芻議提升全面預(yù)算績效管理水平的路徑

蘇繼偉

摘要：本文闡述了全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意義，分析了改革實(shí)踐中遇到的問題，從健全工作機(jī)制、加強(qiáng)目標(biāo)管理、提升評價(jià)質(zhì)量和強(qiáng)化結(jié)果應(yīng)用等方面提出了推進(jìn)預(yù)算績效管理改革的建議。

關(guān)鍵詞：提升;預(yù)算績效;管理水平;路徑

一、全面實(shí)施預(yù)算績效管理的必要性

全面實(shí)施預(yù)算績效管理，有利于完善現(xiàn)代財(cái)政制度，推動(dòng)財(cái)政資金聚力增效，提高公共服務(wù)供給質(zhì)量，對于加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，具有十分重大的作用。

（一）預(yù)算績效管理改革是建立現(xiàn)代財(cái)政制度的重要路徑?，F(xiàn)代財(cái)政制度的基本要求是全面規(guī)范、公開透明和法治高效，預(yù)算績效管理是現(xiàn)代財(cái)政制度的重要內(nèi)容和路徑依托。預(yù)算績效管理是現(xiàn)代治國理念在財(cái)政管理上的集中表現(xiàn)，對于進(jìn)一步理順財(cái)政管理體制，加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度具有積極的推動(dòng)作用。

（二）預(yù)算績效管理改革是貫徹《預(yù)算法》的根本要求。新修訂的《預(yù)算法》有五條六處對預(yù)算績效管理作出明確要求，“講求績效”是預(yù)算管理的重要原則，將績效評價(jià)結(jié)果作為預(yù)算編制的參考依據(jù)，實(shí)行績效目標(biāo)管理，各級人大將績效管理情況作為預(yù)算報(bào)告審查的重要內(nèi)容。開展預(yù)算績效管理是法定要求，法定職責(zé)必須為。

（三）預(yù)算績效管理改革是提高財(cái)政資金使用效益的重要手段。當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，在財(cái)政運(yùn)行上主要表現(xiàn)為收入增速放緩與支出剛性增長并存。通過實(shí)施預(yù)算績效管理，提高財(cái)政資金使用效益，把節(jié)省的資金用在民生等重點(diǎn)領(lǐng)域;通過開展績效評價(jià)，為調(diào)整支出結(jié)構(gòu)提供政策依據(jù)。

二、臨沂市預(yù)算績效管理工作情況

中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》，是對全面實(shí)施預(yù)算績效管理作出的頂層設(shè)計(jì)和重大部署。臨沂市各級財(cái)政部門迅速行動(dòng)，采取有力措施，推進(jìn)預(yù)算績效管理工作深入開展。

（一）健全制度，以會代訓(xùn)，強(qiáng)化績效管理意識。制定了實(shí)施預(yù)算績效管理“一意見、兩辦法”，以市委市政府、市政府辦公室名義印發(fā)，召開電視會議，對市直預(yù)算部門和縣區(qū)進(jìn)行了改革動(dòng)員和業(yè)務(wù)培訓(xùn)。成功舉辦了沂蒙干部大學(xué)堂暨“全面實(shí)施預(yù)算績效管理新思維、新方法、新技術(shù)”專題報(bào)告會，增強(qiáng)了各級預(yù)算部門單位的預(yù)算績效管理主體責(zé)任意識。

（二）積極探索，先行先試，推進(jìn)兩項(xiàng)改革破題。按照新的改革要求，把部門預(yù)算整體績效管理、重大政策和項(xiàng)目績效前評估作為突破口，探索推進(jìn)試點(diǎn)，積累經(jīng)驗(yàn)。部門預(yù)算整體績效管理方面，選定市生態(tài)環(huán)境局、科技局、民政局、婦聯(lián)、畜牧發(fā)展促進(jìn)中心為試點(diǎn)單位，試點(diǎn)工作進(jìn)展順利。重大政策和項(xiàng)目績效前評估方面，選取農(nóng)村居民冬季清潔取暖獎(jiǎng)補(bǔ)政策開展試點(diǎn)，現(xiàn)已基本完成。

（三）完善功能，優(yōu)化流程，服務(wù)預(yù)算績效管理。完善市級預(yù)算績效管理信息系統(tǒng)，搭建全過程引導(dǎo)式操作平臺，累計(jì)儲存6000余條評價(jià)指標(biāo)。將預(yù)算績效管理信息系統(tǒng)與部門預(yù)算編制系統(tǒng)深度對接，自2019年市級部門預(yù)算編制開始，將績效目標(biāo)設(shè)為預(yù)算項(xiàng)目申報(bào)的前置條件，未編報(bào)績效目標(biāo)或績效目標(biāo)不符合要求的，無法提報(bào)項(xiàng)目預(yù)算。

三、全面實(shí)施預(yù)算績效管理存在的問題

隨著改革的不斷深入，預(yù)算績效管理由原來“普及理念”的推廣階段進(jìn)入到“落地生根”的操作階段，工作難度不斷加大，問題與挑戰(zhàn)也隨之而來。

（一）績效管理體制機(jī)制有待完善?？冃Ч芾砼c預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督的融合度還不夠，在與政府采購和后續(xù)資產(chǎn)管理方面的銜接有待進(jìn)一步加強(qiáng)，局部存在評估評審與資金安排、評價(jià)與財(cái)政管理不對稱等現(xiàn)象。各預(yù)算部門、單位作為績效管理的主體，逐步樹立了預(yù)算績效理念，能夠按部就班開展工作，但仍傾向于將績效管理看作在原有財(cái)政管理之上新增的任務(wù)，工作的及時(shí)性和規(guī)范性做得不好，影響了績效管理有序推進(jìn)。

（二）績效目標(biāo)和評價(jià)指標(biāo)體系設(shè)置不科學(xué)。一是績效目標(biāo)不明確。有些單位認(rèn)為將財(cái)政資金按規(guī)定用途，合法合規(guī)使用完，績效目標(biāo)就達(dá)到了，將年度工作計(jì)劃或工作要點(diǎn)改頭換面設(shè)定為績效目標(biāo)，難以反映項(xiàng)目實(shí)際情況。二是指標(biāo)設(shè)置不科學(xué)。指標(biāo)體系紊亂，指標(biāo)內(nèi)容不夠完整，機(jī)械套用指標(biāo)框架模板，效益指標(biāo)個(gè)性化不夠;評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)欠合理，沒有合理分檔和細(xì)化量化，主觀判斷成分較多，“酌情扣分”情況較普遍。

（三）績效評價(jià)程序欠規(guī)范。一是對績效信息的收集和分析不夠，評價(jià)中未開展實(shí)地調(diào)研和資料核實(shí)，調(diào)查的深度和廣度不夠，不足以支撐效益指標(biāo)的評判和項(xiàng)目績效結(jié)論的形成。二是有些單位不重視檔案資料管理，存檔不善導(dǎo)致遺失，有的不愿意提供，或?qū)⒉焕谠u價(jià)結(jié)果的資料隱匿瞞報(bào)。三是撰寫的評價(jià)報(bào)告質(zhì)量不高，有的報(bào)告對項(xiàng)目績效未作全面深入的分析歸納，與項(xiàng)目執(zhí)行情況混為一談;部分報(bào)告文字描述與指標(biāo)反映的情況脫節(jié)，反映問題不清楚，對問題的原因分析不到位;報(bào)告建議表達(dá)不明確、不充分，停留在套話和空話上，缺乏建設(shè)性和可操作性。

（四）績效評價(jià)結(jié)果運(yùn)用力度不強(qiáng)。財(cái)政支出績效評價(jià)的相關(guān)法律、法規(guī)尚不健全，制度建設(shè)相對滯后，績效評價(jià)開展缺乏強(qiáng)有力的制度保障。有的評價(jià)結(jié)論沒有跳出傳統(tǒng)的工程驗(yàn)收、財(cái)務(wù)審計(jì)的思維模式，著重于分析查找遵守財(cái)經(jīng)法紀(jì)及財(cái)務(wù)管理方面的問題，涉及與預(yù)算安排掛鉤、完善現(xiàn)行政策、提高財(cái)政資金配置效率等方面的政策建議較少或者深度不夠。沒有完全將績效評價(jià)結(jié)果作為編制下一年度部門預(yù)算的重要依據(jù)，評價(jià)結(jié)果與預(yù)算資金安排結(jié)合度不高，預(yù)算績效管理缺乏約束力。

四、提升全面預(yù)算績效管理的路徑

為解決預(yù)算績效管理中遇到的問題，立足提升財(cái)政資金使用效益，將預(yù)算績效管理理念和要求全面融入預(yù)算管理全過程，建立全方位、全過程、全覆蓋的績效管理體系。

（一）建立科學(xué)的績效管理工作機(jī)制。加快完善政府主導(dǎo)、財(cái)政牽頭、預(yù)算部門執(zhí)行、社會各方共同參與的工作機(jī)制，將預(yù)算績效管理工作流程細(xì)化、分解，明確各個(gè)環(huán)節(jié)的工作要求、完成時(shí)限等，并明確相關(guān)責(zé)任單位。財(cái)政部門作為牽頭者，既要發(fā)揮好組織協(xié)調(diào)作用，又要建立行之有效的檢查、考核機(jī)制，加強(qiáng)指導(dǎo)監(jiān)督。在財(cái)政部門內(nèi)部實(shí)施流程再造，壓實(shí)績效管理機(jī)構(gòu)和各資金管理處（科）室的工作責(zé)任。在外部，充分落實(shí)各預(yù)算單位作為預(yù)算績效管理的主體責(zé)任，通過開展工作考核、評價(jià)信息公開等手段，使各項(xiàng)改革要求落地見效;充分發(fā)揮專家、第三方中介機(jī)構(gòu)的專業(yè)、技術(shù)優(yōu)勢，形成各方相互配合、協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)的工作局面。

（二）進(jìn)一步提高績效目標(biāo)管理水平。實(shí)施預(yù)算績效管理，必須牽住績效目標(biāo)管理這個(gè)“牛鼻子”，盡快建立以績效目標(biāo)為遵循的預(yù)算績效管理體系。在目標(biāo)的編制、審核、下達(dá)上下功夫，將編報(bào)績效目標(biāo)作為預(yù)算編制的前置程序，將績效目標(biāo)與部門預(yù)算同步批復(fù)下達(dá)。邀請有關(guān)專家或機(jī)構(gòu)參與，對部門申報(bào)項(xiàng)目績效目標(biāo)的合理性、與預(yù)算數(shù)額的匹配相關(guān)性以及計(jì)劃實(shí)施的可行性等進(jìn)行綜合評審。不申報(bào)績效目標(biāo)或績效目標(biāo)不達(dá)標(biāo)，不得進(jìn)入下一個(gè)預(yù)算編制環(huán)節(jié)，從而督促預(yù)算部門，筑牢“花錢問效，無效問責(zé)”的管理理念和責(zé)任意識。

（三）進(jìn)一步提升績效評價(jià)工作質(zhì)量。認(rèn)真組織開展財(cái)政重點(diǎn)績效評價(jià)，嚴(yán)格審核把關(guān)，確保評價(jià)結(jié)果真實(shí)反映項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行和績效實(shí)現(xiàn)情況。一是健全評價(jià)指標(biāo)體系，形成分部門、分類別、分行業(yè)的差異化績效指標(biāo)體系和結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)定量和定性有機(jī)結(jié)合。二是做好現(xiàn)場勘查評價(jià)，不能僅僅聽取項(xiàng)目實(shí)施單位的介紹，應(yīng)善于從現(xiàn)場的蛛絲馬跡中順藤摸瓜，掌握第一手資料，才能發(fā)現(xiàn)問題，使評價(jià)結(jié)果真實(shí)可靠。三是制定第三方評價(jià)工作指南和規(guī)范，績效評價(jià)過程、評價(jià)方法點(diǎn)到為止，評價(jià)報(bào)告要善于歸納和總結(jié)，深入挖掘扣分原因，充分考慮結(jié)果導(dǎo)向，避免寫成財(cái)政監(jiān)督檢查報(bào)告。

（四）切實(shí)強(qiáng)化評價(jià)結(jié)果應(yīng)用。一是建立定期通報(bào)機(jī)制，將評價(jià)結(jié)果及時(shí)反饋給部門、單位，提出整改建議，通過督促指導(dǎo)及時(shí)糾正存在的問題。二是建立評價(jià)結(jié)果上報(bào)制度，將評價(jià)報(bào)告及時(shí)上報(bào)政府、人大和政協(xié)，主動(dòng)接受指導(dǎo)監(jiān)督，更好地服務(wù)于工作決策。三是建立評價(jià)結(jié)果公開機(jī)制，通過網(wǎng)絡(luò)、報(bào)刊等公共媒體及時(shí)向社會公開評價(jià)結(jié)果，接受社會和公眾監(jiān)督。四是建立績效管理與預(yù)算安排掛鉤制度，對資金使用規(guī)范、績效好的部門，預(yù)算給予優(yōu)先保障，對資金使用不規(guī)范、績效差的部門，督促改進(jìn)，預(yù)算從緊掌握。

參考文獻(xiàn)：

[1]董宏波.提高預(yù)算績效評價(jià)報(bào)告質(zhì)量的路徑[J].山西財(cái)稅，2014 （11）.