詹學紅
湖南益陽市國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會,湖南 益陽 413001
我國1986年《破產(chǎn)法》(試行)以及《公司法》均對清算組做了明確規(guī)定,清算組是企業(yè)經(jīng)營終止后執(zhí)行清算事務(wù)并代表企業(yè)行使職權(quán)的權(quán)務(wù)機構(gòu),它負責企業(yè)清算期間一切事宜。破產(chǎn)管理人是指破產(chǎn)案件中,在法院的指揮和監(jiān)督之下全面接管破產(chǎn)財產(chǎn)并負責對其進行保管、清理、估價、處理和分配的專門機構(gòu)。留守處則是企業(yè)改制、破產(chǎn)清算期間完成的過渡性臨時機構(gòu)。根據(jù)《破產(chǎn)法》以及最高人民法院頒布的《最高人民法院關(guān)于審理企業(yè)破產(chǎn)案件確定管理人報酬的規(guī)定》,破產(chǎn)管理人與清算組之間的關(guān)系是包舍與被包舍的關(guān)系,破產(chǎn)管理人在一定情形下可以由清算組擔任。另外,由于目前尚無法律條文對留守處的職能、性質(zhì)等做出明確規(guī)定,根據(jù)實踐經(jīng)驗,留守處可以理解為政府解決企業(yè)破產(chǎn)的后續(xù)問題,如人員安置、維穩(wěn)工作而成立的過渡性機構(gòu),系政府主管部門派出的臨時工作部門,在政府主管部門和原企業(yè)人員之間具有雙面膠的作用,在主管部門授權(quán)下同時還具有一定的行政管理職能。
客觀來說,留守處是時代的產(chǎn)物。國有改制破產(chǎn)企業(yè)留守處的基本職能包括:貫徹落實“先安置職工,后處置資產(chǎn)”的企業(yè)改制破產(chǎn)模式,確保妥善解決企業(yè)的債權(quán)債務(wù)等遺留問題和確保企業(yè)資產(chǎn)安全,負責協(xié)調(diào)解決國企改制破產(chǎn)遺留的信訪和穩(wěn)控工作,負責企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營期間歷史遺留問題的調(diào)查和解釋工作。參考目前大多數(shù)地方政府文件中關(guān)于留守處的規(guī)定,都明確“企業(yè)破產(chǎn)終結(jié)或關(guān)閉后留守處撤銷”,由此可見,國有改制破產(chǎn)企業(yè)留守處具備過渡性質(zhì),屬于改制破產(chǎn)企業(yè)的臨時性辦事機構(gòu)。
留守處系在企業(yè)改制、破產(chǎn)清算期間成立的過渡性臨時機構(gòu),不具備固定場所,獨立的資產(chǎn)等相應(yīng)條件,不具有民事主體資格,不能獨立承擔民事責任。至于企業(yè)歇業(yè)、撤銷、或破產(chǎn)吊銷營業(yè)執(zhí)照后的訴訟問題,根據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國民事訴訟法>的解釋》第六十四條規(guī)定“企業(yè)法人解散的,依法清算并注銷前,以該企業(yè)法人為當事人”?!啊吨腥A人民共和國企業(yè)破產(chǎn)法》第二十五條規(guī)定”管理人履行下列職責:……(七)代表債務(wù)人參加訴訟、仲裁或者其他法律程序”可見,公司依法進行破產(chǎn)程序后,涉及公司的民事訴訟活動應(yīng)由具有獨立法人資格的用人單位為案件當事人,涉及該公司的訴訟活動應(yīng)由該公司清算組(管理人)代表該公司參加訴訟活動。之所以當前普遍存在留守處代表公司參加訴訟活動,究其本質(zhì)而言,是因為大多數(shù)地區(qū),留守處和清算組已經(jīng)混同,留守處即清算組,清算組即留守處。
由于我國1986年的《破產(chǎn)法》(試行)采用的破產(chǎn)管理人員由人民法院從企業(yè)上級主管部門、政府財政部門等有關(guān)部門和專業(yè)人員中指定的清算組制度,故在相當長的時間內(nèi),破產(chǎn)管理人又被稱為“破產(chǎn)清算組”。隨著私有制經(jīng)濟的迅速發(fā)展,《破產(chǎn)法》(試行)客觀上已經(jīng)無法跟上時代的潮流。2006年頒布的《破產(chǎn)法》在保留原有制度的基礎(chǔ)上,也引入了新的管理人制度。然而從目前國有企業(yè)破產(chǎn)實踐來看,考慮到國有企業(yè)的破產(chǎn)涉及到國有資產(chǎn)處置、職工安置等復(fù)雜問題,目前大多數(shù)地區(qū)仍然由政府有關(guān)部門、機構(gòu)的人員組成的清算組擔任管理人,此時清算組即破產(chǎn)企業(yè)的管理人。同時,從實踐來看,大多數(shù)地區(qū)采取的是清算組和留守處合二為一的方式,即所謂的“兩塊牌子,一套人員”,通過成立“留守清算組”,即承擔清算組(管理人)的職能,也發(fā)揮留守處的作用。
管理人在各國的稱謂不相同,甚至在我國都因為《破產(chǎn)法》(試行)和《破產(chǎn)法》之間的條文差別而有所區(qū)別。管理人是我國《破產(chǎn)法》才明確的一個概念,在《破產(chǎn)法》(試行)則被稱為清算組,其職能相當于現(xiàn)行法律中的管理人,只是由于當前大多數(shù)國有企業(yè)破產(chǎn)過程中,行政因素干預(yù)多,未有專業(yè)人員介入,造成清算組、破產(chǎn)管理人、留守處三者相互混淆。實踐中,清算組直接承擔管理人的職能,而留守處發(fā)揮著管理人的作用。正是由于實踐中將“留守處”與“清算組”“管理人”職能混淆,才使得留守處可以實際行使以上權(quán)利,但究其本質(zhì)而言,留守處并不具有民事行為能力,只是當留守處實際兼具破產(chǎn)企業(yè)清算人(管理人)職責時,其以留守處之名行使破產(chǎn)企業(yè)管理人的權(quán)利時才會被認可。
鑒于我國國有企業(yè)管控模式和行政隸屬、管理的要求,針對目前我國國有企業(yè)兼具社會效益、經(jīng)濟效益雙重作用和行政化因素干預(yù)多的一些實際特點,特別是習主席關(guān)于國有企業(yè)黨建工作指示,必須加強黨對國有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)。原破產(chǎn)企業(yè)的主管單位在一些規(guī)模大的企業(yè)留守處,應(yīng)設(shè)立臨時黨支部,在一些規(guī)模小、留守人員少的留守處,應(yīng)設(shè)立臨時黨小組。確保國有企業(yè)資產(chǎn)處置、人員安置、牌子撤銷之前的所有工作作為國企黨建工作的一個分支,始終在黨的核心領(lǐng)導(dǎo)下進行。確保國企黨建工作不缺位、不失職、不留盲點、死角。依法公正,忠實執(zhí)行職務(wù)。
應(yīng)該加強對實際發(fā)揮管理人作用的留守處處分破產(chǎn)企業(yè)重大財產(chǎn)的監(jiān)督,加強留守處(管理人)日常工作管控和工作匯報機制?!镀髽I(yè)破產(chǎn)法》第69條規(guī)定,管理人在實施對債權(quán)人利益有重大影響的財產(chǎn)處分行為時,應(yīng)及時報告?zhèn)鶛?quán)人委員會,同時還應(yīng)按國有資產(chǎn)監(jiān)督管理相關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定,向國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機關(guān)和批準留守處設(shè)立機關(guān)報告,并獲得批準。但《破產(chǎn)法》并未明確“報告”的含義和性質(zhì),造成實踐中的操作困難??紤]到國有企業(yè)性質(zhì)的特殊性,應(yīng)當明確管理人(留守處)“報告”的含義和性質(zhì),從而防止實際發(fā)揮管理人作用的留守處濫用權(quán)利。事實上,由于破產(chǎn)程序比較煩瑣,法院對實際發(fā)揮管理人作用的留守處監(jiān)督可能會流于形式,從而監(jiān)督人又是債權(quán)人利益的代表,其傾向于采取對債權(quán)人有益的監(jiān)督措施。這會進一步導(dǎo)致債權(quán)人與債務(wù)人之間的利益不平衡。我國破產(chǎn)法中的債權(quán)人委員會,非一個必設(shè)機構(gòu),即使設(shè)立,其組成人員又非專業(yè)、恐難以勝任監(jiān)督專業(yè)化管理人的職務(wù),所以,為規(guī)范管理人的職務(wù)執(zhí)行,在破產(chǎn)程序中應(yīng)配備一個法定的專業(yè)人員組成的監(jiān)督機構(gòu),制約留守處。建議在國有企業(yè)管理機關(guān)設(shè)立留守處監(jiān)督管理辦公室或部門。
國有改制破產(chǎn)企業(yè)留守處是時代的產(chǎn)物,在政府主管部門和原企業(yè)人員之間具有雙面膠的作用,在主管部門授權(quán)下同時還具有一定的行政管理職能,所以職能不明確。從法律上明確留守處的性質(zhì)和規(guī)范職能,對國有改制破產(chǎn)企業(yè)的資產(chǎn)保護,下崗工人的安置,社會的維穩(wěn)都具有重大的意義。