，為工會事業(yè)發(fā)展創(chuàng)造更好環(huán)境”。中國工會作為黨聯(lián)系職工群眾的橋梁紐帶，在社會建設(shè)中的作用是任何社會組織不可替代的。工會組織在參與突發(fā)事件應(yīng)急管理中，要發(fā)揮工會組織的優(yōu)勢，協(xié)調(diào)勞動關(guān)系和社會利益關(guān)系，服務(wù)職工，服務(wù)社會，不斷創(chuàng)新，開辟新途徑，建立新機(jī)制，提高工會的應(yīng)急協(xié)同能力，真正起到橋梁的作用。

2．構(gòu)建與媒體的信息合作網(wǎng)絡(luò)，提高信息傳遞能力

利用各種傳播媒體的輻射力與影響力，向社會公眾進(jìn)行預(yù)警；發(fā)揮媒體的信息傳輸和輿論導(dǎo)向功能，引導(dǎo)公眾選擇正確的行為。

（二）注重序參量，發(fā)揮系統(tǒng)協(xié)同運(yùn)作能力

序參量的行為決定了系統(tǒng)的發(fā)展方向。在群體性事件應(yīng)急管理中，政府可以通過政策引導(dǎo)、經(jīng)費(fèi)資助、規(guī)范指導(dǎo)等多種途徑對序參量的行為進(jìn)行引導(dǎo)，進(jìn)而對群體性事件的演化過程施加影響。

1．勞動監(jiān)察網(wǎng)格化

推進(jìn)網(wǎng)格化的勞動保障監(jiān)察，實(shí)施網(wǎng)絡(luò)化管理，監(jiān)察執(zhí)法實(shí)現(xiàn)向主動預(yù)防和城鄉(xiāng)、街道、工業(yè)園區(qū)協(xié)同預(yù)防轉(zhuǎn)變。創(chuàng)新監(jiān)察方式，規(guī)范執(zhí)法行為，進(jìn)一步暢通舉報(bào)投訴渠道；建立健全企業(yè)誠信檔案制度，加大對拖欠、拒不支付勞動報(bào)酬等違法行為的查處力度。

圖6 動態(tài)監(jiān)測預(yù)警信息協(xié)同機(jī)制模型

2．調(diào)解仲裁機(jī)制

對職工群體性事件要堅(jiān)持預(yù)防為主、基層為主、調(diào)解為主的方針，加強(qiáng)企業(yè)勞動爭議調(diào)解委員會建設(shè)，推動工業(yè)園區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）依法建立勞動爭議調(diào)解組織，支持工會、商（協(xié)）會依法建立行業(yè)性、區(qū)域性勞動爭議調(diào)解組織。進(jìn)一步完善勞動爭議調(diào)解制度，進(jìn)一步完善勞動人事爭議仲裁辦案制度，規(guī)范辦案程序，加大仲裁辦案督查力度，進(jìn)一步提高仲裁效能和辦案質(zhì)量，促進(jìn)案件仲裁終結(jié)。

（三）構(gòu)建系統(tǒng)信息平臺，提高信息溝通與分享水平

建立橫向信息通報(bào)制度，綜合治理辦公室、公安、司法、工會等各部門共享信息，保持溝通和聯(lián)系，把握管轄區(qū)域勞動關(guān)系的變動、勞資關(guān)系及勞動者的權(quán)益訴求等情況，將勞資糾紛頻發(fā)、勞動密集型的企業(yè)作為重點(diǎn)預(yù)警排查對象，對可能引發(fā)職工群體性事件的隱患、苗頭重點(diǎn)跟蹤與排除。

注釋

①所謂的復(fù)合式方式是指勞動者在事件的過程中采用兩種及以上形式表達(dá)自己的利益或權(quán)益訴求。