街頭小廣告立法規(guī)制研究

摘 要：法治是實(shí)現(xiàn)城市綜合治理的有效途徑。由于我國城市市容環(huán)境管理法規(guī)體系不健全，相關(guān)部門責(zé)任不明確，行政機(jī)關(guān)綜合治理能力較差，導(dǎo)致街頭小廣告亂象無法根除，給社會(huì)秩序和居民生活帶來極大影響。文章立足于街頭小廣告現(xiàn)象的社會(huì)危害性和立法現(xiàn)狀，以蘭州市為樣本，通過調(diào)研分析，提出綜合治理街頭小廣告的立法規(guī)制建議。嘗試通過立法確立行政集中處罰制度，切實(shí)保障公眾參與機(jī)制，構(gòu)建城市綜合治理體系。從根本上解決街頭小廣告問題，實(shí)現(xiàn)城市發(fā)展、立法完善和環(huán)境保障的良性發(fā)展。

關(guān)鍵詞：街頭小廣告;城市環(huán)境;地方立法

隨著城市化進(jìn)程的加快，城市各類基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)趨于完善，城市環(huán)境管理的重要性日益顯現(xiàn)。街頭小廣告由于成本低，收益高成為許多商家宣傳的首選手段，隨意被張貼、噴涂在城市各種建筑物上以及肆意散發(fā)的小廣告逐漸成為了城市環(huán)境治理的頑疾。不但影響城市環(huán)境，而且滋生了大量違法犯罪現(xiàn)象。街頭小廣告已經(jīng)不僅是一個(gè)城市環(huán)境治理的內(nèi)容，更是一個(gè)城市法律法規(guī)是否健全，精神文明發(fā)展的體現(xiàn)。因此，對(duì)小廣告問題進(jìn)行綜合治理并提出立法建議，預(yù)防和打擊街頭小廣告引發(fā)的違法犯罪行為，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義和實(shí)用價(jià)值。

一、“街頭小廣告”的概念及分類

（一）“街頭小廣告”的概念

通過查閱《中華人民共和國廣告法》等規(guī)范性文件及相關(guān)領(lǐng)域?qū)W者的學(xué)術(shù)論文我們發(fā)現(xiàn)，學(xué)術(shù)界對(duì)街頭小廣告并沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的定義，實(shí)踐中根據(jù)不同地方特色對(duì)小廣告有不同的稱謂。例如：“非法小廣告”、“野廣告”、“街頭小廣告”、“城市小廣告”等，具體表現(xiàn)出小廣告非法、亂、繁多等特點(diǎn)，各地方立法規(guī)范性文件中沒有標(biāo)準(zhǔn)表述。根據(jù)普通大眾的理解，對(duì)小廣告的概念可具體概括為：未經(jīng)城市環(huán)境管理部門批準(zhǔn)，張貼、噴涂，刻畫于城市各類建筑物上或在街道上隨意散發(fā)的各類廣告。

（二）“街頭小廣告”的特點(diǎn)及分類

首先，街頭小廣告沒有固定的宣傳地點(diǎn)，因流動(dòng)性過大且行為隱蔽所以不易被查處;其次，小廣告多常見于商業(yè)集中區(qū)和居民區(qū)等人流密集場(chǎng)所，形式多樣，不易清除;小廣告成本低，數(shù)量多，責(zé)任人難以確定，給執(zhí)法部門造成了不小的難度。非法小廣告在內(nèi)容上屬于法律限制或禁止經(jīng)營的商品或服務(wù)，涉及刑事違法犯罪或違反公序良俗的內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)被依法取締，如幫助在國家大型考試中作弊，提供毒品或性服務(wù)，偽造居民身份證、駕駛證等。此類小廣告主要目的不在于商業(yè)活動(dòng)，而在于以非法手段盈利，構(gòu)成刑事犯罪。

二、“街頭小廣告”的發(fā)展過程及社會(huì)危害性分析

（一）發(fā)展趨勢(shì)

從小廣告最初的發(fā)展形式來看，內(nèi)容大多涉及個(gè)人求職、租售、辦證等信息，給城市市容環(huán)境造成了一定的影響。之后，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，偽造各類證件、發(fā)票的小廣告數(shù)量大幅增加;近年來，小廣告中涉及違法犯罪的內(nèi)容越來越多，如：非法行醫(yī)、買賣人體器官、出售毒品等群眾反映強(qiáng)烈，嚴(yán)重侵害他人人身健康的廣告內(nèi)容，并且隨著社會(huì)發(fā)展，散發(fā)手段和形式與以往相比也有了很大的改變。這類小廣告通常會(huì)牽涉出一個(gè)龐大的犯罪組織，一個(gè)部門的查處力度有限，而且不能完全取締。街頭小廣告不僅影響城市市容環(huán)境，還擾亂了正常的市場(chǎng)秩序，成為了違法犯罪的載體。2015年新修訂的《廣告法》中規(guī)定未經(jīng)同意不得向公民以各種形式發(fā)送廣告，但仍然沒有對(duì)流動(dòng)性強(qiáng)的街頭小廣告做專門規(guī)定，并未有效遏制小廣告迅速發(fā)展的態(tài)勢(shì)。

（二）社會(huì)危害性分析

街頭小廣告的危害性極大。首先，由于小廣告內(nèi)容包含違法犯罪、違背公序良俗或虛假信息的內(nèi)容，廣告內(nèi)容監(jiān)管不到位，公眾無法辨別，很容易因僥幸心理和錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)造成人身和財(cái)產(chǎn)損失。其次，根據(jù)我國《物權(quán)法》的規(guī)定，物的所有人或管理人對(duì)所有物享有占有、使用、收益、處分的權(quán)利。街頭小廣告的責(zé)任人未經(jīng)所有權(quán)人同意在其建筑物、各類設(shè)施、樹木和道路上亂涂亂畫，隨意張貼，侵害了所有權(quán)人享有的正當(dāng)權(quán)利;大量小廣告張貼、噴涂于建（構(gòu)）筑物、街道的明顯位置，環(huán)衛(wèi)工人難以清理，成本高，耗時(shí)長(zhǎng)，給城市環(huán)境和整體形象造成很大影響。其三，小廣告大多印制于質(zhì)量低劣的紙張上，不但影響環(huán)境而且造成了資源的極大浪費(fèi)。最后，從散發(fā)方式上看，除了張貼、噴涂、刻畫等方式，常見于在街道上散發(fā)。這些人員不僅往門縫里和信箱里塞，甚至為了多發(fā)小廣告糾纏行人與人發(fā)生爭(zhēng)執(zhí)，并可能演化為對(duì)過往女性的性騷擾行為。大量人員在散發(fā)時(shí)穿梭于車流量大的道路中，給道路交通和行車安全造成極大影響，嚴(yán)重?cái)_亂社會(huì)治安和公共秩序。

三、“街頭小廣告”治理過程中涉及的法律問題

（一）立法中涉及的問題

1.對(duì)街頭小廣告性質(zhì)的認(rèn)識(shí)缺失

通過查找資料我們發(fā)現(xiàn)，一直以來，“街頭小廣告”被視為城市市容環(huán)境管理的問題，并以此為基礎(chǔ)構(gòu)建相關(guān)制度措施進(jìn)行規(guī)范管理。但城市市容只是表面現(xiàn)象，城市市容環(huán)境管理只是法律規(guī)制的一個(gè)方面，廣告內(nèi)容中涉及違法犯罪的問題才是需要規(guī)制的根本。由于認(rèn)識(shí)的偏差，導(dǎo)致在立法中確定的責(zé)任主體單一，管理權(quán)分散責(zé)任不明，主體地位受到質(zhì)疑，不利于對(duì)小廣告的綜合管理和徹底清除。

2.監(jiān)管過程中立法的規(guī)制和缺失

根據(jù)《廣告法》第四條規(guī)定，廣告不得含有虛假或引人誤解的內(nèi)容，不得欺騙、誤導(dǎo)消費(fèi)者;第四十一條：縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)部門加強(qiáng)對(duì)利用戶外場(chǎng)所、空間、設(shè)施等發(fā)布戶外廣告的監(jiān)督管理，制定戶外廣告設(shè)置規(guī)則和安全要求。該規(guī)定過于原則化，可操作性不強(qiáng)，并未明確規(guī)定由哪個(gè)部門對(duì)該類行為進(jìn)行監(jiān)督管理;第四十三條：任何單位或個(gè)人未經(jīng)當(dāng)事人同意或請(qǐng)求，不得向其住宅、交通工具等發(fā)送廣告。該條被視為對(duì)小廣告發(fā)放者的規(guī)制，但過于原則性，可操作性不強(qiáng)，地方立法中也未對(duì)該條做出明確的規(guī)范。《廣告法》同時(shí)規(guī)定違反規(guī)定發(fā)送廣告的，由有關(guān)部門責(zé)令停止違法行為，對(duì)廣告主處五千元以上，三萬元以下罰款。法條中對(duì)有關(guān)部門的規(guī)定過于模糊，權(quán)責(zé)不明確，此處對(duì)罰款數(shù)額的規(guī)定過低，不利于對(duì)街頭小廣告的有效控制，難以形成對(duì)小廣告責(zé)任人的威懾作用。根據(jù)國務(wù)院《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》第十七條規(guī)定，一切單位和個(gè)人都不得在城市建筑物、設(shè)施以及樹木上涂寫、刻畫、張貼宣傳品。但對(duì)法律責(zé)任的規(guī)定僅限于責(zé)令糾正違法行為，采取補(bǔ)救措施，并處警告、罰款這類行政性強(qiáng)但處罰力度不夠的方式，難以取得預(yù)期的效果，并且由于糾正違法的主體不明確，處罰種類少，程度輕，難以達(dá)到規(guī)制目的，陷入了治理—再犯—再治理的循環(huán)。《甘肅省城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》并沒有根據(jù)本地的具體情況對(duì)國務(wù)院的條例做具體的調(diào)整，甚至照搬上位法;《蘭州市城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理辦法》第十五條照搬國務(wù)院條例，沒有突出地方特色，十六條中規(guī)定的責(zé)任區(qū)域和責(zé)任單位過于分散，而且上位法中并沒有規(guī)定街道辦事處和物業(yè)管理單位的責(zé)任，這兩個(gè)單位也并非是執(zhí)法部門，沒有相應(yīng)的執(zhí)法權(quán)，執(zhí)法過程中受到很大阻礙，所以不利于街頭小廣告的綜合治理。蘭州市《管理辦法》中規(guī)定由市容環(huán)境衛(wèi)生行政部門對(duì)違法行為給予警告、責(zé)令限期改正或清除，并處一百元以上，五百元以下罰款。處罰方式太輕，責(zé)任人通過違法成本的計(jì)算還會(huì)有再犯的可能性，罰款數(shù)額規(guī)定過低，起不到良好的教育警示作用難以形成對(duì)街頭小廣告問題的有效控制。

在實(shí)踐中我們發(fā)現(xiàn)，街頭小廣告治理靠一個(gè)部門難以完成。由于涉及內(nèi)容的復(fù)雜性，往往需要多個(gè)部門聯(lián)合執(zhí)法。但由于法律法規(guī)內(nèi)容上的缺失，對(duì)相關(guān)責(zé)任部門的界定不明，導(dǎo)致執(zhí)法難度加大?！稄V告法》第六條規(guī)定縣級(jí)以上人民政府工商行政管理部門具有執(zhí)法權(quán)。

（二）執(zhí)法中涉及的問題

地方各級(jí)政府制定了一系列措施，但治理效果不盡如人意，小廣告亂象無法根除。由于《廣告法》規(guī)定了工商部門的行政執(zhí)法權(quán)，但對(duì)其他部門的職責(zé)權(quán)限沒有明確規(guī)定，導(dǎo)致多部門聯(lián)合執(zhí)法的難度加大，信息溝通不暢，相互推諉責(zé)任，一個(gè)部門無力單獨(dú)查處復(fù)雜的“街頭小廣告”案件，致使小廣告屢禁不止。為了達(dá)到有效遏制的目的，除了執(zhí)法人員和街道辦事處工作人員自發(fā)清理，各城市還啟用了電話自動(dòng)“追呼”系統(tǒng)，中止通訊工具等方式限制街頭小廣告的蔓延。但是這類限制行為也因未得到上位法的認(rèn)可而受到詬病。

（三）司法中涉及的問題

由于監(jiān)管的缺失，街頭小廣告逐漸成為了違法犯罪的溫床。內(nèi)容涉及的種類多，地域范圍廣，取證困難，司法機(jī)關(guān)缺乏同行政部門的配合協(xié)調(diào)，案件管轄和分工不明確。給破獲該類案件造成了嚴(yán)重的困難，對(duì)多部門聯(lián)合執(zhí)法提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

四、“街頭小廣告”的綜合治理立法規(guī)制建議

（一）街頭小廣告綜合治理立法規(guī)制建議

1.制定全國性的城市環(huán)境綜合治理法

在中央層面還沒有統(tǒng)一的城市環(huán)境綜合治理法，全國性的法律有利于從更高位階保障綜合治理制度的合法性，以法律的形式明確城市綜合治理的責(zé)任主體及名稱，確定綜合治理應(yīng)當(dāng)涉及的范圍、責(zé)任和權(quán)限，明確公民參與的途徑和方式，是對(duì)制度構(gòu)建的法律支持。小廣告不僅影響市容市貌，更是涉及違法行為，單一部門往往難以單獨(dú)進(jìn)行治理，需要多個(gè)部門密切配合、聯(lián)合執(zhí)法。但立法中并未明確聯(lián)合執(zhí)法主體的法律地位，使得在執(zhí)法過程中困難重重，合法性受到質(zhì)疑。從中央立法層面進(jìn)行完善，有利于形成有效的城市環(huán)境綜合治理體系。除此之外，還應(yīng)當(dāng)完善相配套的法律法規(guī)，形成一個(gè)完整的治理模式。

2.地方立法機(jī)關(guān)出臺(tái)專門條例

長(zhǎng)期以來，街頭小廣告被認(rèn)為是城市市容環(huán)境的內(nèi)容而沒有通過制定專門的條例或規(guī)章進(jìn)行治理，導(dǎo)致執(zhí)法主體不明，權(quán)責(zé)不清，對(duì)多部門綜合治理的主要制度更是沒有涉及。綜合治理關(guān)系到問題前期的治理規(guī)劃過程和后期的執(zhí)行，是一個(gè)多部門長(zhǎng)效合作的機(jī)制，不同于以往的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，要避免人為的干預(yù)，形成長(zhǎng)期合作。依法行政首先要職權(quán)法定，當(dāng)下，無論是多部門聯(lián)合執(zhí)法還是單一部門治理，其行政權(quán)利多來源于省級(jí)政府授權(quán)，但省級(jí)人民政府也是一個(gè)行政機(jī)關(guān)，職權(quán)法定意味著綜合治理主體的權(quán)利來源于法律規(guī)定或授權(quán)。因此，地方立法機(jī)關(guān)應(yīng)制定專門治理小廣告的條例，明確責(zé)任主體和法律責(zé)任，確定具體范圍，著力于建立科學(xué)的綜合治理制度。

3.成立專門執(zhí)法主體

綜合治理是一項(xiàng)復(fù)雜的社會(huì)工程，需要一個(gè)專門的主體保障各項(xiàng)工作有序進(jìn)行。以往的實(shí)踐表明，執(zhí)法機(jī)關(guān)的短期合作難以形成對(duì)街頭小廣告治理的有效打擊，立法一般來源于多個(gè)部門，難以擺脫部門利益的傾向，部門間制定條文時(shí)缺乏溝通，出現(xiàn)權(quán)利與機(jī)構(gòu)重疊或真空的現(xiàn)象。在此我們提出，立法時(shí)應(yīng)當(dāng)明確綜合治理行政主體的獨(dú)立主體地位，由法律授權(quán)并命名，不隸屬于行政機(jī)關(guān)，確保其權(quán)利來源的合法性。有利于平衡部門利益，形成長(zhǎng)效合作機(jī)制，避免部門立法主導(dǎo)行政執(zhí)法的負(fù)面影響。

4.完善公眾參與制度，突出社區(qū)地位

此前我們提出制定一部專門整治街頭小廣告內(nèi)容的條例中，應(yīng)當(dāng)包括公眾參與的具體內(nèi)容，公眾參與作為一個(gè)上位法的概念，在上位法中規(guī)定過于原則化，需要在下位法中有更加具體的規(guī)定。公眾參與是公民參與管理社會(huì)公共事務(wù)權(quán)利的體現(xiàn)，參與形式不應(yīng)局限于論證會(huì)和聽證會(huì)，涉及到城市綜合治理的前期規(guī)劃準(zhǔn)備工作，中期的制度建設(shè)問題和后期參與治理的各個(gè)方面，涵蓋市容市貌整治的各個(gè)環(huán)節(jié)，需要通過立法形式保障。但由于公民個(gè)體參與意識(shí)差，缺乏相關(guān)管理知識(shí)，難以形成有效的公眾參與，需要借助一定的組織形式。因此，社區(qū)的優(yōu)勢(shì)地位更加突出，應(yīng)當(dāng)借助城市綜合治理立法明確以社區(qū)為基礎(chǔ)的公眾參與的主體地位，獲得立法上的支持，并將以社區(qū)為基礎(chǔ)的公眾參與制度融入綜合執(zhí)法主體的體系中，建立一個(gè)市場(chǎng)監(jiān)督管理行政部門、公安、稅務(wù)、社會(huì)公眾協(xié)同參與的綜合治理主體，創(chuàng)建并完善協(xié)同工作的機(jī)制，細(xì)化管理標(biāo)準(zhǔn)確立內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，對(duì)街頭小廣告問題進(jìn)行綜合整治。

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作者簡(jiǎn)介：

張琰（1994—），女，漢族，甘肅蘭州市人，法學(xué)碩士，單位：甘肅政法學(xué)院經(jīng)濟(jì)法學(xué)2018級(jí)研究生，研究方向：經(jīng)濟(jì)法理論。

（作者單位：甘肅政法學(xué)院經(jīng)濟(jì)法學(xué)2018級(jí)研究生）