王兆剛

(青島大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，山東 青島 266061)

傳統(tǒng)中國的鄉(xiāng)村治理是一種“集權(quán)的簡約治理”[注]黃宗智：《集權(quán)的簡約治理——中國以準(zhǔn)官員和糾紛解決為主的半正式基層行政》，《開放時代》2008年第2期。，國家對鄉(xiāng)村雖然也進(jìn)行賦役征派之類的常規(guī)管理控制，但日常治理主要依靠鄉(xiāng)村自身，國家與鄉(xiāng)村之間存在一定程度的松散聯(lián)系。近代以來，隨著中國走上現(xiàn)代國家轉(zhuǎn)型之路與鄉(xiāng)村危機(jī)的日益嚴(yán)重，復(fù)興鄉(xiāng)村成為國家治理的重要目標(biāo)，國家對鄉(xiāng)村的治理模式由過去無為的“鄉(xiāng)村治理”轉(zhuǎn)向有為的“治理鄉(xiāng)村”，其特點(diǎn)是國家政權(quán)通過密集的政策措施自上而下對鄉(xiāng)村進(jìn)行全面改造與建設(shè)。20世紀(jì)30年代國民黨政權(quán)為解決鄉(xiāng)村問題更是政策頻出，諸多改革與建設(shè)同時并舉，這種驟然加之于鄉(xiāng)村的“復(fù)雜治理”要求國家從根本上調(diào)整治理鄉(xiāng)村的體系、路徑、方式。而國民黨南京政權(quán)在成立之初尚未在全國范圍內(nèi)建立有效的治理體系，要應(yīng)對如此急劇擴(kuò)張的治理目標(biāo)顯然力不從心，為此國民黨政權(quán)曾嘗試通過發(fā)動一系列運(yùn)動來復(fù)興鄉(xiāng)村，形成了當(dāng)今學(xué)者所提出的“運(yùn)動型治理模式”。這些運(yùn)動包括以鄉(xiāng)村為主要對象的縣自治運(yùn)動、農(nóng)村復(fù)興運(yùn)動，以及以鄉(xiāng)村為重要目標(biāo)的新生活運(yùn)動、國民經(jīng)濟(jì)建設(shè)運(yùn)動等。學(xué)界對運(yùn)動型治理的研究多集中于學(xué)理解讀及對中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的各類運(yùn)動的分析，而對國民黨政權(quán)曾經(jīng)采用過的這種運(yùn)動型治理尚缺乏深入研究。[注]學(xué)界對國民黨政權(quán)鄉(xiāng)村治理的已有研究主要集中于歷史事實(shí)的考察與失敗原因的分析，對各項(xiàng)鄉(xiāng)村建設(shè)與改造運(yùn)動的綜合研究較少，對其背后所依托的國家治理鄉(xiāng)村的模式轉(zhuǎn)變及其困境關(guān)注不多，如李文東：《南京國民政府時期的縣自治與鄉(xiāng)村治理運(yùn)動及其失敗》，《河南師范大學(xué)學(xué)報(bào)》2011年第2期；朱甜甜：《趕超式富強(qiáng)中的國家與個人——基于新生活運(yùn)動的考察》，《煙臺大學(xué)學(xué)報(bào)》2016年第3期；項(xiàng)繼權(quán)：《中國農(nóng)村建設(shè)：百年探索及路徑轉(zhuǎn)換》，《甘肅行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2009年第2期；郭海霞、王景新：《中國鄉(xiāng)村建設(shè)的百年歷程及其歷史邏輯——基于國家和社會的關(guān)系視角》，《湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》2014年第2期?；诖?，本文試以20世紀(jì)30年代國民黨發(fā)動的四次有關(guān)鄉(xiāng)村改造與建設(shè)的運(yùn)動為中心，從治理轉(zhuǎn)型角度探討國民黨政權(quán)對鄉(xiāng)村所進(jìn)行的運(yùn)動型治理及其遭遇的問題與困境，為當(dāng)代中國的治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設(shè)提供歷史借鑒。

一、20世紀(jì)30年代國民黨對鄉(xiāng)村的運(yùn)動型治理及其成效

當(dāng)代學(xué)者將國家治理的主要模式分為兩種：一為依托于官僚體制的常規(guī)治理；一為依托于國家動員的非常規(guī)治理，其特點(diǎn)在于打破官僚體制按部就班的運(yùn)行機(jī)制，通過政權(quán)主導(dǎo)的各類運(yùn)動調(diào)動資源和注意力來追求某一目標(biāo)或完成某一特定任務(wù)，有學(xué)者稱之為“運(yùn)動型治理”，是國家意欲盡快推進(jìn)社會改造又缺乏足夠的有效性手段時不得不采取的社會動員策略。[注]運(yùn)動型治理是國家和地方政權(quán)為了完成特定政治、經(jīng)濟(jì)或其他任務(wù)而采取發(fā)起和組織運(yùn)動的治理行為，其特點(diǎn)是越過正常的政權(quán)體制而直接發(fā)動民眾參與國家治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，具有非制度化、非常規(guī)化和非專業(yè)化特征。見馮仕政：《當(dāng)代中國的社會治理與政治秩序》，中國人民大學(xué)出版社2013年版，第5、34頁。國民黨南京政權(quán)建立后，面對繁雜的建設(shè)任務(wù)與滯后的治理體系，曾發(fā)動了一系列運(yùn)動來改造與建設(shè)鄉(xiāng)村，這些運(yùn)動包括縣自治運(yùn)動、農(nóng)村復(fù)興運(yùn)動、新生活運(yùn)動、國民經(jīng)濟(jì)建設(shè)運(yùn)動等。

(一)縣自治運(yùn)動

國民黨建立南京政權(quán)后，打出“遵循總理遺教”的旗號，宣布“今后更始之途，其最重要之基本，則在確實(shí)遵守總理之遺教，以努力于革命的建國之事業(yè)之完成?！盵注]《第二屆中央執(zhí)行委員會第四次全體會議宣言》(1928年2月)，榮孟源主編：《中國國民黨歷次全國代表大會及中央全會資料》(上)，光明日報(bào)出版社1985年版，第510、511頁。對于何為“總理遺教”之根本，國民黨最高領(lǐng)導(dǎo)層的認(rèn)識基本一致，那就是以縣自治為建國基礎(chǔ)，如蔣介石表示“建國工作，以地方自治為根本，此為總理特具之酌見”[注]蔣介石：《努力完成訓(xùn)政大業(yè)》(1931年5月)，貝華主編：《蔣介石全集》第二編，文化編譯館1937年版，第12頁。，胡漢民指出“辦好地方自治以整飭地方政治，便是總理設(shè)施政治的中心，而由訓(xùn)政轉(zhuǎn)移到憲政，也斷然以完成地方自治為前提”[注]胡漢民：《推行地方自治是建設(shè)國家的磐石》(1930年1月)，《胡漢民先生文集》第3卷，臺灣國民黨“中央”黨史會1978年版，第607頁。，由此縣自治方案被迅速確定下來。

縣自治以鄉(xiāng)村為中心，具體內(nèi)容包括：建立各級自治組織；訓(xùn)練民眾行使四項(xiàng)民權(quán)、宣揚(yáng)黨義、組織團(tuán)體；人口、土地調(diào)查；發(fā)展教育文化；社會救濟(jì)與保障；地方警衛(wèi)；經(jīng)濟(jì)建設(shè)；合作事業(yè)；農(nóng)村金融；衛(wèi)生保健等。[注]參見劉振東主編《縣政資料匯編》中所收錄縣自治法規(guī)，中央政治學(xué)校研究部1939年版。面對如此龐大的規(guī)劃，國民黨統(tǒng)治集團(tuán)意識到亟需要改變施政方式，如蔣介石表示“蓋憲政開始時期之到達(dá)，依于省縣自治建設(shè)成績之如何，訓(xùn)政六年，時艱至促，吾人正須以團(tuán)體競賽之精神，各自為奮迅之前進(jìn)”[注]蔣介石：《努力完成訓(xùn)政大業(yè)》(1931年5月)，貝華主編：《蔣介石全集》第二編，文化編譯館1937年版，第12頁。，這種“團(tuán)體競賽之精神”即是期望國民黨政權(quán)能夠以超常規(guī)的動力、熱情全力以赴完成緊迫而繁雜的建設(shè)任務(wù)。為推行縣自治，國民政府在1929年至1935年的6年間先后頒布法規(guī)數(shù)十部，國民黨中央也通過了大量有關(guān)縣自治的決議，地方政府出臺的實(shí)施縣自治的條例細(xì)則更是不計(jì)其數(shù)。[注]見徐百齊編：《中華民國法規(guī)大全》(1—10冊)，商務(wù)印書館1937年版；劉振東主編：《縣政資料匯編》(上、下)；榮孟源主編：《中國國民黨歷次全國代表大會及中央全會資料》(上、下)。在組織方面，中央派遣地方自治指導(dǎo)委員到各省指導(dǎo)地方自治，各省設(shè)地方自治籌備委員會籌劃決定本省地方自治事宜。[注]見《國民政府派遣地方自治指導(dǎo)委員暫行辦法》(1931年)，《省自治籌備委員及組織規(guī)程》(1932年)，徐百齊編：《中華民國法規(guī)大全》(二)，第588、590頁。在國民黨政權(quán)的大力推動下，“‘地方自治’的一句話，在今日幾于人人會說，人人愛說。當(dāng)局者尤其亟亟從事，國民政府督促于上，各省政府趕辦于下，即要‘克期完成’”[注]梁漱溟：《敢告今之言地方自治者》(1930年6月)，中國文化書院學(xué)術(shù)委員會編：《梁漱溟全集》第5卷，山東人民出版社1992年版，第240頁。，縣自治成為20世紀(jì)30年代前期在全國范圍內(nèi)廣泛推行的一項(xiàng)鄉(xiāng)村運(yùn)動。

第二，農(nóng)村復(fù)興運(yùn)動。20世紀(jì)30年代，隨著鄉(xiāng)村危機(jī)日益加深，復(fù)興農(nóng)村的呼聲高唱入云。鑒于縣自治在短時間內(nèi)難見成效，國民黨政權(quán)決定成立專門機(jī)構(gòu)推動農(nóng)村復(fù)興工作。1933年4月國民政府在行政院之下設(shè)農(nóng)村復(fù)興委員會，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村復(fù)興工作，同時實(shí)業(yè)部、鐵道部、財(cái)政部等部門也參與其中。此后各地相繼成立農(nóng)村復(fù)興機(jī)關(guān)，省有“縣政建設(shè)研究院”，縣有“農(nóng)村改進(jìn)會”。在中央與地方的大力推動下，一場遍及全國的農(nóng)村復(fù)興運(yùn)動由此展開，“朝野上下，都發(fā)現(xiàn)救中國之道無他，惟有復(fù)興農(nóng)村一個辦法。政府這樣的命令著，人民這樣的呼喊著，向來為人所看不起的農(nóng)村，忽而有這一時髦的運(yùn)動”。[注]劉梯崖：《從農(nóng)業(yè)政制演進(jìn)到農(nóng)村復(fù)興對策》，《復(fù)興月刊》第4卷第5期，1936年1月1日，第9頁。農(nóng)村復(fù)興運(yùn)動的重點(diǎn)在于解決農(nóng)村生產(chǎn)、金融、稅收、水利等經(jīng)濟(jì)方面的問題，與縣自治的全面建設(shè)計(jì)劃有所不同。在具體工作方面，農(nóng)復(fù)會在農(nóng)業(yè)技術(shù)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、農(nóng)民組織、農(nóng)村金融的等領(lǐng)域提出了諸多方案，成立了相關(guān)組織。主要做的工作有：調(diào)查各省苛捐雜稅；研究農(nóng)業(yè)金融；調(diào)查各省農(nóng)業(yè)狀況；研究地下水的利用，農(nóng)村金融之救濟(jì)，倉庫制度之推進(jìn)，蠶絲業(yè)之改進(jìn)與救濟(jì)，棉業(yè)之推廣，茶葉之復(fù)興等。[注]彭學(xué)沛：《農(nóng)村復(fù)興運(yùn)動之鳥瞰》，《東方雜志》第32卷第1號，1935年1月1日，第1—14頁。

第三，新生活運(yùn)動。1934年蔣介石在南昌發(fā)起新生活運(yùn)動，此后推向全國。新生活運(yùn)動的主要目標(biāo)是改進(jìn)國民道德精神與風(fēng)俗習(xí)慣，其中農(nóng)村與農(nóng)民亦為改造對象，“如果新生活運(yùn)動，只是在都市里邊實(shí)行，而不施行到農(nóng)村里去，那么，他的基礎(chǔ)，是不鞏固的”。[注]葉楚傖：《農(nóng)村中的新生活運(yùn)動》，《中央周報(bào)》第329期，1934年8月27日，第6頁。根據(jù)蔣介石的說法，新生活運(yùn)動的主要目的是要“轉(zhuǎn)移風(fēng)氣”以適應(yīng)新的制度，“除去不合理之生活，代之以合理之生活”，通過生活藝術(shù)化、生活生產(chǎn)化、生活軍事化實(shí)現(xiàn)生活合理化，在衣食住行中貫徹“禮義廉恥”之規(guī)律，以此完成生活革命而為民族復(fù)興之基礎(chǔ)。運(yùn)動之方式為“先以教導(dǎo)，后以檢閱——教導(dǎo)是以身教，口教，再以圖畫，文字，戲劇，電影為教。檢閱是由促進(jìn)會派人查考或由本處每年分季比賽，評定甲乙以獎勉之”。[注]蔣中正：《新生活運(yùn)動綱要》，《中央黨務(wù)月刊》第70期，1934年5月，第433—442頁。在新生活運(yùn)動中，蔣介石要求各界領(lǐng)袖及一切知識分子，“從今天起下定一個決心，來做新生活運(yùn)動，尤其要能從自己做起，然后更以身作則的教導(dǎo)督促自己的學(xué)生部下，親戚朋友，以及一般國民”，“半年以內(nèi)，一定可以風(fēng)動全國，使全國國民的生活都能普遍的革新”。[注]蔣中正：《新生活運(yùn)動之要義》，《中央黨務(wù)月刊》第67期，1934年2月，第167頁。在新生活運(yùn)動中，除南昌成立新生活運(yùn)動促進(jìn)總會外，各地都成立了由黨政軍民各界參加的新生活運(yùn)動促進(jìn)會，動員民眾參加，一時頗為熱鬧。如在福建，“為求一般民眾徹底了解新生活意義起見”，先后由各學(xué)校學(xué)生組織宣傳隊(duì)分赴城鄉(xiāng)各處擴(kuò)大宣傳，舉行大掃除，并在體育場召開有黨、政、軍、學(xué)校、民眾團(tuán)體等參加的三萬人大會，舉行由兩萬人參加的提燈大會等。[注]《福建之新生活運(yùn)動》，《中央周報(bào)》第309期，1934年5月6日，第14頁。江蘇如皋縣在公共體育場舉行新生活運(yùn)動宣傳大會，到會群眾達(dá)兩萬人[注]《各地新運(yùn)匯志》，《中央周報(bào)》第310期，1934年5月13日，第17—18頁。，如此規(guī)模數(shù)萬人的動員大會各地多有報(bào)道。

第四，國民經(jīng)濟(jì)建設(shè)運(yùn)動。主要目的是發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)以挽救農(nóng)村危機(jī)。1935年蔣介石在貴陽發(fā)表談話，提出“欲挽救今日民族之危急，與解除全國民眾之痛苦，須有一個運(yùn)動繼新生活運(yùn)動而起，其名曰國民經(jīng)濟(jì)建設(shè)運(yùn)動”，其首要目標(biāo)是要“振興農(nóng)業(yè)，改良農(nóng)產(chǎn)”，這是國民經(jīng)濟(jì)建設(shè)運(yùn)動發(fā)起的開端。在農(nóng)業(yè)方面的主要措施是改良農(nóng)作方法，增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，活潑農(nóng)業(yè)金融，流暢農(nóng)業(yè)運(yùn)銷，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，推行農(nóng)村合作等。[注]《中國經(jīng)濟(jì)建設(shè)運(yùn)動之起源與發(fā)展》，《勞工月刊》第5卷9期，1936年9月，第3頁。此后在關(guān)于國民經(jīng)濟(jì)建設(shè)運(yùn)動的講話中，蔣介石指出“在此運(yùn)動中政府固有種種應(yīng)為之事業(yè)，然尤非使人民積極參加成為推進(jìn)此運(yùn)動之主力不可也?！盵注]蔣中正：《國民經(jīng)濟(jì)建設(shè)運(yùn)動之意義及其實(shí)施》，《安徽政務(wù)月刊》第21期，1936年5月，第77頁。其與新生活運(yùn)動的關(guān)系是：新生活運(yùn)功是國民經(jīng)濟(jì)建設(shè)運(yùn)動之體，國民經(jīng)濟(jì)建設(shè)運(yùn)動為新生活運(yùn)動之用，目的在于充實(shí)民族之物質(zhì)的基礎(chǔ)。

除上述運(yùn)動外，20世紀(jì)30年代國民黨政權(quán)發(fā)起的與鄉(xiāng)村有關(guān)的運(yùn)動還有農(nóng)村合作運(yùn)動、識字運(yùn)動、節(jié)約運(yùn)動等。上述運(yùn)動從發(fā)動者來說有三種類型：縣自治是國民黨中央推動的，農(nóng)村復(fù)興運(yùn)動則主要由國民政府發(fā)動，新生活運(yùn)動與國民經(jīng)濟(jì)建設(shè)運(yùn)動則是由蔣介石親自推動。四次運(yùn)動都自上而下建立了統(tǒng)一的專門機(jī)構(gòu)，進(jìn)行了一定規(guī)模的宣傳動員，實(shí)行了多部門協(xié)同推進(jìn)，社會各界廣泛參與?？梢哉f通過各類運(yùn)動來復(fù)興農(nóng)村成為這一時期國民黨治理鄉(xiāng)村的重要策略與模式。上述運(yùn)動不能說毫無成效，然而隨著時間推移國民黨寄予厚望的鄉(xiāng)村運(yùn)動都沒能持續(xù)到底，往往是開始時轟轟烈烈，時過不久就沉寂下去，等到出現(xiàn)新的運(yùn)動或發(fā)生重大事件，舊的運(yùn)動就無人注意，所制定的種種規(guī)劃也付諸流水。時人章淵若指出：“中國晚近以來的歷史，有一個富有‘運(yùn)動性’的重要特征，以往各種運(yùn)動的目的，無疑的都要想挽救垂危的國運(yùn)，振發(fā)萎靡的民心，但是，我們?nèi)绻每陀^的態(tài)度，來加以公平的檢討，則一切轟轟烈烈的運(yùn)動，大都只有一時的興奮，而未收普遍的實(shí)效。究其原因，概括的說，就是由于大家不務(wù)實(shí)際，缺乏誠意?！盵注]章淵若：《對于新生活運(yùn)動之意見與希望》，《正論旬刊》第1卷第13期，1935年3月1日，第8頁。其中縣自治運(yùn)動從1929年開始?xì)v時6年，耗費(fèi)巨大，但6年之后的1935年國民黨中央無奈宣布全國尚未有一縣完成自治。新生活運(yùn)動也是如此命運(yùn)，時人評價“各地雖均有響應(yīng)新生活運(yùn)動的呼聲，而實(shí)在舊生活的惡習(xí)，則殊少改進(jìn)……誠恐新生活運(yùn)動，亦將如以往的各種運(yùn)動，只見宣傳，不見事實(shí)，及時過境遷，連空洞的宣傳，亦一并去之，自欺欺人，貽笑外邦”。[注]張錫齡：《新生活運(yùn)動的起始及其前途》，《前途》第2卷第5期，1934年。農(nóng)村復(fù)興運(yùn)動被時人譏評為“惟精細(xì)畢具，緩急不分，似不足以慰我垂斃農(nóng)民之急求。”[注]章鵬若：《農(nóng)村復(fù)興之理論與實(shí)際》，商務(wù)印書館1934年版，第24頁。國民黨政權(quán)發(fā)動的一系列鄉(xiāng)村運(yùn)動成效極其有限，不僅與運(yùn)動設(shè)定的目標(biāo)相距甚遠(yuǎn)，而且造成巨大浪費(fèi)，甚至起了負(fù)作用。這樣的運(yùn)動不僅不能充分動員農(nóng)民，相反引起了農(nóng)民的反感甚至反抗，其中的原因值得反思。

二、國民黨政權(quán)運(yùn)動型治理的困境

20世紀(jì)30年代國民黨對鄉(xiāng)村的治理可謂政策密集，運(yùn)動不斷，但效果令人失望。考察國民黨政權(quán)的治理實(shí)踐，可以看出政黨基礎(chǔ)的脆弱與相關(guān)組織制度的缺失導(dǎo)致其發(fā)動國家運(yùn)動的努力陷入困境之中。

(一)國民黨革命性的消退

運(yùn)動型治理依賴于“意識形態(tài)約束和道德激勵”[注]黃冬婭：《國家建設(shè)與基層治理變遷》，陳家剛主編：《基層治理》，中央編譯出版社2015年版，第35頁。，要求統(tǒng)治集團(tuán)具有強(qiáng)大的政治合法性與感召力，國家官員“同時擁有崇高的道德和超凡的才能”[注]馮仕政：《當(dāng)代中國的社會治理與政治秩序》，第49、65頁。，從而能夠?qū)ι鐣M(jìn)行高度動員來實(shí)現(xiàn)超越性的治理目標(biāo)。對處于由傳統(tǒng)向現(xiàn)代轉(zhuǎn)型階段的國家而言，由于治理體系、治理能力和治理經(jīng)驗(yàn)欠缺，尤其需要由組織性、紀(jì)律性更強(qiáng)的先進(jìn)政黨來承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)發(fā)起運(yùn)動的重任。在此背景下國民黨領(lǐng)導(dǎo)集團(tuán)著意強(qiáng)調(diào)國民黨乃是繼承孫中山遺教的革命政黨，力圖借此解決國家政權(quán)發(fā)動大規(guī)模運(yùn)動所需要的革命性、合法性與有效性問題。如蔣介石要求“凡是服務(wù)黨國的人員，其心目中應(yīng)該只有國家和人民全體的利益，要為整個的國計(jì)民生來打算而沒有其他，其所言所行應(yīng)該只代表國家或民族的利益而決不能代表其他?！盵注]蔣介石：《黨政人員確守的責(zé)任》(1935年1月)，秦孝儀主編：《先總統(tǒng)思想言論總集》第13卷，臺灣國民黨“中央”黨史會1974年版，第32頁。胡漢民反復(fù)強(qiáng)調(diào)國民黨“一定要有總理那樣奮斗犧牲自己，為革命努力的精神”[注]胡漢民：《國民黨三屆二中全會閉幕詞》(1929年6月)，榮孟源主編：《中國國民黨歷次全國代表大會及中央全會資料》(上)，第773頁。，“簡直要只盡義務(wù)不享權(quán)利；然后以這種人格來感動民眾?！F(xiàn)在所謂工作，都有黨部方面的與政府方面的兩種。這兩種的工作，都不應(yīng)該當(dāng)他是自己的謀生，存心都該是為黨、為國、為社會的?！盵注]胡漢民：《革命理論與革命工作》(1928年10月)，《胡漢民先生文集》第3卷，第7、10頁。然而國民黨成為執(zhí)政黨后，革命性逐漸喪失，國民黨的黨員干部素質(zhì)、革命精神與國民黨領(lǐng)袖的期望和動員式政黨的要求相距甚遠(yuǎn)。

第一次國共合作失敗后，國民黨政權(quán)“為鞏固動蕩中的政權(quán)，不免與舊勢力調(diào)和妥協(xié)，官僚、財(cái)閥和土豪、劣紳，地位依舊，關(guān)于土地改革等重要政策，擱置不談，因是主義的宣傳與實(shí)際執(zhí)行發(fā)生脫節(jié)”，“革命陣營就不免趨向腐化，革命干部亦逐漸官僚化，大批投機(jī)分子混入黨內(nèi)……派系小集團(tuán)紛然并起，明爭暗斗，只問利害，不計(jì)是非，政治道德遂日漸墮落”。[注]陳柏心：《民國以來的政治演變》，《東方雜志》第44卷第4號，1948年4月，第6頁。國民黨日益脫離群眾，蛻變?yōu)橐粋€基礎(chǔ)狹隘的精英政黨。陳立夫1932年在漢口特別市黨部擴(kuò)大紀(jì)念周演講時表示“多數(shù)黨員，不知犧牲個人，為求黨的發(fā)展，乃是利用黨來為個人的發(fā)展，于是乎黨是黨，民眾是民眾，漢口如此，全國如此”。[注]陳立夫：《過去黨務(wù)失敗之原因與今后吾人應(yīng)有之努力》，《中央黨務(wù)月刊》第52期，1932年11月，第860頁。在浙江省，國民黨“只知做黨部工作，不知做黨的工作。好的黨員不能利用他的人格和努力去感化民眾和做社會事業(yè)。壞的黨員往往因?yàn)樽约鹤鋈瞬缓?，使人民因恨其個人而恨黨；并有變?yōu)樾率酵亮诱摺盵注]張道藩：《浙江省黨務(wù)視察述評》，《中央黨務(wù)月刊》第34期，1931年5月，第1199頁。，在湘鄂兩省，“地方黨部一般同志，工作的目標(biāo)，有一句話可以包括，就是在黨言黨……而不問黨外的民眾，只知在黨內(nèi)揣摩，而忽略了救國救民的責(zé)任”。[注]曾養(yǎng)甫：《湖南湖北兩省之黨務(wù)》，《中央黨務(wù)月刊》第33期，1931年4月，第892頁。蔣介石在1928年初的日記中談到國民黨內(nèi)部相互傾軋，對此深感失望：“本黨人心至此，不亡何待，事理不明，黨章不準(zhǔn)，惟私心與權(quán)利是爭，只有幸災(zāi)樂禍之同志，而無排難解紛之志士”；在1932年又寫道：“舊黨員多皆腐敗無能，新黨員多惡劣浮囂，而非黨員則接近不易，考察更難?！盵注]《蔣介石日記》(手稿本)1928年1月16日、1932年9月1日，美國斯坦福大學(xué)胡佛研究所藏。可以看出國民黨所需要的“奮斗犧牲為革命努力的精神”無從談起，缺乏動員型政黨所需要的政治覺悟、崇高道德與超凡才能，對內(nèi)動員不了黨員干部，對外更難以動員普通民眾。

(二)忽略社會動員及相關(guān)的組織機(jī)制建設(shè)

鑒于國共合作時期共產(chǎn)黨在民眾運(yùn)動中發(fā)揮的積極作用，國民黨政權(quán)對動員民眾頗為忌憚，“自民國十六年清黨后，為防止共黨蠢動，即停止各地民眾團(tuán)體與工會運(yùn)動之活動”[注]《馬超俊先生訪問記錄》，臺灣“中央研究院”近代史研究所1992年版，第135、136頁。，規(guī)定“尤不得模效共產(chǎn)黨徒暴亂之言行，假借黨部之組織與地位，委托民眾團(tuán)體之名義，為法外之煽動，以阻撓本黨政治之施設(shè)”。[注]《第二屆中央執(zhí)行委員會第四次全體會議宣言》 (1928年2月)，榮孟源主編：《中國國民黨歷次全國代表大會及中央全會資料》(上)，第516頁。蔣介石要求“在本黨的辦法未確定以前，一切民眾運(yùn)動，都應(yīng)暫時停止”。[注]以斯：《民眾運(yùn)動之停止與改造》，《白日周刊》第7期，1928年，第167頁。在這樣的政策導(dǎo)向下，“一般黨部對于民眾運(yùn)動，似乎只有表面的參與，而無實(shí)際的深入”[注]朱家驊：《江蘇省及京滬兩市之黨務(wù)》，《中央黨務(wù)月刊》第33期，1931年4月，第879頁。，如山東“各縣對于宣傳及訓(xùn)練工作不甚注意，故民眾團(tuán)體組織大都散漫”[注]劉紀(jì)文：《山東省之黨務(wù)》，《中央黨務(wù)月刊》第33期，1931年4月，第881頁。；河南“最不好的現(xiàn)象是黨部離開黨員，更離開民眾”。[注]程天放：《河南省之黨務(wù)》，《中央黨務(wù)月刊》第33期，1931年4月，第884頁。國民黨政權(quán)的民眾動員工作主要停留于建立各種委員會，任命眾多委員，舉行各種大會，至于動員的組織機(jī)制則甚少關(guān)注。

另一方面動員的組織基礎(chǔ)極為薄弱。嚴(yán)密的組織是進(jìn)行社會動員的核心和保障，“組織是整個運(yùn)動之動力機(jī)關(guān)。有基本的健全的組織，然后有如實(shí)的蓬勃的運(yùn)動”。[注]張合清：《今日之農(nóng)村運(yùn)動》，《民間》第2卷第11期，1935年，第16頁。而國民黨不重視組織建設(shè)，“許多人還以為動員民眾，只要一道命令，幾紙布告，曉明一些利害；講究一些的，則委任幾個特派員，成立一些名不符實(shí)的機(jī)關(guān)，發(fā)一些《告民眾書》，就以為民眾可以組織起來，隨呼隨應(yīng)”。[注]朱楚辛：《民眾動員的核心問題》，薛暮橋、馮和法編：《〈中國農(nóng)村〉論文選》(下)，人民出版社1983年版，第733頁。1931年1月國民黨中央指出“各省市黨部正式成立者僅有七處”[注]《對于第三屆中央執(zhí)監(jiān)委員會黨務(wù)報(bào)告之決議案》(1931年11月國民黨四全大會通過)，榮孟源主編：《中國國民黨歷次全國代表大會及中央全會資料》(下)，第43頁。，已成立的地方黨部也脫離群眾，“差不多都不見有任何積極的效能；尤其是不能做到兩句話：接近人民，領(lǐng)導(dǎo)人民。黨部中宣傳也好，訓(xùn)練也好，人民都不來管你。人民對黨不但不歡迎，不感覺需要，反而嫌多”[注]胡漢民：《黨部在訓(xùn)政時期的責(zé)任》(1930年3月)，《胡漢民先生文集》第3卷，第184頁。；“各區(qū)分部除了按例召集會議，填寫表冊之外，差不多無所謂其他工作，甚至有許多區(qū)分部連此項(xiàng)循例工作都缺少的”。[注]朱家驊：《江蘇省及京滬兩市之黨務(wù)》，《中央黨務(wù)月刊》第33期，1931年4月，第878頁。地方黨部資金、人才匱乏，“一般學(xué)識豐富能力充足之同志，大都集中于上級黨部，而縣以下黨部，則反空虛無力，以致地方工作難于推動，呈輕重倒置之象”。[注]《對于常務(wù)委員會及組織、宣傳、民眾三部工作報(bào)告之決議案》(國民黨五屆二中全會1936年7月通過)，榮孟源主編：《中國國民黨歷次全國代表大會及中央全會資料》(下)，第412頁。社會動員若缺乏嚴(yán)密的組織則無法建立有效的動員機(jī)制而流于空談，如國民黨浙江省黨部所指出的：“至責(zé)令黨員工作領(lǐng)導(dǎo)民眾事項(xiàng)，則現(xiàn)在事實(shí)，雖有黨員，然事實(shí)上黨部不能責(zé)令，無從責(zé)令，有民眾團(tuán)體旗幟，而實(shí)際則旗幟下并無民眾，故有時縱能責(zé)令民眾團(tuán)體，亦無法領(lǐng)導(dǎo)民眾也”。[注]《函中央民眾運(yùn)動指導(dǎo)委員會》，《中央黨務(wù)月刊》第57期，1933年4月，第1435頁。在河南省，“黨員不但數(shù)量少，并且往往集中在縣城內(nèi)，有許多縣份，鄉(xiāng)村里面一個黨員都沒有，于是本黨的工作，也就限于城區(qū)一隅之地?！盵注]程天放：《視察河南黨務(wù)后的感想》，《中央周報(bào)》第151期，1931年4月27日，第14頁。國民黨敗退臺灣之后，著手對國民黨進(jìn)行改造，蔣介石在改造方案中指出“我們要以組織的活動，改變個人的作風(fēng)。每一黨員必須編入基層組織，每一層組織務(wù)必深入群眾。我們要以民眾的需要為本黨的政策，以社會的心理為革命的向?qū)А盵注]蔣介石：《本黨改造案——關(guān)于實(shí)施本黨改造之說明》，轉(zhuǎn)引自陳曉慧：《由上而下的革命：中國國民黨改造之研究(1959—1952)》，中國大百科全書出版社2015年版，附錄一，第189頁。，這種改造從一個側(cè)面體現(xiàn)出國民黨統(tǒng)治大陸時期組織建設(shè)的薄弱。

國民黨黨政體制的缺陷是影響其動員能力的另一因素。國民黨政權(quán)建立后，內(nèi)部始終存在黨權(quán)、政權(quán)與軍權(quán)的爭斗，黨權(quán)處于相對弱勢的地位，缺乏進(jìn)行社會動員的權(quán)力資源。在黨政軍關(guān)系方面是軍權(quán)獨(dú)大，形成“武主文從”的格局。[注]王奇生：《革命與反革命：社會文化視野下的民國政治》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2010年版，前言第1頁，在黨政關(guān)系處理上，國民黨政權(quán)的指導(dǎo)思想是在中央以黨統(tǒng)政，在地方則是黨政平行，黨政雙方不能直接干預(yù)對方事務(wù)，導(dǎo)致黨政難以聯(lián)合，“各級黨部與各級政府之相互關(guān)系，除中央黨部與國民政府外，省縣二級之橫的關(guān)系，并無詳密規(guī)定，其于黨治，無異徒擁虛名”。[注]浙江省黨部呈送：《浙省應(yīng)訂定黨治制度限期完成訓(xùn)政案原則》，《中央黨務(wù)月刊》第55期，1933年2月，第1215頁。。如國民黨希望地方自治“由黨部推動，由黨員領(lǐng)導(dǎo)”，事實(shí)上“地方黨政當(dāng)局多欠密切連系，黨部欲推進(jìn)而不可能”[注]《切實(shí)推行地方自治以完成訓(xùn)政工作案》(1935年國民黨第五次全國代表大會通過)，榮孟源主編：《中國國民黨歷次全國代表大會及中央全會資料》(下)，第326頁。，“試舉調(diào)查戶口以為例言之，若黨空空宣傳調(diào)查戶口，而政府無調(diào)查戶口之實(shí)施計(jì)劃以副之，空空宣傳交通建設(shè)，而政府并無造路計(jì)劃，則此種宣傳，勢必等于空中幻花。過眼即逝，尚復(fù)有何用處？”[注]《函中央民眾運(yùn)動指導(dǎo)委員會》，《中央黨務(wù)月刊》第57期，1933年4月，第1435頁。黨政軍的分割與基層組織的渙散導(dǎo)致國民黨失去了動員與組織民眾的必需資源與基本途徑，國民黨的動員能力發(fā)揮不出來，其政策綱領(lǐng)與行動難以與民眾相結(jié)合，成為一個自我孤立的象征性政黨，這與啟動運(yùn)動型治理的要求是背道而馳的。

(三)運(yùn)動目標(biāo)脫離實(shí)際

國民黨政權(quán)上述運(yùn)動所規(guī)劃的目標(biāo)涉及鄉(xiāng)村發(fā)展的各個方面，而這些目標(biāo)與當(dāng)時國民黨政權(quán)的治理能力及鄉(xiāng)村實(shí)際之間存在著不小的差距。如國民黨在“清黨”之后，宣布以6年時間完成縣自治。如此短促的實(shí)施期限反映出國民黨政權(quán)借助實(shí)施孫中山的自治方案確立和鞏固其正統(tǒng)地位的強(qiáng)烈愿望，以至于無暇顧及現(xiàn)有的治理能力，無視各地鄉(xiāng)村千差萬別的實(shí)況。如此設(shè)計(jì)導(dǎo)致政策本身謬誤不當(dāng)之處甚多，“要照當(dāng)局法令計(jì)劃立刻辦成，便是莫大的苛政，禍害不堪言”，“則從此‘地方自治的’好字樣，必將鬧得無一處得安生，無一時得安生”。[注]梁漱溟：《敢告今之言地方自治者》，中國文化書院學(xué)術(shù)委員會編：《梁漱溟全集》第5卷，第250頁。另一方面也顯然低估了實(shí)施的難度。以縣自治建設(shè)中的重要內(nèi)容土地清丈為例，時任湖北省政府主席的陳誠回憶：“最現(xiàn)代化的土地測量是航空照相，這個我們條件不夠。再則就是地面上的測量，也是需要專家技術(shù)的測量儀器的。在這方面，我們也極不湊手，就是勉強(qiáng)起來，也非十年、八年做不下地；如此曠日持久，我們是等不及的，而且財(cái)力供應(yīng)方面，我們也負(fù)擔(dān)不起”[注]《陳誠先生回憶錄》，臺灣“國史館”2005年版，第245頁。；陳立夫后來也承認(rèn)當(dāng)時國民黨政權(quán)中“沒有一個人知道一個縣如果要實(shí)現(xiàn)孫先生所規(guī)定的地方自治需要多長時間”。[注]陳立夫：《成敗之鑒》，臺灣正中書局1994年版，第169頁。這些事后的反思說明縣自治方案確實(shí)超越了國民黨政權(quán)的治理能力。新生活運(yùn)動致力于改變農(nóng)民的生活方式與精神道德，但這些不是政府提倡鼓勵就能在短時間內(nèi)改變的。胡適曾批評新生活運(yùn)動，認(rèn)為“新生活運(yùn)動應(yīng)該是一個教育的運(yùn)動，而不是一個政治運(yùn)動。生活是習(xí)慣，道德是習(xí)慣?！盍?xí)慣改革，不是開會貼標(biāo)語所能收效的。政府必須明白什么是它能做的，什么是它不能做的?！盵注]胡適：《為新生活運(yùn)動進(jìn)一解》，《獨(dú)立評論》第95號，1934年4月，第19頁。國民經(jīng)濟(jì)建設(shè)運(yùn)動涉及農(nóng)業(yè)、工業(yè)等諸多方面，為此成立了龐大的委員會，但“倘無一簡明之目標(biāo)為眾人努力之方向，則將蹈華而不實(shí)之弊。欲求良好之成績，不可得也。”[注]黃鐘：《為國民經(jīng)濟(jì)建設(shè)運(yùn)動進(jìn)一言》，《新運(yùn)月刊》第36期，1936年，第24頁。

國民黨發(fā)動的諸項(xiàng)運(yùn)動目標(biāo)高遠(yuǎn)，而對鄉(xiāng)村最根本的問題即不平等的土地占有制度卻毫無觸及，如當(dāng)時學(xué)者所言，“就改造工作方面言，在不良政治和土地私有制度之下，只容許很小限度的改良，要想做超過某一限度的工作，就會發(fā)生根本的矛盾與沖突”。[注]孔雪雄：《中國今日之農(nóng)村運(yùn)動》，中山文化教育館1934年版，第412頁。這使得運(yùn)動表面雖然熱烈，但缺乏徹底改變鄉(xiāng)村狀況的有力措施，因此很難獲得普通農(nóng)民的真正支持和參與，結(jié)果只有政府動而農(nóng)民不動，各種運(yùn)動更多成為走過場的儀式而實(shí)際效果極其有限。

(四)基層治理與動員能力低下

縣鄉(xiāng)基層政權(quán)是鄉(xiāng)村動員的具體承擔(dān)者，但在國民黨政權(quán)的治理體系中卻是最脆弱的一環(huán)。地方與基層政府的責(zé)任重大而權(quán)力、人才、資金不足，“縣為行政單位，所有民，財(cái)，政，教，以及保安司法等各種事項(xiàng)，盡萃于縣，門類既多，事務(wù)特繁，設(shè)無充足經(jīng)費(fèi)，集中干才，縣政實(shí)施，決難收效?！y(tǒng)觀上列各項(xiàng)，言經(jīng)費(fèi)誠屬有限，言組織可曰簡單，以簡單之組織，理殷繁之事項(xiàng)，其有不殆者，亦云鮮矣?！盵注]王芝軒：《改進(jìn)縣政之我見》，《河南政治月刊》第5卷第1期，1935年?？梢哉f縣級政權(quán)是整個國民黨政權(quán)體系中最薄弱的環(huán)節(jié)。有學(xué)者指出“蓋現(xiàn)時行政之黑暗，莫過于縣。積弊之深，亦莫過于縣。全國一千數(shù)百縣中，求其縣清明者，十無一二?！盵注]沈乃正：《地方自治確立前省縣權(quán)限之調(diào)整》，《行政研究》月刊單行本，1936年12月，第3頁。這造成國民黨政權(quán)基層治理與動員能力低下，很難承擔(dān)改造與建設(shè)鄉(xiāng)村的重任。

在縣以下主要由區(qū)鄉(xiāng)自治機(jī)關(guān)和保甲組織負(fù)責(zé)鄉(xiāng)村工作的推行與民眾動員。區(qū)鄉(xiāng)自治人員不屬于正式公務(wù)員，來源魚龍混雜，整體素質(zhì)無法保證。[注]對于區(qū)長地位，國民政府曾專門加以說明：“現(xiàn)雖在民選未實(shí)行以前，系由民政廳委任，但其任務(wù)，仍屬自治范圍，自不能與普通官吏同論，應(yīng)不在甄別之列?！币娞K松芬編：《現(xiàn)行地方自治法令解釋匯編》，商務(wù)印書館1934年版，第19頁。其中很大一部分是經(jīng)過短期訓(xùn)練的青年，他們的思想觀念新舊混雜，不能把握和認(rèn)同鄉(xiāng)村治理的目標(biāo)與精神，在治理鄉(xiāng)村過程中出現(xiàn)諸多偏離甚至腐敗現(xiàn)象，“今之區(qū)長，青年居多，學(xué)識即無素養(yǎng)，世情尤所未諳，雖經(jīng)短時間之訓(xùn)練，對于自治并未非深切之認(rèn)識，一旦使之蒞事，不諳條例方法，以致動輒齟齬；其有沾染腐化者，則儼然官僚習(xí)氣，深居簡出，絕少與民眾相接近。二者之弊，過猶不及，要之皆不能深入民眾，以引起同情而得其助力，民眾對之信仰，益為薄弱?！盵注]《推進(jìn)地方自治案》(1931年11月)，榮孟源主編：《中國國民黨歷次全國代表大會及中央全會資料》(下)，第15頁。在縣自治中，“本區(qū)有事，人民不負(fù)責(zé)去辦，人民有事，本區(qū)職員也不理他，由是演成區(qū)職員還區(qū)職員，人民還人民，上情不能下達(dá)，下情不能上通，執(zhí)行的人自執(zhí)行的人，百姓自百姓，換句話說，就是官民隔膜，官不但不保民并且愚民?！盵注]黃樸臣：《辦理本區(qū)自治之困難及其解決方法》，《新村半月刊》1934年第6—7期，第19頁。這反映出國民黨政權(quán)在鄉(xiāng)村治理中通行的還是傳統(tǒng)的官僚式治理模式，稍肯負(fù)責(zé)的人“但謹(jǐn)做機(jī)械式的外表的工作，而不能掀起人民對于自治的趣味并啟發(fā)其動機(jī)”。[注]趙如珩：《地方自治之實(shí)施的研究》，《復(fù)興月刊》第1卷第11期，1933年7月1日，第18頁。如前文所論，國民黨治理鄉(xiāng)村的一個重要特點(diǎn)是密集的鄉(xiāng)村改造與建設(shè)政策在短時間內(nèi)施行于鄉(xiāng)村，這不僅是對國家相關(guān)頂層制度與政策設(shè)計(jì)的挑戰(zhàn)，更重要的是對基層政策執(zhí)行能力的巨大挑戰(zhàn)，即基層治理群體一方面需要領(lǐng)會國家政策的主旨嚴(yán)格推行，另一方面需要針對當(dāng)?shù)氐那闆r進(jìn)行創(chuàng)造性變通，如此方能保證國家政策在千差萬別的基層社會中得以有效推行。而國民黨基層政權(quán)在組織、人才等方面的欠缺導(dǎo)致其不僅未能發(fā)揮動員功能有效執(zhí)行國家政策，反而成為吞噬眾多國家政策的黑洞。

結(jié) 語

近代中國處于由傳統(tǒng)向近代的轉(zhuǎn)型時期，國家治理方式也需要隨之轉(zhuǎn)型。面對新的發(fā)展形勢與發(fā)展目標(biāo)，傳統(tǒng)以官僚制為中心的無為而治顯然難以適應(yīng)時代要求，如何尋求新的治理模式是擺在近代中國不同政權(quán)面前的難題。國民黨政權(quán)上述改造與建設(shè)鄉(xiāng)村的努力集中反映了近代中國在轉(zhuǎn)型時期面對新的治理目標(biāo)尋求新型治理模式的過程。國民黨政權(quán)力圖通過密集的措施對鄉(xiāng)村進(jìn)行大規(guī)模改造，但是國家基礎(chǔ)權(quán)力嚴(yán)重滯后，難以通過制度化、常規(guī)化和專業(yè)化途徑實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，在此情況下嘗試運(yùn)動型治理是一種可能的選擇。但運(yùn)動型治理有其內(nèi)在運(yùn)作邏輯，它與以官僚制為基礎(chǔ)的常規(guī)治理雖運(yùn)作路徑不同，但同樣需要嚴(yán)密的組織與制度基礎(chǔ)，其本質(zhì)是常規(guī)的組織制度以非常規(guī)的方式運(yùn)行來實(shí)現(xiàn)超越性的目標(biāo)，因此必要的組織制度準(zhǔn)備必不可少。而國民黨政權(quán)黨員干部缺乏革命精神與動力，黨的組織尤其是地方和基層組織渙散無力，黨政體制不合理，缺乏實(shí)施運(yùn)動型治理所需要的制度與組織條件。治理目標(biāo)的超前與治理模式的滯后導(dǎo)致國民黨治理鄉(xiāng)村的失敗與鄉(xiāng)村改造的破產(chǎn)。由此看出，在國家治理轉(zhuǎn)型過程中，新的治理目標(biāo)、新的政策等未必會形成新的治理模式，新治理模式的建立需要治理主體、治理制度等方面的相應(yīng)變革。在治理主體的轉(zhuǎn)變中，執(zhí)政黨的素質(zhì)、能力、執(zhí)政體制等因素至關(guān)重要，是決定后發(fā)展國家國家治理轉(zhuǎn)型成敗的關(guān)鍵。在國民黨政權(quán)鄉(xiāng)村治理模式轉(zhuǎn)型中，國民黨的作用近乎“隱身”，使得鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型缺乏先進(jìn)的引領(lǐng)者、積極的發(fā)動者、堅(jiān)定的實(shí)行者、嚴(yán)格的監(jiān)督者，從而陷入一盤散沙的困境，這是值得吸取的教訓(xùn)。