田芳 山西財(cái)經(jīng)大學(xué) 山西 太原 030000

引言

河長(zhǎng)制，作為一項(xiàng)由地方首創(chuàng)并自下而上、在全國(guó)范圍內(nèi)陸續(xù)推廣的新生制度，基本思路就是要求省、市、縣、鎮(zhèn)四級(jí)黨政主要負(fù)責(zé)人分級(jí)擔(dān)任各自轄區(qū)內(nèi)河流的“河長(zhǎng)”，在水污染防治規(guī)劃引導(dǎo)下通過目標(biāo)細(xì)化，分級(jí)傳遞進(jìn)行水環(huán)境治理，并采取嚴(yán)格的評(píng)價(jià)考核機(jī)制予以獎(jiǎng)懲。

一、國(guó)外文獻(xiàn)綜述

雖然河長(zhǎng)制是我國(guó)流域水環(huán)境治理的地方創(chuàng)新，但是河長(zhǎng)制所強(qiáng)調(diào)的協(xié)同治理、整體性治理等理論在國(guó)外很早就有研究。

協(xié)同治理論產(chǎn)生于上世紀(jì)70年代，由著名物理學(xué)家赫爾曼·哈肯（2006，60）教授提出，近年來被不斷補(bǔ)充擴(kuò)展，適用于多個(gè)學(xué)科。協(xié)同論認(rèn)為，雖然不同的系統(tǒng)間存在差異，但在一個(gè)完整的領(lǐng)域里，各個(gè)子系統(tǒng)既互相制約又協(xié)調(diào)配合。在社會(huì)公共事務(wù)中也是如此，不同部門間既有協(xié)作也相互干擾。到了上世紀(jì)80年代，隨著相關(guān)理論研究的不斷深入，“協(xié)同治理”理論開始出現(xiàn)。Katarina （2012,34）認(rèn)為，協(xié)同治理是指不同組織部門之間為實(shí)現(xiàn)同一治理目標(biāo)而采取協(xié)調(diào)合作、互相監(jiān)督、共同促進(jìn)的過程，可以有效協(xié)調(diào)不同組織部門之間的利益分配、權(quán)責(zé)劃分等問題，多用于社會(huì)公共事務(wù)的治理。詹姆斯·博曼和威廉·雷吉通過理論研究指出，協(xié)同治理中應(yīng)該遵循平等的基本原則，賦予系統(tǒng)內(nèi)每位成員平等的權(quán)利，使他們都能具有行使權(quán)力的能力，真正發(fā)揮出每一位成員的作用（黃德林等，2012）。

Tomas M. Koontz（2014,42）等認(rèn)為在美國(guó)和世界各地已越來越多的運(yùn)用協(xié)同治理的方式進(jìn)行水環(huán)境治理。Mirumachi N （2015）認(rèn)為要解決協(xié)同治理所產(chǎn)生的不確定性對(duì)水環(huán)境治理的阻擾，就必須建立統(tǒng)一的制度，并且將流域水環(huán)境治理放在統(tǒng)一的制度框架之下進(jìn)行。

整體性治理是英國(guó)學(xué)者佩里·?？怂贯槍?duì)西方國(guó)家暴露出的公共管理碎片化和政府責(zé)任模糊化等問題進(jìn)行反思而提出的全新政府治理模式。它強(qiáng)調(diào)以公民需求為導(dǎo)向，以協(xié)調(diào)、整合和責(zé)任為機(jī)制，運(yùn)用信息技術(shù)對(duì)治理層級(jí)、功能和公私關(guān)系進(jìn)行整合，不斷推動(dòng)政府管理“從分散走向集中，從部分走向整體，從破碎走向整合”（竺乾威，2008）。

二、國(guó)內(nèi)文獻(xiàn)綜述

（一）關(guān)于河長(zhǎng)制的優(yōu)劣評(píng)析

無錫地方政府在實(shí)踐困境中發(fā)明的河長(zhǎng)制近期效果明顯，令人深思。如何理解這一新生事物？周仕憑認(rèn)為，河長(zhǎng)制是走向綠色中國(guó)的明道（2008），也有人指出河長(zhǎng)制實(shí)際上是一種水環(huán)境責(zé)任承包制，這種承包制很難簡(jiǎn)單地看作是一種制度創(chuàng)新（張玉林，2009）。河長(zhǎng)制作為地方人民政府對(duì)轄區(qū)內(nèi)水環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)的一種形式，雖然在實(shí)踐中取得了良好的效果，也廣受贊譽(yù)，但如果對(duì)其進(jìn)行理性的反思，就不得不承認(rèn)它在本質(zhì)上仍屬于人治，而不是法治。它的推行和實(shí)際的效果不是依賴于法律的規(guī)定，而是依賴于一個(gè)地方的黨政領(lǐng)導(dǎo)是否對(duì)水環(huán)境保護(hù)給予重視，是否愿意當(dāng)“河長(zhǎng)”（王燦發(fā)，2009）。

從現(xiàn)有的知網(wǎng)文獻(xiàn)來看，大多數(shù)學(xué)者對(duì)河長(zhǎng)制持“一分為二”的態(tài)度，在看到河長(zhǎng)制優(yōu)點(diǎn)的同時(shí)開始反思其缺陷。王書明、蔡萌萌(2011)從恢復(fù)環(huán)境功能的基本點(diǎn)出發(fā)運(yùn)用新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)河長(zhǎng)制的優(yōu)缺點(diǎn)進(jìn)行了分析，認(rèn)為河長(zhǎng)制是源于地方政府環(huán)境治理制度的創(chuàng)新，這一制度綜合考量了地方權(quán)力結(jié)構(gòu)與環(huán)境現(xiàn)實(shí)，加快了具有中國(guó)本土特色環(huán)境制度變遷的步伐，但其本身具有應(yīng)急性和短期性，應(yīng)該在發(fā)展中不斷完善。任敏(2015)認(rèn)為河長(zhǎng)制生成的是一種新型的混合型權(quán)威依托的等級(jí)制協(xié)同模式，短期提高了協(xié)同效率，但面臨著“能力困境”、“組織邏輯困境”、“責(zé)任困境”的挑戰(zhàn)。張玉林的《承包制能否拯救中國(guó)的河流》在承認(rèn)“河長(zhǎng)制”具有新的意涵的同時(shí)，指出這種承包制很難簡(jiǎn)單地看作是一種制度創(chuàng)新。

（二）關(guān)于河長(zhǎng)制的完善方向與路徑

張鵬、徐尚勇等（2013）從河長(zhǎng)制的本質(zhì)出發(fā)，認(rèn)為治河先治污，治污先治官才是河長(zhǎng)制的價(jià)值所在。何琴（2011）指出，＂如何問責(zé)＂是河長(zhǎng)制的核心要義，而要實(shí)現(xiàn)有效問責(zé)就依賴于考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)量化，這一目標(biāo)可通過明確責(zé)任主體、責(zé)任形式、問責(zé)主體三方面的內(nèi)容加以實(shí)現(xiàn)。然而，王書明、蔡萌萌（2001）認(rèn)為，落實(shí)河長(zhǎng)制的前提在于增強(qiáng)地方覺政負(fù)責(zé)人貫徹科學(xué)發(fā)展觀的主動(dòng)性與自覺性，逐步將＂經(jīng)濟(jì)建設(shè)型＂政府扭轉(zhuǎn)為＂公共服務(wù)型＂政府，因?yàn)橹挥姓嬲龅江h(huán)保優(yōu)先的＂河長(zhǎng)制＂才是實(shí)質(zhì)性的制度創(chuàng)新。李云生（2009）認(rèn)為，最關(guān)鍵的是要最大程度地保障公民的環(huán)境知情權(quán)。如可推行環(huán)保法律法規(guī)、項(xiàng)目審批等政務(wù)公開制度，通過定時(shí)、及時(shí)公布相關(guān)項(xiàng)目進(jìn)展與環(huán)境質(zhì)量數(shù)據(jù)，曝光環(huán)境違法等來完善政府網(wǎng)站。王燦發(fā)（2009）認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)將河長(zhǎng)制的相關(guān)成功經(jīng)驗(yàn)通過立法加以制度化，制定科學(xué)、完備的考核指標(biāo)與程序，明確達(dá)不到水環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)要求時(shí)黨政領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任，用法治的手段將政府對(duì)水環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)的要求落實(shí)到實(shí)處。