山東構(gòu)建“大救助”工作機(jī)制的思考

◎張澤勝

社會救助是社會保障體系的重要組成部分，是保障基本民生的托底性、基礎(chǔ)性制度安排，在脫貧攻堅(jiān)中發(fā)揮著重要的兜底保障作用。改革開放以來，特別是2014年《社會救助暫行辦法》頒布實(shí)施以來，山東省基本建立了覆蓋城鄉(xiāng)居民基本生活救助加醫(yī)療、教育、住房和就業(yè)等專項(xiàng)救助相互銜接的社會救助體系，在保障困難群眾的基本生活、促進(jìn)社會公平以及維護(hù)社會和諧穩(wěn)定方面發(fā)揮了積極作用。但現(xiàn)階段社會救助事業(yè)發(fā)展不充分、不平衡、不統(tǒng)籌和不協(xié)調(diào)的問題日益凸顯，越來越難以滿足城鄉(xiāng)困難群眾多樣化、多層次的保障需求。為統(tǒng)籌社會救助資源，避免政出多門、各自為戰(zhàn)，防止重復(fù)救助和救助缺失，近年來山東省部分縣（市、區(qū)）探索建立“大救助”工作機(jī)制，著力更加有效保障困難群眾的基本生活，為下一步全省構(gòu)建新時(shí)代“大救助”工作機(jī)制提供了有益經(jīng)驗(yàn)。

地方實(shí)踐

近年來，青島、淄博、濟(jì)寧、泰安和德州等市部分縣（市、區(qū)）積極探索建立“大救助”工作機(jī)制，較好地解決了重復(fù)救助、遺漏救助以及救助效益不高等問題，實(shí)現(xiàn)了救助政策有效銜接、救助資源有效整合和救助信息互通共享。

1.主要做法

（1）成立工作協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，統(tǒng)攬救助資源?？h級成立全縣（市、區(qū)）困難群眾救助中心，整合分散在民政、工會、婦聯(lián)、共青團(tuán)、殘聯(lián)、教育、房管以及人社等部門的救助職能，由縣（市、區(qū)）主要負(fù)責(zé)同志任救助中心主任，民政局局長任救助中心辦公室主任，30家具有救助職能和救助協(xié)調(diào)職能的部門及鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）主要負(fù)責(zé)人任成員。救助中心統(tǒng)一救助規(guī)劃、數(shù)據(jù)信息以及工作流程，各成員單位“分散式辦公、緊密型聯(lián)系”，形成“政府主導(dǎo)、民政牽頭、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、部門聯(lián)動(dòng)、覆蓋城鄉(xiāng)、高效服務(wù)”的工作格局。

（2）搭建救助平臺，實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)救助?？h級民政部門統(tǒng)一開發(fā)“大救助”信息平臺，建立包括救助對象、救助資源以及救助數(shù)據(jù)等內(nèi)容在內(nèi)的救助信息數(shù)據(jù)庫，具備信息采集、數(shù)據(jù)更新、動(dòng)態(tài)排名、信息查詢、救助操作、辦理提醒和事項(xiàng)轉(zhuǎn)辦7項(xiàng)功能，按照總?cè)丝诘?%-10%的比例由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）定期采集更新困難家庭信息，通過政府專網(wǎng)實(shí)現(xiàn)縱橫互聯(lián)互通。系統(tǒng)根據(jù)致貧原因自動(dòng)生成每個(gè)家庭貧困指數(shù)，及時(shí)記錄救助結(jié)果，自動(dòng)調(diào)整貧困指數(shù)，始終讓最需要獲得救助的家庭排在最前面。各成員單位開展救助時(shí)，可根據(jù)自身職責(zé)從系統(tǒng)數(shù)據(jù)中選取救助對象；對已救助過的對象，系統(tǒng)會自動(dòng)提醒，避免重復(fù)救助；真正做到了救前查詢、救后錄入、定時(shí)反饋、信息共享。

（3）開通救助熱線，強(qiáng)化救助時(shí)效。讓困難群眾“求助有門”是確保社會救助時(shí)效的關(guān)鍵所在。為此，各地在縣級救助中心設(shè)立24小時(shí)救助熱線，隨時(shí)提供政策咨詢和受理救助訴求，情況緊急的立即啟動(dòng)社會救助綠色通道，實(shí)現(xiàn)了熱線受理與窗口受理同步進(jìn)行，極大地提高了救助時(shí)效，方便了困難群眾。

（4）加強(qiáng)宣傳，實(shí)施陽光救助?！笆裁礂l件符合救助”“怎么申請救助”和“誰在享受救助”等社會救助核心話題一直是困難群眾最為關(guān)心、社會最為關(guān)注的議題。為此，各縣救助中心廣泛采取印發(fā)救助政策明白紙、深入基層宣講、開辟社區(qū)公開欄、網(wǎng)上及電子顯示屏集中公示等形式，加強(qiáng)救助政策宣傳和救助信息公開力度，有效保障群眾的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)，為公平公正實(shí)施社會救助提供了良好的社會氛圍。

2.主要成效

（1）實(shí)現(xiàn)救助政策的無縫對接。以縣級救助中心為核心，搭建“縣、部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)”四層救助網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)社會救助全覆蓋。救助中心對接到的救助事項(xiàng)“一口受理”、專人登記，按照“歸口負(fù)責(zé)、屬地管理”原則，通過社會救助管理信息平臺轉(zhuǎn)交相關(guān)職能部門辦理，并跟蹤督辦、及時(shí)反饋結(jié)果。對于特殊困難群眾，由救助中心牽頭，召集部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）按照“一戶一策”共商救助辦法，發(fā)揮綜合救助政策合力。

（2）有效防止“關(guān)系?！薄叭饲楸！钡冗`規(guī)行為。充分發(fā)揮貧困人群基本信息數(shù)據(jù)庫的作用，明確規(guī)定所有涉及到社會救助的受益人群必須由系統(tǒng)自動(dòng)抽取，杜絕了在救助對象認(rèn)定上的人為主觀判斷，壓縮了工作人員的彈性空間，有效杜絕了“人情保”“關(guān)系?！钡漠a(chǎn)生，確保了救助政策的客觀、公正實(shí)施。

（3）拓寬社會力量參與救助的渠道?？h級救助中心充分發(fā)揮掌握社會救助需求信息的優(yōu)勢，及時(shí)在報(bào)紙、電視、廣播和網(wǎng)絡(luò)等媒體發(fā)布困難群眾救助信息，在愛心企業(yè)、志愿者等社會力量與求助者之間牽線搭橋，為有序引導(dǎo)社會力量參與救助工作拓寬了渠道，實(shí)現(xiàn)了社會力量、求助者和政府“三方共贏”的良好局面。

存在的問題

2014年以來，為貫徹落實(shí)《社會救助暫行辦法》，山東省以省政府令的形式頒布了《山東省社會救助辦法》，從制度上構(gòu)建了相對完整的救助體系框架。然而現(xiàn)行各項(xiàng)社會救助政策既有相似性又有特異性，救助對象范圍錯(cuò)綜交叉，主管部門、資金來源和工作程序各有不同，影響了救助資源的配置效率，難以形成社會救助制度的合力。突出表現(xiàn)在三個(gè)方面：

1.職能分散化影響社會救助資源的綜合效益

與全國其他地方一樣，山東省的低保、特困人員救助供養(yǎng)、臨時(shí)救助三項(xiàng)職能及資金主要由民政部門負(fù)責(zé)，受災(zāi)人員救助由應(yīng)急部門負(fù)責(zé)、醫(yī)療救助由醫(yī)保部門負(fù)責(zé)、醫(yī)療救助中的疾病應(yīng)急救助職能及資金由衛(wèi)計(jì)部門負(fù)責(zé)，教育救助職能及資金由教育部門負(fù)責(zé)，就業(yè)救助職能及資金由人社部門負(fù)責(zé)，住房救助職能及資金由住建部門負(fù)責(zé)。同時(shí)，部分黨委工作部門和群團(tuán)組織還有針對困難黨員、困難職工以及困難婦女等的救助項(xiàng)目。各部門都有各自明確的資金使用管理辦法，救助的對象、標(biāo)準(zhǔn)、程序和目標(biāo)等諸多方面難以有效銜接。由于部門統(tǒng)籌難以實(shí)現(xiàn)，導(dǎo)致社會救助工作難以統(tǒng)一協(xié)調(diào)、管理機(jī)制難以有效建立。雖然在省、市、縣三級建立了困難群眾基本生活保障協(xié)調(diào)機(jī)制，但作用發(fā)揮不明顯，并未在實(shí)質(zhì)上形成各部門社會救助資源共享、供需對接的“一體化”工作機(jī)制，導(dǎo)致綜合救助能力減弱，使得救助政策效果打了折扣，造成了社會救助資源的浪費(fèi)。

2.信息難以統(tǒng)籌阻礙社會救助統(tǒng)籌體系建設(shè)進(jìn)程

一是在開展救助業(yè)務(wù)時(shí)，大部分救助職能部門建立了相應(yīng)的社會救助信息庫，但各類救助系統(tǒng)信息標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，影響信息共享。二是雖然全省核對機(jī)制建設(shè)取得一定成效，但與掌握居民家庭經(jīng)濟(jì)狀況的部門信息共享不全面，特別是與掌握居民金融資產(chǎn)的金融部門共享信息難度較大，使得現(xiàn)有救助信息無法與第三方信息進(jìn)行全面有效比對，在一定程度上影響了救助準(zhǔn)確性。三是隨著戶籍制度改革不斷深化，社會救助信息統(tǒng)籌受到社會救助職能屬地管理和人員流動(dòng)性之間內(nèi)在矛盾的影響，救助對象的流動(dòng)性與當(dāng)前基本依托行政區(qū)劃實(shí)施救助管理的矛盾日益突出，對信息統(tǒng)籌提出了新挑戰(zhàn)。

3.政策統(tǒng)籌力度不足導(dǎo)致救助效果與政策不匹配

現(xiàn)有救助制度存在明顯的碎片化，造成了救助待遇的疊加，醫(yī)療救助、教育救助、住房救助和就業(yè)救助等專項(xiàng)救助政策都直接與低保、特困資格進(jìn)行捆綁，地方性救助福利政策以及燃?xì)狻⑷∨?、有線電視、交通和文化設(shè)施使用等費(fèi)用減免的優(yōu)惠政策也將低保、特困對象作為主要受惠人群，嚴(yán)重破壞了社會救助制度的公平性，在實(shí)施過程中形成“懸崖效應(yīng)”，導(dǎo)致部分群體保障水平不足，而另一部分群體保障過高形成“福利依賴”，妨礙社會公平和勞動(dòng)力就業(yè)。

政策建議

從社會治理角度看，構(gòu)建部門職能相互協(xié)調(diào)、激勵(lì)相容的統(tǒng)籌體系，是構(gòu)建“大救助”工作機(jī)制的重要前提，也是解決當(dāng)前社會救助統(tǒng)籌力度不夠的必由之路。

1.構(gòu)建全省“大救助”工作機(jī)制

按照強(qiáng)化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、兜住底線、信息共享和精準(zhǔn)救助的原則，加快構(gòu)建政府主導(dǎo)、民政牽頭、有關(guān)部門參與的“1+18”大救助工作機(jī)制，省、市、縣三級成立由政府主要負(fù)責(zé)人任組長的“大救助”工作領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)籌各項(xiàng)救助資源，研究制定救助政策和規(guī)劃，協(xié)調(diào)解決“大救助”政策實(shí)施中的問題，縣級領(lǐng)導(dǎo)小組要及時(shí)對特殊“急難”事項(xiàng)制定實(shí)施綜合救助方案，充分發(fā)揮好各項(xiàng)救助資源整體效益。省、市、縣出臺“大救助”政策、開展救助項(xiàng)目，需經(jīng)同級“大救助”工作領(lǐng)導(dǎo)小組會議研究審批，避免“重復(fù)”“遺漏”救助，強(qiáng)化社會救助管理職能。省“大救助”工作領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，具體承擔(dān)“1+18”大救助體系建設(shè)組織協(xié)調(diào)工作，研究擬定“大救助”工作的政策、規(guī)劃并組織實(shí)施，辦理日常工作，著力解決救助政策多頭管理、交叉重復(fù)以及碎片化問題，確?！按缶戎惫ぷ鳈C(jī)制高效運(yùn)轉(zhuǎn)。

2.建設(shè)“大救助”綜合信息平臺

根據(jù)《山東省政務(wù)信息整合共享實(shí)施方案》精神，加快實(shí)現(xiàn)救助信息共建共享，整合民政、人社、財(cái)政、衛(wèi)計(jì)、教育、住建以及扶貧辦等部門救助業(yè)務(wù)和信息數(shù)據(jù)，建設(shè)全省“大救助”綜合信息平臺，由省級統(tǒng)一部署，省、市、縣、鄉(xiāng)四級使用，實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)辦理、業(yè)務(wù)查詢、信息預(yù)測、綜合統(tǒng)計(jì)和決策分析等功能。在堅(jiān)持部門職責(zé)不變、資金渠道不變以及審批流程不變的基礎(chǔ)上，由相關(guān)部門或單位按原定程序救助，救助對象統(tǒng)一從“大救助”綜合信息平臺選取，將救助信息也統(tǒng)一納入該平臺。依托大數(shù)據(jù)手段，建立貧困狀況評價(jià)指標(biāo)體系，為精準(zhǔn)認(rèn)定救助對象、制定決策提供科學(xué)依據(jù)。

3.增強(qiáng)“大救助”核對能力建設(shè)

加強(qiáng)省、市、縣三級社會救助家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對能力建設(shè)，在省級獨(dú)立設(shè)立社會救助家庭居民經(jīng)濟(jì)狀況核對機(jī)構(gòu)。加快完善“部省市縣”四級貫通核對網(wǎng)絡(luò)，進(jìn)一步加大與財(cái)政、人社、住建、公安、編辦、扶貧辦、銀行、保險(xiǎn)和證券等部門和單位的信息共享力度，為“大救助”政策的精準(zhǔn)實(shí)施提供支撐。

4.加快推動(dòng)社會救助政策統(tǒng)籌發(fā)展

一要進(jìn)一步提高臨時(shí)救助時(shí)效性和保障水平，建立完善審核審批“綠色通道”，及時(shí)幫助困難群眾順利渡過眼前難關(guān)。二要對功能相近、對象重合度高的救助政策進(jìn)行歸并，統(tǒng)一按困難類型進(jìn)行分類救助，不斷完善階梯式救助體系，使專項(xiàng)救助制度和基本生活救助制度真正實(shí)現(xiàn)脫鉤，對專項(xiàng)救助項(xiàng)目制定差異化的救助標(biāo)準(zhǔn)和救助范圍，不再簡單疊加在低保資格之上，使現(xiàn)有制度由“懸崖式”變?yōu)椤靶逼率健保粩鄶U(kuò)大救助服務(wù)的覆蓋群體，由過去主要救助極端貧困人群向更大規(guī)模的低收入群體擴(kuò)展，逐步將專項(xiàng)救助的服務(wù)對象從特困人群延伸至低收入群體及支出型貧困群體，推動(dòng)建立生活救助兜底線、專項(xiàng)救助解民困的多元化、梯度化和體系化的新時(shí)期社會救助格局。

5.加強(qiáng)政策宣傳和信息公開公示

建立健全省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級公示體系，自覺接受社會監(jiān)督。關(guān)注輿情動(dòng)態(tài)，及時(shí)回應(yīng)社會救助重大輿情，不斷提升社會救助公信力。發(fā)揮新聞媒體導(dǎo)向作用，加大“大救助”政策和典型救助案例宣傳力度，增強(qiáng)工作透明度和知曉度，提高公眾認(rèn)同度和參與度，努力營造全社會關(guān)心支持“大救助”工作的濃厚氛圍。