東京住房租賃體系發(fā)展研究

文/閆玉強(qiáng)

2019 年7 月16 日，財(cái)政部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布了《2019 年中央財(cái)政支持住房租賃市場發(fā)展試點(diǎn)入圍城市名單公示》，北京、上海、廣州、深圳等16 個(gè)城市成功入選，①從而在國家層面首次提出了以中央財(cái)政補(bǔ)貼支持與完善住房租賃市場的發(fā)展。當(dāng)前，在我國“租購并舉”的住房政策下，發(fā)展租賃市場是完善房地產(chǎn)市場調(diào)控長效機(jī)制的重要組成部分。有效盤活存量市場、促進(jìn)租賃市場的良性發(fā)展仍是我國房地產(chǎn)市場亟待完善的重要方面。尤其是對(duì)我國的特大城市而言，租賃市場的充分發(fā)展對(duì)于解決常住人口的住房困難問題尤為重要。但由于我國住房發(fā)展起步較晚，住房租賃市場仍不夠成熟，有待于進(jìn)一步完善。本文對(duì)東京住房租賃體系進(jìn)行分析，以期對(duì)我國大城市及特大城市完善住房租賃體系能有所助益。

一、東京住房租賃市場發(fā)展簡史

（一）東京住房市場的變遷

如圖1 所示，從1952 年以來東京新建住宅數(shù)量的變化趨勢看，東京住宅建設(shè)的發(fā)展歷程可以分為三個(gè)階段。第一個(gè)階段為1952-1972 年，東京的新建住宅數(shù)量持續(xù)增加，并在1972 年達(dá)到第一個(gè)峰值，約為22.8 萬套。第二個(gè)階段為1972-1987 年，東京新建住宅數(shù)量波動(dòng)較大，但每年均在10 萬套以上。1978 年達(dá)到第二個(gè)峰值，約為19.5 萬套。1987 年達(dá)到第三個(gè)峰值，約為22.8 萬套。第三個(gè)階段為1991 年至今，每年新建住宅數(shù)量處于10 萬-20萬套之間，總體處于較為平穩(wěn)的狀態(tài)。2013 年以來，每年新建住宅數(shù)量穩(wěn)定在約15 萬套。

圖1 東京1952-2018年每年新建住宅數(shù)量

從1952 年以來東京各類住宅的新增數(shù)量與租賃住宅占比情況看，如圖2 所示，租賃住宅供應(yīng)較為集中的時(shí)期主要有兩個(gè)。第一時(shí)期是1952-1971 年。由于大量人口涌入東京，城市住房供不應(yīng)求。為了解決這一問題，在東京政府的主導(dǎo)下，租賃住宅的供應(yīng)持續(xù)增加。第二個(gè)時(shí)期是80 年代中后期。當(dāng)時(shí)的日本政府為了促進(jìn)租賃市場的發(fā)展，于1986 年完全廢除了《地代家賃統(tǒng)制令》，［2］放松了對(duì)租金與地價(jià)的限制，使民營租賃住宅的建設(shè)數(shù)量劇增。1987 年，東京的租賃住宅新增量約有16 萬套，占新增住宅數(shù)量比例達(dá)到歷史最高值72.36%。2011 年以來，新建租賃住宅占比仍在穩(wěn)定上升。2018 年，租賃住宅在新建住宅中所占的比例仍達(dá)到50.80%。

圖2 東京1952-2018年各類住宅新增量及租賃住宅占比的變化趨勢圖②

（二）東京住房租賃市場發(fā)展歷程

根據(jù)上文對(duì)東京住宅建設(shè)歷程的梳理，結(jié)合東京住房政策與已有文獻(xiàn)對(duì)東京住房發(fā)展階段的判斷，本文將東京租賃住宅發(fā)展歷程劃分為以下三個(gè)階段。

1.戰(zhàn)后住房總量不足以滿足基本需求（1945-1980年）。第二次世界大戰(zhàn)后的東京面臨著住房總量不足與大量人口涌入的問題。僅在1955-1964 年這10 年間，東京都市圈內(nèi)人口就增加了約500 萬。為了應(yīng)對(duì)東京人口劇增所帶來的住房不足問題，這一時(shí)期以政府主導(dǎo)的住宅金融公庫、東京都住宅協(xié)會(huì)（現(xiàn)為東京都住宅公社）和日本住宅公團(tuán)三大支柱為主，建設(shè)了大量的住宅，［3］其政策成效十分明顯。1968 年，東京的住宅總量超過了家庭戶數(shù)，總量不足的問題得以解決。

2.泡沫經(jīng)濟(jì)時(shí)期租賃住宅市場的轉(zhuǎn)型（1980-2000年）。20 世紀(jì)80 年代后期，日本進(jìn)入了泡沫經(jīng)濟(jì)時(shí)期。東京市中心的地價(jià)隨之暴漲，導(dǎo)致市中心的商業(yè)辦公設(shè)施越來越多，住宅越來越少，住宅區(qū)向遠(yuǎn)離城區(qū)的郊區(qū)外遷，隨之而來的是大量城市人口的外流，造成城市的空心化日益加重，并由此引發(fā)了一系列社會(huì)問題，如市中心社區(qū)活力下降、商店減少與公共設(shè)施不足等。為了解決職住不平衡與城市中心空心化日益加劇的困境，東京都于1988 年設(shè)立了由專家、學(xué)者、政府官員組成的“住宅政策懇談會(huì)”，并于1988 年7 月出臺(tái)了《東京都設(shè)計(jì)許可綱要》，放松了容積率標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)劃了中高層居住專用土地，實(shí)施了高層居住誘導(dǎo)計(jì)劃，1990 年又建立了“都民住宅制度”，1991 年建立了“優(yōu)良民營租賃住宅制度”；1997 年修訂了《建筑標(biāo)準(zhǔn)法》。這一系列政策組合使市中心在此期間興建了一大批高層與超高層住宅公寓，促進(jìn)了以中等收入階層為對(duì)象的租賃住宅建設(shè)，進(jìn)一步緩解了職住不平衡與城市空心化問題。這一時(shí)期租賃住宅的存量也奠定了東京租賃住宅市場的長期發(fā)展。

3.租賃住宅市場的穩(wěn)定發(fā)展（2000 年至今）。進(jìn)入21世紀(jì)后，東京都自20 世紀(jì)90 年代開始的人口老齡化和少子化趨勢日趨嚴(yán)重。盡管全國在少子化趨勢下人口不斷減少，然而東京都的人口卻持續(xù)增加。由于東京都住宅總量早已能夠滿足居住需求，東京都住宅政策不再只關(guān)注住宅數(shù)量，以2006 年日本《住房基本法》［4］為轉(zhuǎn)折點(diǎn)，東京都在2006 年也制定了《東京都住宅基本條例》［5］，這標(biāo)志著東京都住房政策的重心開始由 “注重?cái)?shù)量”轉(zhuǎn)向“全面提升居住品質(zhì)”，租賃住宅的發(fā)展也更加注重對(duì)居住品質(zhì)的要求。東京租賃住宅市場進(jìn)入優(yōu)質(zhì)多樣化的時(shí)代。

二、東京住房租賃市場現(xiàn)狀

從住宅總量推移的角度看，東京的住房總量在1968年即超過了家庭總戶數(shù)（圖3），截至2018 年末，東京的住房總量約766.7 萬套，套戶比約為1.13。1968 年以來，東京的住房總量長期處于供大于求的狀態(tài)，這也導(dǎo)致了許多房屋的空置。東京政府出臺(tái)了一系列政策以盤活存量住房，減少空置率，其中包括完善租賃市場的發(fā)展。

圖3 東京住宅存量與家庭戶數(shù)的變遷

從租賃市場占整個(gè)住宅市場的比例看，根據(jù)《東京都住宅總體規(guī)劃2016-2025》［6］，截至2013 年，東京約有310 萬戶家庭選擇居住在租賃住房中，租賃住房的住戶占比為51.1%（圖4），遠(yuǎn)高于日本全國租賃住房住戶占比36.5%的水平。東京的租賃住房市場主要由三部分構(gòu)成：第一，由私人或機(jī)構(gòu)提供的市場化租賃住宅，約243.2 萬戶居民，占整個(gè)租賃市場的比例約為78.5%。第二，由政府提供的保障性租賃住房，約50 萬戶居民，占市場比例約為16.1%，其中，由東京都供應(yīng)的公營住宅住戶為26.8萬戶，占市場比例約為8.6%，由都市再生機(jī)構(gòu)供應(yīng)的公社住宅住戶為23.2 萬戶，占比約為7.5%。第三，給予住宅③，約16.8 萬戶居民，占比約為5.4%。從租賃住房的供給結(jié)構(gòu)看，如圖5 所示，自1998 年以來，東京新建私人租賃住宅的戶型結(jié)構(gòu)均為小戶型，戶均面積集中在40-50 平方米之間。這種供給結(jié)構(gòu)滿足了大量城市單身青年群體的居住需求。

圖4 東京住宅所有權(quán)關(guān)系的構(gòu)成與變遷

圖5 東京私人租賃住宅的開工數(shù)量及戶均面積的變遷

三、政府引導(dǎo)租賃市場發(fā)展的政策

（一）設(shè)立專門的管理機(jī)構(gòu)對(duì)租賃市場進(jìn)行管理

2004 年，日本依據(jù)《獨(dú)立行政法人都市再生機(jī)構(gòu)法》，將原有的都市開發(fā)公團(tuán)與日本區(qū)域開發(fā)公團(tuán)合并重組為都市再生機(jī)構(gòu)（簡稱UR）。該機(jī)構(gòu)主要聚焦于城市區(qū)域的住房問題，主要管理和運(yùn)營租賃住宅，為城市的中低收入人群提供資助。值得一提的是，都市再生機(jī)構(gòu)在日本租賃市場的發(fā)展過程中，起到了不可磨滅的作用。當(dāng)前，都市再生機(jī)構(gòu)不再進(jìn)行新建開發(fā)，主要側(cè)重于促進(jìn)城市更新與現(xiàn)有租賃住宅的運(yùn)營，其不僅注重租賃住宅的供給數(shù)量，更注重提高質(zhì)量。租賃住宅管理的重點(diǎn)區(qū)域主要在都市圈與市區(qū)。截至2013 年，都市再生機(jī)構(gòu)管理的住房約有85.55 萬套，其中約有56%的住房位于東京都市圈④，位于東京市的約占27%，具有高度的地域集中性。［7］都市再生機(jī)構(gòu)致力于提高居住品質(zhì)，滿足多元化的居住需求，除通過重建等提供新的租賃住宅外，還為滿足老年人、育兒家庭、青年家庭等不同群體的需求，進(jìn)行了住宅無障礙化、設(shè)備更新、室內(nèi)裝飾搭配等革新，進(jìn)而通過改善住房裝修條件和美化社區(qū)環(huán)境，提升居住區(qū)的魅力（圖6）。

圖6 UR租賃住宅實(shí)景

此外，日本政府在各地方政府還設(shè)有住宅公社，主要負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)公共住房的租賃、出售等運(yùn)營管理。東京還在區(qū)市町村設(shè)有居住支援協(xié)會(huì)，加強(qiáng)政府與非營利組織和團(tuán)體的協(xié)作，以此借助社會(huì)機(jī)構(gòu)的技術(shù)支持與咨詢支持更好地匹配租住需求信息。居住支援協(xié)會(huì)由不動(dòng)產(chǎn)團(tuán)體（住宅交易管理企業(yè)、租賃住宅管理機(jī)構(gòu)、房主等）、居住支援團(tuán)體（NPO、社會(huì)福祉法人等）、地方公共團(tuán)體（住宅·福祉部局，都道府縣市町村）三方組成，提供對(duì)私人租賃的居住支援服務(wù)，包括可入住租賃住房信息的發(fā)布與匹配等，以確保想要租賃住宅的居民得到適合的房屋。

（二）鼓勵(lì)多主體供應(yīng)租賃住宅的政策

1.租賃住宅供應(yīng)的金融支持。東京對(duì)于租賃住宅供應(yīng)的金融支持主要由日本政府主導(dǎo)下的住宅金融支援機(jī)構(gòu)提供的租賃型政策貸款與社會(huì)金融機(jī)構(gòu)的多元化金融產(chǎn)品提供的租賃住宅發(fā)展資金組成。租賃型政策貸款的特點(diǎn)是貸款利息低，貸款額度大，可以滿足新建租賃住宅與改建租賃住宅的融資需求。

（1）租賃住宅政策性貸款支持。1950 年成立的住房金融公庫在日本戰(zhàn)后重建與住房發(fā)展過程中起到了重要作用。隨著利率市場化與財(cái)政壓力的不斷積壓，日本于2007 年廢除了在住房市場持續(xù)57 年的住房金融公庫，同年改革成立了住房金融支援機(jī)構(gòu)。與住房金融公庫不同，住房金融支援機(jī)構(gòu)加強(qiáng)了與民間金融機(jī)構(gòu)的合作，以市場化方式運(yùn)作為主，減少了對(duì)政府財(cái)政資金的依賴。日本政府針對(duì)不同租賃市場主體提供政策性低息住房貸款，如國土交通省聯(lián)合住房金融支援機(jī)構(gòu)推出的針對(duì)不同市場主體的政策性保障租賃貸款（表1），利息低于同期商業(yè)銀行1-3 個(gè)百分點(diǎn)，并且采用固定利率（表2），便于貸款者對(duì)還款作提前規(guī)劃，向供應(yīng)主體提供多種類型的貸款選擇，以促進(jìn)租賃住宅的建設(shè)供應(yīng)。此外還有針對(duì)出租房屋修繕的政策性貸款等。

表1 日本住宅金融支援機(jī)構(gòu)租賃住宅部分政策性貸款（2019 年8 月26 日）

表2 日本住宅金融支援機(jī)構(gòu)租賃住宅部分政策性貸款利率（2019 年8 月26 日）

（2）多樣化的金融產(chǎn)品。除針對(duì)租賃住宅的貸款支持外，日本還鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)開發(fā)針對(duì)租賃住宅的金融產(chǎn)品，如日本住宅金融機(jī)構(gòu)發(fā)行的針對(duì)住宅的抵押貸款支持證券（MBS）以及導(dǎo)入租賃住宅的REITs 等。日本的REITs（房地產(chǎn)投資信托，又稱J-REIT）于2001 年9 月推出，截至2019 年8 月26 日，共有62 家REITs 正在運(yùn)營，總市值達(dá)15.7 萬億日元，平均收益率為3.64%。⑤當(dāng)前，日本REITs 投資租賃住宅的資金非?；钴S，約有7 家專門運(yùn)營住宅的REITs，20 余家REITs 的資產(chǎn)組合中包含住宅物業(yè)，并且這個(gè)趨勢還在不斷增強(qiáng)。這不僅提高了租賃住宅的供應(yīng)量，也為投資者帶來了穩(wěn)定的收益。

REITs 投資的區(qū)域，主要集中在東京大都市圈與其他都市圈周邊。以日本Nippon Accommodation Fund 為例，該公司披露的最新一期公告顯示，截止到2019 年2 月，其投資組合中，租賃住宅的投資比率在90%以上，在東京23 區(qū)的投資比率超過80%，并且主要投資的租賃住宅戶型為青年單身公寓，占比約為82.5%。⑥良好的租金回報(bào)率促使一些大的房地產(chǎn)商進(jìn)入租賃住宅市場。這不僅解決了租賃住宅建設(shè)的資金需求，也提升了整個(gè)行業(yè)的服務(wù)質(zhì)量。

2.補(bǔ)貼與稅收優(yōu)惠。除對(duì)租賃住宅建設(shè)的金融支持外，政府還出臺(tái)了針對(duì)開發(fā)商、運(yùn)營機(jī)構(gòu)與私人出租房主的較為多樣的補(bǔ)貼與稅收政策，以此提高私人與企業(yè)供應(yīng)租賃住宅的積極性。日本對(duì)持有住房課稅，包括固定資產(chǎn)稅與都市規(guī)劃稅。因此，在以土地私人所有為主的日本，民眾不樂于持有住宅。政府規(guī)定，如果在持有土地上興建租賃住宅或是改建租賃住宅，固定資產(chǎn)稅可以得到一定減免，這大大激發(fā)了民間租賃住宅的供應(yīng)。此外， 2009 年6 月4日日本開始實(shí)施《長期優(yōu)良住宅普及促進(jìn)法》［8］，以此促進(jìn)優(yōu)良存量住宅的流通。出租滿足條件并且通過認(rèn)定的長期優(yōu)良住宅也可以享受稅收上的優(yōu)惠。長期優(yōu)良租賃住宅主要由民間建設(shè)，通過認(rèn)定后，地方公共團(tuán)體可購買后租賃給中等收入家庭，并由地方公共團(tuán)體負(fù)責(zé)運(yùn)營管理。除上述政策外，東京還通過租金保證支付保險(xiǎn)與對(duì)原有住房的恢復(fù)承諾等，降低房主出租的風(fēng)險(xiǎn)，保障房主的權(quán)益。

（三）政府供應(yīng)保障性租賃住宅的策略

東京政府供應(yīng)的租賃住宅范圍非常廣泛，保障體系覆蓋人群，既包括低收入和中低收入者（廉租住宅），也包括中高收入者（改善性租賃住房：公社住宅與都市再生機(jī)構(gòu)住宅）。還專門對(duì)青年育兒家庭與老齡家庭提供適應(yīng)性住房設(shè)計(jì)與優(yōu)先供應(yīng)租賃住宅的便利，從而滿足不同層次人群的多元化住房需求（表3）。

表3 東京住房保障體系

從入住與退出條件看，公營住宅與公社住宅對(duì)收入和資產(chǎn)等均設(shè)有嚴(yán)格的限制，優(yōu)先供應(yīng)住房困難的多子女青年家庭與老年家庭。定期評(píng)估入住者的收入與財(cái)產(chǎn)情況，對(duì)于居住期間超過預(yù)設(shè)收入線的入住者，鼓勵(lì)其自愿退出，對(duì)不退出的加收與周邊同類出租房屋的租金相近的金額，以此保證住房保障政策的公平性與精準(zhǔn)性。

四、對(duì)我國大城市的啟示

從日本東京的住房租賃體系看，供應(yīng)主體的多元化、民營機(jī)構(gòu)運(yùn)營管理的專業(yè)化以及政府保障的廣泛化是其租賃市場的主要特點(diǎn)。由于國情與住房發(fā)展階段的不同，東京的租賃住房發(fā)展體系與政策不一定完全適用于我國大城市現(xiàn)階段的租賃住房體系建設(shè)，但其租賃體系的完善與租賃市場社會(huì)資本的活躍對(duì)于我國大城市進(jìn)一步完善住房租賃體系仍有以下幾點(diǎn)啟示：

一是要加快完善多主體供應(yīng)體系的建設(shè)，進(jìn)一步完善以市場租賃為主、政府保障為輔的租賃體系。強(qiáng)化政策設(shè)計(jì)對(duì)住房租賃市場的引導(dǎo)，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本與機(jī)構(gòu)進(jìn)入住房租賃市場，減少政府直接投資。我國住房租賃市場之所以活躍程度有限，主要是因?yàn)樽赓U住房成本租金大于市場租金，企業(yè)難以贏利，做不愿意投資。因此，可以借鑒東京政府，通過金融稅收政策設(shè)計(jì)支持住房租賃市場發(fā)展。

二是政府要完善保障性租賃住房的供應(yīng)體系。一方面要盤活存量，通過房源轉(zhuǎn)化和改造，有效增加住房供應(yīng)；另一方面要規(guī)范公租房與廉租房的運(yùn)營管理，高效利用現(xiàn)有存量，完善公租房與廉租房的申請(qǐng)和退出機(jī)制。

三是強(qiáng)化政府對(duì)租賃住房市場的規(guī)范化管理。完善各大城市現(xiàn)有的住房租賃公共服務(wù)平臺(tái)功能。

注釋

①參見2019 年中央財(cái)政支持住房租賃市場發(fā)展試點(diǎn)入圍城市名單公示（http://www.mof.gov.cn/gp/xxgkml/zhs/201907/t20190718_3302984.html）。

②東京統(tǒng)計(jì)年鑒對(duì)商品房的分類1966 年才有，為了統(tǒng)一比較口徑，本文將1965 年之前分類中的的“その他（其他）”一欄歸為商品房。

③日本政府鼓勵(lì)企業(yè)為職工提供低房租的公司宿舍和單身宿舍，給予房租補(bǔ)貼、住宅融資以及利息補(bǔ)助等，通稱為給予住宅。

④東京都市圈包括東京、神奈川縣、千葉縣和埼玉縣。

⑤參見http://en.japan-reit.com/.

⑥參見https://www.naf-r.jp/file/en-ir_library_term-2d16758fe799186faaaeec130126c105ba135400.pdf.