陳 航
江西師范大學(xué)2018級憲法學(xué)與行政法學(xué)碩士研究生
2015年3月新修改的《立法法》不僅將立法主體擴大至設(shè)區(qū)市,也規(guī)定了設(shè)區(qū)市在與上位法不抵觸的情況下,只能在“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面”制定地方性法規(guī),如果法律另有規(guī)定,則從其規(guī)定。修改后的《立法法》賦予設(shè)區(qū)市在特定事項享有立法權(quán),為地方經(jīng)濟社會發(fā)展提供了有效的立法保障。但在立法實踐中,不少設(shè)區(qū)市拿不準(zhǔn)具體的范圍,出現(xiàn)了怕立法、難立法、少立法的問題,依舊靠著行政管理手段解決問題,與賦予設(shè)區(qū)市立法權(quán)的初衷背道而馳,或者是立法難以凸顯地方特色,難以解決實際問題,不能很好發(fā)揮地方立法的補充作用。以上種種問題,都制約了立法權(quán)的有效行使,不能充分發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用,為此,研究設(shè)區(qū)市立法權(quán)限和地方特色具有強烈的現(xiàn)實意義。
《立法法》所規(guī)定的設(shè)區(qū)市立法范圍是給設(shè)區(qū)市立法工作的“緊箍咒”,設(shè)區(qū)市不僅應(yīng)在規(guī)范事項內(nèi)行使立法權(quán),更應(yīng)充分有效合適地行使立法權(quán)。但因法律條文本身的不確定性和模糊性,也給設(shè)區(qū)市立法部門對立法權(quán)限的理解帶來的挑戰(zhàn)。明確立法權(quán)限,一方面有利于避免重復(fù)立法,設(shè)區(qū)市立法是對上位法的補充和細(xì)化,若缺乏具體的權(quán)限范圍,就容易造成不同層級立法機構(gòu)之間界限不清、權(quán)限不明,設(shè)區(qū)市立法沒有針對性,出現(xiàn)重復(fù)立法的現(xiàn)象;另一方面,有利于提高設(shè)區(qū)市服務(wù)水平和管理能力,促使設(shè)區(qū)市立法機關(guān)正確履行職權(quán),提高當(dāng)?shù)胤ㄖ嗡?,用立法保障?jīng)濟社會發(fā)展,也極大防止了當(dāng)?shù)卣块T突破上位法的權(quán)限,用立法手段達(dá)到地方保護主義的目的。
因此,提高設(shè)區(qū)市立法質(zhì)量有必要明確立法權(quán)限。一是明確不與上位法抵觸的條件,上位法包括憲法、法律、行政法規(guī)及本省、自治區(qū)的地方性法規(guī),這些法對于設(shè)區(qū)市而言,已經(jīng)設(shè)定了法律責(zé)任條款,規(guī)定了承擔(dān)義務(wù)者和權(quán)利人的范圍、條件和內(nèi)容,明確了特定術(shù)語的外延與內(nèi)涵,限定了行政主體及其職責(zé)范圍。設(shè)區(qū)市在立法中就不能隨意擴大、縮小或者變更上位法的內(nèi)容,應(yīng)深入研究上位法的規(guī)定,設(shè)區(qū)市是否可以另行規(guī)定,否則就可能與上位法相抵觸,比如某部法律規(guī)定對隨意排放污水的行為人最高處罰500元,設(shè)區(qū)市在立法時就不能規(guī)定處罰1000元,隨意增加違法行為人的義務(wù)。二是明確立法權(quán)限范圍,在城鄉(xiāng)管理和建設(shè)方面,范圍最廣,內(nèi)容最多,包含城鄉(xiāng)規(guī)劃,城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城鄉(xiāng)環(huán)境衛(wèi)生、園林綠化等公共事業(yè)、城鄉(xiāng)公共秩序管理,甚至包括城鄉(xiāng)人員、組織的管理,這一界定應(yīng)作擴大解釋,以便通過法治方式推動設(shè)區(qū)市城鄉(xiāng)一體化建設(shè),推動我國城鎮(zhèn)化的發(fā)展;在環(huán)境保護方面,應(yīng)參照《環(huán)境保護法》的規(guī)定,包括大氣環(huán)境、土壤環(huán)境、水環(huán)境、海洋環(huán)境、生物環(huán)境等,也可以對社會環(huán)境就比如城市噪音、“三廢”處理等問題進(jìn)行立法約束;在歷史文化保護方面,一些設(shè)區(qū)市是歷史文化名城,文化資源豐富,更需要通過立法保護好這些資源,包括物質(zhì)文化遺產(chǎn)、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)、文物、少數(shù)民族風(fēng)俗習(xí)慣等。三是加強與上級人大及其常委會的溝通協(xié)調(diào),在遇到難以確定的事項時,及時向上級匯報請示,尋求良好的解決方案。
凸顯地方特色是設(shè)區(qū)市立法所要追求的重要目的,也是地方立法的客觀要求。我國疆域遼闊,各地經(jīng)濟社會水平和發(fā)展情況參差不齊,通過賦予設(shè)區(qū)市立法權(quán),使地方因地制宜、隨機而動解決各自的困難和問題,地方特色越突出,越能有效解決本地實際問題,越能反映出立法質(zhì)量的水平。不僅應(yīng)當(dāng)明顯區(qū)別于上一級立法機關(guān)的立法內(nèi)容、立法形式、立法目的,更應(yīng)要充分反映和作用于在本地經(jīng)濟、政治、社會、文化、風(fēng)俗、習(xí)慣等因素,有效服務(wù)于本地的經(jīng)濟社會發(fā)展和社會民眾的日常需要。同時,設(shè)區(qū)市立法不應(yīng)直接照搬或者重復(fù)上位法的規(guī)定,更應(yīng)當(dāng)注重補充和細(xì)化,在當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會和社會民眾急需但上位法又沒有作出規(guī)定時,也應(yīng)該大膽立法,創(chuàng)新性提出立法解決方案,解決實際問題。
地方特色主要體現(xiàn)在兩方面,一是與中央立法相比,設(shè)區(qū)市立法在立法形式上不要求體例完整,應(yīng)當(dāng)根據(jù)實際情況,“成熟幾條制定幾條”,突出“少而精”,針對性解決本地問題,比如南昌市針對電動自行車在路上橫沖直撞、與機動車搶道、闖紅燈、隨意變道的亂象,就制定了《南昌市電動自行車管理條例》,提升了城市形象,解決了城市發(fā)展過程中的頑疾。二是與同位階的其他設(shè)區(qū)市立法相比,在內(nèi)容、形式、側(cè)重點上都有所不同,比如《商洛市住宅物業(yè)管理條例》和《溫州市物業(yè)管理條例》都是調(diào)整本地物業(yè)管理服務(wù)合同關(guān)系的地方性法規(guī),兩者內(nèi)容就有所不同,前者不僅創(chuàng)設(shè)了如物業(yè)管理委員會、物業(yè)管理聯(lián)席會議、專項維修金的應(yīng)急使用、物業(yè)服務(wù)企業(yè)考核信用評價體系等五項新的機制,還明確了“行業(yè)管理+屬地管理+綜合管理”的物業(yè)行政管理體系,重點規(guī)范物業(yè)公司的行為,而后者重點規(guī)范業(yè)委會的行為,針對小區(qū)業(yè)委會存在資金“公款私存”、換屆后財務(wù)憑證長期不移交、財務(wù)混亂等問題提出具體的解決對策,通過不同的方式保障業(yè)主的權(quán)益,解決物業(yè)管理矛盾與糾紛。三是防止過度創(chuàng)新,凸顯地方特色應(yīng)當(dāng)與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展水平相一致,與當(dāng)?shù)貙嶋H情況相符合,不能為了特色而特色,缺乏實用性,反而浪費了立法資源。
明確立法權(quán)限、凸顯地方特色是設(shè)區(qū)市在立法過程應(yīng)當(dāng)著重注意的兩個問題,這兩個問題處理得得當(dāng)與否,考驗著立法者的智慧和能力,也可以反映出當(dāng)?shù)亓⒎ㄋ胶土⒎ㄙ|(zhì)量。隨著立法理論和實踐的不斷深入,設(shè)區(qū)市立法質(zhì)量也會不斷提高。