英國(guó)如何激勵(lì)機(jī)構(gòu)自持租賃住房：建房出租計(jì)劃

文/羅憶寧

中國(guó)和英國(guó)的房地產(chǎn)市場(chǎng)，均存在機(jī)構(gòu)持有的租賃住房占比不高、高品質(zhì)租賃住房供給不足、租金可負(fù)擔(dān)性不強(qiáng)等問(wèn)題。近幾年，中國(guó)和英國(guó)均積極發(fā)展住房租賃市場(chǎng)，都有鼓勵(lì)機(jī)構(gòu)持有租賃住房經(jīng)營(yíng)的政策導(dǎo)向，也都選擇以財(cái)政政策促進(jìn)租賃市場(chǎng)發(fā)展。英國(guó)是如何通過(guò)財(cái)政政策激勵(lì)機(jī)構(gòu)自持租賃住房的？主要是通過(guò)建房出租計(jì)劃（Build to Rent scheme）。深入研究建房出租計(jì)劃，可以為我國(guó)發(fā)展住房租賃市場(chǎng)，擴(kuò)大租賃住房供應(yīng)，培育專業(yè)化、規(guī)?；淖》孔赓U企業(yè)等提供寶貴的經(jīng)驗(yàn)。

一、建房出租的概念

廣義上，建房出租指的是機(jī)構(gòu)以租賃為目的開發(fā)住房，不向個(gè)人銷售，而由機(jī)構(gòu)持有并進(jìn)行租賃經(jīng)營(yíng)的商業(yè)模式。就英國(guó)的情況看，“建房出租”這一短語(yǔ)在20 世紀(jì)二三十年代就已出現(xiàn)，當(dāng)時(shí)一些金融、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)開發(fā)建設(shè)并持有租賃住房對(duì)外出租，直到20 世紀(jì)中葉，倫敦市中心還有不少機(jī)構(gòu)持有并對(duì)外出租的豪華住房，但由于六七十年代英國(guó)實(shí)行租金管制政策，租金回報(bào)率降低，大部分機(jī)構(gòu)投資者出售了其持有的租賃住房。盡管八十年代取消了租金管制，但機(jī)構(gòu)持有租賃住房的模式已經(jīng)很難恢復(fù)。至2010 年，英國(guó)機(jī)構(gòu)房東持有租賃住房的比例已不足1%。

狹義上，建房出租是英國(guó)可負(fù)擔(dān)住房（affordable housing）框架內(nèi)的一種住房開發(fā)模式，根據(jù)英國(guó)《國(guó)家規(guī)劃政策體系》（National Planning Policy Framework）的定義，建房出租指的是100%以租賃為目的建設(shè)的房屋。它可以作為產(chǎn)權(quán)多元的開發(fā)項(xiàng)目的一部分，可以是公寓或住房，但應(yīng)和項(xiàng)目的其他住房位于同一地點(diǎn)或與主要開發(fā)區(qū)域相鄰。一般會(huì)提供三年或更長(zhǎng)的租賃合同，房屋通常在統(tǒng)一的所有權(quán)和管理權(quán)下進(jìn)行專業(yè)經(jīng)營(yíng)。

二、建房出租計(jì)劃的產(chǎn)生背景

英國(guó)在2012 年出臺(tái)政策鼓勵(lì)機(jī)構(gòu)建房出租，有其特定的背景。

（一）依靠市場(chǎng)解決住房問(wèn)題的政策導(dǎo)向

2010 年5 月，保守黨在大選中獲勝，并與自民黨組成了聯(lián)合政府，保守黨黨魁卡梅倫出任首相。保守黨、自民黨均是中右翼政黨，主張以市場(chǎng)化手段激勵(lì)機(jī)構(gòu)投資住房建設(shè)，解決住房緊缺和可負(fù)擔(dān)性問(wèn)題，這與左翼的工黨以政府直接投資建設(shè)租賃住房的主張是截然不同的。

（二）供給端：建立建房出租的商業(yè)模式已具備條件

市場(chǎng)租賃住房可觀的投資回報(bào)率，讓建房出租模式充滿吸引力。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2001 年至2011 年的十年間，英國(guó)住房物業(yè)的平均投資回報(bào)率達(dá)9.6%，遠(yuǎn)高于商業(yè)地產(chǎn)7.3%、辦公地產(chǎn)5.7%的平均回報(bào)率。高水平的投資回報(bào)率，足以對(duì)機(jī)構(gòu)投資者產(chǎn)生巨大的吸引力。

完善的REITs 制度和擁有充裕資本、資金成本較低、尋求穩(wěn)定回報(bào)的機(jī)構(gòu)投資者，為建房出租模式提供了資金準(zhǔn)備。2007 年，英國(guó)啟動(dòng)REITs 發(fā)行工作，在2012 年又重新修改REITs 規(guī)則，降低了REITs 發(fā)行主體和投資主體的準(zhǔn)入門檻，使得REITs 更具有吸引力。截至2018 年6 月，英國(guó)共上市52 只REITs，市值667.09 億歐元。除REITs 外，保險(xiǎn)公司、養(yǎng)老基金、主權(quán)投資基金等也在租賃住房領(lǐng)域積極尋找長(zhǎng)期的投資機(jī)會(huì)。

房地產(chǎn)企業(yè)已經(jīng)逐漸形成了可操作的建房出租商業(yè)思路。例如，一家大型房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)Grainger 設(shè)想：建房出租項(xiàng)目位于核心工作區(qū)域附近，至少包括100 個(gè)住房單位，并配備小型商業(yè)中心、咖啡廳、社區(qū)空間等設(shè)施以增加房地產(chǎn)價(jià)值和提高資本回報(bào)率。

（三）需求端：對(duì)優(yōu)質(zhì)、長(zhǎng)期、家庭性的市場(chǎng)化租賃住房需求增加

21 世紀(jì)以來(lái)，英國(guó)居民對(duì)于市場(chǎng)租賃住房的需求不斷增加，2010 年時(shí)已有360 萬(wàn)戶居民住在市場(chǎng)租賃住房中，其中三分之一是家庭住戶。據(jù)社區(qū)和地方政府部（Department for Communities and Local Government）的預(yù)測(cè)，2033 年前英國(guó)租賃住房的住戶都將以年均23.2萬(wàn)戶的速度增長(zhǎng)。但是，市場(chǎng)租賃的租戶仍然面臨租賃關(guān)系不穩(wěn)定、住房質(zhì)量較差的問(wèn)題。2009-2010 年度的英國(guó)住房調(diào)查顯示，32.9%的市場(chǎng)租賃租戶租期等于或小于1 年，遠(yuǎn)高于社會(huì)租賃住戶8.4%的水平，41%的市場(chǎng)租賃住房未能達(dá)到體面住房標(biāo)準(zhǔn)（decent homes standard）,遠(yuǎn)高于社會(huì)租賃住房23.2%的不達(dá)標(biāo)率。

三、建房出租計(jì)劃的實(shí)施

（一）政策設(shè)計(jì)階段

聯(lián)合政府在2011 年11 月就其住房政策的綱領(lǐng)發(fā)布了一份名為“構(gòu)建基礎(chǔ)：英格蘭住房戰(zhàn)略”的文件，在“蓬勃發(fā)展的私人租賃市場(chǎng)”一章中，提出促進(jìn)機(jī)構(gòu)投資建設(shè)租賃住房，并將通過(guò)住房和社區(qū)管理局（Homes and Communities Agency）實(shí)施“建房出租”。具體如何實(shí)施，還將進(jìn)行獨(dú)立審查，以檢查和清除不利于私人機(jī)構(gòu)投資租賃住房的障礙。

政府委托時(shí)任保險(xiǎn)公司Friends Provident 董事長(zhǎng)的亞德里安·蒙太古爵士（Sir Adrian Montague,CBE）主持進(jìn)行該項(xiàng)審查。審查小組于2012 年8 月提交了《有關(guān)機(jī)構(gòu)投資私人租賃市場(chǎng)障礙的審查報(bào)告》（Review of the Barriers to Institutional Investment in Private Rented Homes）。該報(bào)告一般被稱為《蒙太古報(bào)告》（Montague Review）?！睹商艌?bào)告》的部分建議被當(dāng)局采納，被采納的部分可以總結(jié)為“一個(gè)基金、一個(gè)計(jì)劃和一個(gè)小組”：一個(gè)基金即建房出租基金（Build to Rent fund），新設(shè)一個(gè)股權(quán)或債券基金，用于激勵(lì)機(jī)構(gòu)投資租賃住房。一個(gè)計(jì)劃即市場(chǎng)租賃住房保障計(jì)劃（Private Rented Sector Housing Guarantee scheme），該計(jì)劃以政府信譽(yù)為擔(dān)保以減少住房租賃企業(yè)的借貸成本。一個(gè)小組即市場(chǎng)租賃部門專家小組（Private Rented Sector Taskforce），該專家小組由安德魯.斯坦福（Andrew Stanford)負(fù)責(zé)，小組成員包括房地產(chǎn)企業(yè)高管、特許測(cè)量師、房地產(chǎn)分析師、資產(chǎn)管理經(jīng)理等房地產(chǎn)領(lǐng)域的專家，該小組主要負(fù)責(zé)向建房出租基金的投標(biāo)人提供專業(yè)投資建議、審議投資項(xiàng)目等。

根據(jù)《蒙太古報(bào)告》的建議，2012 年9 月首相辦公室發(fā)布的《住房激勵(lì)計(jì)劃》（Housing Stimulus Package）中，承諾通過(guò)建房出租完成5000 套租賃住房的建設(shè)目標(biāo)，為此還設(shè)置了2 億英鎊的建房出租投資基金（Build to Rent investment fund）。在2013 年財(cái)政預(yù)算中，英國(guó)政府正式提出了建房出租計(jì)劃（Build to Rent scheme），將建房出租基金的預(yù)算擴(kuò)展到10 億英鎊，項(xiàng)目的建設(shè)目標(biāo)也提升到1 萬(wàn)套租賃住房，基金將通過(guò)股權(quán)投資或借貸的方式向新建的市場(chǎng)租賃項(xiàng)目提供支持。

（二）建房出租基金的招標(biāo)要求

2012 年12 月，社區(qū)和地方政府部、住房和社區(qū)管理局以及大倫敦市政府（Greater London Authority）聯(lián)合發(fā)布了《建房出租基金章程》（Build to Rent Fund Prospectus，以下簡(jiǎn)稱《章程》）?！墩鲁獭芬?guī)定，建房出租基金的資金主要通過(guò)招投標(biāo)的方式進(jìn)行分配，并在全國(guó)范圍內(nèi)開展招標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)。招標(biāo)工作由三家機(jī)構(gòu)共同主持，中標(biāo)名單也將由三家機(jī)構(gòu)共同決定。其中，社區(qū)和地方政府部負(fù)責(zé)計(jì)劃的整體管理，大倫敦市政府負(fù)責(zé)評(píng)估倫敦地區(qū)的招標(biāo)項(xiàng)目，住房和社區(qū)管理局負(fù)責(zé)盡職調(diào)查、監(jiān)督和簽約。

為了加快建房出租模式的建設(shè)，并鼓勵(lì)開發(fā)商以租賃為目的創(chuàng)新性地提供市場(chǎng)租賃住房，也為了更好地評(píng)估投資哪些項(xiàng)目能夠獲得更好的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，《章程》發(fā)布了核心參數(shù)（core parameters）表，以評(píng)估投標(biāo)申請(qǐng)書能否中標(biāo)。參數(shù)被劃分為合格性（eligibility）和評(píng)價(jià)性（assessment）兩類要求。

表1 建房出租基金評(píng)價(jià)核心參數(shù)表投資屬性（Nature of Investment）標(biāo)準(zhǔn)的類別（Type of Criteria）基金以貸款或股權(quán)形式投資（不得作為補(bǔ)缺資金/財(cái)政補(bǔ)助），投資應(yīng)是可獲得回報(bào)的，并在商業(yè)條款上滿足國(guó)家援助規(guī)則（State Aid rules）。合格性貸款的利率和商業(yè)條款，以及公共部門的風(fēng)險(xiǎn)，將根據(jù)國(guó)家援助規(guī)則決定。 合格性股權(quán)投資的提議應(yīng)基于風(fēng)險(xiǎn)和回報(bào)成比例的前提。雙方的投入和回報(bào)均在市場(chǎng)價(jià)值（土地以當(dāng)前而非歷史價(jià)值計(jì)算）基礎(chǔ)上進(jìn)行計(jì)算。合格性兼具貸款和股權(quán)投資形式的投資方案會(huì)被考慮。 合格性

有明確的退出策略，以保證貸款可以通過(guò)銷售或再融資的方式實(shí)現(xiàn)退出。 合格性應(yīng)在銷售或再融資時(shí)償還貸款或股權(quán)融資。我們預(yù)計(jì)這一時(shí)間節(jié)點(diǎn)會(huì)在項(xiàng)目竣工后的2-5 年，我們也接受5 年后還款的方案，但合同規(guī)定的最終還款日期應(yīng)在2025 年3 月前。合格性支出合規(guī)（Eligible Expenditure）方案應(yīng)允許向機(jī)構(gòu)投資者出售或再融資——項(xiàng)目可以被打包成更大規(guī)模的資產(chǎn)組合，但我們希望每個(gè)方案中包含至少100 套租賃住房。合格性和評(píng)價(jià)性方案應(yīng)能提供高質(zhì)量且有效的管理。 評(píng)價(jià)性符合規(guī)定的支出可以包括開發(fā)階段支出、從建成出租到出售或再融資期間的支出，具體包括：土地、建筑、雜費(fèi)、S106、裝修、項(xiàng)目出售或再融資前的管理和財(cái)務(wù)成本。合格性對(duì)于投標(biāo)方案中的每套住房（For Each Site within a Proposition）用于租賃目的的新建住房（包括翻新房屋）——尋求基金支持的住房單位，開工（或工程停滯）時(shí)間不應(yīng)早于2012年12 月31 日前。2012 年12 月31 日前完工的項(xiàng)目不具備申請(qǐng)資格。合格性建房出租基金的投資額不應(yīng)超過(guò)項(xiàng)目成本的50%。建房出租基金的股權(quán)投資份額不應(yīng)超過(guò)開發(fā)企業(yè)的股權(quán)份額。 合格性基金只會(huì)支持市場(chǎng)租賃住房（也包括混合產(chǎn)權(quán)項(xiàng)目中的市場(chǎng)租賃住房）。 合格性項(xiàng)目開工時(shí)間需根據(jù)項(xiàng)目基礎(chǔ)項(xiàng)目協(xié)議確定，且不應(yīng)遲于2015 年3 月。開工日期較早的項(xiàng)目將被優(yōu)先考慮。 合格性和評(píng)價(jià)性合同將根據(jù)我們對(duì)項(xiàng)目建設(shè)計(jì)劃的評(píng)估來(lái)確定完工日期。 評(píng)價(jià)性投標(biāo)方必須證明自己有能力實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目時(shí)間表（包括通過(guò)規(guī)劃和現(xiàn)場(chǎng)管理）。開工時(shí)間較早的項(xiàng)目將被優(yōu)先考慮。 合格性和評(píng)價(jià)性項(xiàng)目必須在2015 年3 月31 日前全額提取資助資金，并且能夠?qū)μ崛『瓦€款過(guò)程提供適當(dāng)?shù)膿?dān)保。 合格性項(xiàng)目提供的住房應(yīng)該在長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)都保持宜居、優(yōu)質(zhì)的出租狀態(tài)。 評(píng)價(jià)性學(xué)生宿舍不具備申請(qǐng)資格。 合格性已經(jīng)接受了建筑商財(cái)務(wù)基金（Builders Finance Fund）、起步（Kickstart）等政府項(xiàng)目資助的項(xiàng)目，將視為不具備申請(qǐng)資格。合格性必須位于英格蘭地區(qū)。 合格性可行性（Viability）住房必須以市場(chǎng)租金水平出租。 合格性所有受基金支持的項(xiàng)目必須位于當(dāng)?shù)匦枨笸⒌膮^(qū)域——我們將征詢地方當(dāng)局和獨(dú)立顧問(wèn)的意見以進(jìn)行考慮。 合格性和評(píng)價(jià)性關(guān)于租金、空間和管理支出的假設(shè)需要有可靠的、證據(jù)性的支撐。 評(píng)價(jià)性資金價(jià)值（Value for Money）能給政府帶來(lái)經(jīng)濟(jì)回報(bào)。 合格性和評(píng)價(jià)性我們希望能在2 億英鎊的預(yù)算范圍內(nèi)，最大程度地增加私人出租住房的數(shù)量。 合格性和評(píng)價(jià)性我們將通過(guò)支持一系列的投標(biāo)項(xiàng)目以實(shí)現(xiàn)基金的目標(biāo)。 評(píng)價(jià)性管理能力（Management）強(qiáng)力且符合現(xiàn)實(shí)的出租和管理計(jì)劃。 評(píng)價(jià)性對(duì)于實(shí)施高質(zhì)量的管理有明確的目標(biāo) 評(píng)價(jià)性合作和融資（Partners and Finance）我們假設(shè)會(huì)收到投標(biāo)聯(lián)合體在內(nèi)的多種投標(biāo)形式。聯(lián)合體應(yīng)包括項(xiàng)目土地的供應(yīng)方，并確定一家企業(yè)作為牽頭成員。 合格性公共部門（包括非營(yíng)利組織）有資格作為公私聯(lián)合體的一部分。 合格性投標(biāo)合伙人和伙伴關(guān)系的財(cái)務(wù)狀況。 合格性和評(píng)價(jià)性投標(biāo)主體在其他受資助項(xiàng)目中的情況和承諾。 合格性和評(píng)價(jià)性投資回收應(yīng)有適當(dāng)?shù)谋Ｕ稀?合格性

根據(jù)《章程》要求，建房出租基金通過(guò)公開市場(chǎng)招標(biāo)的形式確定了入圍名單，共撥付了三輪資金。2013 年，建房出租基金進(jìn)行了第一輪和第二輪招標(biāo)，并陸續(xù)與各個(gè)項(xiàng)目簽約。2015 年1 月，住房和社區(qū)管理局宣布不再進(jìn)行第三輪招標(biāo)，剩余的資金將通過(guò)持續(xù)的市場(chǎng)約定（continuous market engagement）進(jìn)行分配。

第三輪資金撥付，主要根據(jù)是2015 年1 月發(fā)布的《建房出租基金持續(xù)性市場(chǎng)承諾章程》（Build to Rent Fund Continuous Market Engagement Prospectus）。相對(duì)于2012 年的版本，2015 年招標(biāo)章程中核心參數(shù)大體不變，但細(xì)節(jié)有所變化，增加了例如“住房項(xiàng)目能在完工后作為市場(chǎng)租賃住房被持有至少五年”、“將根據(jù)對(duì)機(jī)構(gòu)投資者的吸引力對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行排序，被納入考量的因素包括項(xiàng)目的規(guī)模、項(xiàng)目的凈租金收益率特征、投資可回收性、高質(zhì)量建設(shè)的證據(jù)、出租及管理計(jì)劃”、“優(yōu)先支持那些在質(zhì)量和單位數(shù)量方面都能提供最佳產(chǎn)出的項(xiàng)目，同時(shí)考慮經(jīng)濟(jì)上的可行性和可持續(xù)性”等更加具體、具有可操作性和可評(píng)價(jià)性的指標(biāo)。

（三）建房出租基金招標(biāo)情況

2013 年，建房出租基金的第一輪招標(biāo)中，分別有來(lái)自8 家開發(fā)企業(yè)的9 個(gè)項(xiàng)目中標(biāo)，中標(biāo)總金額為1.23 億英鎊。第一個(gè)中標(biāo)項(xiàng)目于2013 年7 月簽約，為位于南安普頓的Centenary Quay 項(xiàng)目，項(xiàng)目共提供1600 套住房，其中有102 套受到基金資助，項(xiàng)目于2015 年竣工并投入使用。

2015 年10 月，時(shí)任住房大臣的布蘭登·劉易斯在講話中公布了建房出租基金的最新動(dòng)態(tài)：“截至2015 年9 月，住房和社區(qū)管理局已經(jīng)和15 個(gè)項(xiàng)目簽約，簽約總額達(dá)4.55億英鎊，預(yù)計(jì)將提供4000 余套住房。另有總額達(dá)3.78 億英鎊的8 個(gè)項(xiàng)目已經(jīng)入圍，正在審批過(guò)程中，它們預(yù)計(jì)還將提供2950 套住房。”據(jù)2016 年3 月披露的數(shù)據(jù)，合計(jì)已有4500 套受基金支持的住房動(dòng)工。

（四）建房出租計(jì)劃的延續(xù)

為了鼓勵(lì)地方政府出臺(tái)政策支持建房出租模式，2015年3 月社區(qū)和地方政府部發(fā)布了《在市場(chǎng)租賃部門加速住房供應(yīng)和增加租賃選擇：地方政府的建房出租指南》（Accelerating Housing Supply and Increasing Tenant Choice in the Private Rented Sector: A Build to Rent Guide for Local Authorities），詳細(xì)介紹了建房出租模式的運(yùn)作方式，并指出該模式具有支持當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)發(fā)展、促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、增加當(dāng)?shù)囟愒吹葍?yōu)勢(shì)。為支持該模式發(fā)展，地方政府可以修改地區(qū)性的“市場(chǎng)租賃部門戰(zhàn)略”（Private Rented Sector Strategy），使其住房和規(guī)劃政策可以更好地支持建房出租計(jì)劃，并可以通過(guò)協(xié)商等方式促使開發(fā)商通過(guò)該模式提供更多的可負(fù)擔(dān)住房。

2016 年7 月，特蕾莎·梅政府執(zhí)政后，建房出租又得到了進(jìn)一步加強(qiáng)。根據(jù)2017 年發(fā)布的英國(guó)住房白皮書，政府計(jì)劃從兩個(gè)方面鼓勵(lì)建房出租模式：一是《改變國(guó)家規(guī)劃政策體系》的規(guī)定，使地方政府能更主動(dòng)地規(guī)劃租賃建房用地，并使開發(fā)商更愿意提供建房出租的住房而不是其他種類的可負(fù)擔(dān)住房；二是保障租期在三年以上、家庭友好型租賃住房的供給。

根據(jù)住房白皮書，英國(guó)社區(qū)和地方政府部于2017 年2 月7 日至2017 年5 月2 日期間就“建房出租的規(guī)劃和可負(fù)擔(dān)住房”（Planning & Affordable Housing for Build to Rent）進(jìn)行了專項(xiàng)問(wèn)詢（consultation），調(diào)查共得221 份問(wèn)卷。調(diào)查報(bào)告指出，目前建房出租模式面臨的發(fā)展障礙是：①政策不明朗，政府尚未推出新的財(cái)政計(jì)劃；②市場(chǎng)尚無(wú)完善的配套機(jī)制，如缺乏建房出租開發(fā)項(xiàng)目和投資組合交易的二級(jí)市場(chǎng)、對(duì)建房出租模式?jīng)]有公認(rèn)的估價(jià)方法等；③企業(yè)需要與地方政府圍繞S106 協(xié)議進(jìn)行可負(fù)擔(dān)住房談判，面臨一定的財(cái)務(wù)不確定性；④地方規(guī)劃部門對(duì)于建房出租模式心存疑慮，因?yàn)檫@一商業(yè)模式追求長(zhǎng)期回報(bào)，短期內(nèi)現(xiàn)金流不理想，難以通過(guò)規(guī)劃體系的可行性評(píng)估。根據(jù)調(diào)查問(wèn)卷的結(jié)果，報(bào)告建議：①鼓勵(lì)地方當(dāng)局積極規(guī)劃建房出租項(xiàng)目；②鼓勵(lì)以建房出租計(jì)劃取代其他類型的可負(fù)擔(dān)住房項(xiàng)目，同時(shí)提供對(duì)家庭更友好的長(zhǎng)期租約。

特蕾莎·梅政府對(duì)于機(jī)構(gòu)建房出租的資助仍在繼續(xù)。2016 年10 月后，建房出租基金被納入家園建設(shè)基金（Home Building Fund）進(jìn)行管理。家園建設(shè)基金是英國(guó)在2017年的財(cái)政預(yù)算中推出的基金項(xiàng)目，總額達(dá)30億-45億英鎊，用于資助英格蘭境內(nèi)住房投資開發(fā)的活動(dòng)，特別是中小戶型住房的開發(fā)建設(shè)。此外，前文所提及的市場(chǎng)租賃住房保障計(jì)劃仍在繼續(xù)，該政策通過(guò)私人租賃市場(chǎng)運(yùn)作公司（PRS Operations Ltd.），預(yù)計(jì)將向債券市場(chǎng)籌集100 億英鎊，其中預(yù)計(jì)有35 億英鎊用于私人租賃市場(chǎng)。

根據(jù)2017 年住房白皮書的要求，2019 年2 月，英國(guó)發(fā)布的新版《國(guó)家規(guī)劃政策體系》中，將建房出租模式列為可負(fù)擔(dān)租賃住房的選項(xiàng)之一，以鼓勵(lì)地方政府推動(dòng)該模式的發(fā)展。

（五）建房出租計(jì)劃的展望

2019 年7 月24 日，鮑里斯·約翰遜接替特蕾莎·梅，成為英國(guó)新一任首相。約翰遜上任后表示，住房危機(jī)是新政府必須面臨的一項(xiàng)巨大挑戰(zhàn)，但暫時(shí)不會(huì)將其作優(yōu)先考慮。在當(dāng)前形勢(shì)下，英國(guó)能于10 月31 日順利脫歐，才是重中之重。

因此，從目前的脫歐局勢(shì)看，鮑里斯·約翰遜政府在短期內(nèi)可能延續(xù)特蕾莎·梅政府的住房政策框架，不作大幅變動(dòng)。從約翰遜過(guò)往的言論看，建房出租計(jì)劃很可能得到延續(xù)甚至加強(qiáng)。約翰遜在擔(dān)任倫敦市長(zhǎng)期間，曾對(duì)建房出租計(jì)劃大加贊賞。2014 年他在采訪中說(shuō)：“相較英國(guó)傳統(tǒng)的租賃住房建設(shè)模式，這項(xiàng)計(jì)劃運(yùn)用了美國(guó)的模式，將更快地建設(shè)租賃住房。這項(xiàng)計(jì)劃對(duì)于倫敦經(jīng)濟(jì)而言十分重要，它支持住房租賃市場(chǎng)的發(fā)展，提供高質(zhì)量的住房和管理，并提供有保障的長(zhǎng)期租約。我想吸引更多的機(jī)構(gòu)投資者前來(lái)為倫敦人民投資開發(fā)更多高質(zhì)量的家園，這有助于增加住房供應(yīng)并創(chuàng)造數(shù)千個(gè)新的就業(yè)機(jī)會(huì)?！?/p>

培育建房出租這種新的商業(yè)模式，在初期，政府資金是激勵(lì)機(jī)構(gòu)自持租賃住房的有效工具，長(zhǎng)期看，財(cái)政投資會(huì)在商業(yè)模式成熟后逐步停止。正如前文所提及的《地方政府的建房出租指南》中所說(shuō)的：“政府已經(jīng)引入了一系列在起步階段促進(jìn)建房出租模式發(fā)展的措施，但最終它需要在沒(méi)有財(cái)政支持的情況下依靠自己的力量生存”。

四、建房出租計(jì)劃成效

（一）有效激勵(lì)了機(jī)構(gòu)開發(fā)建設(shè)租賃住房

在建房出租計(jì)劃的引導(dǎo)下，機(jī)構(gòu)建房出租的積極性大為提高，建房出租逐漸成為普遍被市場(chǎng)接受的商業(yè)模式，而非在住房政策驅(qū)動(dòng)下短期形成的房地產(chǎn)開發(fā)模式。目前，已經(jīng)有不少機(jī)構(gòu)將建房出租模式作為企業(yè)經(jīng)營(yíng)模式之一，如泰晤士河谷住房協(xié)會(huì)的子公司Fizzy Living 就專營(yíng)建房出租模式，在倫敦的坎寧鎮(zhèn)（Canning Town）和愛普生鎮(zhèn)（Epsom）有不少開發(fā)項(xiàng)目。房地產(chǎn)開發(fā)商Quintain 公司規(guī)劃建設(shè)了英國(guó)目前規(guī)模最大的建房出租項(xiàng)目Wembley Park，該項(xiàng)目總價(jià)值超過(guò)30 億英鎊，共提供7600 套住房，其中5000 套專門用于出租，可容納1.5 萬(wàn)人生活。

從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)看，采取建房出租模式開發(fā)建設(shè)的租賃住房數(shù)量大為增加。英國(guó)資產(chǎn)聯(lián)盟（British Property Federation）2019 年第二季度的最新報(bào)告顯示，2010 年以來(lái)，共有32223 套建房出租住房完工，36410 套建房出租住房正在建設(shè)中，74366 套建房出租住房已經(jīng)得到規(guī)劃許可。

圖2 2014年第二季度至2019年第二季度建房出租的規(guī)模

（二）有效激勵(lì)了多元化的機(jī)構(gòu)主體投資持有租賃住房

如前所述，《章程》規(guī)定，建房出租基金的投資額不應(yīng)超過(guò)項(xiàng)目成本的50%，這一規(guī)定促使投標(biāo)方組織多個(gè)機(jī)構(gòu)組成投標(biāo)聯(lián)合體，以補(bǔ)足資金缺口。因此，建房出租的機(jī)構(gòu)投資主體呈現(xiàn)出多元化的特征，它們通過(guò)股權(quán)投資等多種方式參與到建房出租中來(lái)。投資機(jī)構(gòu)主體主要可以分為以下幾類：一是追求穩(wěn)定回報(bào)的投資機(jī)構(gòu)，如私人基金、養(yǎng)老基金、主權(quán)財(cái)富基金等機(jī)構(gòu)投資者；二是追求利潤(rùn)和業(yè)務(wù)發(fā)展的房地產(chǎn)企業(yè)，包括房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)和房地產(chǎn)管理企業(yè)；三是追求地區(qū)發(fā)展的地方當(dāng)局下屬企業(yè)，如地方政府旗下的基金、開發(fā)企業(yè)等；四是追求社會(huì)效益的非營(yíng)利組織，主要是住房協(xié)會(huì)。

（三）有效促進(jìn)了住房緊張地區(qū)的市場(chǎng)租賃住房供應(yīng)

建房出租計(jì)劃的實(shí)施過(guò)程中，在住房項(xiàng)目的選擇上，表現(xiàn)出鮮明的市場(chǎng)導(dǎo)向和需求導(dǎo)向。在英國(guó)，倫敦地區(qū)的租賃住房最為短缺，供需矛盾最為突出，在建房出租基金第一輪的9 個(gè)中標(biāo)項(xiàng)目中，有4 個(gè)項(xiàng)目位于倫敦地區(qū)（表2）。而根據(jù)英國(guó)資產(chǎn)聯(lián)盟統(tǒng)計(jì)，2010 年至2019 年第二季度開發(fā)的建房出租住房中，52%位于倫敦，48%位于倫敦以外的其他地區(qū)。

表2 建房出租基金第一輪中標(biāo)情況

此外，在中央政府的財(cái)政激勵(lì)下，地方政府也意識(shí)到建房出租模式的優(yōu)勢(shì)，積極參與到建房出租中。除了倫敦、伯明翰、曼徹斯特等地方政府在建房出租基金中深度參與項(xiàng)目評(píng)估，還有一些地方政府利用地方財(cái)政資金，積極鼓勵(lì)機(jī)構(gòu)持有租賃住房，例如：德文郡推出了總額達(dá)650 萬(wàn)英鎊的城市生活基金（City Living Fund），以鼓勵(lì)產(chǎn)權(quán)所有人將空置的商業(yè)建筑改造為租賃住房。2017 年，倫敦專門發(fā)布了建房出租模式的指導(dǎo)性文件，建房出租項(xiàng)目在申請(qǐng)規(guī)劃時(shí)需要滿足以下條件：①需包括同一個(gè)開發(fā)項(xiàng)目的整體或部分住房，其中至少有50 套住房，但市鎮(zhèn)（boroughs）可以根據(jù)自身的住房市場(chǎng)情況設(shè)定基本門檻。②項(xiàng)目必須約定，保持在建房出租框架下至少15 年（即項(xiàng)目需要保持可負(fù)擔(dān)的租金水平，不得銷售而是用于出租至少15 年）。③所有的住房都是獨(dú)立成套的，并且被單獨(dú)出租。④所有的住房都在統(tǒng)一的產(chǎn)權(quán)和管理下運(yùn)作；能夠提供長(zhǎng)期租約（三年或更長(zhǎng)時(shí)間），允許租戶使用解約條款，即租戶在租賃六個(gè)月后可以提前一個(gè)月通知終止租約。⑤租期內(nèi)，租金應(yīng)具有確定性，租金上漲的計(jì)算方法需以公式表現(xiàn)。⑥向住房項(xiàng)目提供現(xiàn)場(chǎng)的管理服務(wù)，但服務(wù)可以不是全天的。⑦運(yùn)營(yíng)階段需設(shè)投訴流程，并公開加入監(jiān)察計(jì)劃（ombudsman scheme）。⑧除押金和預(yù)付租金外，不得向租戶或潛在租戶收取任何訂金。

五、政策評(píng)價(jià)與思考

（一）存量房市場(chǎng)階段，機(jī)構(gòu)自持模式難成主流

英國(guó)早已處于存量房地產(chǎn)市場(chǎng)階段。2015-2016 年度，英國(guó)共有2370 萬(wàn)套住房，其中20.5%即490 萬(wàn)套住房用于市場(chǎng)租賃。據(jù)2015 年IPF 的統(tǒng)計(jì)，英國(guó)的私人住房租賃市場(chǎng)98%的房源掌握在個(gè)人房東和小型開發(fā)商手中。建房出租在3 年新建1 萬(wàn)套住房，英國(guó)每年新建約20 萬(wàn)套住房，建房出租計(jì)劃住房約占每年新建住房數(shù)量的1.7%?？梢?，對(duì)于已經(jīng)進(jìn)入存量房市場(chǎng)階段的國(guó)家，再怎么大力發(fā)展機(jī)構(gòu)自持模式，也很難撼動(dòng)固有的租賃住房供應(yīng)格局。

（二）發(fā)展機(jī)構(gòu)自持模式需完善的金融土地制度

一是必須有長(zhǎng)期、大量、低利率的資金支持。政府資金發(fā)揮的是種子資金（seed money）的作用，建房出租基金僅在開發(fā)期間提供支持，竣工后逐步回收基金。只有金融市場(chǎng)才能為住房租賃項(xiàng)目提供長(zhǎng)期、大規(guī)模、低利率的資金支持。例如，高盛集團(tuán)（Goldman Sachs）發(fā)行了英國(guó)第一筆建房出租貸款，貸款被用于投資伯明翰一處42層樓的租賃住房項(xiàng)目。

二是需要低價(jià)的土地供應(yīng)。以前文提到的Centenary Quay 項(xiàng)目為例，該項(xiàng)目改造了南安普頓的Vosper Thorneycroft 造船廠舊址，這就有效降低了土地和建筑成本。倫敦市建房出租的首批項(xiàng)目，分別位于Silvertown Way 和Pontoon Dock，均利用倫敦市政府所有的土地建設(shè)，一定程度上降低了開發(fā)企業(yè)的土地成本。

（三）開發(fā)環(huán)節(jié)和持有環(huán)節(jié)分離的基本理念

觀察英國(guó)機(jī)構(gòu)自持的模式可以發(fā)現(xiàn)，大部分建房出租項(xiàng)目的開發(fā)主體和管理主體并非同一機(jī)構(gòu)。英國(guó)雖然鼓勵(lì)機(jī)構(gòu)自持，但并沒(méi)有要求“誰(shuí)開發(fā)、誰(shuí)持有、誰(shuí)管理”，而是要求“在統(tǒng)一的產(chǎn)權(quán)和管理下運(yùn)作”，因此，開發(fā)企業(yè)可以通過(guò)銷售或再融資實(shí)現(xiàn)資金退出，或者在建成后委托專業(yè)企業(yè)管理。例如，前文提及的Centenary Quay 項(xiàng)目由開發(fā)企業(yè)Crest Nicholson 投資建設(shè)，在住房完工后就出售給A2 Dominion 集團(tuán)（倫敦的一家住房協(xié)會(huì)），由后者持有住房并負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)管理、對(duì)外出租。在Wembley Park 項(xiàng)目中，房地產(chǎn)開發(fā)商Quintain 公司開發(fā)建設(shè)并長(zhǎng)期持有該項(xiàng)目，建成后委托子公司Tipi 統(tǒng)一負(fù)責(zé)出租管理。

這種開發(fā)環(huán)節(jié)和持有環(huán)節(jié)分開的政策思路，尊重了房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)高周轉(zhuǎn)、快回收的贏利模式和住房租賃運(yùn)營(yíng)慢周轉(zhuǎn)、追求長(zhǎng)期回報(bào)的贏利模式，有利于發(fā)揮開發(fā)企業(yè)和住房租賃企業(yè)各自的核心優(yōu)勢(shì)，擴(kuò)大租賃住房規(guī)模。同時(shí)，通過(guò)住房銷售或再融資，政府作為開發(fā)主體的投資方也得以將股權(quán)或債權(quán)變現(xiàn)，將財(cái)政資金投入新的領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金的良性循環(huán)。

根據(jù)倫敦的投標(biāo)要求，建房出租項(xiàng)目在15 年內(nèi)需要以可負(fù)擔(dān)租金水平對(duì)外出租，在15 年后才可以用于銷售目的，這也為機(jī)構(gòu)長(zhǎng)期持有后整體退出提供了條件。此外，根據(jù)英國(guó)S106 協(xié)議的規(guī)定，企業(yè)如反悔，希望提早將住房用于銷售而非出租，也可以啟動(dòng)彌補(bǔ)機(jī)制（claw back mechanism），企業(yè)需將房屋出售價(jià)值和以可負(fù)擔(dān)租金出租住房的評(píng)估價(jià)值的差值作為補(bǔ)償，支付給當(dāng)?shù)卣?/p>

（四）可回收、多目標(biāo)、精細(xì)化的財(cái)政激勵(lì)政策

從建房出租計(jì)劃實(shí)施過(guò)程看，財(cái)政資金的投入方法值得借鑒。一是在財(cái)政資金投入方法上，采用債券投資或股權(quán)投資的方式，保證財(cái)政投資的回報(bào)性，十年后財(cái)政資金又可以回收用于其他的項(xiàng)目，這就有效提高了財(cái)政資金的使用效率。二是在財(cái)政資金的投入選擇上，設(shè)計(jì)了核心參數(shù)表等完善的評(píng)估體系，同時(shí)征詢房地產(chǎn)專業(yè)人士和當(dāng)?shù)卣囊庖?，以期使投資住房項(xiàng)目達(dá)到社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益的統(tǒng)一，對(duì)資金支出也有詳細(xì)的限制，實(shí)現(xiàn)了財(cái)政資金的精細(xì)化管理。三是在財(cái)政資金的使用效果上，達(dá)到了一舉多得的目的，主要表現(xiàn)在：①項(xiàng)目多為混合產(chǎn)權(quán)住房，同一項(xiàng)目?jī)?nèi)有可負(fù)擔(dān)住房，也有市場(chǎng)價(jià)住房，既有用于租賃的住房，也有用于銷售住房，有效促進(jìn)了社會(huì)階層融合。②通過(guò)建房出租模式提供的住房項(xiàng)目大多位于城市核心區(qū)域，穩(wěn)定的租賃關(guān)系、優(yōu)質(zhì)的住房品質(zhì)、可負(fù)擔(dān)的住房?jī)r(jià)格，有效促進(jìn)了長(zhǎng)期租賃、家庭租賃，也帶動(dòng)了當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)發(fā)展。③在財(cái)政資金的激勵(lì)帶動(dòng)下，建房出租成為一種可行的商業(yè)模式，并在上下游產(chǎn)業(yè)衍生出了租賃住房資產(chǎn)管理、租賃住房項(xiàng)目估價(jià)等新的業(yè)務(wù)，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

（五）建房出租計(jì)劃反思

盡管建房出租計(jì)劃有許多值得學(xué)習(xí)的經(jīng)驗(yàn)，但也留下了一些教訓(xùn)。

一是沒(méi)有注意租購(gòu)政策的互相影響。在短時(shí)間內(nèi)，住房需求總量是穩(wěn)定的，因此，購(gòu)房自住和租房居住具有互相替代性，住房銷售市場(chǎng)和租賃市場(chǎng)的政策也能夠互相影響。如果不能處理好兩者的關(guān)系，很容易造成財(cái)政資金的浪費(fèi)。在2014 年初的第一輪招標(biāo)中，住房和社區(qū)管理局收到了總額高達(dá)14 億英鎊的投標(biāo)申請(qǐng)書。但由于2013 年10 月英國(guó)又推出了幫助購(gòu)房政策（Help to Buy），住房銷售市場(chǎng)回暖，不少開發(fā)商撤回了投標(biāo)申請(qǐng)，專注于自己開發(fā)銷售的核心業(yè)務(wù)。至2014 年4 月，申請(qǐng)投標(biāo)的總額下降到7 億英鎊。撤回投標(biāo)申請(qǐng)的開發(fā)企業(yè)Keepmoat 集團(tuán)總裁評(píng)論說(shuō)：“太多激勵(lì)措施了。幫助購(gòu)房政策能增加購(gòu)房自住市場(chǎng)的流動(dòng)性，這就影響了建房出租計(jì)劃的效果?！?/p>

二是可能沒(méi)有很好地促進(jìn)市場(chǎng)租賃住房數(shù)量的增長(zhǎng)。Genesis 住房協(xié)會(huì)的主席在給社區(qū)和地方政府部委員會(huì)的陳詞中提出基金并沒(méi)有改變機(jī)構(gòu)建設(shè)住房的數(shù)量，但確實(shí)影響了項(xiàng)目中成為市場(chǎng)租賃住房的數(shù)量。他說(shuō)：“我們已經(jīng)擁有這些地塊了，無(wú)論如何都會(huì)開發(fā)它們。唯一的問(wèn)題在于項(xiàng)目中住房產(chǎn)品產(chǎn)權(quán)類型的比例。建房出租基金出現(xiàn)了，所以我們說(shuō)：‘好吧，不妨申請(qǐng)這個(gè)基金試試?！?/p>