2013―2018年城鄉(xiāng)社區(qū)治理政策文本分析

管哲

[摘 要]自社區(qū)治理出現(xiàn)在政府公文上時，大眾開始關(guān)注何為社區(qū)治理。越來越多的報紙期刊都在研究社區(qū)治理的現(xiàn)狀與問題。本文通過文獻(xiàn)研究與文本分析的方式對于2013年以來報紙文章進(jìn)行了整理與分析，歸納總結(jié)已有的成果。在此基礎(chǔ)上指出已有的研究在理論和研究方法等方面存在的問題。

[關(guān)鍵詞]社區(qū)治理;報紙;文本分析

[中圖分類號]D669.3 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

社區(qū)作為群眾生活的重要載體，它的治理運行都與人民日常生活息息相關(guān)。早在2000年出臺的《民政部關(guān)于在全國推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見》使得我國的城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)有了一次飛躍。在2017年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》將社區(qū)治理問題擺在了重要位置。

社區(qū)治理是基于共同完成社區(qū)公共事務(wù)統(tǒng)一目標(biāo)支持下的一種動態(tài)過程及調(diào)控機(jī)制，它依賴于政府組織、民間組織、社會組織和自治組織及居民個人組成的各種網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。社區(qū)治理包含物質(zhì)的和非物質(zhì)兩個方面，前者是滿足社區(qū)居民的基本設(shè)施建設(shè)，后者是社會資本。社區(qū)治理主體包括政府、居民自治組織、公民社會、志愿組織、私人機(jī)構(gòu)、公司和個人。社區(qū)治理是建立在左右互動的合作、自治、參與基礎(chǔ)上的橫向結(jié)構(gòu)，而不是垂直的組織結(jié)構(gòu)，主要通過平等合作、民主協(xié)商等來共同管理社區(qū)的公共事務(wù)。

1 政策背景

由于政府行政職能下移，居（村）委會自治功能被占位。很多職能部門總是從部門本位出發(fā)，缺少部門與部門間的橫向溝通，和與基層社區(qū)的縱向聯(lián)系，出現(xiàn)各行其是、各自考核的現(xiàn)象，很少考慮社區(qū)的實際，大大增加了社區(qū)干部的工作量，影響了社區(qū)服務(wù)功能的有效發(fā)揮。同時，因為社區(qū)組織機(jī)構(gòu)不健全，難以實現(xiàn)有效治理。社區(qū)缺乏專業(yè)性的沖突治理機(jī)構(gòu)，基本的人財物保障不到位，相關(guān)配套措施不完善。

社區(qū)公共財政和公共服務(wù)的經(jīng)費僅能維持社區(qū)基本工作運轉(zhuǎn)，在基礎(chǔ)設(shè)施改造、工作人員培訓(xùn)等各方面開支難抵，社區(qū)自治能力弱小。社區(qū)的利益主體不斷分化，政府提供資源進(jìn)行社區(qū)治理的能力日漸減弱，已不能適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)多元化利益發(fā)展的訴求。

《城市居民委員會組織法》出臺已將近30年，至今沒有重新修訂，已經(jīng)嚴(yán)重滯后于實際發(fā)展，不能適應(yīng)社區(qū)治理的需要。物業(yè)管理作為一個新興行業(yè)，相關(guān)配套政策法規(guī)有待進(jìn)一步完善。社區(qū)工作者作為社區(qū)治理的重要專業(yè)隊伍，缺乏國家層面的專門法律予以保障。

社區(qū)治理主要體現(xiàn)了國家意志和市場力量，忽視了城市居民（村民）的主動選擇性，甚至偏離了社區(qū)作為村民生活共同體的文化內(nèi)涵和價值依托，阻礙社區(qū)民眾的積極參與和社區(qū)組織的發(fā)展壯大，延緩了基層民主化的進(jìn)程。城鄉(xiāng)發(fā)展的一個不平衡性也是顯著突出的一個問題。現(xiàn)階段我國經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，東西部地區(qū)發(fā)展差距巨大。社會正在處于轉(zhuǎn)型之中。黨的十九大明確指出社區(qū)治理的重要性，但是由于中國的社會發(fā)展國情，沿海與內(nèi)陸、東西部地區(qū)等發(fā)展水平嚴(yán)重不平衡、存在嚴(yán)重差距。東部沿海地區(qū)的社區(qū)治理已經(jīng)發(fā)展到一個相對成熟的階段，而西部偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)村依舊過著相對原始的生活。

2 政策現(xiàn)狀

十九大對于城鄉(xiāng)社區(qū)治理提出了新的要求，在此基礎(chǔ)上報紙報刊都出版了大量的相關(guān)文章來報道最新的社會治理情況。2013年至2018年10月間，報道社區(qū)治理的文章就多達(dá)5574份。由增長趨勢來看，文章的數(shù)量呈現(xiàn)線性增長趨勢。社區(qū)治理問題正受到越來越多的關(guān)注，這與當(dāng)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人們滿意程度和人民的公共服務(wù)意識息息相關(guān)。反映了緩解社區(qū)治理問題的重要性與緊迫性。

在經(jīng)過對于報紙相關(guān)文章的搜索整理發(fā)現(xiàn)社區(qū)治理的相關(guān)報紙文章的數(shù)量與當(dāng)年時事政策有著密切關(guān)系。隨著中央的政府文件的下達(dá)，報紙作為主流的信息傳播渠道，對于時事政策的把握突顯出政策的重要性，以及現(xiàn)實問題的重要性與緊迫性。

在2013年11月的十八屆三中全會提出推進(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化，提出改進(jìn)社會治理方式，以網(wǎng)格化管理、社會化服務(wù)為基本方向。原本的社會管理逐漸向社會治理轉(zhuǎn)變，管理格局逐漸轉(zhuǎn)變成治理格局。社區(qū)治理是社會治理的微觀體現(xiàn)。2015年頒布的《關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點工作的指導(dǎo)意見》中指出農(nóng)村基層社會治理面臨的問題，并且指出要開展形式多樣的農(nóng)村社區(qū)公共空間，深化農(nóng)村基層組織依法管理、網(wǎng)絡(luò)化服務(wù)管理的政策。十八屆五中全會召開要求推進(jìn)社會治理精細(xì)化，構(gòu)建全民共建共享的社會治理格局。《城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃2016-2020》要求提高社會治理能力與水平，創(chuàng)新城鄉(xiāng)社區(qū)治理體制。將社區(qū)建設(shè)成效納入各級黨委政府部門的工作目標(biāo)考核中?！?017年政府工作報告》也提出要加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)治理的問題。最新的社會治理政策《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》再一次對城鄉(xiāng)社區(qū)治理進(jìn)行更深層次的闡述以及政策要求。

社區(qū)治理被提及的次數(shù)逐年上升。報告層次由地方上至政府最高級別都在不斷地反復(fù)強(qiáng)調(diào)與強(qiáng)化社區(qū)治理的重要性。由地方探索逐漸地上升為國家戰(zhàn)略，越發(fā)成為國家治理體系的重中之重。其次從政策演變的情況來看，政策由原先的改革建設(shè)目標(biāo)到今天成為政府部門進(jìn)行考核的硬性指標(biāo)?！冻青l(xiāng)社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃2016-2020》要求提高社會治理能力與水平，創(chuàng)新城鄉(xiāng)社區(qū)治理體制。將社區(qū)建設(shè)成效納入各級黨委政府部門的工作目標(biāo)考核中。促使政府部分充分地重視社區(qū)治理的各項任務(wù)，為基層的落實政策提供制度保障。同時，社區(qū)治理由原先關(guān)注于意識形態(tài)逐漸細(xì)化落實成為社區(qū)居民的一種行為標(biāo)準(zhǔn)。由原先的網(wǎng)格化管理轉(zhuǎn)變成現(xiàn)在的網(wǎng)絡(luò)化服務(wù)，社區(qū)治理由原先的管理變成服務(wù)于民的服務(wù)手段。在現(xiàn)在發(fā)達(dá)的網(wǎng)絡(luò)時代人們依賴于網(wǎng)絡(luò)，因此在社區(qū)治理上也要結(jié)合網(wǎng)絡(luò)虛擬社區(qū)建設(shè)一個網(wǎng)絡(luò)化的服務(wù)平臺。

3 政策可行性

社區(qū)治理依托于社會發(fā)展的宏大背景下，不僅要結(jié)合發(fā)展實際，同時也需要嚴(yán)格的法律約束以保證發(fā)展方向的正確性。中華人民共和國憲法第111條規(guī)定了城市和農(nóng)村按居民居住地區(qū)設(shè)立的居民委員會或者村民委員會是基層群眾性自治組織。在憲法的基礎(chǔ)上衍生了中華人民共和國村民委員會組織法以及中華人民共和國城市居民委員會組織法，給各級政府頒布具體的社會治理政策提供了更好的發(fā)展空間與強(qiáng)有力的法律保障。

在政治上，我國是社會主義國家。社會主義的優(yōu)越性在于社會主義制度下，我國實行全國人民代表大會制度的政體。實現(xiàn)了人民民主專政，人民真正成為國家的主人，實現(xiàn)了廣泛的民主。政黨是維系中國社會治理和社區(qū)治理最為重要的行動者。中國基層治理推行的黨建等多種探索與實踐，都要依賴于黨的優(yōu)勢地位。因此在良好的政治環(huán)境下，各項政策可以得到充分的實施。

經(jīng)濟(jì)上結(jié)合我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r與全球經(jīng)濟(jì)環(huán)境，國內(nèi)生產(chǎn)總值逐年遞增，國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展給城鄉(xiāng)社區(qū)治理注入強(qiáng)勁經(jīng)濟(jì)動力。從國家財政公布的數(shù)據(jù)整理我們可以看出國家財政從2014年至2018年10月用于城鄉(xiāng)社區(qū)支出的金額在逐年遞增，可以見得國家對于城鄉(xiāng)社區(qū)的關(guān)注度與經(jīng)濟(jì)投入在持續(xù)走高。對于社區(qū)的發(fā)展提供了強(qiáng)勁的保障與支持，使得社區(qū)有了長足的發(fā)展。

4 小結(jié)

當(dāng)前社區(qū)治理要著重破解當(dāng)前制約社區(qū)發(fā)展的痛點、難點問題，集中力量以新時代治理手段解決一批群眾長期關(guān)心、關(guān)注的身邊難題，在實踐中構(gòu)建起黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會協(xié)同的治理機(jī)制和工作流程，培育起以社區(qū)為核心工作的參與力量，形成具有廣泛凝聚力、約束力的村規(guī)民約、自治章程等社區(qū)精神，逐步構(gòu)建起自我管理、民主協(xié)商、共治共享、互助互利的社區(qū)生活格局，以及要著重構(gòu)建起與全面建成小康社會相適應(yīng)的社區(qū)福利和服務(wù)體系，聚焦弱勢人群，圍繞精準(zhǔn)脫貧、精準(zhǔn)幫扶工作，在?；尽⒍档拙€的基礎(chǔ)上，探索建立與社會發(fā)展水平相適應(yīng)的生活型福利保障和生活照顧體系;聚焦社區(qū)宜居生活，圍繞精神文明、環(huán)境美化、安全和諧等目標(biāo)，著力構(gòu)建起便民服務(wù)綜合體等可及性強(qiáng)的社區(qū)服務(wù)供給體系。

[參考文獻(xiàn)]

[1] 左莉.十八大以來社區(qū)治理精細(xì)化的理論、政策演進(jìn)及事件研究[J].齊齊哈爾大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2018（06）.