陳勇軍 郭彩琴

摘要：隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，人們對(duì)生活環(huán)境的要求愈來(lái)愈高，鄰避問(wèn)題日益凸顯，有時(shí)甚至升級(jí)為環(huán)境群體性事件，造成嚴(yán)重的社會(huì)后果，因而鄰避沖突的預(yù)防治理顯得尤為重要。檢視已有的理論和實(shí)踐，基于經(jīng)濟(jì)利益、公共精神、對(duì)美好生活的追求以及傳統(tǒng)差序格局的影響，公眾有積極參與鄰避沖突預(yù)防治理的要求。然而，當(dāng)前公眾與地方政府之間存在著參與程度與決策效率、“代表”與“被代表”、權(quán)利表達(dá)與權(quán)力回應(yīng)、維權(quán)與維穩(wěn)的互動(dòng)困境。要完善鄰避沖突預(yù)防治理中有序的公眾參與機(jī)制，必須建立健全科學(xué)的公眾參與決策機(jī)制、有效的公眾利益表達(dá)機(jī)制和公正的民主協(xié)商機(jī)制。

關(guān)鍵詞：鄰避沖突；公眾參與；協(xié)商民主；風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)

中圖分類(lèi)號(hào)：D035；C913文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-5103（2019）19-0032-（10）

Research on the Prevention and Governance Mechanism of“NIMBY”Conflicts from the Perspective of Public Participation

CHEN YongjunGUO Caiqin

Abstract：With the development of Chinas economy and society，peoples demands for living environment are getting higher and higher，the“NIMBY”issue is becoming more and more serious，and sometimes even escalating into environmental mass incidents，causing serious social consequences.Therefore，the prevention and control of NIMBY conflicts is particularly important.The public has actively participated in the requirements of avoiding conflict prevention and governance， based on the economic interests，the public spirit，the pursuit of a better life and the influence of the traditional differential pattern，by examining existing theories and practices.However，the current public and local governments have some interactive dilemmas such as participation and decisionmaking efficiency，“representative”and“represented”，rights expression and power response，rights protection and stability.In order to improve the orderly public participation mechanism in the prevention and goverence of NIMBY conflicts，it is necessary to establish a sound scientific public participation decision-making mechanism，an effective of public interest expression mechanism and a fair democratic consultation mechanism.

Key words：NIMBY conflicts；public participation；deliberative democracy；risk society

近年來(lái)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展及人民對(duì)美好生活的向往，公眾的環(huán)保意識(shí)、環(huán)境要求越來(lái)越高，因鄰避問(wèn)題產(chǎn)生的鄰避沖突乃至環(huán)境群體性事件頻發(fā)。自然引起了學(xué)術(shù)界的廣泛關(guān)注，成為學(xué)術(shù)熱點(diǎn)。何艷玲最早從社區(qū)運(yùn)動(dòng)[1]（2006）、制度化回應(yīng)[2]（2009）等視角把鄰避議題引入大陸學(xué)界。此后，張樂(lè)、童星從沖突管理[3]（2014）和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估[4]（2016）、王奎明、鐘楊[5]（2014）基于民意、吳一鳴[6]（2017）從參與式治理、王佃利等從風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)[7]（王佃利、王慶歌，2015）和空間正義[8]（王佃利、邢玉立，2016）、陳寶勝[9]（2012）從公共政策、張晨[10]（2018）從地方治理結(jié)構(gòu)、趙小燕[11]（2014）從人性假說(shuō)、王彩波、張磊[12]（2012）、劉海龍[13]（2018）從環(huán)境正義、張勇杰[14]（2018）從環(huán)保NGO參與、張廣文[15]（2017）從社會(huì)資本、劉超、楊嬌[16]（2015）從協(xié)商民主等視角，分別研究了鄰避沖突的理論內(nèi)涵、參與動(dòng)機(jī)、生成機(jī)理、困境成因和治理路徑等。楊秋波[17]（2012）、李杰、朱珊珊[18]（2017）、侯光輝等[19]（2017）從公眾參與的維度研究鄰避沖突治理中公眾參與的影響因素、作用機(jī)理與權(quán)利邏輯等。

總體而言，上述已有研究成果頗豐，既有定性研究又有定量分析，既有一定廣度也有深度，為鄰避沖突的治理作出了理論與實(shí)踐方面的貢獻(xiàn)。但相對(duì)而言，目前學(xué)界對(duì)于鄰避沖突治理中公眾參與的研究仍顯薄弱。具體說(shuō)來(lái)：一是在公眾參與研究方面，對(duì)于公眾為什么要參與鄰避沖突的治理、何以參與、參與中會(huì)遇到哪些問(wèn)題，即公眾參與鄰避沖突治理的緣由及困境的研究尚顯不足；二是在鄰避沖突治理方面，多數(shù)研究側(cè)重“亡羊補(bǔ)牢”式的事后治理，忽視了預(yù)防治理的重要性；三是在公眾參與鄰避沖突的治理預(yù)防方面，相關(guān)研究尚顯不足，即使偶有涉及也缺乏整體性、完整性和可操作性。因此，本研究是對(duì)現(xiàn)有研究的延拓與深化，著重探討鄰避沖突預(yù)防中公眾參與治理的可能性、困境以及如何建立有序的公眾參與機(jī)制。

一、鄰避沖突預(yù)防治理中公眾參與的可能性

當(dāng)下，中國(guó)公眾的環(huán)境維權(quán)意識(shí)日益上升，新媒體、自媒體的廣泛使用加劇了鄰避矛盾的發(fā)生、發(fā)展。如何規(guī)避或化解鄰避沖突，成為亟待解決的社會(huì)問(wèn)題。隨著西方的“新公共管理運(yùn)動(dòng)”“協(xié)商民主理論”的發(fā)展，公眾參與國(guó)家治理的理論與實(shí)踐有力地緩解了“政府失靈”“市場(chǎng)失靈”的困局。在我國(guó)，憲法也明確指出，人民可以依照法律規(guī)定，“通過(guò)各種途徑和形式，管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)”。所以，在鄰避事件治理中引入公眾參與機(jī)制無(wú)疑是預(yù)防鄰避沖突的有效途徑。那么，從公眾角度看，他們是否有參與鄰避沖突預(yù)防治理的可能？

首先是經(jīng)濟(jì)因素，即維護(hù)自身利益的需要。西方經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，人是理性經(jīng)濟(jì)人，追求自身利益和效用的最大化。馬克思也曾指出：“‘思想一旦離開(kāi)‘利益就一定會(huì)使自己出丑?！盵20]在鄰避問(wèn)題上，追求與自己相關(guān)的某種利益是公眾集體行動(dòng)的邏輯，也是公眾參與鄰避沖突預(yù)防治理的最直接緣由。一方面，鄰避設(shè)施的建設(shè)會(huì)直接影響當(dāng)?shù)鼐用癫粍?dòng)產(chǎn)的價(jià)值。一般而言，房屋等不動(dòng)產(chǎn)的保值、增值與它所處的周?chē)h(huán)境、品質(zhì)成正比——環(huán)境狀況好，不動(dòng)產(chǎn)增值空間比較大；環(huán)境惡劣，不動(dòng)產(chǎn)則會(huì)貶值?，F(xiàn)實(shí)生活中，住房類(lèi)的不動(dòng)產(chǎn)是許多居民最大的家庭財(cái)產(chǎn)，因而，他們往往對(duì)此懷有特殊的情感。另一方面，從空間正義的角度看，“公眾對(duì)經(jīng)濟(jì)權(quán)利、社會(huì)權(quán)利、政治權(quán)利甚至心理權(quán)利的爭(zhēng)奪是公眾參與行為的本質(zhì)內(nèi)驅(qū)力，在鄰避性運(yùn)動(dòng)中具體化為對(duì)空間權(quán)利的爭(zhēng)奪”[21]。鄰避設(shè)施規(guī)劃、設(shè)計(jì)、選址大多是在城市郊區(qū)、農(nóng)村等經(jīng)濟(jì)相對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，因?yàn)樵诘胤秸磥?lái)，在這類(lèi)地方興建鄰避設(shè)施社會(huì)成本和經(jīng)濟(jì)成本較小，而產(chǎn)出效益卻較大。“空間生產(chǎn)過(guò)程中的基本矛盾就是剝削空間以謀取利潤(rùn)的資本要求與消費(fèi)空間的人的社會(huì)需要之間的矛盾”[22]。在鄰避事件中常會(huì)出現(xiàn)某些地方政府在政績(jī)的驅(qū)動(dòng)下與資本“合謀”，對(duì)鄰避利益相關(guān)公眾的空間權(quán)益進(jìn)行剝奪。

其次是政治因素，即公共精神的勃發(fā)。隨著城市化進(jìn)程的加速推進(jìn)，原有的單位制業(yè)大都已解體，個(gè)人與單位間的關(guān)系漸趨弱化，個(gè)人的獨(dú)立性逐步增強(qiáng)，個(gè)體意識(shí)、公共精神迅速增長(zhǎng)①。如果說(shuō)基于個(gè)人利益的公眾參與有一定的局限性，那么基于公共精神的參與則體現(xiàn)了時(shí)代的進(jìn)步性——簡(jiǎn)言之，公共精神的勃發(fā)是鄰避沖突預(yù)防治理更為持久、更加理想的原因?，F(xiàn)代公共精神體現(xiàn)為公民對(duì)國(guó)家和社會(huì)的責(zé)任感及其信念，主要包含主體意識(shí)、權(quán)利觀念和參與精神。當(dāng)公眾將參與鄰避沖突預(yù)防治理視為一項(xiàng)工作、一種責(zé)任時(shí)，則意味著其認(rèn)同國(guó)家的法律及其精神，其參與行為就成為公眾的自我意識(shí)和自覺(jué)行動(dòng)，參與的主觀意愿便不再是爭(zhēng)取個(gè)人利益的最大化及與公共利益的零和博弈，而是基于公共利益基礎(chǔ)上的個(gè)人利益與社會(huì)利益的協(xié)調(diào)，那么其參與的結(jié)果必將是共識(shí)基礎(chǔ)上的雙贏、共贏。

再次是生態(tài)因素，即對(duì)美好生活環(huán)境的追求。近年來(lái)頻發(fā)的鄰避事件反映出公眾對(duì)美好生活環(huán)境的需求。黨的十九大報(bào)告指出：“我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。”[23]美好生活環(huán)境即是人們對(duì)于美好生活需要的一個(gè)重要方面，公民依法享有在安全和舒適的環(huán)境中生存和發(fā)展的權(quán)利。然而，隨著生態(tài)環(huán)境的惡化，人類(lèi)的生存環(huán)境遭遇到了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，譬如當(dāng)前我國(guó)部分地區(qū)出現(xiàn)嚴(yán)重的霧霾、污染的河流、重金屬化的土壤和過(guò)度開(kāi)采的地下水等。日益惡化的環(huán)境嚴(yán)重威脅著人類(lèi)自身的生存和發(fā)展。從環(huán)境正義的角度看，一些鄰避設(shè)施的建立可能會(huì)對(duì)當(dāng)?shù)氐淖匀簧鷳B(tài)造成破壞，進(jìn)而影響當(dāng)?shù)鼐用竦纳眢w健康。此類(lèi)設(shè)施的存在具有明顯的負(fù)外部性，即給非當(dāng)?shù)氐钠渌用駧?lái)了便利，其風(fēng)險(xiǎn)卻由當(dāng)?shù)鼐用癯袚?dān)。更嚴(yán)重的是，它不僅危害當(dāng)代人，還有可能威脅后代人的生存和發(fā)展。因而，為了自身及后代更美好的生活環(huán)境，利益相關(guān)公眾會(huì)積極參與鄰避設(shè)施的選址、決策。

最后是文化因素，即差序格局的路徑依賴(lài)。費(fèi)孝通先生在分析中國(guó)傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)時(shí)提出“差序格局”的概念，意指“以‘己為中心，像石子一般投入水中，和別人所聯(lián)系成的社會(huì)關(guān)系不像團(tuán)體中的分子一般大家立在一個(gè)平面上的，而是像水的波紋一般，一圈圈推出去，愈推愈遠(yuǎn)，也愈推愈薄”[24]。當(dāng)前中國(guó)正在由傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)轉(zhuǎn)型。隨著城市化進(jìn)程的加快推進(jìn)，熟人社會(huì)正在向半熟人社會(huì)、陌生人社會(huì)轉(zhuǎn)變，但轉(zhuǎn)型還尚未完成，差序格局所表現(xiàn)出的傳統(tǒng)人際交往方式仍影響著人們的社會(huì)生活和政治生活。在鄰避沖突事件中，我們可以發(fā)現(xiàn)家庭、家族和社區(qū)對(duì)鄰避事件的發(fā)生、發(fā)展和升級(jí)所產(chǎn)生的重要影響①?；谘?、地緣、業(yè)緣關(guān)系基礎(chǔ)上的信任感以及共同的利益激發(fā)了公眾參與環(huán)境維權(quán)的積極性，公眾“會(huì)依循著共同的訴求，聚合成一定的組織狀態(tài)，通過(guò)一定的途徑，集體性地表達(dá)其共同訴求，以影響政府政策對(duì)相關(guān)利益的關(guān)注度”[25]。

二、鄰避沖突預(yù)防治理中公眾參與的困境

公眾雖有參與鄰避沖突預(yù)防治理的可能和必要，地方政府在鄰避設(shè)施規(guī)劃、設(shè)計(jì)、選址、決策、爭(zhēng)端處理時(shí)卻時(shí)常不太愿意引入公眾參與，或者即使引入公眾參與往往也流于形式。其原因在于，公眾與地方政府間存在著參與的互動(dòng)困境。依據(jù)鄰避沖突產(chǎn)生、發(fā)展的過(guò)程，困境具體表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：

首先是公民參與與地方政府決策效率問(wèn)題?？疾旖鼛啄甑泥彵軟_突事件，如廈門(mén)PX項(xiàng)目事件、啟東排污事件、什邡鉬銅項(xiàng)目事件等，我們不難發(fā)現(xiàn)其中的共性問(wèn)題，即地方政府在鄰避設(shè)施規(guī)劃、設(shè)計(jì)、選址、決策過(guò)程中通常采取的是“決定-宣布-辯護(hù)”式的傳統(tǒng)決策模式。這種模式的缺點(diǎn)在于缺乏決策信息和決策過(guò)程的公開(kāi)與透明，缺少相關(guān)利益公眾的參與。為什么地方政府傾向于壟斷決策權(quán)而盡可能避免公眾參與呢？一是追求政績(jī)的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)。根據(jù)公共選擇理論，官員也是“經(jīng)濟(jì)人”，無(wú)論在其市場(chǎng)活動(dòng)中還是在其政治活動(dòng)中，“往往是出于自身私利來(lái)履行職責(zé)”[26]，因而“追求私人效用函數(shù)的最大化”[27]。二是過(guò)于重視專(zhuān)家決策。受現(xiàn)代工具理性主義思維的影響，地方政府官員過(guò)于重視技術(shù)和技術(shù)專(zhuān)家，在鄰避設(shè)施的規(guī)劃、設(shè)計(jì)、選址中表現(xiàn)為由政治精英和技術(shù)精英組成專(zhuān)家組壟斷決策。這極有可能導(dǎo)致“公司、政策制定者和專(zhuān)家結(jié)成的聯(lián)盟制造了當(dāng)代社會(huì)中的危險(xiǎn)，然后又建立一套話(huà)語(yǔ)來(lái)推卸責(zé)任。這樣一來(lái)，他們把自己制造的危險(xiǎn)轉(zhuǎn)化為某種‘風(fēng)險(xiǎn)”[28]。三是片面追求決策效率。某些地方政府及官員也知曉公眾參與鄰避設(shè)施規(guī)劃、設(shè)計(jì)、選址決策過(guò)程可以增強(qiáng)決策的公開(kāi)性、透明性，但他們更擔(dān)心的是在異質(zhì)性較高的現(xiàn)代社區(qū)中，公眾的無(wú)序參與會(huì)影響公共決策的成本與效率。無(wú)疑，在鄰避設(shè)施規(guī)劃、選址中，傳統(tǒng)的決策模式確實(shí)會(huì)提升決策的效率，但若在決策時(shí)就吸納公眾參與，便可增加鄰避設(shè)施規(guī)劃、設(shè)計(jì)的科學(xué)性與選址的合理性，進(jìn)而為鄰避爭(zhēng)議的解決提供交流、溝通、妥協(xié)，乃至達(dá)成一致的機(jī)會(huì)。相反，若在決策時(shí)把公眾排斥在外，即使決策效率大為提高，但此后所引發(fā)的鄰避沖突乃至群體性事件也將嚴(yán)重影響鄰避設(shè)施的建設(shè)，事實(shí)上很多鄰避設(shè)施因此最終緩建、停建甚至取消。上述三個(gè)典型事件中，所涉項(xiàng)目前期投入很大，但事件發(fā)生后都被當(dāng)?shù)卣∠?。所以，僅從“成本-收益”的角度考量，傳統(tǒng)決策模式帶來(lái)的負(fù)面影響和損失反而更大。

其次是“代表”與“被代表”問(wèn)題。當(dāng)需要作出涉及公眾切身權(quán)益的重大鄰避設(shè)施規(guī)劃、設(shè)計(jì)、選址或重大公共決策時(shí)，僅依靠政治精英和技術(shù)精英的封閉式?jīng)Q策是明顯不足的。因?yàn)檎块T(mén)忽略了一個(gè)根本性問(wèn)題：鄰避設(shè)施的負(fù)外部性效應(yīng)承擔(dān)者不是這些政治和技術(shù)精英，而是當(dāng)?shù)仄胀ü奫29]。在此情形下，地方政府應(yīng)該積極尋找途徑以了解公眾的看法或意見(jiàn)。當(dāng)前，我國(guó)公眾參與的常見(jiàn)形式主要有聽(tīng)證會(huì)、民主懇談會(huì)、社區(qū)議事會(huì)等。在需要作出鄰避設(shè)施選址決策時(shí)，地方政府應(yīng)召集各方利益相關(guān)人參與決策。決策者可以廣泛聽(tīng)取鄰避設(shè)施各方的意見(jiàn)或建議，通過(guò)平等對(duì)話(huà)或協(xié)商手段平衡各方利益，彌合沖突，尋找合作方案。在某些鄰避設(shè)施規(guī)劃、設(shè)計(jì)、選址、決策中，地方政府雖然引入了公眾參與機(jī)制，但由于許多代表是被指定的，代表的選擇缺乏公開(kāi)性、代表性和廣泛性，最終還是不能阻止鄰避沖突的發(fā)生，甚至有公眾直言自己“被代表”了。在2007年北京市海淀區(qū)六里屯垃圾填埋場(chǎng)事件發(fā)生前，北京市環(huán)保局公布的環(huán)評(píng)報(bào)告提及，項(xiàng)目調(diào)查期間共發(fā)放調(diào)查表100份，收回85份，同意項(xiàng)目的占71%，然而絕大多居民卻質(zhì)疑其真實(shí)性?？梢?jiàn)，在鄰避設(shè)施規(guī)劃、設(shè)計(jì)、選址、決策中建立合理的代表產(chǎn)生程序、規(guī)范的公眾參與協(xié)商機(jī)制尤為重要。

再次是公民權(quán)利表達(dá)與政府權(quán)力回應(yīng)問(wèn)題。在鄰避事件中，公眾權(quán)利的充分表達(dá)、地方政府的有效回應(yīng)是公眾參與鄰避事件預(yù)防治理的重要途徑。然而，當(dāng)前我國(guó)公眾的權(quán)利表達(dá)途徑還不夠暢通，有時(shí)即使得到了表達(dá)也不能獲得地方政府的有效回應(yīng)。例如，在2012年江蘇啟東“7·28”事件中，民眾一開(kāi)始就反對(duì)該排污項(xiàng)目，2010年進(jìn)行的相關(guān)行政訴訟就達(dá)三次。2012年6月9日，當(dāng)?shù)匾寻l(fā)生過(guò)一次自發(fā)的、小規(guī)模的和平示威游行，但當(dāng)?shù)卣⑽闯浞种匾?，也未能有效回?yīng)，直至釀成沖擊市政府的示威游行。當(dāng)面對(duì)鄰避沖突風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，公眾權(quán)利表達(dá)與政府權(quán)力回應(yīng)缺乏有效互動(dòng)，其原因在于：一方面，制度性的公眾權(quán)利表達(dá)途徑受阻，很難獲得實(shí)質(zhì)性回應(yīng)。鄰避問(wèn)題發(fā)生后，通過(guò)人民代表大會(huì)制度和政治協(xié)商制度來(lái)表達(dá)權(quán)利，操作性不強(qiáng)；選擇通過(guò)信訪(fǎng)等表達(dá)利益訴求，周期太長(zhǎng)；現(xiàn)行憲法賦予的集會(huì)、游行等維護(hù)權(quán)利的方式，其程序控制嚴(yán)格。所以，不少公眾發(fā)出“上訪(fǎng)不如上網(wǎng)”的感慨。另一方面，多重管理體制造成相關(guān)部門(mén)相互推諉，回應(yīng)主體缺位。“由于鄰避設(shè)施建設(shè)本身的復(fù)雜性，再加上政府職能部門(mén)權(quán)責(zé)不清，面臨公眾疑問(wèn)時(shí)又互相推諉。鄰避設(shè)施往往涉及環(huán)境保護(hù)、城市規(guī)劃、能源開(kāi)發(fā)、土地開(kāi)發(fā)等多重復(fù)雜領(lǐng)域，公眾不知向誰(shuí)表達(dá)訴求，導(dǎo)致出現(xiàn)一種‘有組織的不負(fù)責(zé)局面”[30]。

最后是公民維權(quán)與政府維穩(wěn)問(wèn)題。在鄰避事件的預(yù)防治理上，公眾反對(duì)鄰避設(shè)施建設(shè)的維權(quán)目標(biāo)與政府社會(huì)治理的維穩(wěn)目標(biāo)有時(shí)會(huì)出現(xiàn)矛盾。在政績(jī)驅(qū)動(dòng)與維穩(wěn)治理目標(biāo)的雙重壓力之下，地方政府傾向于在鄰避設(shè)施的規(guī)劃、設(shè)計(jì)、選址、環(huán)評(píng)等信息方面對(duì)公眾采取回避、隱瞞的策略，試圖規(guī)避其可能引發(fā)的公眾反對(duì)。而當(dāng)公眾意識(shí)到環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，希望進(jìn)行利益表達(dá)，形成針對(duì)鄰避設(shè)施建設(shè)的抵抗以及利益補(bǔ)償?shù)仍V求，政府則傾向于表現(xiàn)出不作為、不重視等消極反應(yīng)或者讓居民不滿(mǎn)意的消極回應(yīng)，觸發(fā)了居民的被冷落感，也讓居民認(rèn)為自己不被尊重[31]。公眾在權(quán)利表達(dá)渠道受阻、得不到政府的有效回應(yīng)后，往往會(huì)采取集體上訪(fǎng)、非法集會(huì)、游行示威等非制度途徑來(lái)維護(hù)自己的環(huán)境權(quán)益，從而獲得公共議題的地位。當(dāng)公眾的“非法”維權(quán)行動(dòng)發(fā)展為群體性事件，地方政府則通過(guò)再論證、緩建、停建、永久取消等方式來(lái)緩和群眾情緒、平息鄰避沖突。2014年1月，習(xí)近平總書(shū)記在中央政法工作會(huì)議上明確指出，從人民內(nèi)部和社會(huì)一般意義上說(shuō)，維權(quán)是維穩(wěn)的基礎(chǔ)，維穩(wěn)的實(shí)質(zhì)是維權(quán)。人心安定，社會(huì)才能穩(wěn)定。對(duì)涉及維權(quán)的維穩(wěn)問(wèn)題，首先要把群眾的合理訴求解決好?！皢渭兙S穩(wěn)，不解決利益問(wèn)題，那是本末倒置，最后也難以穩(wěn)定下來(lái)。”[32]因而，我們固然要堅(jiān)持“穩(wěn)定壓倒一切”，但這并不意味著秩序與權(quán)利之間沒(méi)有調(diào)適的空間，地方政府完全可以通過(guò)合理的制度安排實(shí)現(xiàn)公眾維權(quán)與政治維穩(wěn)的動(dòng)態(tài)平衡。

三、鄰避沖突預(yù)防治理中公眾參與的實(shí)現(xiàn)機(jī)制

縱觀近年來(lái)比較典型的鄰避沖突事件我們往往可以發(fā)現(xiàn)以下情形：在鄰避設(shè)施規(guī)劃、設(shè)計(jì)、選址、決策階段，地方政府設(shè)法規(guī)避公眾參與；在鄰避設(shè)施建設(shè)階段，地方政府對(duì)鄰避設(shè)施利益公眾的反對(duì)意見(jiàn)沒(méi)有有效回應(yīng)；在鄰避爭(zhēng)端初期，地方政府設(shè)法通過(guò)信息封鎖、地方輿論控制、維穩(wěn)壓制等方式管控矛盾；在沖突升級(jí)后，地方政府迫于多重壓力而放棄建設(shè)鄰避設(shè)施。由此觀之，必須完善鄰避沖突預(yù)防治理中的公眾參與機(jī)制。

（一）建立科學(xué)的公眾參與決策機(jī)制

在諸多的鄰避抗?fàn)幨录?，鄰避設(shè)施周?chē)木用裢蔀椤白詈蟮摹敝檎遊33]。若在鄰避設(shè)施規(guī)劃、設(shè)計(jì)、選址階段即吸納公眾參與，能夠減少鄰避沖突爆發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)。一是地方政府可以?xún)A聽(tīng)民意，有利于利益攸關(guān)公眾的利益表達(dá)。二是可以平衡政府、企業(yè)、社會(huì)及公眾的利益，有利于各方的利益綜合。三是可以進(jìn)行“去污名化”宣傳，有利于鄰避設(shè)施建設(shè)的政策輸出。在構(gòu)建公眾參與決策機(jī)制時(shí)，應(yīng)注意如下問(wèn)題：

首先，完善信息公開(kāi)機(jī)制。地方政府通過(guò)信息公開(kāi)帶動(dòng)公眾參與，以公眾參與實(shí)現(xiàn)環(huán)境決策過(guò)程的民主化，從而提升決策的理性基礎(chǔ)與可接受性，從源頭上防治鄰避沖突[34]。按照《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》的要求，對(duì)于鄰避設(shè)施的規(guī)劃、設(shè)計(jì)、選址、環(huán)評(píng)、決策等信息，地方政府及其部門(mén)“應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以公開(kāi)為常態(tài)、不公開(kāi)為例外，遵循公正、公平、合法、便民的原則”，通過(guò)政府網(wǎng)站、新聞發(fā)布會(huì)以及報(bào)刊、廣播、電視、自媒體等平臺(tái)，及時(shí)、準(zhǔn)確地公開(kāi)。

其次，優(yōu)化代表的產(chǎn)生機(jī)制。鄰避設(shè)施的規(guī)劃、選址與周邊的居民聯(lián)系最為緊密，因而決策中必須廣泛了解相關(guān)利益群體的意見(jiàn)，但是在公眾的多元利益與多元訴求中如何實(shí)現(xiàn)利益表達(dá)、利益聚合，理想的模式是相關(guān)利益者全員參與。但現(xiàn)實(shí)中，當(dāng)參與群體規(guī)模較大時(shí)，其成本極為昂貴，且效率極為低下。因此，“現(xiàn)實(shí)的解決辦法只能是：小規(guī)模的治理采用全員參與的方法，而大規(guī)模的治理采取代表制的方法”[35]。當(dāng)然，代表的選擇要有正當(dāng)?shù)某绦颍x出的代表要有代表性、典型性和權(quán)威性，要避免強(qiáng)勢(shì)群體侵犯弱勢(shì)群體的正當(dāng)利益。

最后，建構(gòu)多元參與機(jī)制。在鄰避設(shè)施的規(guī)劃、設(shè)計(jì)、選址、決策中，除應(yīng)吸納利益相關(guān)者參與決策，地方政府還應(yīng)邀請(qǐng)環(huán)保等社會(huì)組織、相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜壹靶侣劽襟w等參與，通過(guò)多方力量的制衡來(lái)提高政府、企業(yè)、社會(huì)與公眾間的良性互動(dòng)，以實(shí)現(xiàn)鄰避設(shè)施建設(shè)的多方“共贏”。

（二）健全有效的公眾利益表達(dá)機(jī)制

暢通的表達(dá)機(jī)制能起到“減壓閥”的作用，如果制度化的訴求表達(dá)渠道被堵塞，那么非制度化的途徑便自然會(huì)成為公眾的選擇。然而非制度性公眾參與將損害地方政府的公信力，容易出現(xiàn)公眾參與的無(wú)序化和不可控，導(dǎo)致環(huán)境群體性事件的發(fā)生。因此，健全的利益表達(dá)機(jī)制意味著保障鄰避設(shè)施相關(guān)公眾的利益表達(dá)渠道，同時(shí)也意味著提升地方政府的回應(yīng)能力。

首先，完善組織化權(quán)利表達(dá)制度。組織化權(quán)利表達(dá)制度，也即公民依靠正式組織來(lái)表達(dá)自己權(quán)利的制度，是我國(guó)的憲法和法律規(guī)定的正式的制度安排。在我國(guó)聯(lián)系公眾的組織主要有人大、政協(xié)、工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)、村委會(huì)、居委會(huì)等。鄰避相關(guān)公眾可以通過(guò)這些組織向地方政府及其部門(mén)間接表達(dá)權(quán)利訴求。眾所周知，人民代表大會(huì)制度是我國(guó)的根本政治制度，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度是我國(guó)的一項(xiàng)基本政治制度，人大代表、政協(xié)委員是公民與地方政府溝通的中介和橋梁。但是，在鄰避預(yù)防治理中，人大代表和政協(xié)委員或者迫于地方政府的壓力“失聲”，或者為地方政府選擇性“忽視”①[36]。工會(huì)、共青團(tuán)和婦聯(lián)等群團(tuán)組織具有官方色彩，在鄰避事件中往往成為地方政府向利益相關(guān)公眾施壓的機(jī)構(gòu)。村委會(huì)、居委會(huì)等自治組織由于受上級(jí)政府的管理，往往也選擇妥協(xié)。因而，利用組織性權(quán)利表達(dá)制度來(lái)預(yù)防鄰避沖突治理必須做到以下幾點(diǎn)：一是要充分激活人大、政協(xié)的作用。地方人大是地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，地方政府的重大鄰避項(xiàng)目應(yīng)提請(qǐng)人大表決；建立人大代表經(jīng)常性聯(lián)系群眾機(jī)制，讓人大代表真正代表人民；發(fā)揮政協(xié)的監(jiān)督作用和政協(xié)委員的專(zhuān)業(yè)特長(zhǎng)，為地方政府的鄰避決策建言獻(xiàn)策。二是要充分發(fā)揮工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)等群團(tuán)組織密切聯(lián)系群眾的特點(diǎn)，使地方政府的鄰避規(guī)劃、設(shè)計(jì)、選址、環(huán)評(píng)等信息能夠上傳下達(dá)，上下溝通。三是要充分發(fā)揮村委會(huì)、居委會(huì)等自治組織的作用，既要代表群眾向上級(jí)政府反映民聲，又要做好群眾工作、安撫群眾情緒，盡力避免鄰避沖突升級(jí)、群體性事件的發(fā)生。

其次，優(yōu)化個(gè)體性表達(dá)制度。所謂個(gè)體性表達(dá)制度，是指公眾向地方政府及相關(guān)部門(mén)直接表達(dá)權(quán)利訴求的制度。當(dāng)前的主要形式是信訪(fǎng)，一般通過(guò)信件、電子郵件、市長(zhǎng)熱線(xiàn)、12345市民服務(wù)熱線(xiàn)、上訪(fǎng)等方式實(shí)現(xiàn)。作為一種傳統(tǒng)的利益表達(dá)方式，信訪(fǎng)往往缺乏有效的利益反饋機(jī)制。理論上，對(duì)于鄰避問(wèn)題的越級(jí)上訪(fǎng)能夠引起上級(jí)政府關(guān)注，起到一定的作用；但現(xiàn)實(shí)中，地方政府一般將其視為禁忌性的事件，盡力扼制越級(jí)上訪(fǎng)事件的發(fā)生。換言之，在現(xiàn)有制度的安排下，優(yōu)化個(gè)體性表達(dá)制度實(shí)質(zhì)上就是提升地方政府的回應(yīng)力、執(zhí)行力和公信力。一是要提高地方政府的回應(yīng)力。對(duì)于鄰避設(shè)施規(guī)劃、設(shè)計(jì)、選址、決策的信訪(fǎng)，地方政府應(yīng)進(jìn)行有效的回應(yīng)，而不能一味地回避和壓制，否則鄰避利益相關(guān)公眾將會(huì)尋找集體上訪(fǎng)、集會(huì)等非制度即“非法”表達(dá)途徑。二是要提升地方政府的執(zhí)行力。因現(xiàn)行信訪(fǎng)制度規(guī)定“分級(jí)負(fù)責(zé)、歸口辦理”的原則，鄰避事件受到上級(jí)政府或信訪(fǎng)部門(mén)的回應(yīng)，最終還會(huì)落實(shí)到當(dāng)?shù)卣跋嚓P(guān)部門(mén)，這就需要提高政府的執(zhí)行力，而不是相互推諉或設(shè)法回避。三是要提升地方政府的公信力。地方政府與公眾的互信程度是預(yù)防鄰避沖突的關(guān)鍵，如果公眾的權(quán)利表達(dá)得不到有效回應(yīng)和執(zhí)行，容易陷入“塔西佗陷阱”，最終導(dǎo)致公眾形成“大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決”的異化維權(quán)共識(shí)。

最后，暢通媒體表達(dá)機(jī)制。一是要發(fā)揮媒體的監(jiān)督作用。大眾傳媒在西方社會(huì)被認(rèn)為是立法權(quán)、司法權(quán)和行政權(quán)三權(quán)分立之外的第四種權(quán)力，它作為一種獨(dú)立的社會(huì)力量對(duì)上述三種權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督。哈貝馬斯認(rèn)為，“大眾傳媒應(yīng)該把自己理解為一個(gè)開(kāi)明公眾所集體委托的代理人”[37]。在我國(guó)，隨著網(wǎng)絡(luò)媒體、自媒體的發(fā)展，傳媒的這種輿論監(jiān)督功能也得到了更大程度的發(fā)揮，在鄰避維權(quán)中表現(xiàn)得尤為突出?！懊襟w不僅是公眾參與的必要條件，而且媒體所擔(dān)負(fù)的功能不止于溝通。因?yàn)槿魺o(wú)大眾傳媒以連續(xù)的報(bào)道和評(píng)論進(jìn)行介入，某一‘事情難以成為地區(qū)性乃至全國(guó)性的公共‘事件；若無(wú)大眾傳媒的關(guān)注、呈現(xiàn)、傳播和加溫，某一‘話(huà)題將難以成為地區(qū)性乃至全國(guó)性的公共‘議題。”[38]二是要正確處理政府與媒體的關(guān)系。既要加強(qiáng)對(duì)媒體的管理，又要接受媒體的監(jiān)督；既要通過(guò)媒體了解社情民意，又要牢牢掌握輿論主導(dǎo)權(quán)；既要讓媒體為我所用，又要為媒體提供服務(wù)；既要尊重媒體的新聞自由，又要防止媒體權(quán)力的異化[39]。從而，政府與媒體形成良性互動(dòng)，使媒體成為鄰避矛盾中公眾利益表達(dá)的渠道、政社有效溝通的橋梁。

（三）完善公正的民主協(xié)商機(jī)制

黨的十九大報(bào)告指出：“協(xié)商民主是實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要方式，是我國(guó)社會(huì)主義民主政治的特有形式和獨(dú)特優(yōu)勢(shì)?！蔽覀円晟茀f(xié)商對(duì)話(huà)機(jī)制，用以預(yù)防鄰避沖突的發(fā)生、避免升級(jí)為鄰避群體性事件，這樣有益于和諧社會(huì)的建設(shè)，也彰顯了社會(huì)主義協(xié)商民主的優(yōu)越性。

首先，堅(jiān)持平等協(xié)商對(duì)話(huà)原則。一是確保鄰避設(shè)施利益相關(guān)主體參與機(jī)會(huì)的平等，避免有目的地選擇相關(guān)利益主體參與協(xié)商，要排除對(duì)代表的身份、地位、財(cái)富、知識(shí)等方面的偏見(jiàn)。二是確保利益相關(guān)主體權(quán)利的平等，避免利益相關(guān)者在信息獲取、利益訴求表達(dá)以及協(xié)商結(jié)果影響等方面的不平等。三是確保利益相關(guān)主體權(quán)利表達(dá)的平等，避免強(qiáng)勢(shì)群體對(duì)弱勢(shì)群體利益的侵占，地方政府應(yīng)著力提高弱勢(shì)群體協(xié)商對(duì)話(huà)的能力，必要時(shí)尋找民間環(huán)保組織的援助。

其次，完善公開(kāi)協(xié)商對(duì)話(huà)平臺(tái)。一是確保協(xié)商平臺(tái)的開(kāi)放性。協(xié)商平臺(tái)不能具有排他性，不能根據(jù)利益偏好來(lái)選擇相關(guān)公眾，只要愿意其他協(xié)商對(duì)話(huà)的個(gè)人和組織都可以參加。二是確保協(xié)商方式的公開(kāi)性。協(xié)商對(duì)話(huà)“不是私下的個(gè)人交易或秘密協(xié)商，而是通過(guò)公共討論、公開(kāi)聽(tīng)證、面對(duì)面的交流和探討，使各方了解彼此的觀點(diǎn)和主張，并在理性思考的前提下，認(rèn)真思考、審視、乃至改變自身偏好，或者說(shuō)服他人接受自己的理想選擇”[40]。三是確保協(xié)商程序的公開(kāi)性。中共中央印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)，協(xié)商程序應(yīng)該“從實(shí)際出發(fā)，按照科學(xué)合理、規(guī)范有序、簡(jiǎn)便易行、民主集中的要求，制定協(xié)商計(jì)劃、明確協(xié)商議題和內(nèi)容、確定協(xié)商人員、開(kāi)展協(xié)商活動(dòng)、注重協(xié)商成果運(yùn)用反饋，確保協(xié)商活動(dòng)有序務(wù)實(shí)高效”。

最后，構(gòu)建合理利益協(xié)調(diào)機(jī)制。在當(dāng)前社會(huì)，鄰避相關(guān)公眾呈現(xiàn)出利益主體多元化、利益訴求多樣化、利益關(guān)系復(fù)雜化的特點(diǎn)，因而，即使有公平、公開(kāi)、公正的協(xié)商對(duì)話(huà)程序也未必能形成共識(shí)，這就需要相關(guān)機(jī)制來(lái)彌合利益沖突。一方面，要建立協(xié)商談判機(jī)制，讓政府、企業(yè)、社會(huì)組織和利益相關(guān)公眾參與協(xié)商談判，開(kāi)誠(chéng)布公地表達(dá)各自的利益和其他訴求，努力從公共利益的角度調(diào)和利益分歧。這樣，即使不能達(dá)成利益共識(shí)或利益妥協(xié)，也有利于緩解鄰避矛盾。另一方面，還需完善協(xié)商補(bǔ)償機(jī)制，通過(guò)公平、合理的綜合補(bǔ)償方式使利益相關(guān)公眾彌補(bǔ)鄰避設(shè)施建設(shè)可能帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。眾多鄰避事件表明，單一的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償方式未必能夠有效預(yù)防鄰避沖突，所以可以綜合利用經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、土地指標(biāo)補(bǔ)充、稅費(fèi)減免、增加就業(yè)以及提供與鄰避設(shè)施相對(duì)的“愉悅設(shè)施”（如健身場(chǎng)所、休閑場(chǎng)所）等各種政策手段，最大化實(shí)現(xiàn)收益和成本分?jǐn)偟木鈁41]。

四、結(jié)語(yǔ)

中國(guó)特色社會(huì)主義已經(jīng)進(jìn)入了新時(shí)代，我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣袢找嬖鲩L(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。鄰避沖突矛盾屬于人民內(nèi)部矛盾，對(duì)于人民內(nèi)部矛盾應(yīng)采取民主、協(xié)商的方式解決。以公眾參與的視角構(gòu)建鄰避沖突的預(yù)防治理機(jī)制，是正確處理人民內(nèi)部矛盾的重要形式，體現(xiàn)了社會(huì)主義協(xié)商民主的基本要求。在鄰避沖突預(yù)防治理中，公眾參與面臨的現(xiàn)實(shí)困境反映了地方政府對(duì)傳統(tǒng)決策模式和治理理念的“路徑依賴(lài)”。要實(shí)現(xiàn)公眾有效地參與鄰避沖突的預(yù)防治理，既需要地方政府轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)治理理念、樹(shù)立協(xié)商治理理念，又需要公眾不斷提升其公共精神、參與技能和協(xié)商能力。當(dāng)然，鄰避沖突的預(yù)防治理是個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，公眾參與理論也并非盡善盡美，還有待在后續(xù)的研究中繼續(xù)完善。

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作者單位：陳勇軍，蘇州大學(xué)政治與公共管理學(xué)院、鹽城師范學(xué)院馬克思主義學(xué)院；江蘇蘇州215123、江蘇鹽城224007；Email：402268704@qq.com。郭彩琴，蘇州大學(xué)政治與公共管理學(xué)院；江蘇蘇州215123；Email：892466531@qq.com。

①近十余年來(lái)，隨著北京奧運(yùn)會(huì)、上海世博會(huì)等重大國(guó)際文體活動(dòng)的舉辦和汶川、玉樹(shù)等地抗震救災(zāi)活動(dòng)的開(kāi)展，中國(guó)的各類(lèi)非政府組織得到了迅速發(fā)展，“奉獻(xiàn)、友愛(ài)、互助、進(jìn)步的志愿精神”已經(jīng)深入人心。各地掀起了公眾參與社區(qū)治理的熱潮，形成了浙江省溫嶺市的“民主懇談會(huì)”、四川省成都市的“村民議事會(huì)”、浙江省諸暨市的“新楓橋經(jīng)驗(yàn)”等先進(jìn)典型。而且，國(guó)家也加強(qiáng)了對(duì)基層社會(huì)治理的政策支持，如2019年6月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見(jiàn)》。諸如此類(lèi)的活動(dòng)及措施都逐步激發(fā)了我國(guó)公民公共精神的成長(zhǎng)與成熟。

①雖然網(wǎng)絡(luò)社區(qū)、論壇、微博等以陌生人傳播的媒介方式對(duì)鄰避運(yùn)動(dòng)的發(fā)展也有影響，但在我國(guó)，傳統(tǒng)熟人社會(huì)文化及其交往方式對(duì)人們集體行動(dòng)的影響特別明顯，這也部分解釋了為什么在我國(guó)鄰避維權(quán)活動(dòng)上升為群體性事件的頻次更多、破壞性更大。

①在廈門(mén)PX項(xiàng)目事件中，全國(guó)政協(xié)委員、中國(guó)科學(xué)院院士、廈門(mén)大學(xué)化學(xué)家趙玉芬教授于2006年11月聯(lián)合其他6位院士聯(lián)合署名寫(xiě)信從專(zhuān)業(yè)的角度向時(shí)任廈門(mén)市委書(shū)記陳述項(xiàng)目的弊端；同年12月，她分別寫(xiě)信給時(shí)任福建省委書(shū)記、省長(zhǎng)提議將PX項(xiàng)目遷出廈門(mén)；2007年3月全國(guó)“兩會(huì)”期間，她發(fā)起并遞交“關(guān)于廈門(mén)海滄PX項(xiàng)目遷址建議的提案”（被稱(chēng)為2007年“頭號(hào)提案”）受到全國(guó)政協(xié)的重點(diǎn)關(guān)注，但均未得到有關(guān)政府或部門(mén)的有效回應(yīng)。