張富利 鄭海山（福建農(nóng)林大學(xué)文法學(xué)院，福建福州350000）

一、問題的提出

建國(guó)后至今，雖然土地制度政策經(jīng)歷多次調(diào)整，然而我國(guó)土地所有權(quán)的實(shí)質(zhì)性變革僅有兩次——即1949-1953年僅僅存續(xù)4年的土地私有制和1953年至今的土地集體所有制。半個(gè)世紀(jì)以來的制度調(diào)整，本質(zhì)上是與中國(guó)憲法制度與經(jīng)濟(jì)體制演變相適應(yīng)的土地使用權(quán)的調(diào)整。長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)，土地使用權(quán)的演變極大地適應(yīng)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求，收效極大。較有代表性的如家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，在推進(jìn)農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)大轉(zhuǎn)型功不可沒[1]。中國(guó)土地制度的調(diào)整和政策的演進(jìn)，“最重要的出發(fā)點(diǎn)仍然是基于經(jīng)濟(jì)效益的考量”[2]。農(nóng)村土地制度的調(diào)試，始終面臨著“諾斯悖論”的突破與制度創(chuàng)新理論的引導(dǎo)。在以“三權(quán)分置”、土地確權(quán)為代表的新時(shí)期土地制度調(diào)整中，探尋“諾斯悖論”在中國(guó)農(nóng)村土地制度變遷的影響，對(duì)探尋恰當(dāng)?shù)膭?chuàng)新路徑具有重要現(xiàn)實(shí)意義。

“在特定的路徑依賴下，我國(guó)在改革之初選擇的是供給主導(dǎo)型制度變遷方式”[3]。其主要特征在于：國(guó)家行政系統(tǒng)呈現(xiàn)出金字塔形，權(quán)力中心通過行政權(quán)力、法律及利益誘導(dǎo)自上而下地進(jìn)行制度創(chuàng)新；唯有當(dāng)制度創(chuàng)新的受益高于權(quán)力中心投入的成本時(shí)，制度變遷才有可能真正發(fā)生；制度創(chuàng)新有著相當(dāng)嚴(yán)格的壁壘，其他主體經(jīng)授權(quán)方得參與制度創(chuàng)新[4]。在供給主導(dǎo)型的制度變遷中，“諾斯悖論”最主要的體現(xiàn)便是制度選擇目標(biāo)與制度變遷方式二者間的尖銳沖突。

通過供給主導(dǎo)型的制度變遷方式來完成計(jì)劃經(jīng)濟(jì)到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)換，必然遭遇一個(gè)重大障礙——“諾斯悖論”，即統(tǒng)治者在實(shí)施制度創(chuàng)新的過程中，一方面需要努力降低交易成本以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益的最大化；然而另一方面，權(quán)力中心會(huì)盡最大可能地壟斷租金。如此，將統(tǒng)治集團(tuán)的壟斷租金最大化的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)與降低交易費(fèi)用的有效率制度之間便出現(xiàn)了巨大的張力，因而統(tǒng)治者在面對(duì)競(jìng)爭(zhēng)與交易費(fèi)用的雙重約束時(shí)，便會(huì)容忍甚至維持低效率或無效率的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)存在。故此，由權(quán)力中心主導(dǎo)制度變遷向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過渡的大背景下，由于“諾斯悖論”的存在，新時(shí)期的制度轉(zhuǎn)型將面臨著眾多現(xiàn)實(shí)難題。

正常情況下，國(guó)家主導(dǎo)的放權(quán)讓利改革在穩(wěn)步推進(jìn)時(shí)，無形中為微觀主體創(chuàng)造了利用決策權(quán)下放來尋找潛在收益的契機(jī)。但在國(guó)家在制度變遷中居于主導(dǎo)地位的情境下，微觀主體的訴求能夠上升為實(shí)實(shí)在在的現(xiàn)實(shí)制度安排，取決于其是否能夠通過討價(jià)還價(jià)取得制度創(chuàng)新的特許權(quán)，故此，自下而上的制度變遷模式也面臨著藩籬。其一，理論上，在產(chǎn)權(quán)清晰的情況下，制度變革的最強(qiáng)力的行動(dòng)者應(yīng)是熊彼特意義上的企業(yè)家，這些經(jīng)濟(jì)精英能夠敏銳捕捉到因制度非均衡而出現(xiàn)的盈利機(jī)會(huì)。而在產(chǎn)權(quán)關(guān)系模糊時(shí)，由于收益預(yù)期的不夠明確或是“搭便車”行為，微觀主體并不會(huì)主動(dòng)介入高風(fēng)險(xiǎn)的制度變革。其二，以契約為基礎(chǔ)的制度安排以個(gè)體間的意思一致為基礎(chǔ)，各方均可通過衡量新制度安排的受益而進(jìn)入或退出。然而我國(guó)的制度變革是根據(jù)國(guó)家的目標(biāo)函數(shù)與約束條件而做出的選擇，微觀主體并不能隨意進(jìn)入或退出國(guó)家主導(dǎo)的制度安排。其三，我國(guó)法律體系是以憲法為核心的法律體系[5]，一切制度變革均須在憲法秩序的大框架下進(jìn)行。憲法的秩序安排直接關(guān)系到個(gè)體參與政治的成本以及制度革新的難度。而現(xiàn)有的憲法秩序下，既得利益格局對(duì)新的立法非常不利，微觀主體進(jìn)入政治體系成本過高，自下而上的制度創(chuàng)新顯然是不可行的。此外，自下而上的制度安排本身暗含了決策必須得到一致同意的預(yù)設(shè)，但外部的不確定因素往往無法取得集體一致[6]，而排除障礙的高昂交易費(fèi)用卻又往往讓微觀主體望而卻步。

二、制度變遷的向度——“諾斯悖論”的消解

在制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的主要代表人物諾斯看來，“國(guó)家的存在是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)鍵，然而國(guó)家又是人為經(jīng)濟(jì)衰退的根源”[7](20)。國(guó)家與社會(huì)是人類歷史發(fā)展中無法回避的重大命題，其在厘清邊界的歷史進(jìn)程中賦予了此的發(fā)展動(dòng)力，二者之間始終呈現(xiàn)出既相互聯(lián)系又相互抵牾的復(fù)雜關(guān)系，二者間的互動(dòng)關(guān)系形塑了社會(huì)結(jié)構(gòu)、影響社會(huì)秩序[8]。從其淵源來看，國(guó)家建構(gòu)的雙重目標(biāo)是“諾斯悖論”的主要根源。國(guó)家在本質(zhì)上均以追求長(zhǎng)治久安為主要目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)“和諧的多元一體”[9]?；诮?jīng)濟(jì)的目標(biāo)，國(guó)家一方面通過減少交易費(fèi)用、降低交易成本促進(jìn)交易增加，推進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益的不斷提高來獲取稅收；同時(shí)，國(guó)家不斷向各種利益集團(tuán)提供形式各異的產(chǎn)權(quán)來獲取租金。問題在于，這兩個(gè)目標(biāo)是存在著巨大矛盾的，在很多時(shí)候甚至是背道而馳的，前一個(gè)目標(biāo)意在實(shí)現(xiàn)效率的產(chǎn)權(quán)促進(jìn)社會(huì)生產(chǎn)，后一個(gè)目標(biāo)卻是確立一系列基本規(guī)則來確保國(guó)家收入的最大化。國(guó)家在追求長(zhǎng)治久安的目標(biāo)時(shí)往往面臨著如此的兩難選擇，財(cái)政目標(biāo)與社會(huì)目標(biāo)南轅北轍的情況在歷史中十分常見。國(guó)家的社會(huì)目標(biāo)是長(zhǎng)期的，而財(cái)政目標(biāo)是短線的，二者沖突的一個(gè)普遍例子便是國(guó)家為了追求財(cái)政收入而以犧牲社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展為代價(jià)。由于經(jīng)濟(jì)因素、政治因素、政府其他目標(biāo)的約束，統(tǒng)治者的有限理性和官僚政治等原因，國(guó)家在很多時(shí)候選擇了無效產(chǎn)權(quán)，也由于這些復(fù)雜因素，導(dǎo)致無效產(chǎn)權(quán)在國(guó)家治理中長(zhǎng)期存續(xù)[10]。尤其是西方國(guó)家，從政府到政客再到民眾，均以追求短期的、實(shí)效性強(qiáng)的利益為目標(biāo)，如此，國(guó)家行為的短期性難以避免，財(cái)政支出、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)政赤字成為便成為重大隱患。這讓國(guó)家行為導(dǎo)致的多種弊病在社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展中不斷累積，最終導(dǎo)致國(guó)家經(jīng)濟(jì)的整體停滯甚至衰退。

“諾斯悖論”從屬于制度創(chuàng)新理論無疑，其關(guān)注點(diǎn)在于具有人格化意涵的國(guó)家行使公共權(quán)力的行為功用與國(guó)家經(jīng)濟(jì)興衰之間的關(guān)系，并試圖證明——國(guó)家與經(jīng)濟(jì)關(guān)系的主要形式表現(xiàn)為制度，因而制度成為國(guó)家經(jīng)濟(jì)興衰的主要根源。延續(xù)此進(jìn)路，破解“諾斯悖論”的關(guān)鍵點(diǎn)“在于國(guó)家界定和行使產(chǎn)權(quán)的類型和行使產(chǎn)權(quán)的有效性”[11]，即國(guó)家能否通過制度供給為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供有效的產(chǎn)權(quán)激勵(lì)。從更深層的意義上，這完全決定于國(guó)家基于意識(shí)形態(tài)前提下制度創(chuàng)新的情形，如國(guó)家為了釋放農(nóng)村建設(shè)用地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，優(yōu)化農(nóng)村土地配置，持續(xù)推動(dòng)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)模式向高效、合理化方向改革[12]。在這種意義上可以認(rèn)定制度創(chuàng)新理論實(shí)際上就是為應(yīng)對(duì)“諾斯悖論”而創(chuàng)設(shè)，政府功能便成為了制度創(chuàng)新理論最核心的元概念。

制度創(chuàng)新是個(gè)人或群體在為了獲取追加利益的顯存制度而自發(fā)推動(dòng)的制度變革，包括制度的發(fā)明、模仿與演進(jìn)[13]，其主要特征為特定組織行為的變化、特定組織與其所處環(huán)境的變化及特定組織環(huán)境當(dāng)事人行為及相互關(guān)系之間的變化[14]。古典經(jīng)濟(jì)學(xué)從個(gè)體經(jīng)濟(jì)行為出發(fā)，將“欲望與資源的矛盾”作為經(jīng)濟(jì)學(xué)研究的核心命題，從而發(fā)現(xiàn)了市場(chǎng)的“邊際利益均衡機(jī)制”[15]。制度創(chuàng)新理論同新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的邏輯進(jìn)路并無二致，同樣將收益最大化作為出發(fā)點(diǎn)，著重關(guān)注經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。相異之處在于變量的選取，新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)將物質(zhì)生產(chǎn)要素及其相互關(guān)系的變化作為研究基礎(chǔ)來得出經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與否的結(jié)論，而制度創(chuàng)新理論的著眼點(diǎn)卻在外生因素上。在制度創(chuàng)新理論看來，新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)將制度因素視為既定前提存在著局限，制度并非是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的穩(wěn)定因素，制度創(chuàng)新與普通物質(zhì)生產(chǎn)要素的作用并無二致，其在技術(shù)發(fā)明等要素既定的情況下可以相對(duì)獨(dú)立的促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。在將制度作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要內(nèi)生變量進(jìn)行縝密論證后，諾斯斷言，制度是決定經(jīng)濟(jì)發(fā)展的根本性要素，是解釋組織結(jié)構(gòu)與經(jīng)濟(jì)績(jī)效的唯一邏輯起點(diǎn)，制度通過多元激勵(lì)手段決定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)[16]。制度是有效提高資源配置的核心動(dòng)力，經(jīng)濟(jì)體內(nèi)的一切方面均是制度作用的結(jié)果[17]。而Daron Acemgolu在此基礎(chǔ)上，將政治制度嵌入諾斯范式進(jìn)行研究，得出政治制度決定經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)論，進(jìn)一步豐富了制度決定論。諾斯對(duì)此進(jìn)一步明確了制度而非技術(shù)才是決定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的根本因素。諾斯模式中，“成本——效益”的分析框架將技術(shù)、制度因素吸納其中。對(duì)西方經(jīng)濟(jì)史深入考察后，諾斯指出，社會(huì)無法實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的根本原因在于制度沒有保障技術(shù)創(chuàng)新主體取得應(yīng)有的回報(bào)。換言之，唯有制度變遷為技術(shù)變遷提供了制度激勵(lì)，技術(shù)變遷方會(huì)發(fā)生[18]。故而，產(chǎn)業(yè)革命的發(fā)生，根源在于制度變遷，并非是技術(shù)變遷的結(jié)果。在此基礎(chǔ)上，學(xué)界細(xì)化并拓展了這套理論。在現(xiàn)代計(jì)量經(jīng)濟(jì)學(xué)、統(tǒng)計(jì)學(xué)等經(jīng)濟(jì)學(xué)科飛速發(fā)展后，諾斯的制度決定論研究方法日趨模型化，研究框架出現(xiàn)了體系化，研究結(jié)論也逐漸向著可檢驗(yàn)化的方向發(fā)展[19]。

（一）制度決定了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)能力

“有效率的經(jīng)濟(jì)組織是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)鍵”[20]。制度的價(jià)值在于——促進(jìn)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期增長(zhǎng)以及為經(jīng)濟(jì)提供彈性調(diào)節(jié)可能，從而在遭遇外部危機(jī)時(shí)保持自我調(diào)解能力。資本積累、教育科技文化甚至規(guī)模經(jīng)濟(jì)等因素均非經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的原因，它們只是制度創(chuàng)新引發(fā)的最終結(jié)果。任何國(guó)家的任何時(shí)期，制度選擇都至關(guān)重要[21]。

產(chǎn)權(quán)制度對(duì)經(jīng)濟(jì)效益的貢獻(xiàn)最為顯著，直接關(guān)涉了投資規(guī)模、金融發(fā)展及經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)[22]。制度與經(jīng)濟(jì)績(jī)效二者間有著極強(qiáng)的系統(tǒng)性關(guān)系，制度安排是決定國(guó)家經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期增長(zhǎng)的根本原因。較為典型的便是印度歷史上的莫臥爾王朝、美洲歷史上的阿茲特克與北美和澳大利亞的貧富逆轉(zhuǎn)，其原因在于歐洲殖民者帶來的“制度安排的顛倒”，在富裕地區(qū)采用掠奪制的同時(shí)，在貧窮地區(qū)推行鼓勵(lì)投資、鼓勵(lì)創(chuàng)造的私有制[23]。

（二）制度決定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式

在資源稟賦、經(jīng)濟(jì)水平相近的國(guó)度中，制度環(huán)境的差別決定了不同的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式選擇。資源優(yōu)勢(shì)在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中的重要性是不證自明的，但體制與產(chǎn)權(quán)制度的缺陷會(huì)導(dǎo)致資源的發(fā)現(xiàn)、使用過程被大量耗費(fèi)于無效率的活動(dòng)，結(jié)局往往出人意料[24]。例如，西歐國(guó)家在16-19世紀(jì)的崛起是由貿(mào)易大國(guó)作為龍頭所推動(dòng)，這些貿(mào)易大國(guó)將大西洋貿(mào)易發(fā)揮地淋漓盡致。然而，歐洲三百年經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展的根本原因并非是大西洋貿(mào)易，而在于非集權(quán)的原初制度安排。非集權(quán)的原初制度安排不僅激發(fā)了各國(guó)貿(mào)易的熱情，而且?guī)砹烁?jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)化與高度的私有產(chǎn)權(quán)保護(hù)，資本主義經(jīng)濟(jì)制度、民主制度便隨之發(fā)展，凡此種種，均促進(jìn)了非集權(quán)國(guó)家經(jīng)濟(jì)的持續(xù)再增長(zhǎng)[25]。再如，真正具有觀代意義上的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)最早發(fā)端于荷蘭和英國(guó)，原因在于兩個(gè)國(guó)家具有適宜所有權(quán)演進(jìn)的優(yōu)良環(huán)境，促進(jìn)了一系列產(chǎn)權(quán)制度的萌生，激勵(lì)了一套防范資本市場(chǎng)缺陷的制度安排最終出現(xiàn)[7](180)?？梢?，良好的市場(chǎng)環(huán)境、政府治理均決定于優(yōu)良的制度設(shè)計(jì)。

（三）利益集團(tuán)的實(shí)際影響

在制度決定論看來，偶然的歷史事件或意識(shí)形態(tài)并不能決定政策與制度，利益集團(tuán)才是最終決定性力量。利益集團(tuán)影響制度的方式是通過對(duì)政治力量施加影響來實(shí)現(xiàn)，因?yàn)檎瘟α空莆罩鴽Q定當(dāng)下與未來資源分配的核心力量。正如科斯所闡釋的那樣，當(dāng)不存在政治交易成本的情況下，無論哪個(gè)社會(huì)集團(tuán)掌控政治對(duì)資源予以分配，那么都將達(dá)致制度最優(yōu)化的結(jié)果，而且這個(gè)最優(yōu)化的結(jié)果與社會(huì)政治資源的初始配置毫無聯(lián)系[26]?，F(xiàn)實(shí)世界總會(huì)有諸多客觀因素阻礙科斯定理，比如利益集團(tuán)；比如國(guó)家作為合同主體的承諾問題與社會(huì)沖突①。

制度理論與創(chuàng)新理論的相得益彰，使得人們重視制度之時(shí)，在更廣泛的范圍及運(yùn)用更多元的方式來使用制度這一概念[27]。古典經(jīng)濟(jì)學(xué)通過分析“理性人”的行為來解釋社會(huì)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，然而，其理論前提卻是制度環(huán)境穩(wěn)定無變化，大多數(shù)經(jīng)濟(jì)模型在建構(gòu)時(shí)也將制度與產(chǎn)權(quán)視為恒定持久的因素。不過，在觀察長(zhǎng)期的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)過程后，學(xué)者們發(fā)現(xiàn)制度和產(chǎn)權(quán)均是變化的，制度與經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式、規(guī)模、增速息息相關(guān)，對(duì)于人的行為的研究便提升到了與制度研究等量齊觀的重要程度。人們總會(huì)希望最大程度地獲取潛在的利益，而現(xiàn)實(shí)制度安排卻無法實(shí)現(xiàn)，那么人們便會(huì)承擔(dān)制度變革的成本去進(jìn)行制度修正，從而實(shí)現(xiàn)了制度創(chuàng)新和產(chǎn)權(quán)修正。簡(jiǎn)言之，只要人們的預(yù)期凈收益大于成本，通過一次制度創(chuàng)新而改變現(xiàn)有制度結(jié)構(gòu)與產(chǎn)權(quán)便成為可能[28]。而企業(yè)為了逐利，便會(huì)“實(shí)現(xiàn)任何一種工業(yè)的新的組織”[29]。

三、國(guó)家界定農(nóng)地產(chǎn)權(quán)

破解“諾斯悖論”的最重落腳點(diǎn)唯有制度創(chuàng)新理論，其邏輯進(jìn)路在于：作為人類社會(huì)的博弈規(guī)則，制度就是為形塑人類間的互動(dòng)關(guān)系而設(shè)計(jì)的約束[30]。制度創(chuàng)新理論能夠在不斷變化的動(dòng)態(tài)過程中游刃有余地界定、明晰產(chǎn)權(quán)，持續(xù)激勵(lì)創(chuàng)新，減少“搭便車”的概率，預(yù)防“公地悲劇”。不僅如此，制度創(chuàng)新降低了交易的成本，極大程度上解決了制度不均衡的重要問題，讓未來一切不確定的因素減少到最小，推進(jìn)有效率的經(jīng)濟(jì)體淘汰無效率的經(jīng)濟(jì)組織，降低了交易費(fèi)用[31]，從而為社會(huì)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定增長(zhǎng)成為可能。

而界定和明晰產(chǎn)權(quán)的主體是誰呢？諾斯認(rèn)為無可置疑的是國(guó)家。國(guó)家天然是“利維坦”，具有巨大的“暴力潛能”，理解國(guó)家行為的關(guān)鍵“在于為實(shí)現(xiàn)對(duì)資源的控制而盡可能地利用暴力”，由于有暴力（即國(guó)家強(qiáng)制力）作為后盾，國(guó)家對(duì)界定和行使產(chǎn)權(quán)便有了天然優(yōu)勢(shì)，也對(duì)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的一切效率狀態(tài)負(fù)責(zé)，因而“解釋由國(guó)家界定和行使的產(chǎn)權(quán)的類型以及行使的有效性”便成為最核心的命題[7](21)。通過這樣的邏輯論證，制度創(chuàng)新理論從一開始便確立了產(chǎn)權(quán)與國(guó)家功能密不可分的國(guó)家觀——人們對(duì)國(guó)家做出有效的分析絕無法脫離產(chǎn)權(quán)。而國(guó)家天然帶有的公共屬性決定了政府的經(jīng)濟(jì)職能，從本質(zhì)而言，政府與市場(chǎng)的關(guān)系就是國(guó)家與市場(chǎng)的關(guān)系[32]。這在實(shí)踐中便表現(xiàn)為政府界定、行使產(chǎn)權(quán)。

由于人們?cè)谏鐣?huì)活動(dòng)中的信息的不完全，人們便始終處于形形色色的“制度缺失”（institutionalmatrix）之中[33][7](17-19)。政府界定、行使產(chǎn)權(quán)的最核心目標(biāo)便是降低交易成本。交易成本是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中合同訂立、實(shí)施的成本，而合同的諸多要素——成立、生效、執(zhí)行等均需法律的規(guī)制，故而，政治、經(jīng)濟(jì)組織的成本是交易成本的重要組成部分。實(shí)際上，這項(xiàng)成本是相當(dāng)高比例的，而且呈現(xiàn)出上升的趨勢(shì)，直至今日，依然在發(fā)達(dá)國(guó)家的GNP中占據(jù)了一半比例[34](243-245)?？梢?，交易成本直接關(guān)系到經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)。但新古典經(jīng)濟(jì)理論的重大缺憾就在于將制度作為了經(jīng)濟(jì)分析中的既定要素，未能認(rèn)識(shí)到制度成本對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響。

但國(guó)家與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)關(guān)系的意義就恰恰在于制度因素的影響作用。社會(huì)生活中真實(shí)的交易成本往往極端高昂，在諸多無需成本的定價(jià)制度博弈中甚至能夠輕松讓進(jìn)行中的正常交易毀于一旦[35]。相較于新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)，制度創(chuàng)新理論的優(yōu)勢(shì)便在于從交易成本出發(fā)，分析制度成本如何對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)發(fā)生作用。實(shí)際上，國(guó)家通過立法與制定公共政策來界定、行使產(chǎn)權(quán)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成功范例比比皆是。美國(guó)1863年的《莫里爾法案》促進(jìn)了規(guī)模化農(nóng)業(yè)的發(fā)展，1863年的《國(guó)家銀行法》帶來的貨幣供應(yīng)壟斷建立了全國(guó)統(tǒng)一的金融體系[36]。而我國(guó)的八二憲法在制定時(shí)完全禁止土地流轉(zhuǎn)，在頒布后導(dǎo)致了規(guī)范與現(xiàn)實(shí)的沖突，也阻礙了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而1988年對(duì)憲法進(jìn)行修改后，土地所有權(quán)與使用權(quán)的分離得到了憲法保護(hù)，農(nóng)村土地商品化的改革全面鋪開。尤其是近年來推進(jìn)的農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革，也是首先堅(jiān)持了經(jīng)濟(jì)與效益的導(dǎo)向，將原來的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)一分為二，最大限度的推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，促進(jìn)土地規(guī)?；?jīng)營(yíng)。

在產(chǎn)權(quán)學(xué)派看來，產(chǎn)權(quán)與與交易成本和外部性密不可分，產(chǎn)權(quán)概念的貢獻(xiàn)在于有效解釋降低交易成本以及取代無效率經(jīng)濟(jì)組織的價(jià)值。換言之，產(chǎn)權(quán)并非有形有質(zhì)的物質(zhì)實(shí)體，而是指人與資產(chǎn)間的占有、隸屬關(guān)系，其與所有權(quán)是等價(jià)概念[37]。判斷產(chǎn)權(quán)是否完整的主要標(biāo)準(zhǔn)主要在于主體是否擁有排他性的完整所有權(quán)、收益的享有權(quán)以及自由轉(zhuǎn)讓的權(quán)利[38]。諾斯的理論建構(gòu)與產(chǎn)權(quán)學(xué)派一脈相承，相異之處在于，諾斯認(rèn)為產(chǎn)權(quán)直接與國(guó)家的功能相聯(lián)系，產(chǎn)權(quán)無非是國(guó)家統(tǒng)治階層的意愿與當(dāng)事人減少交易費(fèi)用的目標(biāo)不斷磨合、交換的最終結(jié)果。而且產(chǎn)權(quán)必然始終與界定產(chǎn)權(quán)的規(guī)則不可分割，產(chǎn)權(quán)安排是制度安排的最核心要素[39]。然而現(xiàn)實(shí)中既定規(guī)則往往與個(gè)人追逐利益最大化的行為出現(xiàn)抵牾，故而強(qiáng)制人們遵守規(guī)則而產(chǎn)生的交易成本必然是高昂的。這就迫使國(guó)家必須盡可能地證明制度的合法性[7](14-19)，國(guó)家意識(shí)形態(tài)是否具備有效性的問題便呼之欲出了。

四、社會(huì)意識(shí)形態(tài)與制度安排

與新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的最大化定理不同，制度創(chuàng)新理論關(guān)注到了產(chǎn)權(quán)界定過程中的交易費(fèi)用、不確定性以及國(guó)家的“非中立性”。在其看來，經(jīng)濟(jì)變化的原因除了相對(duì)價(jià)格的波動(dòng)，意識(shí)形態(tài)的不斷演進(jìn)更為重要，“思維形態(tài)改變最大化行為的假設(shè)”[34](245)，因而引入意識(shí)形態(tài)理論，建立新制度來闡釋資源的非市場(chǎng)配置在社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的歷史變遷中是一個(gè)至關(guān)重要的變量。在此，制度創(chuàng)新理論有了另一個(gè)重要貢獻(xiàn)：人的特征決定了其“趨利”行為的復(fù)雜性，相較新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的簡(jiǎn)單理論假設(shè)，現(xiàn)實(shí)中個(gè)人效用的函數(shù)遠(yuǎn)為復(fù)雜，意識(shí)形態(tài)行為選擇的影響至少與利益效用的作用等量齊觀，在很多場(chǎng)合甚至是決定性的關(guān)鍵因素。個(gè)人對(duì)習(xí)俗、法律和規(guī)則的判斷，便會(huì)直接關(guān)系到服從，良好的道德價(jià)值觀能夠避免“搭便車”的無效率行為。這就指出了一個(gè)隱含的命題——人類社會(huì)的擁有強(qiáng)大認(rèn)可度的道德倫理法則是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要基礎(chǔ)[7](50-51)。

意識(shí)形態(tài)是關(guān)系到降低服務(wù)費(fèi)用的一項(xiàng)最為重要的制度安排[40](379)，意識(shí)形態(tài)問題必須引起國(guó)家的傾力關(guān)注。對(duì)于社會(huì)制度的評(píng)價(jià)是個(gè)人意識(shí)形態(tài)中不變的部分，在評(píng)判超越了個(gè)人用來交換的條件時(shí)，關(guān)于產(chǎn)權(quán)的變化、市場(chǎng)交換條件偏離人們預(yù)期目標(biāo)的比率、特定集團(tuán)收益的變化以及信息成本降低致使人們相信別處的交換條件更加優(yōu)惠[7](55)。而且要達(dá)致公正的結(jié)果，“搭便車”者所付出的成本必須與制度合理性的理解正相關(guān)。即當(dāng)制度的合理性被人們所認(rèn)可后，“搭便車”者承擔(dān)的費(fèi)用是由道德、倫理所構(gòu)成的額外費(fèi)用。進(jìn)而言之，公平的制度會(huì)最大減少執(zhí)行規(guī)則與界定產(chǎn)權(quán)的費(fèi)用，這就為經(jīng)濟(jì)的發(fā)展掃清了障礙。如此，檢驗(yàn)國(guó)家如何制度創(chuàng)新來完成意識(shí)形態(tài)的指引，關(guān)鍵在于政府如何界定社會(huì)公平并樹立其合法性的權(quán)威。

運(yùn)用政治、司法程序?qū)操Y源的配置為意識(shí)形態(tài)影響公共政策創(chuàng)造了先決條件。當(dāng)國(guó)家的權(quán)利主體面臨紛繁蕪雜的公共選擇時(shí)，意識(shí)形態(tài)便順理成章成為了最重要的考量因素，而且意識(shí)形態(tài)在此時(shí)的成本微乎其微，甚至小到可以忽略不計(jì)。更重要的是，強(qiáng)有力的意識(shí)形態(tài)能夠直接左右政策，甚至可以促使決策者做出背離強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)意愿的決定。對(duì)國(guó)家而言，這就提出了如何改變國(guó)家意識(shí)形態(tài)中長(zhǎng)期存在的“路徑依賴”的問題。問題的焦點(diǎn)不在于是否應(yīng)當(dāng)改變，而在于意識(shí)形態(tài)的變化極有可能減損統(tǒng)治者權(quán)威的合法性[40](398)。這種“路徑依賴”的結(jié)果便是鼓勵(lì)統(tǒng)治者停留于堅(jiān)持原有意識(shí)形態(tài)。由此，問題便回歸到了原點(diǎn)——如何使意識(shí)形態(tài)始終具有靈活性及有效性。

五、國(guó)家主導(dǎo)的制度創(chuàng)新模式及其局限

制度作為社會(huì)的行為準(zhǔn)則，是由正式規(guī)則與非正式規(guī)則交錯(cuò)構(gòu)成的一套規(guī)則體系。經(jīng)濟(jì)制度對(duì)于經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的重要意義在于它是對(duì)各種經(jīng)濟(jì)行為當(dāng)事人利益關(guān)系的一種規(guī)范，人們對(duì)經(jīng)濟(jì)制度進(jìn)行選擇的同時(shí)也塑造著利益關(guān)系的格局；制度創(chuàng)新即是對(duì)現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系的調(diào)整，制度創(chuàng)新能否順利進(jìn)行，取決于新制度安排得到社會(huì)認(rèn)同和支持的程度[41]。[制度創(chuàng)新理論中的制度涵蓋了多方面，既包括國(guó)家的法律，也涵蓋社會(huì)意識(shí)形態(tài)。關(guān)注意識(shí)形態(tài)的意義在于從更深層次說明配置資源的非市場(chǎng)方式在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中有著極為特殊的影響。制度創(chuàng)新理論的重大價(jià)值在于，其指出了有效率的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)能夠最大程度上減少交易費(fèi)用，降低交易成本，判斷制度優(yōu)良與否的主要標(biāo)準(zhǔn)便在于看其是否明確、清晰地界定了產(chǎn)權(quán)。

制度創(chuàng)新通過改變既定制度的次級(jí)制度——行政、教育、金融等具體制度，并通過法律或其他具備公信力的方式予以確認(rèn)[42]。在常規(guī)條件下，經(jīng)濟(jì)規(guī)模、交易風(fēng)險(xiǎn)、交易費(fèi)用等外部收益的變化會(huì)產(chǎn)生隱形的外部收益，這種潛在的外部收益會(huì)不斷 誘使人們將之轉(zhuǎn)換成是實(shí)實(shí)在在的現(xiàn)實(shí)利益，追求收益目標(biāo)最大化。當(dāng)現(xiàn)行制度結(jié)構(gòu)無法實(shí)現(xiàn)獲利的目的時(shí)，新的制度安排便會(huì)萌生。然而無論屬于何種動(dòng)機(jī)，只有當(dāng)凈現(xiàn)值為正時(shí)，即創(chuàng)新改變了利潤(rùn)結(jié)構(gòu)或較低的創(chuàng)新成本使新制度更具備競(jìng)爭(zhēng)力，制度創(chuàng)新方會(huì)發(fā)生。而且值得注意的是，創(chuàng)新的真正發(fā)生依賴于兩個(gè)條件：其一，政治或法律的變化足夠影響制度環(huán)境，利益的再分配有了現(xiàn)實(shí)需求的前提；其二，由于收益預(yù)期改變，關(guān)于新的制度安排的收益——成本的范式評(píng)價(jià)也因收益預(yù)期的變化而被修正。

現(xiàn)實(shí)中，最主要的制度創(chuàng)新形式是半政府半自愿的混合形式。自愿形式的創(chuàng)新，優(yōu)勢(shì)在于其基于自愿的合作，參與方可自由退出，缺陷在于合作的一致性必然會(huì)讓組織的成本增加，成本與成員數(shù)量呈正比；政府主導(dǎo)的創(chuàng)新，除了需承擔(dān)組織的成本，還需承擔(dān)強(qiáng)制性的成本，不過政府具強(qiáng)制性的公權(quán)力，個(gè)人只能無條件遵守規(guī)則，因而政府創(chuàng)新沒有一致性的成本，組織成本也相對(duì)較低[43](275)。而且政府并不一定承擔(dān)制度的運(yùn)行成本，當(dāng)社會(huì)根據(jù)利潤(rùn)的比例對(duì)成本進(jìn)行分擔(dān)時(shí)，政府便不再承擔(dān)制度運(yùn)作的費(fèi)用。不過，政府的結(jié)構(gòu)、規(guī)模與規(guī)則的變化會(huì)直接影響到制度創(chuàng)新的收益成本。

現(xiàn)實(shí)社會(huì)中，成本最低的創(chuàng)新形式非政府主導(dǎo)的方式莫屬，政府的替代安排往往是事實(shí)上的最佳制度創(chuàng)新。其原因在于，通過運(yùn)作，受益團(tuán)體可以將部分成本轉(zhuǎn)嫁給他人承擔(dān)，縱然組織的成本與受益完全相等，政府層次的凈現(xiàn)值也會(huì)高于自愿安排的凈現(xiàn)值[43](325)。出于經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)，“經(jīng)濟(jì)人”“搭便車”的自利行為是廣泛存在的，獲利團(tuán)體通過運(yùn)作轉(zhuǎn)嫁交易成本也是相當(dāng)普遍的，而統(tǒng)治階層卻不會(huì)有“搭便車”這樣的難題，面對(duì)價(jià)格波動(dòng)，其推進(jìn)制度創(chuàng)新是主動(dòng)的。故而，制度創(chuàng)新的根源在于統(tǒng)治者而非普通民眾。而且政府擁有的公權(quán)力能夠?qū)崿F(xiàn)一切基于資源談判而無法實(shí)現(xiàn)的制度安排[43](271-272)。在此意義上，政府的制度安排能夠?qū)徤鞅容^所有候選的競(jìng)爭(zhēng)性組織的凈現(xiàn)值，擇優(yōu)選出可以實(shí)現(xiàn)最大正現(xiàn)值的形式，從而實(shí)現(xiàn)高收益。我國(guó)改革開放后三十年的發(fā)展成果可以作為最佳的經(jīng)驗(yàn)佐證，在條件許可的情況下，政府的角色及可以是“次級(jí)行動(dòng)團(tuán)體”，也可以是“初級(jí)行動(dòng)團(tuán)體”，從而最大程度地發(fā)揮制度創(chuàng)新的主導(dǎo)作用[43](271)。

不過，需要明確的是，政府主導(dǎo)的制度創(chuàng)新并不能完全在一切條件下使用。只有在有限制的既定條件下，其社會(huì)效益方能達(dá)致最大。具體而言，外部條件包括：其一，有強(qiáng)有力的政府，在社會(huì)經(jīng)濟(jì)中私人資本市場(chǎng)相對(duì)弱?。黄涠?，其他產(chǎn)權(quán)妨害了潛在利益的獲取，原有的制度均衡不能通過自愿的方式突破；其三，“搭便車”難題導(dǎo)致個(gè)人拒絕承擔(dān)制度創(chuàng)新的成本；其四，制度創(chuàng)新未能考量到所有人權(quán)益甚至損害了一些群體或個(gè)人的利益[44]。而且政府由于集團(tuán)利益的沖突、官僚政治的特性以及統(tǒng)治者的價(jià)值取向等，都會(huì)造成“政策失敗”，這就導(dǎo)致政府會(huì)維持舊有的低效率或無效率制度，無法切實(shí)進(jìn)行改革以化解制度不均衡。

從制度創(chuàng)新理論破解“諾斯悖論”的過程看，中國(guó)土地制度的重要舉措在于穩(wěn)健、積極地開放農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)，從而合理調(diào)整機(jī)體土地的產(chǎn)權(quán)架構(gòu)，既增進(jìn)了經(jīng)濟(jì)效益，又保護(hù)了農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)的永續(xù)收益；其次還應(yīng)健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的鄉(xiāng)官配套制度，保障國(guó)家主導(dǎo)的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革的連續(xù)性、權(quán)威性；還應(yīng)掃清產(chǎn)權(quán)交易的障礙，強(qiáng)化農(nóng)村的社會(huì)保障體系，建立現(xiàn)代農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系。

結(jié) 語

制度創(chuàng)新理論對(duì)我國(guó)土地制度的變革有著重要啟示。對(duì)中國(guó)國(guó)家制度影響最大的一個(gè)變量是經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)方式的變革，這個(gè)基本條件的變化必然、已經(jīng)且還將促使許多制度變化，催生或者可能催生一些重要且基本的制度[45]。然而制度的選擇絕不能隨心所欲，“一旦制度選擇的主觀性被拔高到超出既定社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景的地步，就會(huì)造成荒謬絕倫的笑話”[46]。諾斯的制度決定論著重強(qiáng)調(diào)政治制度對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響，產(chǎn)權(quán)制度改革便是中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的核心[47]?；仡櫸覈?guó)改革開放四十年來的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)歷程，一定程度上印證了諾斯理論的合理性。然而諸多“最佳經(jīng)驗(yàn)”的制度安排未能為“在缺乏完善的私有產(chǎn)權(quán)制度下卻能獲得如此高的經(jīng)濟(jì)績(jī)效提供有說服力的解釋”[48]。國(guó)家應(yīng)最大限度地供給有效制度，減少無效制度的存在。由于國(guó)家利益與社會(huì)利益往往存在著不相一致的狀況，故而要求國(guó)家在制度變遷中發(fā)揮正面影響的同時(shí)，必須對(duì)“掠奪之手”進(jìn)行規(guī)制[49]。從而為產(chǎn)權(quán)制度的有效運(yùn)行提供公平與穩(wěn)定的外部制度環(huán)境，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)在良性軌道上健康增長(zhǎng)。

①由于控制政治權(quán)力的利益集團(tuán)往往因獲取自身的利益而選擇錯(cuò)誤的政策與制度。在能力弱小的國(guó)家，追求自利的政治精英群體往往因?yàn)槲磥眍A(yù)期收益的有限而游說國(guó)家甚至直接做出公共物品不足投資的決策，不會(huì)對(duì)提高經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出能力而進(jìn)行必要的投資。在能力強(qiáng)大的國(guó)家，統(tǒng)治者和政治精英不傾向于設(shè)計(jì)權(quán)力分立制衡的機(jī)制，通過實(shí)施高稅收政策以獲取最大化的收益。由此，民間的投資激勵(lì)大大受損，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)便受阻了。參見Acemorglu,D.Politics and economics in weak and strong states[J].Journal of Monetary Economics,2005,52(7)：1199-1226。